Nota informativa sobre la sentencia

COMITÉ EJECUTIVO
Bruselas, 24-25 de junio de 2008
EC. 180
Punto 4 de la agenda
Comunicaciones del Secretario General
Punto suplementario: Comisión v Luxemburgo
Nota informativa y resumen de la sentencia
Se pide al Comité Ejecutivo
• que tome nota de este documento
Comisión vs. Luxemburgo C-319/06
Nota informativa
El caso “Comisión v Luxemburgo” implica preguntas importantes de interpretación de
la Directiva de desplazamiento de trabajadores 96/71/EC. La Comisión europea
argumenta que la legislación luxemburguesa que transpone la Directiva de
desplazamiento de trabajadores viola los términos de dicha Directiva. Es por esto que
la Comisión ha introducido una acción contra Luxemburgo por no respetar sus
obligaciones en el marco del Tratado.
El 13 de septiembre de 2007 el Fiscal General Verica Trstenjak transmitió sus
conclusiones, que se explican más detalladamente más abajo.
El 19 de junio fue publicada la sentencia del TJCE, apoyando a la Comisión en todos
los puntos (ver resumen de la sentencia adjunto).
I.
CONTEXTO DEL CASO
La Comisión considera que la legislación nacional viola la Directiva de
desplazamiento de trabajadores en cuatro puntos.
1. Una interpretación demasiado extensiva de las disposiciones “de orden
público” (Artículo 3.10 de la Directiva)
La Directiva de desplazamiento de trabajadores tiene como objetivo establecer una
serie de disposiciones obligatorias que el Estado miembro de acogida debe garantizar
al trabajador desplazado, independientemente de la ley generalmente aplicable en
materia de contratos de trabajo (normalmente, la ley del país de origen). De acuerdo
con el Artículo 3.10 de la Directiva, un Estado miembro puede garantizar a los
trabajadores desplazados a su territorio condiciones de trabajo y de empleo distintas
de las que estén expresamente enumeradas en la Directiva en la medida en que se
trate de disposiciones de orden público. Según la legislación de Luxemburgo, un cierto
número de términos y condiciones de trabajo se deben considerar como disposiciones
de orden público, incluyendo sobre todo las siguientes prescripciones:
- requerimiento de un contrato de trabajo escrito o de un documento
escrito establecido de acuerdo con la Directiva 91/533
- adaptación automática de las remuneraciones en función del coste de la
vida
- reglamentación del trabajo a tiempo parcial y del trabajo de duración
determinada
- respeto de los convenios colectivos
Por consiguiente, además de las condiciones ya enumeradas en el artículo 3.1 de la
Directiva de desplazamiento de trabajadores1, un empresario establecido fuera de
Luxemburgo, que proceda al desplazamiento de trabajadores al país, debe igualmente
atenerse a las obligaciones mencionadas. La Comisión mantiene que una
interpretación semejante de las disposiciones de orden público es excesiva, y que la
legislación luxemburguesa sobrepasa la Directiva sobre el desplazamiento de
trabajadores.
1
Es decir: los periodos máximos de trabajo y los periodos mínimos de descanso; la duración mínima de
las vacaciones anuales pagadas; la tasa de salario mínimo; las condiciones de puesta en disposición de los
trabajadores; la seguridad, la salud y la higiene; las medidas de protección aplicables a las mujeres
embarazadas que acaban de dar a luz; a los niños y a los jóvenes; la no discriminación
Luxemburgo responde que estas normas son de naturaleza de orden público porque
van dirigidas a proteger a los trabajadores.
En el momento de la adopción de la Directiva sobre el desplazamiento de
trabajadores, el Consejo y la Comisión han firmado una declaración (declaración nº10)
que prevé que la noción de orden público debe comprenderse cómo aquellas
disposiciones obligatorias que no se pueden derogar y que, por su naturaleza y
objetivos, responden a exigencias imperativas de interés público.
En sus conclusiones publicadas el 13 de septiembre de 2007, el fiscal general
considera que, si las autoridades nacionales se benefician de un determinado margen
de apreciación en la definición de lo que constituye un “interés público”, la noción de
orden público es un principio autónomo del derecho comunitario y también puede ser
controlada por el juez europeo. El fiscal general concluye que el Derecho del Trabajo
nacional, en su conjunto, no puede constituir una disposición de orden público. En
otros términos: un Estado miembro no puede obligar a un prestatario de servicios
extranjero a satisfacer las disposiciones del conjunto del Derecho del Trabajo nacional.
Las prerrogativas de orden público deberían ser examinadas caso por caso
considerando lo que es indispensable para los órdenes jurídicos nacionales. El fiscal
general considera que a excepción de la adaptación automática de las
remuneraciones, Luxemburgo ha ido más allá de la Directiva sobre el desplazamiento
de trabajadores.
2. La noción de periodos mínimos de descanso (artículo 3.1.a de la
Directiva)
La Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores prevé que las reglas del Estado
miembro de acogida en materia de periodos mínimos de descanso deben serle
garantizadas al trabajador desplazado. La Comisión sostiene que Luxemburgo no ha
transpuesto correctamente esta disposición, ya que sólo está previsto un descanso
mínimo semanal en la legislación nacional. Los periodos de descanso deben
igualmente incluir otros tipos de descanso, como el descanso diario y el tiempo de
pausa.
Luxemburgo ha reconocido el carácter incompleto de la transposición en lo que
concierne al descanso. La legislación nacional ya ha sido modificada en el mismo
sentido.
3. Información a facilitar a la inspección de trabajo: incertidumbres para las
empresas
El derecho nacional prevé que el empleador del trabajador desplazado debe facilitar,
bajo demanda de las autoridades competentes, las informaciones indispensables para
una inspección del trabajo. Según la Comisión, esta exigencia legal no es lo
suficientemente precisa como para dar la seguridad jurídica necesaria a los
prestatarios de servicios extranjeros. Visto que esta disposición aumenta el riesgo de
crear desigualdades entre las empresas, la Comisión estima que se trata de una traba
a la libre circulación de los servicios y, por consiguiente, de una violación del artículo
49 CE.
Por su parte, Luxemburgo estima que su derecho es lo suficientemente preciso: las
informaciones pueden ser puestas a disposición al comienzo del primer día de servicio
prestado por el trabajador, y únicamente bajo petición de los inspectores de trabajo.
Los empleadores nacionales están también sometidos a las mismas exigencias.
Mientras tanto, el fiscal general estima que una exigencia tal puede constituir una
carga suplementaria para los prestatarios de servicio extranjeros, lo que podría volver
menos atractivo el desplazamiento de los trabajadores. Ella apunta que, si el
empleador no facilita las informaciones requeridas, la inspección de trabajo puede
ordenar la cesión inmediata de las actividades hasta que todos los documentos estén
disponibles. El fiscal general concluye que la medida nacional en cuestión implica una
autorización previa al desplazamiento del trabajador. Sostiene que una medida
semejante es excesiva y que se podrían planificar medidas menos restrictivas contra
Luxemburgo para controlar los abusos potenciales. Así, sería violado el artículo 49 CE.
4. La exigencia de un representante en el territorio de Luxemburgo
La legislación luxemburguesa exige que un representante, nombrado por el prestatario
de servicio y residente en Luxemburgo, conserve los documentos necesarios para las
inspecciones de trabajo. La Comisión estima que una exigencia semejante es excesiva
dada la existencia de un sistema de cooperación entre las autoridades públicas, como
está establecido por el artículo 4 de la Directiva de desplazamiento de trabajadores.
Esto generaría costes para las empresas y constituiría un freno a la libre prestación de
los servicios.
Luxemburgo considera que el sistema de cooperación establecido por la Directiva no
es suficiente para asegurar los controles adecuados. Además, la exigencia no es
excesiva visto que no se exige que el representante tenga una forma jurídica
particular. De nuevo, las empresas nacionales son sometidas a las mismas exigencias.
El fiscal general, citando un caso del TJCE (caso Arblade), recuerda que exigir un
representante que resida en Luxemburgo puede representar una carga para los
prestatarios de servicio. Reconoce que los controles en el lugar de trabajo son
indispensables, pero considera que Luxemburgo no ha llegado a establecer que
dichos controles puedan ser llevados a cabo con medios menos restrictivos. El artículo
49 sería por lo tanto violado.
II.
LA IMPORTANCIA DEL CASO
Este caso, sobre todo el primer punto planteado por la Comisión, suscita importantes
preguntas sobre la interpretación de la Directiva sobre el desplazamiento de
trabajadores, sobre todo en lo que se refiere a las disposiciones de orden público.
Mientras el contenido del Derecho del Trabajo varía de un país a otro, numerosos
Estados Miembros, como Francia, tienen un enfoque del orden público similar al de
Luxemburgo. El juicio del TJCE tendrá pues un impacto considerable sobre el conjunto
de Europa.
En las recientes sentencias Laval y Rüffert, el TJCE ha reducido considerablemente
las posibilidades de los Estados miembros y de los sindicatos de garantizar
condiciones de trabajo y de empleo iguales para los trabajadores desplazados,
independientemente de su nacionalidad. A la luz de estos juicios, el artículo 3.10 de la
Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores puede constituir un último recurso
para las autoridades nacionales para imponer el respeto de las disposiciones del
Derecho del Trabajo que vayan más lejos que las normas mínimas reconocidas por la
Directiva. Por ejemplo, a menos de ser considerados por el legislador nacional como
disposiciones de orden público, los convenios colectivos que no hayan sido declarados
de aplicación general no pueden aplicarse a los trabajadores desplazados.
Parece que el TJCE sustituirá su propia evaluación por la de las autoridades
nacionales para determinar qué disposición del Derecho del Trabajo debería ser
obligatoria para responder a las exigencias del interés público nacional. Una tal
interpretación constituiría probablemente una infracción del principio de subsidiariedad.
La noción de orden público corresponde a menudo a elecciones socio-económicas
bien maduradas, y varía considerablemente de un Estado miembro a otro. La CES
considera pues que los Estados miembros deben beneficiarse de un amplio margen de
apreciación para definir la noción de “interés público”. Una evaluación caso por caso
de las disposiciones de orden público por el juez europeo sería también una fuente de
incertidumbre jurídica mayor, que crearía una afluencia de litigios.
En lo que respecta a la tercera y a la cuarta cuestión (las informaciones que se deben
dar a las autoridades competentes y la exigencia de un representante en
Luxemburgo), la CES ha subrayado en numerosas ocasiones la importancia de la
Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores en la lucha contra el dumping social
y en la promoción de un clima de competencia leal. Por consiguiente, los Estados
miembros deben estar autorizados para concebir mecanismos eficaces de control y de
puesta en práctica de la Directiva, incluidos los tipos de mecanismos utilizados por
Luxemburgo.
Comisión contra Luxemburgo C-319/06
Resumen de la sentencia (19 de junio de 2008)
Contexto
Este caso plantea preguntas importantes de interpretación de la Directiva sobre el
desplazamiento de trabajadores. La Comisión ha argumentado que la legislación de
Luxemburgo en materia de desplazamiento de los trabajadores iba más allá de lo que
permite la legislación comunitaria. En su sentencia del 19 de junio de 2008, el TJCE
dio la razón a la Comisión en todos los puntos, considerando que la manera en la que
Luxemburgo había transpuesto la Directiva sobre el desplazamiento constituía un
obstáculo a la libre prestación de servicios transfronterizos. Luxemburgo ahora tendrá
que cambiar su legislación en este sentido.
Principales puntos de la sentencia
La legislación luxemburguesa viola la Directiva sobre el desplazamiento de
trabajadores en cuatro puntos:
•
La interpretación de la noción de “orden público” (Art. 3.10 de la Directiva)
El TJCE reconoce que un Estado miembro puede imponer a los prestatarios de
servicios extranjeros el respeto de las condiciones de empleo distintas de las que
contiene la lista exhaustiva del Artículo 3.1 de la Directiva, si constituyen disposiciones
de orden público. El Tribunal recuerda que las disposiciones de orden público son
aquéllas que son cruciales para la protección del orden político, social o económico,
que exigen ser respetadas por toda persona presente en el territorio nacional,
cualquiera que sea su nacionalidad. El Tribunal recuerda también que la excepción de
orden público constituye una derogación del principio fundamental de la libertad de
prestación de servicios, que debe ser interpretada en sentido estricto y que no puede
ser determinada unilateralmente por el Estado miembro.
Es por esto que el Tribunal examina cada disposición que Luxemburgo ha calificado
como “de orden público”:
-
sobre el requerimiento de un contrato de trabajo escrito u otro documento
equivalente, y sobre el requerimiento de igualdad de trato para los trabajadores
a tiempo parcial y de duración determinada:
En virtud de la legislación comunitaria vigente, el TJCE ha juzgado que estas
exigencias eran superfluas porque los trabajadores desplazados disfrutan de la misma
protección en su país de origen.
-
sobre la adaptación relativa a la indización automática de los salarios al coste
de vida:
La Comisión subraya el hecho de que la indización de los salarios afecta al conjunto
de las remuneraciones, incluidos los salarios que sobrepasan la categoría del salario
mínimo previsto en el Artículo 3.1 de la Directiva. El TJCE ha juzgado que Luxemburgo
no ha establecido que hubiera un peligro serio para un interés fundamental de la
sociedad. Luxemburgo ha mencionado los objetivos de protección del poder de
compra y de las buenas relaciones de trabajo sin aportar la prueba de que era
necesaria y proporcionada una indización obligatoria.
-
sobre la prescripción relativa a las disposiciones imperativas de derecho
nacional en materia de convenciones colectivas de Luxemburgo:
El Tribunal estima que es el contenido efectivo de los convenios colectivos el que
puede ser definido como de orden público, por oposición a los convenios colectivos en
sí. En todo caso, el TJCE ha determinado que la clasificación como disposiciones de
orden público no puede aplicarse más que a los convenios colectivos que hayan sido
declarados universalmente aplicables.
•
La noción de periodos mínimos de descanso
Este punto no ha sido discutido. Luxemburgo había reconocido que la definición de
periodos de descanso era demasiado restrictiva y ha cambiado su legislación en este
sentido.
•
Ausencia de claridad de las disposiciones en materia de controles
La legislación luxemburguesa prevé que los prestatarios de servicios faciliten a la
inspección de trabajo, si esta se lo pide, las informaciones básicas necesarias para el
control de los trabajadores desplazados. El TJCE considera que esta ley no es lo
suficientemente clara como para dar seguridad jurídica a las empresas extranjeras que
quieren desplazar trabajadores. Por otro lado, la extensión de sus derechos y
obligaciones no se perfila claramente. ¡Y las penalizaciones en caso de infracción de
las obligaciones legales no son insignificantes! Por consiguiente, la legislación
luxemburguesa es incompatible con el Artículo 49 CE.
•
Exigencia de designar un representante ad hoc que resida en Luxemburgo con
el fin de la conservación de los documentos necesarios para los controles
El Tribunal nota que esta obligación implica cargas suplementarias para los
prestatarios de servicios extranjeros, ya que el agente debe residir en Luxemburgo y
que el periodo durante el cual los documentos deben ser conservados no está
definido. Citando un precedente (el caso Arblade), el TJCE estima que Luxemburgo ha
omitido determinar que los poderes públicos nacionales no han podido gestionar bien
sus tareas de control, a menos que la empresa designara un agente. El TJCE también
ha decidido que habrían podido ser enfocadas otras medidas que limiten menos la
libertad de prestar servicios, como por ejemplo confiando a un trabajador presente en
el lugar los documentos necesarios.
En todo caso, el mantenimiento de documentos dentro del Estado receptor, después
de que el empleador haya dejado de emplear al trabajador, es superfluo para el
Tribunal, ya que en virtud de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores
existe un sistema organizado de cooperación y de intercambio de informaciones entre
los Estados miembros.
Finalmente, el Tribunal subraya que una obligación de conservar los documentos
antes del comienzo del trabajo constituye un obstáculo a la libertad de prestación de
servicios.
Enlaces:
El texto de la sentencia está disponible en:
http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.pl?lang=en&Submit=Rechercher&alldocs=alldo
cs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=C319/06&datefs=&d
atefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100
Las conclusiones del fiscal general (13 de septiembre de 2007):
http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.pl?lang=en&Submit=Rechercher&alldocs=alldo
cs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=C319/06&datefs=&d
atefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100
La Directiva 96/71/CE relativa al desplazamiento de trabajadores:
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&
lg=FR&numdoc=31996L0071
Informaciones contextuales sobre las sentencias Rüffert y Laval:
http://www.etuc.org/r/846