Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso No. 12.441

Corte Interamericana de Derechos Humanos
Caso No. 12.441 “Luisiana Ríos”
LUISIANA RÍOS Y OTROS
Vs.
LA REPÚBLICA DE VENEZUELA
____________________________________________________
DECLARACIÓN DE EXPERTO POR TOBY MENDEL, DIRECTOR PRINCIPAL
DE DERECHO, ARTICLE 19, CAMPAÑA GLOBAL PARA LA LIBRE
EXPRESIÓN
ATAQUES CONTRA TRABAJADORES DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
_____________________________________________________
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Julio de 2008
Índice de Autoridades ................................................................................................ ii
Resumen del argumento .......................................................................................- 1 Declaración de Experto..........................................................................................- 2 Declaración breve de los hechos........................................................................- 3 Libertad de expresión.............................................................................................- 6 Garantías internacionales..........................................................................................- 6 La naturaleza fundamental de la libertad de expresión ............................................- 6 Restricciones a la libertad de expresión ...................................................................- 9 Previsto por ley ...................................................................................................- 9 Meta legítima.....................................................................................................- 11 Necesario en una sociedad democrática .........................................................- 11 Funcionarios públicos y cuestiones de interés público...........................................- 13 Asuntos abordados...............................................................................................- 15 Responsabilidad directa ......................................................................................- 15 Ataques perpetrados por ‘agentes’ de Venezuela...................................................- 15 Control directo sobre las transmisiones de RCTV .................................................- 17 Intentos de CONATEL de controlar RCTV ...........................................................- 19 Declaraciones del Presidente ..................................................................................- 21 Obligación positiva de proteger RCTV ............................................................- 23 Conclusión ..............................................................................................................- 26 -
i
Índice de Autoridades
Casos y decisiones
Agenda de Derechos de los Medios de Comunicación y Otros (Media Rights Agenda
and Others) Vs. Nigeria, 31 de octubre de 1998, Comunicación Nos. 105/93, 130/94,
128/94 y 152/96 (Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos)
Athokorale y Otros Vs. Procurador General, 5 de mayo de 1997, Corte Suprema, S.D.
No. 1/97-15/97 (Corte Suprema de Sri Lanka)
Baruch Ivcher Bronstein Vs. Perú, 6 de febrero de 2001, Serie C (Corte Interamericana
de Derechos Humanos)
Claude Reyes y Otros Vs. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C, No. 151 (Corte
Interamericana de Derechos Humanos)
Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del
periodismo (Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the
Practice of Journalism), Opinión consultiva OC-5/85, 13 de noviembre de 1985, Serie A,
No. 5 (Corte Interamericana de Derechos Humanos)
Comisión Nacional de Derechos Humanos y Libertades (Commission Nationale des
Droits de l’Homme et des Libertés) Vs. Chad, octubre de 1995, No. 74/92 (Comisión
Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos)
Dichand y Otros Vs. Austria, 26 de febrero de 2002, Aplicación No. 29271/95 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos)
Gooding Vs. Wilson, 405 U.S. 518 (1972) (Corte Suprema de los Estados Unidos)
Handyside Vs. Reino Unido, 7 de diciembre de 1976, Aplicación No. 5493/72, 1 EHRR
737 (Tribunal Europeo de Derechos Humanos)
Hector Vs. Procurador General de Antigua y Barbuda, [1990] 2 AC 312 (Comité Judicial
del Consejo de Estado)
Informationsverein Lentia y Otros Vs. Austria, 24 de noviembre de 1993, Aplicación Nos.
13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89 y 17207/90 (Tribunal Europeo de Derechos
Humanos)
Leander Vs. Suecia, 26 de marzo de 1987, Aplicación No. 9248/81 (Tribunal Europeo
de Derechos Humanos)
Lingens Vs. Austria, 8 de julio de 1986, Aplicación No. 9815/82, 8 EHRR 407 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos)
Lopes Gomez da Silva Vs. Portugal, 28 de septiembre de 2000, Aplicación No.
37698/97 (Tribunal Europeo de Derechos Humanos)
ii
Miranda Vs. México, 13 de abril de 1999, Informe No. 5/99, Caso No. 11.739
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos)
Mukong Vs. Camerún, 21 de julio de 1994, Comunicación No. 458/1991 (Comité de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas)
Oberschlick Vs. Austria, 23 de mayo de 1991, Aplicación No. 11662/85 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos)
Oropeza Vs. México, 19 de noviembre de 1999, Informe No. 130/99, Caso No. 11.740
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos)
Özgür Gündem Vs. Turquía, 16 de marzo de 2000, Aplicación No. 23144/93 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos)
Petrolane, Inc. Vs. El Gobierno de la República Islámica de Irán (1991), 27 Iran-U.S.
C.T.R. 64
Re Sociedad de Apreciación de Filmes y Videos de Ontario Vs. Junta de Censura de
Ontario (Re Ontario Film and Video Appreciation Society v. Ontario Board of
Censors), (1983) 31 O.R. (2d) 583 (Tribunal Superior de Ontario)
R. Vs. Big M Drug Mart Ltd., [1985] SCR 295 (Corte Suprema de Canadá)
R. Vs. Oakes (1986), 1 SCR 103 (Corte Suprema de Canadá)
R. Vs. Zundel, (1992) 2 SCR 731 (Corte Suprema de Canadá)
Shelton Vs. Tucker, 364 US 479 (1960) (Corte Suprema de los Estados Unidos)
The Sunday Times Vs. Reino Unido, 26 de abril de 1979, Aplicación No. 6538/74, 2
EHRR 245 (Tribunal Europeo de Derechos Humanos)
Thappar Vs. Estado de Madrás, (1950) SCR 594 (Corte Suprema de la India)
Thorgeir Thorgeirson Vs. Islandia, 25 de junio de 1992, Aplicación No. 13778/88, 14
EHRR 843 (Tribunal Europeo de Derechos Humanos)
Wabl Vs. Austria, 21 de marzo de 2000, Aplicación No. 24773/94 (Tribunal Europeo de
Derechos Humanos)
Velásquez Rodríguez Vs. Honduras, 29 de julio de 1988, Serie C, No. 4 (Corte
Interamericana de Derechos Humanos)
Vgt Verein gegen Tierfabriken Vs. Suiza, 28 de junio de 2001, Aplicación No. 24699/94
(Tribunal Europeo de Derechos Humanos)
iii
Tratados Internacionales
Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en San José, Costa Rica, el
22 de noviembre de 1969, Serie sobre Tratados, OEA, No. 36, 1144 U.N.T.S. 123,
entrada en vigor el 18 de julio de 1978
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado y abierto a la firma,
ratificación y adhesión por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 2200A (XXI), el 16 de diciembre de 1966, entrado en vigor el 3 de enero de
1976
Otros documentos
ARTICLE 19, Acceso a las ondas: Principios sobre la normativa de libertad de
expresión y la regulación de la difusión de radio y televisión (Access to the Airwaves:
Principles on Freedom of Expression and Broadcast Regulation) (Londres: 2002)
ARTICLE 19, Definir la Difamación: Principios de Libertad de Expresión y de
Protección de la Reputación (Defining Defamation: Principles on Freedom of
Expression and Protection of Reputation) (Londres: 2000)
ARTICLE 19, Los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la
Libertad de Expresión y el Acceso a la Información (Johannesburg Principles on
National Security, Freedom of Expression and Access to Information) (Londres: 1995)
Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 59(1), 14 de diciembre de 1946
Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración sobre el Derecho y la
Responsabilidad de los Individuos, Grupos y Órganos de la Sociedad de Promover y
Proteger los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente
Reconocidas (Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and
Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognised Human Rights and
Fundamental Freedoms), Resolución A/RES/53/144, 8 de marzo de 1999
Brownlie, I., Principios del Derecho Público Internacional (Principles of Public
International Law), 5ª Ed. (Oxford: Oxford University Press, 1998)
Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, Declaración de
Principios sobre la Libertad de Expresión en África (Declaration of Principles on
Freedom of Expression in Africa), adoptada en la 32ª Sesión, 17-23 de octubre de 2002
Comisión de Derecho Internacional, Proyectos de Artículos sobre la Responsabilidad
de los Estados por Hechos Internacionalmente Ilícitos, con comentarios (Draft articles
on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries),
adoptados por la Comisión de Derecho Internacional en su 53ª sesión, en 2001, Anuario
de la Comisión de Derecho Internacional, 2001, Vol. II, Parte Dos
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Observaciones Finales sobre
Kyrgyzstan, 24 de julio de 2000, CCPR/CO/69/KGZ
iv
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Declaración de Principios de
Libertad de Expresión (Declaration of Principles on Freedom of Expression), adoptada
en la 108ª Sesión Regular, 19 de octubre de 2000
Comité de Ministros del Consejo de Europa, Recomendación No. R (1999)1 sobre
Medidas para Promover el Pluralismo de los Medios, adoptada el 19 de enero de 1999
Comité de Ministros del Consejo de Europa, Recomendación (2000)23 sobre la
independencia y las funciones de las autoridades reguladoras del sector de la
radiodifusión, adoptada el 20 de diciembre de 2000
Comité de Ministros del Consejo de Europa, Recomendación 2007(2) sobre el
Pluralismo en los Medios de Comunicación y la Diversidad del Contenido de los
Medios, adoptada el 31 de enero de 2007
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Resolución 1738, 23 de diciembre de
2006
Declaración Universal de Derechos Humanos, Resolución 217A (III) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, 10 de diciembre de 1948
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión,
el Representante de la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa sobre
Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de
Estados Americanos sobre Libertad de Expresión, Declaración Conjunta, 30 de
noviembre de 2000
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión,
el Representante de la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa sobre
Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de
Estados Americanos sobre Libertad de Expresión, Declaración Conjunta, 18 de
diciembre de 2003
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión,
el Representante de la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa sobre
Libertad de los Medios de Comunicación, el Relator Especial de la Organización de
Estados Americanos sobre Libertad de Expresión y la Relatora Especial de la CADHP
(Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de
Expresión y Acceso a la Información, Declaración Conjunta, 19 de diciembre de 2006
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión,
el Representante de la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa sobre
Libertad de los Medios de Comunicación, el Relator Especial de la Organización de
Estados Americanos sobre Libertad de Expresión y la Relatora Especial de la CADHP
(Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de
Expresión y Acceso a la Información, Declaración Conjunta, 18 de diciembre de 2007
UNESCO, 27ª Conferencia General de la UNESCO, Resolución 29, 12 de noviembre de
1997
v
UNESCO, Programa Internacional para el Desarrollo de las Comunicaciones,
Indicadores del Desarrollo de los Medios de Comunicación: Un Marco para Evaluar el
Desarrollo de los Medios (Media Development Indicators: A Framework for Assessing
Media Development), adoptado en la 26ª Sesión, 26-28 de marzo de 2008
vi
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Caso No. 12.441 “Luisiana Ríos”
DECLARACIÓN DE EXPERTO POR TOBY MENDEL, DIRECTOR PRINCIPAL
DE DERECHO, ARTICLE 19, CAMPAÑA GLOBAL PARA LA LIBRE
EXPRESIÓN
ATAQUES CONTRA TRABAJADORES DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Resumen del argumento
[1] Empezando en diciembre de 2001 y continuando, por lo menos, hasta 2004, RCTV
y su personal fueron sujetos a repetidos ataques de diferentes tipos, incluso ataques
perpetrados por oficiales del gobierno. Sus transmisiones fueron sujetas en algunas
ocasiones al control directo del gobierno y formaron el tema de cartas formales de
reclamación del organismo regulador de emisiones. En este contexto, el Presidente
de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, hizo algunas
declaraciones hostiles y amenazantes sobre las emisoras privadas, a veces
mencionando a RCTV por su nombre.
[2] Esta Declaración de Experto, producida por Toby Mendel, Director Principal de
Derecho de la ONG internacional de derechos humanos, ARTICLE 19, Campaña
Global para la Libre Expresión, expone normas internacionales y nacionales
comparativas aplicables a los asuntos abordados en el caso. La Declaración sostiene
que las acciones de las autoridades venezolanas violaron, desde varios puntos de
vista importantes, el derecho a la libertad de expresión, garantizado por el Artículo
13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[3] Primero, se aduce que varias de las acciones de las autoridades representaron
violaciones directas de la libertad de expresión de las víctimas. Oficiales del estado
estuvieron involucrados de manera directa en algunos ataques e incidentes de
hostigamiento, los cuales tenían el fin de ejercer un efecto amedrentador sobre la
habilidad de las víctimas de diseminar libremente información e ideas, incluso las
que fuesen críticas del gobierno. Está claro que bajo el derecho internacional, el
Estado de Venezuela se ve comprometido por las acciones de estos funcionarios.
[4] En algunas ocasiones, o las transmisiones de RCTV fueron completamente
interrumpidas, o se le exigió al canal de televisión la transmisión por voceros
oficiales o programas de las emisoras del Estado. Algunos de estos controles
directos sobre RCTV son claramente injustificables, mientras que se podría
considerar que otros fueran legítimos solamente si los hechos – los cuales no son
completamente accesibles al autor – revelaran que estas transmisiones hubiesen
representado una amenaza clara e inminente para el orden público.
[5] Varias cartas oficiales del organismo regulador de emisiones así como algunas
declaraciones públicas de Chávez, representan un ataque al derecho de las víctimas a
la libertad de expresión. Son amenazas oficiales de emplear el poder del Estado para
tomar algunas acciones contra RCTV y su personal que no se pueden justificar con
referencia a la prueba de restricciones a la libertad de expresión. Se aduce que en su
conjunto, las declaraciones de Chávez constituyen una provocación para atacar a
RCTV, lo cual representa en sí una violación del derecho de las víctimas a la libertad
de expresión.
[6] Finalmente, se aduce que Venezuela ha fallado notablemente tanto en cumplir sus
obligaciones internacionales de proteger a RCTV y a su personal de ser atacados,
como en tomar las medidas apropiadas para investigar los ataques que sí ocurrieron
y para hacer comparecer a los responsables ante la justicia.
Declaración de Experto
[7] El autor de esta Declaración de Experto, Toby Mendel, es reconocido a nivel
internacional como experto destacado en materia de normas internacionales
relacionadas con la libertad de expresión. Desde hace 11 años ocupa el puesto de
Director Principal de Derecho de ARTICLE 19, Campaña Global para la Libre
Expresión, una ONG internacional de derechos humanos, sin fines de lucro, con
sede en Londres. Tomando su nombre del Artículo 19 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, ARTICLE 19 trabaja a nivel internacional para proteger y
promover el derecho a la libertad de expresión.
[8] Un gran número de cuerpos intergubernamentales, como el Banco Mundial, la
UNESCO, la OSCE y los mandatos especiales sobre libertad de expresión, además
de numerosos gobiernos y ONGs en países de todo el mundo han pedido la opinión
consultiva de Toby Mendel. Él ha emprendido una variedad de actividades con
estos diferentes actores, las cuales comprenden el desempeñar un papel destacado
en redactar legislación, por ejemplo sobre el derecho a la información o la
regulación de los medios de comunicación, proporcionar consejos y publicar
artículos y libros.
[9] Es autor de un gran número de publicaciones en materia de la libertad de expresión.
Sólo este año, UNESCO ha publicado su libro, Libertad de Información: Un
Estudio Comparativo Jurídico, 2ª Edición (Freedom of Information: A
Comparative Legal Survey, 2nd Edition) (2008: París, UNESCO). Trabajando con el
Banco Mundial, es coautor de Radiodifusión, voces y responsabilidad: Un enfoque
de interés público frente a políticas públicas, leyes y reglamentos (Broadcasting,
Voice, and Accountability, A Public Interest Approach to Policy, Law, and
Regulation) (2008: Jackson, University of Michigan Press).
[10] Toby Mendel ha participado frecuentemente en litigación sobre asuntos de libertad
de expresión ante tribunales tanto internacionales como los tribunales nacionales
principales, algunas veces presentando escritos amicus curiae, a veces
representando directamente a los clientes y a veces trabajando junto con abogados
locales en la preparación de los escritos. Su trabajo presenta argumentos basados
en las normas aplicables internacionales y comparativas y buscan ayudar a los
tribunales a elaborar el significado concreto de la garantía de libertad de expresión
en el contexto del caso bajo consideración, de la manera que mejor proteja este
derecho fundamental.
[11] Los precedentes y las declaraciones autoritativas de otras jurisdicciones no son
formalmente vigentes para la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sin
embargo, la garantía del derecho a la libertad de expresión en la Convención
-2-
Americana sobre Derechos Humanos (CADH)1 es expresada en términos
generales, para que su interpretación sea de amplia envergadura. Dada la
importancia fundamental de este derecho humano, es sumamente importante que
este Tribunal ejerza la mayor atención al elaborar su significado dentro de
contextos específicos.
[12] La jurisprudencia de los cuerpos judiciales internacionales en otras regiones del
mundo y de los tribunales nacionales, así como también los documentos no
vigentes que establecen normas, como las declaraciones y afirmaciones
autoritativas internacionales, ilustran la manera en que destacados jueces y otros
expertos han interpretado las garantías internacionales y constitucionales de
libertad de expresión. Como tal, proporcionan buena evidencia de los
entendimientos generalmente aceptados sobre el ámbito y la naturaleza de la
libertad de expresión.2 Como resultado, aunque no son formalmente vigentes,
estos documentos proporcionan una nueva percepción en cuanto a posibles
interpretaciones del ámbito del Artículo 13 de la CADH.
[13] El propósito de presentar esta Declaración de Experto ante la Corte Interamericana
de Derechos Humanos es el de ayudarla en su valoración de que Venezuela haya o
no actuado, en el presente caso, en violación del derecho a la libertad de expresión
garantizado en el Artículo 13 de la CADH.
Declaración breve de los hechos
[14] El 23 de julio de 2002, Luisiana Ríos y otros trabajadores de los medios de
comunicación empleados por el canal de televisión Radio Caracas Televisión
(RCTV) presentaron una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos con respecto a una compleja secuencia de acontecimientos, los cuales
declararon, representan una violación de parte del Estado de Venezuela de sus
derechos humanos, incluso de su derecho a la libertad de expresión garantizado por
el Artículo 13 de la CADH. El 26 de octubre de 2006, la Comisión adoptó el
Informe sobre Méritos 119/06, de acuerdo con el Artículo 50 de la CADH, en el cual
sostuvo que Venezuela había actuado en violación de sus obligaciones bajo la
CADH, incluso la de proteger el derecho a la libertad de expresión de los
peticionarios. Luego de que el Informe de la Comisión fuera rechazado por
Venezuela, el caso fue presentado ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos el 8 de abril de 2007.
[15] Los hechos del caso tal como están registrados son complejos. Se encuentra un buen
resumen de dichos hechos en la Aplicación a la Corte de la Comisión en el caso, con
fecha 20 de abril de 2007.3 Un resumen breve de los hechos principales es
presentado aquí con el propósito de ayudar a los lectores a comprender los
argumentos jurídicos expuestos en esta Declaración de Experto.
[16] Un importante factor de fondo en este caso fue el conflicto político que ocurría en
1
Adoptada en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, Serie sobre Tratados, OEA, No. 36,
1144 U.N.T.S. 123, entrada en vigor el 18 de julio de 1978.
2
Ver I. Brownlie, Principios del Derecho Público Internacional, (Principles of Public International
Law), 5ª Ed. (Oxford: Oxford University Press, 1998), pág. 35, pág. 12.
3
Ver, en particular, párrs. 56-150.
-3-
Venezuela durante el periodo relevante entre partidarios y opositores de Chávez, el
cual se tornó violento y resultó en varias muertes. Ello conllevó confrontaciones
entre manifestantes el 11 de abril que resultaron en un estimado de 20 muertes y un
número mucho mayor de heridos. Más tarde ese mismo día o temprano el 12 de abril,
Chávez fue removido temporalmente de su cargo por las fuerzas armadas y un
empresario, Pedro Carmona, fue instalado como Presidente Interino. Sin embargo,
para el 13 de abril el atentado de golpe se desmoronaba; el Vicepresidente y
partidario de Chávez, Diosdado Cabello, regresó al poder y el mismo Chávez volvió
a la presidencia al día siguiente, el 14 de abril.
[17] Los hechos más importantes de este caso, desde la perspectiva de los argumentos
hechos en esta Declaración de Experto, son los numerosos ataques y otros incidentes
de hostigamiento en contra de las víctimas. Éstos empezaron en diciembre de 2001 y
continuaron por lo menos hasta 2004. Comprendieron varios incidentes en las
instalaciones de RCTV en abril de 2002, además de numerosos incidentes dirigidos
contra las víctimas. Éstos comprendieron amenazas, algunas muy estridentes, daños
a los equipos y ataques, algunos de los cuales fueron bastante severos y requirieron
hospitalización u otro tratamiento médico.
[18] El hostigamiento y los ataques a los que se hace referencia en el párrafo anterior
fueron perpetrados por un número de diferentes actores. En algunos casos, los
ataques fueron perpetrados por personas no identificadas. En otros casos, partidarios
y miembros del partido en el gobierno estaban involucrados. En aun otros casos,
funcionarios – incluso miembros de la Brigada de Carreteras del Ministerio de
Infraestructura y oficiales del ejército – fueron responsables.
[19] No cabe duda alguna que el hostigamiento y los ataques fueron motivados en gran
parte, si no enteramente, por la actitud tomada por RCTV en sus reportajes y, en
particular, por su posición crítica en reportajes sobre el gobierno. Esto queda claro
por el hecho que estas acciones fueron dirigidas específicamente en contra de RCTV,
en algunos casos por las declaraciones que acompañaban o que constituían las
acciones y también por la afiliación política de los responsables, donde ésta se haya
podido establecer.
[20] Tampoco cabe duda que los ataques han minado la habilidad de las víctimas para
desempeñar su trabajo y para comunicar las noticias. En algunos casos, el acceso a
áreas a las cuales ellos tenían permiso de entrar y a las que necesitaban entrar por
razones de su oficio periodístico les fue físicamente bloqueado. En algunos casos, los
equipos necesarios para la difusión de información fueron dañados. Más
generalmente, los ataques crearon un ambiente que era intimidante y amenazador
para las víctimas, minando así su habilidad de desempeñar su cargo profesional.
[21] Hasta la fecha nadie ha sido procesado por ninguno de estos ataques, a pesar del
hecho que en varios casos se han identificado a los responsables, incluso a través de
grabaciones de video, y que en otros casos los policías y/u otros miembros de las
fuerzas de seguridad estuvieron presentes durante los ataques.
[22] En varias ocasiones durante los acontecimientos de abril de 2002, autoridades del
Estado interfirieron directamente con las transmisiones de RCTV. El 8-9 de abril,
RCTV fue obligada a transmitir mensajes de oficiales, como el Alcalde del Distrito
-4-
Capital, la Ministra del Trabajo, el Comandante en Jefe de la Fuerza Armada
Nacional, el Ministro de Defensa, el Ministro de Educación y el Presidente de
Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA). El 11 de abril, su señal fue completamente
cortada. Por la tarde del 13 de abril, RCTV fue obligada por la Casa Militar (la
Guardia Presidencial), la cual se sabe es leal al Presidente, a transmitir programas de
televisión del Estado en vez de los suyos. Para los efectos de esta Declaración de
Experto se asume que dichas injerencias afectaron programas producidos por las
víctimas.
[23] En enero y febrero de 2002, CONATEL, el organismo regulador de emisiones, envió
tres cartas oficiales a RCTV, cuestionando la propiedad del programa “La entrevista
en el observador”, el cual fue crítico del gobierno. Por lo menos algunas de las
víctimas trabajaban en este programa. En mayo de 2007, CONATEL se negó a
renovar la concesión a RCTV para transmitir por vía terrestre (canal abierto), aunque
todavía le era permitido la transmisión por cable.
[24] Durante el periodo durante el cual los ataques mencionados arriba se llevaban a cabo,
el Presidente hizo varias declaraciones que fueron muy hostiles contra los medios
privados, acompañadas de amenazas tanto implícitas como explícitas, de revocar sus
concesiones. Entre otras cosas, estas declaraciones acusaron a los medios privados de
‘envenenar’ las mentes de las personas, de transmitir propaganda terrorista y de
inventar mentiras para fomentar el pánico y el miedo. También dejaron en claro que
esto no se consideraba ser un uso aceptable de la concesión de licencia y que ésta
podría, como resultado, ser suspendida. Aunque muchas de estas declaraciones
fueron dirigidas contra los medios privados en general, RCTV fue mencionado
específicamente en algunas ocasiones.
[25] Venezuela ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 9 de
agosto de 1977 y aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte el 24 de junio de
1981.
[26] El Artículo 13 de la CADH dice en su parte pertinente:
Artículo 13: Libertad de Pensamiento y de Expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a
previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
(a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
(b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la
moral públicas.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales
como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de
frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de
información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.
-5-
Libertad de expresión
Garantías internacionales
[27] El Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,4 vinculante
para todos los Estados en materia de derecho internacional común, proclama el
derecho a la libertad de expresión en los siguientes términos:
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir
informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por
cualquier medio de expresión.
[28] Las obligaciones de Venezuela de respetar la libertad de expresión bajo el derecho
internacional también se detallan en el Artículo 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP),5 el cual ratificó el 10 de mayo de 1978. El
Artículo 19 del PIDCP afirma:
(1) Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
(2) Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda
índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
[29] Como ya se ha comentado, Venezuela también es parte en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
La naturaleza fundamental de la libertad de expresión
[30] La importancia primordial de la libertad de expresión – incluso el derecho a la
información – como un derecho humano ha sido generalmente reconocida, tanto
por su propio bien como en calidad de base fundamental de la democracia y la
manera de salvaguardar otros derechos humanos. De hecho, en su primera sesión
en 1946 la Asamblea General de las Naciones Unidas declaró:
La libertad de información es un derecho humano fundamental y... piedra de toque
de todas las libertades a las cuales están consagradas las Naciones Unidas.6
[31] Estas opiniones han sido reiteradas por los tres cuerpos judiciales regionales que
se ocupan de los derechos humanos.
[32] Este Tribunal ha afirmado:
La libertad de expresión es una piedra angular sobre la cual se apoya la existencia
misma de una sociedad democrática.7
4
Resolución 217A(III) de la Asamblea General de la ONU, 10 de diciembre de 1948.
Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la ONU en su
Resolución 2200A (XXI), 16 de diciembre 1966, entrada en vigor el 23 de marzo de 1976.
6
Resolución 59(1), 14 de diciembre de 1946.
7
Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del periodismo
(Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism), 13 de
noviembre de 1985, Serie A, No. 5, párr. 70.
5
-6-
[33] La Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos ha comentado,
respecto al Artículo 9 de la Convención Africana:
Este Artículo refleja el hecho que la libertad de expresión es un derecho humano
fundamental, esencial para el desarrollo personal del individuo, para su consciencia
política y para su participación en el conducto de los asuntos públicos de su país.8
[34] El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) también ha reconocido el
papel fundamental de la libertad de expresión:
[L]a libertad de expresión constituye una de las bases esenciales de una sociedad
[democrática], una de las condiciones básicas para su progreso y para la realización
de todos los individuos… es aplicable no solamente a “las informaciones” o “las
ideas” que sean favorablemente recibidas… sino también a las que ofendan,
consternen o disturban al Estado o a cualquier otro sector de la población. Tales
son las demandas del pluralismo, la tolerancia y la amplitud de miras sin los cuales
no puede existir “una sociedad democrática”.9
[35] Estas opiniones han sido reiteradas por numerosos tribunales nacionales a nivel
internacional.
[36] El autor no considera que sea necesario entrar en detalles sobre la importancia de
la libertad de expresión ante este Tribunal, dado el reconocimiento que este
Tribunal ya ha otorgado a dicho derecho humano fundamental.
[37] Sin embargo, se puede anotar que este Tribunal ha reconocido que el derecho a la
libertad de expresión comprende dos dimensiones: una dimensión individual y
una dimensión social. Con respecto a ésta, este Tribunal ha afirmado:
En su dimensión social, la libertad de expresión es un medio para el intercambio de
ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así
como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus
propios puntos de vista, implica también el derecho de todos a recibir opiniones y
noticias ajenas. Para el ciudadano común es tan importante el conocimiento de la
opinión ajena o de tener acceso a la información en general como el derecho a
difundir la propia.10
[38] Casi de necesidad, la mayoría de los casos contenciosos en materia del derecho a
la libertad de expresión son presentados por individuos o entidades jurídicas
quienes afirman que su propio derecho a la libertad de expresión ha sido violado.
Sin embargo, muchos casos de esta naturaleza, especialmente cuando involucran
los medios de comunicación, también comprenden una importante dimensión
social de la libertad de expresión. Se somete a consideración que la importancia de
la dimensión social en este caso es casi tan grande como la de la dimensión
individual.
[39] Estrechamente conectado a la dimensión social de la garantía de libertad de
8
Agenda de Derechos de los Medios de Comunicación y Otros Vs. Nigeria (Media Rights Agenda and
Others v. Nigeria), 31 de octubre de 1998, Comunicación Nos. 105/93, 130/94, 128/94 y 152/96, párr. 52.
9
Handyside Vs. Reino Unido, 7 de diciembre de 1976, Aplicación No. 5493/72, 1 EHRR 737, párr. 49.
10
Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del periodismo
(Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism), nota 7, párr.
32.
-7-
expresión es la importancia de la diversidad en los medios. El pluralismo ha
recibido aprobación muy amplia como un elemento primordial del derecho a la
libertad de expresión. En términos jurídicos, se deriva de la naturaleza
multidimensional del derecho, el cual, como está anotado, protege no sólo el
derecho de la persona que habla (de ‘difundir’ informaciones e ideas) sino también
el derecho del o de la oyente (de ‘buscar y recibir’ informaciones e ideas).11
[40] Este aspecto del derecho descarta injerencias arbitrarias de parte del Estado que
impidan que las personas reciban las informaciones que otras quieran
comunicarles.12 Sin embargo, los derechos del o de la oyente también imponen
una obligación positiva al Estado de tomar medidas para promover un ambiente en
el cual una diversidad de informaciones e ideas sea accesible al público. El
derecho internacional reconoce generalmente que los Estados deben tomar
medidas positivas para asegurar los derechos. El Artículo 2 del PIDCP, por
ejemplo, impone una obligación a los Estados de “dictar las disposiciones
legislativas o de otro carácter que fuesen necesarios para hacer efectivos los
derechos reconocidos en el Pacto”.13
[41] La necesidad específica de medidas positivas que aseguren el respeto por la
libertad de expresión ha sido generalmente reconocida.14 Por ejemplo, la
Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión en África, adoptada por la
Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, afirma:
La libertad de expresión impone a las autoridades la obligación de tomar medidas
positivas para promover la diversidad.15
[42] Dentro del contexto europeo, la cuestión de la diversidad en los medios de
comunicación como un elemento del derecho a la libertad de expresión ha atraído
mucha atención y el Consejo de Europa ha adoptado un documento específico
sobre el asunto, la Recomendación 2007(2) sobre el Pluralismo en los Medios de
Comunicación y la Diversidad del Contenido de los Medios.16 La Recomendación
en conjunto se dedica a la cuestión de la importancia del pluralismo en los medios
de comunicación y las medidas para promoverlo. Esto es respaldado por la
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el cual ha comentado
frecuentemente: “[Difundir] informaciones e ideas de interés general… no se
puede realizar con éxito a no ser que esté basado en el principio del pluralismo.”17
11
Ver, en adición a Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del
periodismo (Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism),
nota 7, la decisión de este Tribunal en Baruch Ivcher Bronstein Vs. Perú, 6 de febrero de 2001, Serie C,
No. 74, párr. 146.
12
Ver, por ejemplo, Leander Vs. Suecia, 26 de marzo de 1987, Aplicación No. 9248/81 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos), párr. 74.
13
Ver también Artículos 1 y 2 de la CADH.
14
Ver, por ejemplo, Vgt Verein gegen Tierfabriken Vs. Suiza, 28 de junio de 2001, Aplicación No.
24699/94 (Tribunal Europeo de Derechos Humanos), párr. 45. Ver también Miranda Vs. México, 13 de
abril de 1999, Informe No. 5/99, Caso No. 11.739 (Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
15
Adoptada en la 32ª Sesión de la Comisión Africana, 17-23 de octubre de 2002, Principio III.
16
Recomendación No. R (2007)2, adoptada por el Comité de Ministros el 31 de enero de 2007. Ésta
actualiza la Recomendación No. R(1999)1 en Medidas para Promover el Pluralismo de los Medios,
adoptada por el Comité de Ministros el 19 de enero de 1999.
17
Ver, por ejemplo, Informationsverein Lentia y Otros Vs. Austria, 24 de noviembre de 1993, Aplicación
Nos. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89 y 17207/90, párr. 38.
-8-
[43] Los mandatos internacionales especiales para promover la libertad de expresión –
el Relator Especial de las Naciones Unidas, el Representante de la OSCE sobre
Libertad de los Medios de Comunicación, el Relator Especial de la OEA sobre
Libertad de Expresión y la Relatora Especial de la CADHP (Comisión Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de Expresión y Acceso a la
Información – se han reunido todos los años desde 1999 y cada año emiten una
Declaración conjunta que aborda varios asuntos de libertad de expresión.18 En su
Declaración Conjunta de 2007 ellos destacaron,
la importancia fundamental de la diversidad en los medios de comunicación para el
libre intercambio de información e ideas en la sociedad, en términos de dar voz y
satisfacer tanto las necesidades de información como otros intereses de todos y todas,
de conformidad con la protección que brindan las garantías internacionales del derecho
a la libertad de expresión.19
Restricciones a la libertad de expresión
[44] El derecho a la libertad de expresión no es absoluto. Todo sistema de derechos
internacionales y nacionales reconoce las restricciones cuidadosamente
elaboradas y limitadas a la libertad de expresión con el fin de tomar en
consideración los valores de la dignidad individual y de la democracia. De
conformidad con las normas del derecho internacional sobre derechos humanos,
las leyes nacionales que restrinjan la libertad de expresión deben cumplir con las
provisiones del Artículo 19(3) del PIDCP y el Artículo 13(2) de la CADH,
citadas arriba, las cuales son sustancialmente parecidas en su naturaleza.
[45] Las restricciones deben cumplir con una estricta prueba tripartita.20 Primero, la
restricción debe ser prevista por ley. Segundo, la restricción debe perseguir
alguna de las metas legítimas enumeradas en el Artículo 13(2); esta lista es
exclusiva. Tercero, la restricción debe ser necesaria para asegurar dicha meta.
Previsto por ley
[46] El derecho internacional y la mayoría de las constituciones sólo permiten las
restricciones al derecho a la libertad de expresión que sean expuestas por la ley.
Esto supone no solamente que la restricción esté basada en la ley, sino también
que la ley aplicable se ajuste a ciertas normas de claridad y accesibilidad,
concepto al cual se refiere a veces como la doctrina de “nulo por vaguedad”. El
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha elaborado sobre el requisito de
“prescrito por ley” bajo el TEDH:
18
Las Declaraciones Conjuntas anteriores fueron firmadas sólo por los mandatos de la ONU, la OEA y la
OSCE, porque el mandato de la Comisión Africana fue creado sólo a fines de 2004.
19
Adoptada el 12 de diciembre de 2007.
20
Esta prueba ha sido afirmada por el Comité de Derechos Humanos de la ONU. Ver, Mukong Vs.
Camerún, puntos de vista adoptados el 21 de julio de 1994, Comunicación No. 458/1991, párr. 9.7. También
ha sido confirmada por este Tribunal, el cual ha sostenido que la prueba de restricciones bajo el Artículo 13(2)
de la CADH es sustancialmente similar a la que se aplica bajo el PIDCP y el TEDH. Ver Colegiación
obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del periodismo (Compulsory
Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism), nota 7, párrs. 38-46. Para
una elaboración de la prueba bajo el TEDH ver The Sunday Times Vs. Reino Unido, 26 de abril de 1979,
Aplicación No. 6538/74, 2 EHRR 245, párr. 45.
-9-
[U]na norma no puede ser considerada como una “ley” a no ser que esté formulada
con la precisión suficiente como para permitir al ciudadano de regular su conducta:
él debe ser capaz – de ser necesario con el consejo apropiado – de prever, hasta un
punto que sea razonable en las circunstancias, las consecuencias que una situación
cualquiera puedan acarrear.21
[47] Las disposiciones ambiguas son propensas a variadas interpretaciones tanto de
parte de las autoridades como de los individuos sujetos a la ley. Como resultado,
son una invitación al abuso y es posible que las autoridades intenten aplicarlas en
situaciones que no tengan relación alguna con el propósito original de la ley ni con
la meta legítima que se busque cumplir. Las disposiciones ambiguas tampoco
proporcionan notificación suficiente de qué conducta en particular se prohíba o se
prescriba. Como resultado, ejercen un “efecto amedrentador” inaceptable sobre la
libertad de expresión ya que los individuos se alejan mucho de la zona potencial
de aplicación para evitar la censura.
[48] Los tribunales en muchas jurisdicciones han subrayado los efectos amedrentadores
que las disposiciones ambiguas y demasiado amplias han tenido sobre la libertad
de expresión. Por ejemplo, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha advertido:
Las garantías constitucionales de libertad de expresión impiden que los Estados
castiguen el uso de palabras o lenguaje que no se encuentren dentro de “clases de
habla estrechamente limitadas.” … [Los estatutos] deben ser cuidadosamente
redactados o ser autoritativamente interpretados para que castiguen solamente el
habla que no tenga protección y para que no sean susceptibles de aplicación a la
expresión protegida. En vista de que las libertades de la Primera Enmienda
requieren un espacio para respirar para poder sobrevivir, el gobierno podrá regular
en el área solamente con especificidad limitada.22
[49] El requerimiento de “previsto por ley” también prohíbe leyes que concedan
poderes discrecionales excesivamente amplios a las autoridades para poder limitar
la expresión. En Re Sociedad Apreciación de Filmes y Videos de Ontario Vs.
Junta de Censura de Ontario (Re Ontario Film and Video Appreciation Society v.
Ontario Board of Censors), el Tribunal Superior de Ontario consideró una ley que
concediera a la Junta de Censura el poder de censurar cualquier filme que no
tuviera la aprobación de la misma. Al derribar la ley, el Tribunal anotó que los
males de la vaguedad se extienden a situaciones en las cuales la discreción sin
restricción se conceda a las autoridades públicas responsables de hacer cumplir la
ley:
Se acepta que el derecho no puede ser ambiguo, indefinido y completamente
discrecional; debe ser indagable y comprensible. Cualesquiera límites que se
impongan a la libertad de expresión no se podrán dejar al capricho de un
funcionario; tales límites deben ser articulados con alguna precisión o no se les
podrá considerar como ley.23
[50] El Comité de Derechos Humanos de la ONU, el cuerpo de expertos
independientes nombrados bajo el PIDCP para monitorear conformidad con ese
pacto, también ha expresado preocupación sobre la discreción excesiva,
específicamente en el contexto del otorgamiento de licencias para radiodifusión:
21
The Sunday Times Vs. Reino Unido, nota 20, párr. 49.
Gooding Vs. Wilson, 405 U.S. 518 (1972), pág. 522.
23
(1983) 31 O.R. (2d) 583 (Ont. H.C.), pág. 592.
22
- 10 -
21. El Comité expresa su preocupación … sobre las funciones de la Agencia
Nacional de Comunicaciones, el cual es adjunto al Ministerio de Justicia y tiene
poderes completamente discrecionales para otorgar o negar licencias a las emisoras
de radio y televisión.24
Meta legítima
[51] La CADH proporciona una lista completa de las metas que justifican una
restricción a la libertad de expresión. Queda muy claro en la redacción del
Artículo 13(2) de la CADH y en los puntos de vista de este Tribunal que las
restricciones a la libertad de expresión que no sirvan alguna de las metas legítimas
enumeradas en el Artículo 13(2) no son válidas.25 Ésta es también la posición de
acuerdo con el PIDCP y el TEDH.26
[52] Para satisfacer esta segunda parte de la prueba de restricciones a la libertad de
expresión, no basta que la restricción en cuestión tenga un efecto meramente
incidental sobre la meta legítima. La restricción debe ser dirigida en primera
instancia a dicha meta, tal como ha observado la Corte Suprema de la India:
En cuanto no se pueda descartar la posibilidad [de que una restricción] sea aplicada
para propósitos no sancionados por la Constitución, se le debe considerar
completamente inconstitucional y nula.27
[53] Al evaluar la meta legítima, los tribunales van más allá de la meta general servida
por la ley y examinan sus objetivos específicos. Como la Corte Suprema de
Canadá ha observado:
La justificación bajo el inciso 1 requiere más que la meta general de protección
contra daños común a toda legislación penal; requiere un propósito específico tan
urgente y sustancioso como para ser capaz de anular las garantías de la Carta.28
[54] Para evaluar que una restricción a la libertad de expresión se aplique a una meta
legítima, se debe tomar en consideración tanto el propósito de la restricción como
su efecto. Donde el propósito original fuese el de lograr una meta que no fuera una
de las enumeradas, no se puede sustentar la restricción:
[T]anto el propósito como el efecto son aplicables en determinar la
constitucionalidad; o un propósito inconstitucional o un efecto inconstitucional
podrá invalidar la legislación.29
Necesario en una sociedad democrática
[55] Diferentes constituciones y tratados usan distintos términos para describir la
tercera parte de la prueba de restricciones a la libertad de expresión: los tratados
24
Observaciones Finales sobre el Informe Inicial de Kyrgyzstan (Concluding Observations on
Kyrgyzstan’s Initial Report), 24 de julio de 2000, CCPR/CO/69/KGZ, párr. 21.
25
Ver Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del periodismo
(Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism), nota 7, párr.
40.
26
Ver, por ejemplo, Mukong Vs. Camerún, nota 20, párr. 9.7. La Carta Africana toma un enfoque
diferente, simplemente protegiendo la libertad de expresión, “dentro de la ley.”
27
Thappar Vs. Estado de Madrás, (1950) SCR 594, pág. 603.
28
R. Vs. Zundel, (1992) 2 SCR 731, pág. 733.
29
R. Vs. Big M Drug Mart Ltd., (1985) 1 SCR 295, pág. 331 (Corte Suprema de Canadá).
- 11 -
normalmente permiten sólo las restricciones que sean ‘necesarias’ mientras las
constituciones nacionales usan una variedad de términos, incluso ‘razonablemente
justificable en una sociedad democrática’, ‘razonablemente requerida en una
sociedad democrática’ y varias otras combinaciones relacionadas con éstas.
[56] Cualquiera que sea la frase exacta que se use, esta parte de la prueba presenta un
estándar alto al que el Estado que busque justificar la restricción tendrá que
sobreponerse, aparente en la siguiente citación, la cual es citada repetidamente por
el Tribunal Europeo:
La libertad de expresión, tal como está consagrada en el Artículo 10, está sujeta a
varias excepciones las cuales, no obstante, tienen que ser estrechamente
interpretadas y la necesidad de cualesquier restricciones debe ser convincentemente
establecida.30
[57] El Tribunal Europeo ha observado que la necesidad implica un análisis de si:
[Existe] “una necesidad social urgente” [que] la injerencia en cuestión fuera
“proporcionada a la meta legítima que se persigue” y que las razones
aducidas…para justificarla sean “aplicables y suficientes.”31
[58] Tribunales alrededor del mundo han elaborado sobre los requerimientos
específicos de la parte de necesidad de la prueba de restricciones a la libertad de
expresión. Por ejemplo, la Corte Suprema de Canadá sostiene que ello comprende
la siguiente averiguación tripartita:
[L]a parte que recurre a [la limitación] debe demostrar que las medidas que se
escojan sean razonables y demostrablemente justificadas. Esto comprende “una
clase de prueba de proporcionalidad”: R. Vs. Big M Drug Mart Ltd., supra, en la
pág. 352. En mi opinión, existen tres importantes componentes de una prueba de
proporcionalidad. Primero, las medidas adoptadas deben ser cuidadosamente
diseñadas para lograr el objetivo en cuestión. No deben ser arbitrarias, injustas ni
basadas sobre consideraciones irracionales. En resumidas cuentas, deben ser
racionalmente ligadas al objetivo. Segundo, las medidas, aun si están racionalmente
ligadas al objetivo en este primer sentido, deben menoscabar “lo menos posible” el
derecho o la libertad en cuestión: R. Vs. Big M Drug Mart Ltd., supra, en la pág.
352. Tercero, debe existir una proporcionalidad entre los efectos de las medidas que
son responsables de limitar el derecho o la libertad de la Carta y el objetivo que ha
sido identificado como de “suficiente importancia.”32
[59] Este Tribunal ha reconocido elementos similares en la elaboración de la prueba
bajo el Artículo 13(2) de la CADH:
[S]i existen varias opciones para lograr este objetivo, la que menos restrinja el
derecho protegido debe ser seleccionada. Dado esta norma, no es suficiente
demostrar, por ejemplo, que una ley cumple un propósito útil o deseable; para ser
compatible con la Convención, las restricciones deben ser justificadas con
referencia a objetivos gubernamentales los cuales, a causa de su importancia,
claramente superan la necesidad social para el pleno goce del derecho garantizado
en el Artículo 13. Adicionalmente, está implícito en esta norma la noción que la
30
Ver, por ejemplo,, Thorgeirson Vs. Islandia, 25 de junio de 1992, Aplicación No. 13778/88, 14 EHRR
843, párr. 63.
31
Ver Lingens Vs. Austria, 8 de julio de 1986, Aplicación No. 9815/82, EHRR 407, párrs. 39-40.
32
R. Vs. Oakes (1986), 1 SCR 103, págs. 138-139. R. Vs. Big M Drug Mart Ltd., nota 29.
- 12 -
restricción, aun si está justificada por los intereses apremiantes del gobierno, debe
ser redactada de tal forma que no limite el derecho protegido por el Artículo 13 más
que lo necesario. O sea, la restricción debe ser proporcionada y estrechamente
diseñada con el propósito de cumplir con el objetivo legítimo del gobierno que la
requiere.33
[60] El primer factor sobre el que comenta la Corte Suprema de Canadá significa que
mientras los Estados pueden, y tal vez deben, proteger varios intereses públicos y
privados, al hacerlo ellos deben diseñar cuidadosamente sus medidas para
enfocarse específicamente en el objetivo. Esto no es controvertido. Es un asunto
muy serio restringir un derecho fundamental y, al considerar la imposición de tal
medida, los Estados están obligados a reflexionar cuidadosamente sobre las varias
opciones que se les presenten.
[61] El segundo factor tampoco es controvertido. Cualquier restricción que no
menoscabe el derecho lo menos posible obviamente, va más allá de lo necesario
para lograr sus objetivos. Al aplicar este factor, los tribunales han reconocido que
puede haber límites prácticos en cuanto a lo finamente pulido y preciso que pueda
ser un medio jurídico. No obstante, sujetas sólo a tales límites prácticos, las
restricciones no deben ser excesivamente amplias.
[62] Otros tribunales también han subrayado la importancia de que las restricciones no
sean excesivamente amplias. Por ejemplo, la Corte Suprema de los Estados
Unidos ha observado:
Aunque el propósito del Gobierno sea legítimo y sustancial, dicho propósito no
puede ser perseguido por medidas que repriman las libertades personales
fundamentales cuando la finalidad pueda ser lograda más estrechamente.34
[63] Finalmente, el impacto de las restricciones debe ser proporcionado en el sentido
que el daño a la libertad de expresión no debe superar los beneficios en términos
del interés protegido. Una restricción que proporcionara protección limitada a la
reputación pero que seriamente socavara la libertad de expresión, por ejemplo, no
sería aceptable. Una vez más, esto no es controvertido. Una sociedad democrática
depende del libre flujo de información e ideas y es sólo cuando el interés público
global sea servido al limitar ese flujo que tal limitación pueda justificarse. Esto
implica que los beneficios de cualquier restricción deben superar los costos para
que sea justificable.
Funcionarios públicos y cuestiones de interés público
[64] Ha sido extensamente reconocido que los funcionarios públicos deben tolerar un
mayor grado de crítica que los ciudadanos comunes. Aun en su primer caso de
difamación, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos subrayó:
Los límites de la crítica aceptable son… más amplios con respecto a un político
como tal que con respecto a las personas privadas. A diferencia de éstas, aquél
inevitable y conscientemente se abre al escrutinio estrecho de todas sus palabras y
acciones tanto por los periodistas como por el público en su conjunto, y
33
Colegiación obligatoria a una asociación prescrita por la ley para la práctica del periodismo
(Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism), nota 7, párr.
46.
34
Shelton Vs. Tucker, 364 US 479 (1960), pág. 488.
- 13 -
consecuentemente debe demostrar un mayor grado de tolerancia.35
El Tribunal ha afirmado este principio en varios casos y se ha hecho principio
fundamental de su jurisprudencia.36
[65] El principio no está limitado a la crítica de un político actuando en su capacidad
pública. Los asuntos relacionados con intereses privados o de negocios también
pueden ser sujetos a este criterio más exigente de tolerancia. Por ejemplo, el
“hecho de que un político esté en una situación donde sus actividades de negocios
y las políticas se traslapan puede motivar la discusión pública, aun donde,
hablando estrictamente, ningún problema de incompatibilidad de oficio surge bajo
el derecho doméstico.”37
[66] El criterio más exigente de protección ha sido ampliamente aplicado a toda
cuestión de interés público por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos así
como por otros cuerpos autoritativos. La publicación clave de ARTICLE 19 para
la elaboración de normas sobre la difamación, Definir la Difamación: Principios
de Libertad de Expresión y de Protección de la Reputación (Defining Defamation:
Principles on Freedom of Expression and Protection of Reputation),38 define el
ámbito de este concepto como sigue:
Como se utiliza en estos Principios, la expresión “asuntos de interés público” se
define de manera amplia para abarcar todas las cuestiones de legítimo interés
público. Esto comprende, sin limitarse a ellos, los tres poderes del Gobierno -y, en
particular, los asuntos relativos a las personalidades públicas y los funcionarios
públicos- la política, la salud y la seguridad públicas, la aplicación de la ley y la
administración de justicia, los intereses del consumidor y los intereses sociales, el
medio ambiente, las cuestiones económicas, el ejercicio del poder, y el arte y la cultura.
Sin embargo, no incluye, por ejemplo, los asuntos puramente privados en los que el
interés del público, si existe, es únicamente de carácter salaz o sensacionalista. .39
[67] Existen varias razones por este criterio más exigente de tolerancia, especialmente
con respecto a los funcionarios públicos. En primer lugar y más importantemente,
la democracia depende de la posibilidad del debate público abierto sobre
cuestiones de interés público. Sin esto, la democracia es una formalidad más que
una realidad. Es el fundamento para las referencias frecuentes a la prensa como el
‘perro guardián’ del gobierno.40 Como el Comité Judicial del Consejo de Estado
ha expresado tan aptamente:
En una sociedad libre y democrática queda casi demasiado obvio para necesitar ser
afirmado que aquellas personas que estén en funciones en el gobierno y que se
encarguen de la administración pública siempre deben abrirse a la crítica. Todo
35
Lingens Vs. Austria, nota 31, párr. 42.
Ver, por ejemplo, Oberschlick Vs. Austria, 23 de mayo de 1991, Aplicación No. 11662/85, párr. 59;
Wabl Vs. Austria, 21 de marzo de 2000, Aplicación No. 24773/94, párr. 42; y Lopes Gomez da Silva Vs.
Portugal, 28 de septiembre de 2000, Aplicación No. 37698/97, párr. 30.
37
Dichand y Otros Vs. Austria, 26 de febrero de 2002, Aplicación No. 29271/95, párr. 51 (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos).
38
(Londres: Julio de 2000).
39
Ibid.
40
Lingens Vs. Austria, nota 31, párr. 44
36
- 14 -
intento de reprimir o de oprimir tal crítica equivale a la censura política de una
naturaleza más insidiosa e inadmisible.41
[68] En segundo lugar, como ha observado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
un funcionario público “inevitable y conscientemente se abre al escrutinio
estrecho de todas sus palabras y acciones tanto por los periodistas como por el
público en su conjunto, y consecuentemente debe demostrar un mayor grado de
tolerancia.”42
[69] En tercer lugar, los funcionarios públicos normalmente tienen mayor acceso a los
medios de comunicación y por lo tanto pueden responder públicamente a toda
alegación mientras que resulta difícil que un ciudadano común haga lo mismo.
Asuntos abordados
[70] Se aduce que las acciones y omisiones de las autoridades del Estado de Venezuela,
tal como están expuestas arriba, representan una violación importante del derecho
de las víctimas a la libertad de expresión. Esta Declaración de Experto evalúa
dichas acciones en vista del derecho constitucional aplicable internacional y
comparativo.
[71] Concretamente, esta Declaración de Experto aborda dos grupos de temas distintos.
Primero, sostiene que Venezuela está en violación de su obligación de respetar la
libertad de expresión con respecto a ciertas acciones tomadas por funcionarios
venezolanos. Las mismas comprenden actos directos de hostigamiento de parte de
los funcionarios en contra de las víctimas, el control directo ejercido sobre RCTV
durante los acontecimientos de abril de 2002, los intentos de CONATEL de
controlar el contenido de las transmisiones de RCTV y las declaraciones del
Presidente las cuales, se sostiene, constituyen en las circunstancias, instigación a
atacar y expresar amenazas contra RCTV así como de violar el principio de la
regulación independiente de la radiodifusión.
[72] Segundo, esta Declaración de Experto sostiene que las autoridades del Estado de
Venezuela están en violación de su obligación positiva de proporcionar protección
a RCTV contra ataques de individuos privados.
Responsabilidad directa
Ataques perpetrados por ‘agentes’ de Venezuela
[73] El hostigamiento y los ataques contra los medios de comunicación y los
trabajadores de los medios de parte del Estado representan una clara violación del
derecho a la libertad de expresión. Ello se deriva directamente de la obligación del
Estado de promover y proteger la libertad de expresión. Dicha obligación está
explícita en las Américas en virtud del Artículo 13(3) de la CADH, el cual estipula
que “[n]o se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios
indirectos… o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” Las acciones en cuestión –
41
42
Hector Vs. Procurador General de Antigua y Barbuda, [1990] 2 AC 312 (PC), pág. 318.
Lingens Vs. Austria, nota 31, párr. 42.
- 15 -
las cuales comprenden la expresión de amenazas y hasta golpizas – obviamente se
encaminan a impedir la comunicación de ideas y por lo tanto representan una
violación del derecho de la libertad de expresión.
[74] Se puede observar que el hostigamiento y los ataques de esta naturaleza nunca
pueden justificarse como una restricción a la libertad de expresión. No están
formalmente prescritos por ley, no sirven ninguna meta legítima y no cumplen con
las normas de necesidad. En otras palabras, acciones de esta naturaleza nunca
pueden ser legítimas, cualquiera que sea el comportamiento de un medio de
comunicación. Donde dicho comportamiento justifique alguna respuesta del
Estado, ésta debe ser de acuerdo con los canales legales formales y no con actos
oficiales hechos al azar.
[75] También está claro que dichos hechos son atribuibles al Estado. Los Proyectos de
Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Hechos Internacionalmente
Ilícitos, con comentarios (Draft articles on Responsibility of States for
Internationally Wrongful Acts, with commentaries), de la Comisión de Derecho
Internacional43 son la declaración más autoritativa sobre los principios de derecho
internacional en esta área. Ponen en claro que el Estado responde por las acciones
de sus oficiales, aun cuando éstos “actuaron fuera de los límites de su competencia
o en contra de sus instrucciones. … Así es aun donde el órgano o la entidad en
cuestión haya cometido abiertamente actos ilícitos bajo el amparo de su carácter
oficial o haya excedido manifiestamente su competencia.”44 La razón por esto es
bastante clara; de no ser así, el Estado se podría esconder siempre detrás de una
aseveración de no autorización, la cual sería casi imposible refutar.
[76] Este Tribunal ha confirmado el mismo principio con respecto a las obligaciones de
derechos humanos en el caso de Velásquez Rodríguez Vs. Honduras, donde
afirmó:
Esta conclusión [de una violación de la Convención] es independiente de que el
órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones de derecho
interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto que es un
principio de derecho internacional que el Estado responde por los actos de sus
agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las omisiones de los
mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del
derecho interno.45
[77] No cabe duda que los individuos en cuestión aquí fueran, en lo que respecta a la
responsabilidad del Estado, agentes del Estado. Tal como lo expresa el Tribunal de
Demandas Irán-Estados Unidos, la cuestión es si los actos han sido “ejecutados
por personas encapotadas con la potestad del gobierno”.46 Los funcionarios en
uniforme son, literalmente, ‘encapotados con la potestad del gobierno’.
43
Adoptados por la Comisión de Derecho Internacional en su 53ª sesión, en 2001, Anuario de la
Comisión de Derecho Internacional, 2001, Vol. II, Parte Dos
44
Ver el comentario al Artículo 7.
45
29 de julio de 1988, Serie C, No. 4, párr. 170.
46
Petrolane, Inc.Vs. El Gobierno de la República Islámica de Irán (1991), 27 Iran-U.S. C.T.R. 64, pág.
92.
- 16 -
Control directo sobre las transmisiones de RCTV
[78] Los incidentes de control directo sobre RCTV son más complicados. Éstos
tuvieron lugar durante un periodo de graves disturbios, los cuales resultaron en un
estimado de 20 muertes el 11 de abril en choques entre partidarios y opositores de
Chávez; poco después de estos acontecimientos Chávez fue removido
temporalmente del cargo en un atentado de golpe.
[79] El autor mantiene que el requerimiento de que las emisoras transmitan emisiones
políticas nunca puede ser legítimo. La publicación clave de ARTICLE 19 sobre la
regulación de la radiodifusión, basada sobre las normas internacionales y la
práctica nacional comparativa, Acceso a las ondas: Principios sobre la normativa
de libertad de expresión y la regulación de la difusión de radio y televisión
(Access to the Airwaves: Principles on Freedom of Expression and Broadcast
Regulation),47 dice en su Principio 2.3:
Nunca deberá requerirse a las emisoras, sujeto al Principio 31 (Las emisiones
políticas de acceso directo), que transmitan emisiones específicas en nombre del
gobierno o que asignen tiempo de emisiones al mismo.
[80] En su Declaración Conjunta de 2003, los mandatos especiales sobre libertad de
expresión afirmaron:
Los medios de comunicación no deben ser obligados por ley a difundir mensajes de
figuras políticas específicas, como, por ejemplo, los Presidentes.48
[81] Se puede notar que en muchos países, las emisoras son obligadas a ser
imparciales en su tratamiento de asuntos de controversia pública, incluso en sus
programas de noticias y de actualidades. Para las emisoras del Estado, esta
obligación se deriva como cosa común y corriente de su naturaleza pública y en
casos donde esto no sea actualmente así, dichas emisoras deben convertirse en
emisoras de servicio público. El autor también lo considera legítimo imponer tal
obligación de equilibrio a las emisoras privadas, siempre y cuando esté
implementada por un organismo regulador de emisiones que sea independiente de
las influencias del gobierno y de los intereses comerciales. Este argumento está
respaldado por una publicación de la UNESCO, Indicadores del Desarrollo de
los Medios de Comunicación: Un Marco para Evaluar el Desarrollo de los
Medios (Media Development Indicators: A Framework for Assessing Media
Development), adoptados en marzo de 2008 por el Programa Internacional para el
Desarrollo de las Comunicaciones de la UNESCO (PIDC).49 La sección sobre los
Requerimientos para la Equidad e Imparcialidad exige la adopción de códigos de
radiodifusión que impongan obligaciones de equidad e imparcialidad a las
emisoras, tanto las públicas como las privadas.
[82] En la actualidad en Venezuela no existen ni dichas regulaciones ni el marco
47
(Londres: ARTICLE 19, 2002). Accesible en: http://www.article19.org/pdfs/standards/access-to-theairwaves-sp.pdf.
48
Adoptada el 18 de diciembre de 2003. Accesible en: http://www.article19.org/pdfs/igodocuments/three-mandates-dec-2003.pdf. (versión en inglés)
49
Adoptados por el PIDC en su 26ª Sesión, 26-28 de marzo de 2008. Accesible en:
http://portal.unesco.org/ci/en/files/26032/12109261673media_development_indicators_framework_ENG
_FINAL.pdf/media_development_indicators_framework_ENG_FINAL.pdf. (versión en inglés)
- 17 -
institucional apropiado para las mismas. La red de radiodifusión del Estado es
controlada por el gobierno, el organismo regulador de emisiones no es
independiente del gobierno y no existe regla que imponga un régimen de
imparcialidad a las emisoras.
[83] Es aceptado que RCTV, junto con la mayoría de los medios de comunicación
privados, algunas veces, incluso importantemente durante los acontecimientos de
abril de 2002, presentaba una vista parcial de los hechos a sus oyentes y
televidentes, un punto de vista que era hostil a Chávez. Al mismo tiempo, en los
momentos durante los cuales se ejercía control directo sobre RCTV – el 8 al 11 de
abril y nuevamente por la tarde el 13 de abril – los partidarios de Chávez
mantuvieron control efectivo sobre las emisoras del Estado, Venezolana de
Televisión y Radio Nacional de Venezuela. Como resultado, los oyentes y
televidentes venezolanos sí tenían acceso a perspectivas alternativas sobre lo que
estuvo ocurriendo.
[84] Los mensajes que RCTV fue obligada a transmitir el 8 al 9 de abril precedieron la
violencia del 11 de abril y el atentado de golpe dramático que la siguió. Es muy
poco probable que alguien haya podido anticipar estos acontecimientos. Más bien,
el requerimiento de transmitir mensajes fue un intento bastante claro de ejercer
control político en una situación en la que había graves desafíos políticos para el
gobierno. El contexto particular fue los intentos del gobierno de ejercer control
sobre la compañía petrolera del Estado, Petróleos de Venezuela (PDVSA), incluso
el despido de empleados importantes de PDVSA, entre ellos siete altos ejecutivos
de PDVSA, anunciado por Chávez en la televisión pública el 8 de abril, hecho que
generó una reacción negativa significante.
[85] Por lo tanto, se somete a consideración que requerir que RCTV transmita
mensajes políticos el 8 al 9 de abril no fue legítimo. Esto es sin perjuicio de la
difícil cuestión de que pueda o no ser legítimo requerir la emisión de un mensaje
de dicha naturaleza en casos de amenazas inminentes y graves a la seguridad
nacional o de amenazas violentas al orden público ya que, en aquel momento, tales
amenazas no existían.
[86] La situación era diferente el 11 y el 13 de abril, cuando los acontecimientos del
golpe aun se desarrollaban. Dentro de este contexto altamente volátil, podría haber
sido legítimo bloquear las transmisiones de RCTV. El Principio 6 de la
publicación de ARTICLE 19 Los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad
Nacional, la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información (Johannesburg
Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to
Information),50 la cual, como Acceso a las ondas está basada sobre las normas
internacionales y la práctica nacional comparativa, expone las normas apropiadas
para la restricción de la expresión en el contexto de una amenaza a la seguridad
nacional, las cuales también son aplicables a contextos de orden público:
a) la expresión tiene la finalidad de incitar violencia inminente;
b) bien pudiera dar lugar a tal violencia; y
c) existe una conexión directa e inmediata entre la expresión y la probabilidad o el
50
(Londres: ARTICLE 19, 1995). Accesible en:
http://www.article19.org/pdfs/standards/joburgprinciples.pdf. (versión en inglés)
- 18 -
acontecimiento de tal violencia.
El autor no puede evaluar que las transmisiones de RCTV durante este periodo
fueran capturadas por estas normas, debido a la falta de acceso a este material. No
obstante, hubiera sido legítimo solamente en dicho caso interrumpirlas
temporalmente.
[87] Aun si hubiera sido legítimo interrumpir las transmisiones de RCTV, sin embargo,
surge la cuestión adicional con respecto a la tarde del 13 de abril, cuando RCTV
fue obligada por los partidarios de Chávez de transmitir la señal televisiva del
Estado. En este contexto, no hubiera sido legítimo requerir que RCTV transmitiera
mensajes de apoyo político para Chávez, aunque sí pudieran haber sido legítimos
mensajes que tuvieran la finalidad de tranquilizar y dar confianza al público. Por lo
tanto, se somete a consideración que la legitimidad de dichas acciones depende del
contexto de los mensajes incluidos en las transmisiones concretas en cuestión, así
como la intención verdadera de las autoridades al requerir que éstas fueran
transmitidas. Con referencia al caso de la interrupción de transmisiones de RCTV,
el autor no puede evaluar esto debido a la falta de acceso a los mensajes del
Estado que fueron transmitidos.
Intentos de CONATEL de controlar RCTV
[88] En casi todos los países, las emisoras están sujetas a regulación de alguna
naturaleza, incluso procedimientos de otorgamiento de licencias para poder
operar. En principio, esto es legítimo, incluso porque es necesario para asegurar
que haya orden en las ondas. Sin embargo, no todas las formas de regulación son
apropiadas.51
[89] Para ser legítimo, la regulación de la radiodifusión debe ser emprendida por un
cuerpo que sea independiente del gobierno. De otra manera, permite el control
político del sistema, en claro detrimento de la libertad de expresión.
[90] Este principio fundamental ha sido endosado por varios cuerpos internacionales.
La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión en África afirma muy
claramente, en su Principio VII(1):
Toda autoridad pública que ejerza poderes en las áreas de la regulación de
radiodifusión o de telecomunicaciones debe ser independiente y adecuadamente
protegida contra cualquier injerencia, especialmente si fuera de naturaleza política o
económica.52
Los mandatos especiales sobre libertad de expresión sostuvieron en su
Declaración Conjunta de 2003:
Las autoridades públicas que ejerzan algún poder regulatorio formal sobre los
medios de comunicación deben contar con salvaguardas contra cualquier
interferencia, particularmente de naturaleza política o económica, que incluyan
procesos transparentes de designación de sus miembros, apertura a la participación
51
Ver Acceso a las ondas, nota 47, para una descripción detallada de lo que es y lo que no es legítimo de
acuerdo con las normas del derecho internacional.
52
Nota 15.
- 19 -
pública y que no sean controlados por ningún partido político en particular.53
Dentro de Europa, una recomendación entera del Comité de Ministros del
Consejo de Europa está dedicada a este asunto; a saber, la Recomendación
(2000)23 sobre la independencia y las funciones de las autoridades reguladoras
en el sector de la radiodifusión (Recomendación de la COE).54 La primera
cláusula sustantiva de dicha Recomendación afirma:
Los Estados Miembros deben asegurar el establecimiento y el funcionamiento sin
impedimentos de las autoridades reguladoras en el sector de la radiodifusión, al
diseñar un marco legislativo apropiado para esta finalidad. Los reglamentos y
procedimientos que rijan o que afecten el funcionamiento de las autoridades
reguladoras deben claramente afirmar y proteger su independencia.
[91] De modo semejante, la publicación de ARTICLE 19 Acceso a las ondas afirma
claramente:
Todos los organismos públicos que ejerzan poderes en áreas de regulación de la
difusión y/o de la telecomunicación, incluso los organismos que reciban
reclamaciones del público, deberán estar protegidos contra todo tipo de
intervención, especialmente de naturaleza política o comercial.55
[92] Este punto de vista ha sido sustentado por tribunales internacionales y nacionales.
Las razones por esto han sido elegantemente expuestas en un fallo de la Corte
Suprema de Sri Lanka aseverando que un proyecto de ley sobre la radiodifusión
que diera a un ministro del gobierno considerables poderes sobre los
nombramientos al organismo regulador de emisiones fuera incompatible con la
garantía constitucional a la libertad de expresión. La Corte observó: “[L]a
autoridad carece de la independencia necesaria en un cuerpo encargado de la
regulación de los medios electrónicos los cuales, se reconoce generalmente, son
la manera más potente de influenciar el pensamiento.”56
[93] En muchos países, el sistema regulador para las emisoras comprende algún tipo
de regulación del contenido. Sin embargo, tal sistema es legítimo sólo si está
basado sobre un claro código de conducta, la esencia del cual está por su parte
basada sobre consideraciones objetivas y no políticas tales como la protección de
los niños y de la privacidad. Se debe desarrollar el código, de preferencia
mediante un amplio procedimiento de consultación que incluya a todas las partes
interesadas, previo a la aplicación de cualquier remedio por asuntos de contenido.
Tal como sostiene el Principio IX(1) de la Declaración Africana con respecto a
todo sistema de reclamación:
[L]as reclamaciones se determinarán de acuerdo con las reglas establecidas y los
códigos de conducta acordados entre todas las partes interesadas.57
De modo semejante, el Principio 23.3 de Acceso a las ondas de ARTICLE 19
afirma:
53
Nota 48.
Adoptada por el Comité de Ministros el 20 de diciembre de 2000.
55
Nota 47, Principio 10.
56
Athokorale y Otros Vs. Procurador General, 5 de mayo de 1997, Corte Suprema, S.D. No. 1/97-15/97.
57
Nota 15.
54
- 20 -
Cualquier regla sobre el contenido deberá ser desarrollada en consulta estricta con
las emisoras y otras partes interesadas, y deberá ser ultimada solamente después de
consulta pública. Las reglas acordadas deberán ser publicadas y estipuladas clara y
detalladamente.58
[94] Las cartas oficiales enviadas de CONATEL a RCTV no cumplen con estas
normas establecidas de varios modos. En primer lugar, CONATEL carece de las
garantías de independencia que se requiere en cualquier organismo regulador de
emisiones de acuerdo con las normas del derecho internacional. En segundo
lugar, las reclamaciones en cuestión no parecen estar basadas sobre un código de
conducta claro y previamente establecido. En tercer lugar y más importante, las
reclamaciones parecen ser motivadas por consideraciones políticas antes que por
el deseo de proteger un interés legítimo. En sus cartas a RCTV, CONATEL
aludió a la necesidad de proteger a los niños, así como el hecho que el programa
en cuestión, “La Entrevista en el observador”, un programa de actualidades,
mostró imágenes violentas, por ejemplo de ataques en la calle. Aunque la
protección de los niños contra la violencia excesiva es potencialmente un
fundamento legítimo para la regulación de contenido, es difícil imaginar que un
programa de actualidades viole un reglamento de esta naturaleza al mostrar
imágenes de acontecimientos verídicos. En algunos países, los noticieros dan un
aviso antes de mostrar imágenes gráficas, para que aquellas personas que no
deseen verlas puedan evitarlas. Por otro lado, está obviamente más allá de toda
coincidencia que todos los programas mencionados fuesen muy críticos del
gobierno.
[95] Como se comenta anteriormente, una regla de imparcialidad política, justa y
consistentemente aplicada por un organismo regulador independiente y basada
sobre una declaración de normas previamente establecida, sería consistente con
las garantías internacionales de libertad de expresión. Por otro lado, intentos
hechos al azar de imponer imparcialidad sobre los críticos del gobierno nunca
pueden ser legítimos. Esto no tiene aplicación a los hechos particulares de este
caso, dada la inexistencia de tal regla, así como de un marco institucional
apropiado para su aplicación.
[96] Aunque las cartas de CONATEL no impusieron sanciones regulatorias concretas
a RCTV, la implicación de las mismas era clara: si RCTV no se ‘reformaba’, su
licencia estaba en peligro. La seriedad de esto se hizo claro posteriormente en la
efectiva no renovación de la licencia de RCTV y queda poca duda que las
implicaciones de las cartas anteriores quedaran inequívocas para la gerencia de
RCTV.
Declaraciones del Presidente
[97] Los políticos, incluso los presidentes como Chávez, evidentemente tienen el
derecho de responder a las críticas expresadas en los medios de comunicación. Esto
podría comprender el dejar las cosas claras, proporcionar interpretaciones
alternativas de los hechos, y aun contraatacar a los medios; por ejemplo, por actuar
de una manera poco profesional o parcializada. Esto no solamente se basa sobre el
derecho de los mismos políticos a la libertad de expresión, sino que también es
58
Nota 47.
- 21 -
fundamental al intercambio abierto de puntos de vista y de ideas que sostiene la
democracia.
[98] Al mismo tiempo, actores políticos de categoría muy alta, como Chávez, en
virtud del enorme poder del Estado que ejercen, tienen que respetar ciertos
límites en cuanto a lo que digan, mientras al mismo tiempo están sujetos a las
reglas que rigen a todo ciudadano.
[99] Donde haya ataques en curso en contra de ciertos medios de comunicación y su
personal, y el gobierno esté consciente de dichos ataques, así como en el caso con
respecto a RCTV, descrito arriba, le corresponde al Estado cumplir con ciertas
obligaciones de proporcionar protección al medio en cuestión (ver abajo). Sin
embargo, en vez de reforzar tal protección, las declaraciones de Chávez
efectivamente promovieron y fomentaron los ataques. Por cierto, en ese contexto
concreto, donde los ataques fueron perpetrados mayormente si no exclusivamente
por los partidarios de Chávez, se somete que las declaraciones extremas hechas por
Chávez tomadas en su conjunto, constituyeron una incitación para atacar a RCTV.
Según y conforme la provocación a un delito es universalmente reconocida como un
delito, de tal manera la incitación misma a la violación de un derecho humano
también constituye una violación de dicho derecho. En una resolución reciente
sobre los ataques contra periodistas en el contexto del conflicto armado, el
Consejo de Seguridad de la ONU pidió que se hiciera comparecer ante la justicia
a aquéllos que incitaran tales ataques.59 Aunque sean restringidos a contextos de
conflicto armado, los mismos principios de responsabilidad son aplicables a las
violaciones de los derechos humanos. Las acciones de Chávez al respecto
claramente comprometen al Estado y, como resultado, sus declaraciones incitando a
sus partidarios a atacar a RCTV representan una violación independiente del
derecho a la libertad de expresión.
[100] Las declaraciones de Chávez también violan el derecho a la libertad de expresión
puesto que contenían amenazas en contra de RCTV y su personal. Algunas de las
declaraciones comprendían amenazas sobre acciones del Estado para terminar la
licencia de RCTV, si es que continuaba criticando severamente al gobierno. Las
declaraciones obviamente estuvieron políticamente motivadas y, como tal, eran
análogas a las cartas de CONATEL. Aunque el poder formal de imponer las
amenazadas medidas competían a CONATEL, el poder efectivo de Chávez sobre el
organismo regulador significaba que esto fuera una formalidad. En otras palabras,
las verdaderas implicaciones de las declaraciones de Chávez habrían sido claras
para la gerencia de RCTV.
[101] Otras declaraciones comprendían amenazas implícitas de violencia en contra de
RCTV, así como de medidas legales para cerrarla fuera del marco regulatorio.
Aunque estaban expresadas en términos de mantener respeto por la ley y en
particular de hacer cumplir reglas contra la incitación a la violencia, queda claro de
las mismas declaraciones tanto como del contexto más amplio que la intención de
las mismas era la de intimidar a RCTV, además de las otras emisoras a las cuales
hicieron referencia, y, en particular, de hacerlas más recelosas de criticar al
gobierno.
59
Resolución 1738, 23 de diciembre de 2006, párr. 4.
- 22 -
[102] No es legítimo que los funcionarios de alta categoría usen amenazas sobre la
aplicación del poder del Estado en contra de los medios de comunicación por fines
políticos. Esto representa de por sí un ejercicio de la autoridad del Estado de ejercer
un efecto amedrentador sobre la libertad de expresión y, como tal, es una clara
injerencia en el derecho a la libertad de expresión. No está autorizado por la ley, no
sirve una meta legítima y aunque sirviera tal meta, en este caso de mantenimiento de
la seguridad y la protección del orden, no podría ser justificado como necesario para
dicha finalidad.
[103] Finalmente, las declaraciones de Chávez también violan la obligación del Estado de
adoptar disposiciones para la regulación independiente de la radiodifusión, tal como
está delineado arriba. Aunque varias medidas estructurales pueden ayudar a
promover la regulación independiente de la radiodifusión, un aspecto importante de
esto en la práctica es el respeto de los principales actores políticos por dicha
independencia. Sin ello, es casi imposible garantizar la independencia funcional en
la práctica, ya que habrá inevitablemente maneras en que funcionarios decididos
puedan interferir. Dichas declaraciones efectivamente demostraron el punto de vista
de Chávez de que fuera un ejercicio legítimo de su poder controlar el organismo
regulador, por ejemplo al mandarle que monitoreara las emisoras o aun que
revocara sus licencias.
Obligación positiva de proteger RCTV
[104] Está ya bien establecido que el derecho a la libertad de expresión comprende un
elemento positivo además del negativo, puesto que existen ciertas circunstancias
en las cuales los Estados están obligados a tomar medidas positivas con la
finalidad de asegurar que dicho derecho sea respetado. Un ejemplo de esto es el
derecho a la información, el cual impone sobre el Estado una obligación positiva
de adoptar legislación que asegure que las personas puedan ejercer su derecho de
acceder a información en el poder de los cuerpos públicos.60
[105] Asimismo, está bien establecido que como parte de sus obligaciones positivas de
respetar la libertad de expresión, los Estados están obligados a tomar medidas
para prevenir los ataques que busquen limitar la libertad de expresión, y cuando
dichos ataques ocurran, a tomar las medidas apropiadas para asegurar que los
responsables comparezcan ante la justicia. Tal como los mandatos especiales
sobre libertad de expresión afirmaron en su Declaración Conjunta de 2006:
•
Los actos de intimidación en contra de periodistas, particularmente los
asesinatos y ataques físicos, limitan la libertad de expresión no sólo de los
periodistas sino de todos los ciudadanos, porque producen un efecto
amedrentador sobre el libre flujo de información. Esto ocurre como
consecuencia del temor que genera informar sobre abusos de poder,
actividades ilegales u otras irregularidades contra la sociedad. Los Estados
tienen la obligación de tomar medidas efectivas para evitar dichos intentos
ilegales de limitar la libertad de expresión.
•
En particular, los Estados deberían condenar expresamente estos ataques
60
Ver la decisión principal sobre este asunto, adoptado por este Tribunal, a saber, Claude Reyes y Otros
Vs.. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C, No. 151.
- 23 -
cuando ocurran, investigarlos pronta y efectivamente para sancionar
debidamente a los responsables y compensar a las víctimas en los casos
que correspondan. Los Estados también deberán informar al público en
forma regular sobre estos procedimientos.61
[106] Como se comenta arriba, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la
Resolución 1738 que condena los ataques en contra de los periodistas en el
contexto del conflicto armado. Entre otras cosas, la Resolución,
Destaca la responsabilidad de los Estados de cumplir las obligaciones que les
impone el derecho internacional de poner fin a la impunidad y procesar a los
responsables de cometer violaciones graves del derecho internacional
humanitario.62
Aunque están restringidos a situaciones de conflicto armado, los mismos
principios son aplicables a violaciones de los derechos humanos.
[107] De manera análoga, el Artículo 12(2) de la Declaración sobre el derecho y el
deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los
derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos
de la ONU (Declaración sobre Defensores de los Derechos Humanos)63 estipula:
El Estado tomará todas las medidas necesarias para asegurar la protección por las
autoridades competentes de toda persona, individual o colectivamente, frente a toda
violencia, amenaza, represalia, discriminación, negativa de hecho o de derecho,
presión o cualquier otra acción arbitraria resultante del ejercicio legítimo de los
derechos mencionados en la presente Declaración.
Para los propósitos de esta Declaración, los periodistas son considerados como
defensores de los derechos humanos.
[108] De manera semejante, la 27ª Conferencia General de la UNESCO emitió una
resolución pidiendo al Director General que entre otras cosas,
que inste a las autoridades competentes a cumplir su deber de prevenir, investigar y
castigar dichos delitos y de remediar sus consecuencias.64
[109] Estas declaraciones autoritativas son fuertemente respaldadas por la
jurisprudencia de los tribunales internacionales. El caso de Özgür Gündem Vs.
Turquía involucraba un diario de Estambul, el cual había sido tan
persistentemente hostigado y asaltado que por fin tuvo que cerrarse. Llegó a tal
extremo que siete empleados, entre ellos periodistas, fueron asesinados y el diario
sufrió numerosos ataques – de incendios provocados, bombas y hasta ataques
armados – en contra de vendedores de periódicos y tiendas que vendían su
periódico y en contra de sus oficinas. Varias peticiones de parte de los periódicos
presentados ante las autoridades pidiendo ayuda no encontraron, por la mayor
parte, respuesta alguna. Por fin se establecieron algunas medidas de protección
61
Adoptada el 19 de diciembre de 2006. Ver también su Declaración Conjunta del 30 de noviembre de
2000.
62
Nota 59.
63
Resolución A/RES/53/144 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 8 de marzo de 1999.
64
Resolución 29 de la 27ª Conferencia General de la UNESCO, 12 de noviembre de 1997.
- 24 -
menores. Al mismo tiempo, las autoridades emprendieron una investigación
oficial del diario, así como varios procesos penales.
[110] El Tribunal Europeo de Derechos Humanos sostuvo que Turquía había violado el
derecho a la libertad de expresión del diario al no protegerlo contra dichos
ataques, declarando:
El Tribunal recuerda la importancia primordial de la libertad de expresión como una
de las precondiciones para una democracia funcional. El ejercicio genuino y
efectivo de dicha libertad no depende sólo del deber del Estado de no interferir, sino
que también pueda requerir la adopción de medidas positivas de protección, aun
dentro del contexto de las relaciones entre individuos.65
[111] La Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos también ha
sostenido en varios casos que los Estados están bajo la obligación positiva de
hacer esfuerzos por investigar los ataques en contra de periodistas, así como por
tratar de evitar que ocurran en el primer lugar.66 La Comisión Interamericana de
Derechos Humanos ha llegado a la misma conclusión en varios casos.67
[112] Un aspecto del caso de Gündem que repite los hechos del caso en cuestión, es que
Turquía sostuvo que el periódico servía de fachada para propaganda terrorista. El
Tribunal Europeo se negó a decidir sobre la esencia de esta aseveración,
observando que sin tener en cuenta la veracidad de la misma, ello no relevaba al
Estado de su obligación de proteger al periódico. Podrían procesar al periódico
por cualquier material ilegal que había diseminado, pero no podrían simplemente
hacer caso omiso de los repetidos ataques en su contra. Concretamente, el
Tribunal afirmó:
El Tribunal ha notado las presentaciones del Gobierno en lo referente a su fuerte
convicción que Özgür Gündem y su personal apoyaban al PKK y que actuaban
como su herramienta de propaganda. Aun si fuera verídico, esto no justifica el
incumplimiento de su obligación de llevar a cabo una investigación efectiva y,
donde fuera necesario, de proporcionar protección frente a las acciones ilegales que
conllevaban la violencia. El Tribunal concluye que en estas circunstancias, el
Gobierno ha incumplido su obligación positiva de proteger Özgür Gündem en el
ejercicio de su libertad de expresión.68
[113] El alcance exacto de dicha obligación positiva de prevenir e investigar los
ataques queda ambiguo. Esto se debe en parte a que está relativamente
dependiente de las circunstancias particulares de cada caso, incluso la capacidad
del Estado de emprender estas funciones. Sin embargo, está claro que la
obligación es significativamente realzada cuando los ataques sean repetidos,
donde estén claramente motivados por el deseo de amordazar a los medios de
comunicación o como retribución por la diseminación de información crítica y
donde el Estado esté específicamente informado de estos hechos.
65
16 de marzo de 2000, Aplicación No. 23144/93, párr. 43.
Comisión Nacional de Derechos Humanos y Libertades (Commission Nationale des Droits de l’Homme
et des Libertés) Vs. Chad, octubre de 1995, No. 74/92.
67
Ver, por ejemplo, Miranda Vs. México, nota 14 y Oropeza Vs. México, 19 de noviembre de 1999,
Informe No. 130/99, Caso No. 11.740.
68
Özgür Gündem Vs. Tuquía, nota 65, párrs. 45 y 46.
66
- 25 -
[114] Los hechos de este caso señalan contundentemente el incumplimiento de parte de
las autoridades de proteger a las víctimas y de perseguir a los responsables de los
ataques. Todas las circunstancias notadas arriba que incrementaban el deber del
Estado – la persistencia de los ataques, la motivación por los mismos y el
conocimiento de parte del Estado de estos problemas – están presentes en este
caso. Efectivamente, en varias ocasiones, RCTV formalmente pidió ayuda de
varias autoridades del Estado de Venezuela. El Estado también conocía la
naturaleza muy grave de la situación como resultado de las muchas órdenes
relacionadas con medidas provisorias en este caso que fueron emitidas por este
Tribunal.
[115] Es notable el hecho que ni una persona haya sido procesada por cualquiera de los
muchos ataques en contra de RCTV y su personal, a pesar de las claras
indicaciones que existían. En varias ocasiones, los empleados de RCTV pidieron
ayuda oficial, el cual se les negó o fue proporcionada sólo luego de una demora
significante. En algunos casos, en vez de proporcionar protección para que los
empleados de RCTV pudieran cumplir con sus responsabilidades periodísticas,
las autoridades optaron por la opción menos laboriosa de llevarlos fuera del
escenario del problema. La protección proporcionada a RCTV el 13 de abril fue
menos que satisfactoria, aunque en su defensa se puede notar que se trataba sin
lugar a dudas de un día extremadamente tumultuoso.
[116] En muchos de los casos anotados arriba, el incumplimiento de actuar estaba
vinculado por lo menos con sospechas y en algunos casos con evidencia auténtica
de la complicidad del Estado en los ataques o por lo menos de la voluntad
estructural de hacer caso omiso de los ataques, por ejemplo porque iban dirigidos
en contra de críticos del gobierno. Las mismas consideraciones están en juego
aquí. Se ha sostenido que el Estado cometió algunos de los ataques y queda claro
de los hechos que el mismo tenía una fuerte motivación de hacer caso omiso de
ellos.
[117] Se somete a consideración que si no se considerara que las declaraciones del
Presidente constituyeran violaciones directas del derecho a la libertad de
expresión de los empleados de RCTV, así bien demuestran una clara falta de
voluntad de tomar las medidas necesarias para proteger a RCTV. Tal como los
mandatos especiales sobre libertad de expresión aclararon en su Declaración
Conjunta de 2006, los Estados deben condenar los ataques en contra de
periodistas cuando ocurran; en su lugar, las declaraciones de Chávez impulsaron
ataques adicionales.
Conclusión
[118] Se somete a consideración que los hechos de este caso, cuando son evaluados
desde la perspectiva de las normas internacionales, revelan varias violaciones de
los derechos a la libertad de expresión de las víctimas. La violación más grave se
trata del hostigamiento y de los ataques frecuentes y debilitadores en contra de las
víctimas y de su empleador, RCTV, los cuales minaron su habilidad de
expresarse. El derecho internacional no sólo prohíbe a los Estados de
involucrarse en tales ataques sino también impone la obligación positiva sobre los
Estados de tomar las medidas apropiadas para proteger a aquellas personas que
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busquen expresarse públicamente y en particular a los medios de comunicación,
de tales ataques, así como de hacer comparecer ante la justicia a los responsables.
[119] Se somete a consideración que los hechos de este caso revelan incidentes
perturbadores en los que funcionarios del Estado se involucraron en acciones de
hostigamiento directo o de ataques en contra de las víctimas. Aun más grave
fueron varias declaraciones del Presidente Chávez, las cuales, se somete, tomadas
en su conjunto, provocaron a sus seguidores y partidarios a emprender dichos
ataques.
[120] Aun si no se considerara que las declaraciones de Chávez constituyan provocación
para los ataques, aquéllas representan sin duda el incumplimiento del Estado en su
obligación de proteger de los ataques a las personas que deseaban expresarse. En
vez de condenar los ataques, las declaraciones de Chávez respaldaron y
patrocinaron a las personas que los perpetraron. En conjunto, Venezuela no
proporcionó la protección adecuada para las víctimas de los ataques. Además, el
hecho que ni una persona ha sido procesada por los ataques, a pesar de buenas
indicaciones en algunos casos, llama la atención a su incumplimiento en hacer
comparecer ante la justicia a los responsables.
[121] Venezuela también violó el derecho de las víctimas a la libertad de expresión al
interrumpir las transmisiones de su empleador, RCTV. Se somete a consideración
que algunas de estas interrupciones fueron claramente injustificables, mientras
que otras sólo pudieran haber sido justificables si las transmisiones en cuestión
representaran una amenaza directa, grave e inmediata al orden público o a la
seguridad nacional.
[122] Finalmente, se somete a consideración que las cartas oficiales enviadas por
CONATEL, el organismo regulador de emisiones, a RCTV, además de ciertas
declaraciones de parte de Chávez, violaron el derecho de las víctimas a la libertad
de expresión puesto que representaron amenazas oficiales de hacer uso del poder del
Estado para terminar la licencia de RCTV para operar como emisora. Dichas
declaraciones no fueron justificables en las circunstancias y representaron amenazas
de hacer uso de poderes reguladores de parte de agentes que no eran independientes
del gobierno, tal como está requerido de acuerdo con el derecho internacional.
Fechado en
el
de julio de 2008
Toby Mendel
Director Principal de Derecho
ARTICLE 19
39 Chartwell Lane
Halifax, N.S
B3M 3S7
Canadá
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