Garreton, Roberto. “El concepto de la responsabilidad de proteger”

El concepto de la responsabilidad de proteger
Roberto Garretón
Para el Instituto Internacional Jacques Maritain.
Aporte para el libro El Diálogo Intercultural y los Derechos
Humanos
Si la intervención humanitaria es,
en realidad, un ataque inaceptable
a la soberanía, ¿cómo deberíamos
responder a situaciones como las
de Rwanda y Srebrenica, y a las
violaciones graves y sistemáticas de
los
derechos
humanos
que
transgreden todos los principios de
nuestra humanidad común?
Kofi Annan
Los debates sobre la ingerencia humanitaria
Uno de los temas más debatidos desde el fin de la segunda guerra mundial
fue la protección de las poblaciones en riesgo. La Carta de las Naciones Unidas
anunció que ―Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, resueltos a preservar a
las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra
vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los
derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona
humana...‖, congruentemente, su primer propósito, fue ―mantener la paz y la
seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para
prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros
quebrantamientos de la paz‖.

Abogado defensor de los derechos humanos durante la dictadura de Pinochet en Chile (19731990). Relator Especial de la ex Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre los
derechos humanos en la República Democrática del Congo (ex Zaire) (1994-2001). Actual integrante
del Comité Asesor del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Prevención de Genocidios y
otras masacres (desde 2006).
Pero a reglón seguido el Principio Nº 7 dispuso que ―ninguna disposición de
esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son
esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros
a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente
Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas
prescritas en el Capítulo VII‖.
Durante la guerra fría fue este Principio el centro de las divergencias entre
los Estados considerados humanitarios o proteccionistas y aquellos estatistas o
soberanistas, aplicados religiosamente a la no ingerencia.
Así, hasta 1989 los Estados fueron muy estrictos en la prohibición de
intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados. A la vanguardia de
estas posturas estaban los países socialistas, pero, también los Estados débiles y de
bajos estándares en derechos humanos que tenían pavor de ser intervenidos por las
grandes potencias. La única intervención unilateral, que tuvo simpatía popular en
gran parte del mundo fue la de Vietnam en Camboya en octubre de 1979, la que
logró terminar con el genocidio que se estaba perpetrando, pero que muchos
Estados consideraron indebida, justamente invocando el principio 7 citado.
Con el fin de la guerra fría surgieron esperanzas que la ONU, nosotros los
pueblos”, estaría al lado de las poblaciones masacradas. Contribuyó a ello el
desarrollo impresionante del tema de los derechos humanos y su impacto político,
jurídico, internacional, cultural y moral quizás no soñado ni por Rene Cassin al
elaborarse la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Uno de los promotores de un cambio de paradigma fue el fundador de
Médicos sin Fronteras, Bernard Kouchner, actual Canciller francés. Kouchner
acusó a los soberanistas como gestores de una ―teoría arcaica de la soberanía de los
Estados, sacralizada en la protección de matanzas‖, lo que justificaba la ingerencia
humanitaria en casos de crisis.
El debut fue auspicioso, pues en agosto de 1991, si bien por razones de paz y
seguridad y no directamente de protección, el Consejo de Seguridad autorizó, legal
pero también legítimamente, una acción armada para restablecer el derecho de
Kuwait a su integridad territorial y soberanía.
No obstante, muchos Estados de tendencias soberanistas siguieron en sus
posturas.
En realidad nunca hubo acuerdo en la concepción de lo que debiera
constituir una ingerencia humanitaria, e incluso el Comité Internacional de la Cruz
Roja nunca aceptó que la alegación de protección humanitaria sirviese para
justificar una intervención armada. Mientras muchos Estados y sobretodo el fuerte
movimiento internacional de organizaciones sociales y de derechos humanos
reclamaban una protección eficaz y oportuna para las poblaciones afectadas, otros
Estados –habitualmente acusados de violación de los derechos humanos—
protestaban contra cualquier intento de intervención. Además, muchas veces se
2
temió que tras los argumentos humanitarios se escondiesen oscuros intereses
políticos o económicos.
Las pocas veces que se invocaron razones humanitarias hubo controversia.
Cuando se intervino en Somalia o en Bosnia Herzegovina (por decisiones del
Consejo de Seguridad) o en Kosovo (sin ella), las críticas fueron por la forma de
actuar. Pero también las hubo cuando no se intervino, como en Ruanda y hoy en
Sudán, en la región de Darfur. En el fondo, bien poco había cambiado el cuadro de
la guerra fría.
En efecto, en Somalia en 1993 hubo numerosos muertos de la fuerza de la
operación, consecuencia de errores manifiestos oportunamente advertidos en la
ONU por la delegación de Italia, con vasto conocimiento en la zona por su pasado
colonial. El fracaso hizo que en la ONU se pensara no intervenir más en conflictos
armados internos.
La investigación de las Naciones Unidas sobre sus responsabilidades en
Ruanda, concluyó que "los responsables de que las Naciones Unidas no hayan
impedido ni detenido el genocidio en Rwanda son, en particular, el Secretario
General, la Secretaría, el Consejo de Seguridad, la UNAMIR y el conjunto de los
miembros de las Naciones Unidas"1. En lo que respecta a los rwandeses que habían
planificado el genocidio de sus propios compatriotas, que habían incitado a que se
cometiera y que lo habían llevado a cabo, debían tomarse todas las disposiciones
necesarias para su enjuiciamiento en el Tribunal Penal Internacional para Rwanda
y en los tribunales de Rwanda. Las causas del total fracaso de la acción de las
Naciones Unidas antes y durante el genocidio de Rwanda se resumían en el
informe como "la falta de recursos y la falta de voluntad para asumir la
responsabilidad de impedir o detener el genocidio".
En Bosnia Herzegovina la ONU no pudo impedir la limpieza étnica, en 1995,
la que llegó al extremo que el episodio más sangriento –unos 8.000 muertos— se
produjese en presencia de las Naciones Unidas, en la zona protegida de Srebrenica
a cargo de unos 400 cascos azules.
En Kosovo fue un organismo al margen de las Naciones Unidas, la OTAN, la
que intervino, sin autorización del Consejo de Seguridad –que sólo estudió la
situación—2, invocándose –como siempre- una causa justa, la protección de civiles,
y cuyos resultados parecieran ser al menos tan graves como la causa que motivó la
intervención. De todas formas, hay una opinión relativamente generalizada que la
intervención, aún con sus errores, si bien no fue legal, sí fue legítima.
A estos fracasos reconocidos hay que agregar el de la guerra olvidada, que,
casualmente, es la más sangrienta ocurrida en el mundo después de la segunda
Informe de la Comisión la Independiente de Investigación acerca de las medidas adoptadas por las
Naciones Unidas durante el genocidio de 1994 en Ruanda, conocido también como Informe
Carlsson, por hacer sido presidido por Ingvar Carlsson, ex Primer Ministro de Suecia, S/1999/1257,
pág. 31. UNAMIR: Misión de Naciones Unidas de Asistencia a Ruanda
2 No se sometió un proyecto de intervención, pues se temía el veto de Rusia.
1
3
guerra mundial, y que ha sido llamada la primera guerra mundial en África. Se
trata del conjunto de dos guerras en que Ruanda y Uganda agredieron al Zaire,
luego República Democrática del Congo, la primera liderada por un congolés
rebelde. El pueblo y autoridades de la República Democrática del Congo no
entendieron nunca que la ONU no protegiese a su población de las dos agresiones
(1996 y 1998), conflictos oportunamente anunciados por el autor de estas notas, en
esa época Relator Especial sobre los derechos humanos en el Zaire/República
Democrática del Congo3. Los zairenses/congoleses siempre pensaron que en
Bosnia Herzegovina y Kosovo se intervino por tratarse de víctimas ―blancas‖. La
tardía llegada de la MONUC (1999), sin que sus autoridades lo pidieran, fue
interpretada como un triunfo de sus agresores –Ruanda y Uganda— pues el
mandato no autorizaba su expulsión, sin perjuicio de la opinión de muchos que
vieron en la MONUC una forma de proteger a quienes profitaban de las riquezas de
la Provincia de Katanga, zona considerada en Europa como un ―escándalo
geológico‖. Y, para colmo, los congoleses siempre se sintieron agraviados por el
Consejo de Seguridad, que en sus resoluciones llamaba a sus agresores ruandeses y
ugandeses como ―fuerzas no solicitadas‖4.
Buscar conciliar la idea de protección con el respeto de la soberanía de los
Estado fue la gran preocupación de Kofi Annan. En su informe para la Conferencia
del Milenio planteó la interrogación con que he iniciado esta monografía5, y que
refuerza su preocupación ya manifestada el año anterior en la Asamblea General de
1999.
El principio de la responsabilidad de proteger
El gobierno de Canadá –uno de los Estados que más han contribuido en las
operaciones de paz— decidió enfrentar la crisis y convocó a 12 expertos a constituir
una Comisión cuyo nombre asume la dualidad del problema: Comisión
Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS, por sus sigla
Respecto de la primera guerra, E/CN.4/1995/67, párr. 274: ―El actual nivel de tensiones y las
incitadas rivalidades tribales y regionales, avivadas por la llegada masiva de refugiados rwandeses,
hacen temer que eso (estallido bélico) pueda ocurrir. La comunidad internacional no puede ignorar
una situación de tal envergadura, y menos los países que tienen responsabilidades históricas en la
región. El Relator Especial no tendría su conciencia tranquila si no manifestara su opinión al
respecto. Se requiere con urgencia una diplomacia preventiva, pero a juicio del Relator Especial, tal
diplomacia no puede consistir en reforzar el statu quo, pues no es seguro que exista un garante
insustituible de la estabilidad‖;
Respecto de la segunda, E/CN.4/1997/6/Add.1. Misión 6 a 14 de julio 1996: ―El Relator Especial,
alarmado por los testimonios recogidos, advierte sobre la posibilidad que lo que se ha estado
viviendo en el Nord-Kivu pueda repetirse con similares características en el Sud-Kivu‖ (párr. 116), y
―la única forma posible de evitar la extensión de la violencia sería una misión de observadores
militares en la región‖ (párr.129). Nada se hizo y la invasión de Ruanda ocurrió 40 días después y
por Sud Kivu.
4 S/RES/1234 (1999), párrafo dispositivo 2. Las versiones francesa e inglesa son aun más irritantes:
se habla de “forces non invitées” y “uninvited forces”.
5 Informe del Secretario General A/54/2000, Párr. 127,
3
4
en inglés), que tras un año de trabajo y sesiones y mesas redondas en doce ciudades
de todas las regiones, produjo en diciembre de 2001 un apasionante informe, época
en que el mundo estaba conmocionado por los sucesos de Nueva York. La Comisión
fue co-presidida por el ex Ministro de Relaciones Exteriores de Australia Gareth
Evans y el reconocido asesor del Secretario General de la ONU, Mohamed
Sahnoun. La idea fue adoptar decisiones pensando en nosotros los pueblos, los que
necesitan protección, y no en los Estados interesados en intervenir, y siempre con
un carácter supletorio de la obligación del Estado, primer y principal obligado de
proteger.
Mérito de la ICISS fue no seguir las discusiones sobre la ingerencia
humanitaria, sino consagrar el concepto de responsabilidad de proteger, que ha
sido abreviado –por su fonética en inglés— como R2P. La expresión ya había sido
empleada en el informe del Secretario General de las Naciones Unidas en su
evaluación de los acontecimientos en la antigua Yugoslavia relativo a la caída de
Srebrenica, en el que se concluye que el solo embargo de armas no ―traía aparejada
la responsabilidad de proteger a Bosnia y Herzegovina‖, agregando que para
prevenir una depuración étnica el suministro de ayuda humanitaria no podía
resolver el problema sin ―una solución política y militar‖6.
La sustitución de la idea de un supuesto derecho de los Estados a ejercer una
―injerencia humanitaria‖ está pensada no sólo para los casos de conflictos armados
internacionales, sino y especialmente, para aquellos producidos en el interior de un
país –conflictos étnicos, separatismos, guerrillas, colapso de Estados— que
constituyen sobre el 90% de todos los conflictos armados ocurridos en los años 90‘
y es en ellos en los que se produce mayor cantidad de muertos civiles no
combatientes.
El informe de la ICISS destaca tres grandes ventaja de la responsabilidad de
proteger, sobre la nunca bien legitimada injerencia humanitaria:
En primer lugar, el hecho de centrar la preocupación por las crisis que
provocan masacres en la perspectiva de los que piden o necesitan ayuda, como las
comunidades en riesgo, minorías étnicas o de otra clase, las mujeres eventuales
víctimas de violaciones sistemáticas y los niños hambrientos, y no en la de los que
puedan estar planteándose una intervención.
Segundo, esta visión reconoce que la primera responsabilidad es del Estado
correspondiente, y solamente cuando éste ―no puede o no quiere cumplirla, o si él
mismo es el culpable‖ incumbirá a la comunidad internacional actuar en su lugar‖.
Para ello, se requiere, según el mismo documento, "fortalecer, no debilitar, la
soberanía de los Estados, y mejorar la capacidad de la comunidad internacional
para reaccionar con decisión cuando los Estados no tienen la voluntad o la
capacidad de proteger a su propia gente"7. El fracaso del Estado no puede dejar
indiferente a la comunidad internacional. En palabras de Juan Garrigués, ―la
6
7
A/54/549, párr. 490 y 491 de 15 de noviembre de 1999.
Informe ICISS, párr. 8.31.
5
soberanía se convierte en un derecho condicional‖ para el Estado, y si no cumple
con la obligación de protección ―pierde el derecho a invocar la soberanía‖ para
impedir la intervención internacional 8.
Y en tercer término, R2P incluye dos dimensiones claves, como son la
prevención y la posterior reconstrucción. La primera nunca se había puesto
realmente en práctica, mientras que la segunda ya figuraba en las agendas de
intervención desde 1992.
Evans agrega una cuarta ventaja, pues a su juicio ―el nuevo lenguaje ayuda a
limar aristas en el debate político‖ superando al de la intervención humanitaria
―que tantas divisiones y rechazo ha provocado por la asociaron de la palabra
‗humanitario‘ con actividades bélicas‖9.
La primera dimensión de la responsabilidad de proteger es la prevención
y el agotamiento de las opciones preventivas antes de abordar una intervención, lo
que la Comisión reconoce ―fue un tema recurrente durante nuestras consultas
celebradas en todo el mundo y cuenta con nuestro más firme respaldo‖10, y es ―la
dimensión más importante de la responsabilidad de proteger‖11.
La prevención incluye numerosos aspectos, no siendo el menor el de
enfrentar las ―causas profundas‖ de las inseguridades, como son la miseria, el
analfabetismo, las discriminaciones, las violaciones masivas y sistemáticas de los
derechos humanos, los desplazamientos forzosos, etc. Es en este marco que tiempo
después del informe ICISS, al conmemorarse el décimo aniversario del genocidio
en Ruanda, el Secretario General de la ONU en la época, propuso ante la ex
Comisión de Derechos Humanos un plan de cinco puntos, que incluyó la
prevención de los conflictos armados por constituir un contexto propicio para el
genocidio, concepto que después desarrolló como ―prevención sistémica‖, que
comprende medidas para enfrentar los riesgos a nivel mundial; la protección de los
civiles en los conflictos armados, instruyendo a las operaciones de paz al efecto; la
eliminación de la impunidad con la participación de tribunales nacionales e
internacionales; una alerta rápida y clara en casos susceptibles de derivar en
genocidios, con el establecimiento de elementos de información, a consecuencia de
lo cual creó el cargo de Asesor Especial –hoy, Representante Especial12— sobre
Prevención de Genocidios, y más tarde un Comité Asesor del Representante 13; y en
Garrigués, Juan, La responsabilidad de proteger, de un principio ético a una política eficaz.
Fundación para las relaciones internacionales y el diálogo exterior. Publicación de la Fundación
para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior, 1997.
9 Revista de la OTAN. Invierno 2002.
10 ICISS, párr. 3.1.
11 ICISS, Sinopsis, y párrafo 2.29.
12 Inicialmente fue el ex Presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Juan
Méndez, y actualmente el ex Relator Especial sobre Desplazados Internos, Francis Deng.
13 Presidido por el Dr. David Hamburg, e integrado por el Coronel, hoy Senador canadiense Romeo
Dallaire, el ex Co-Presidente de ICISS Gareth Evans, la diplomática sueca Mónica Anderson, el
Obispo y Premio Nóbel de la Paz Desmond Tutu, Sadako Ogata ex Alta Comisionada para los
Refugiados, Juan Méndez, Ibrahim Zakari y el autor de esta exposición.
8
6
quinto lugar la adopción de medidas ―rápidas y decisivas‖ sin interrupción, que
puede llegar a la acción militar.
El actuar sobre las causas profundas o subyacentes a los eventuales
conflictos armados, no impide, desde luego, la acción sobre los elementos
desencadenantes.
El informe destaca las medidas de prevención directa indispensables cuando
el obligado primero a proteger ha fallado. Algunas de estas medidas corresponden
a la comunidad internacional, teniendo el rol fundamental tanto el Secretario
General de la ONU (intervención personal, envío de misiones de investigación,
contactos con grupos de países amigos o personalidades influyentes), y el Consejo
de Seguridad, órgano cuya mandato más precioso es justamente la prevención de
conflictos, base para la mantención de la paz.
Dentro de las medidas de prevención, las investigaciones de los mecanismos
del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas han demostrado una
gran credibilidad, aunque en el Consejo de Seguridad no hay una aceptación
generalizada sobre su efectividad, como quedó en evidencia en el caso de Ruanda
en 1993 y 1994.
La segunda dimensión, la de reacción, aparece cuando la prevención
fracasó y es la que más debates provoca. Puede ejercerse mediante medidas
políticas, diplomáticas, económicas o judiciales, y, por último ―en casos extremos –
pero sólo en casos extremos— pueden incluir también la acción militar‖14, y
siempre comenzando por ―medidas menos inclusivas‖, como podrían ser, entre
muchas otras, aquellas a que alude el artículo 41 de la Carta de la ONU:
interrupción de relaciones económicas o comerciales, de las comunicaciones por
cualquier medio, ruptura de relaciones diplomáticas u otras de esa naturaleza.
El informe de ICISS se cuestiona sobre qué es un caso extremo, cuál es el
límite entre lo que lo es y lo que no lo es, y, sobretodo, quien evalúa y decide. Para
ello propone seis criterios que son moralmente aceptables, políticamente posibles y
prácticamente ejecutables.
El primer criterio concierne a la presencia de un mínimo de causas o causa
justa. Debe tratarse del riesgo de un evento en curso o de un riesgo inminente de
explotar, que no puede impedirse o paralizarse por otros medios: masacres,
amenazas concretas de ejecutarse (como todos los anuncios en Ruanda con varios
años de anticipación), obra de un Estado o de grupos armados que actúan con
intención genocida o no pero que causan muchas muertes, desapariciones,
limpiezas étnicas y otras atrocidades semejantes, ataques indiscriminados a
poblaciones civiles, etc. Como explica bien Gareth Evans, no toda violación masiva
de derechos humanos constituye una causa justa, pero si lo son las masacres, las
políticas de exterminio etc. Ni tampoco pueden invocarse como causa justa
14
ICISS, párr. 4.1
7
masacres o limpiezas étnicas producidas muchos años antes, como se alegó por los
Estados Unidos para invadir Irak.
Respecto de las pruebas –obviamente necesarias pero más aun en estos
casos, sobretodo porque los soberanistas del Consejo de Seguridad alegan siempre
que no hay evidencias— ICISS atribuye correctamente credibilidad a los órganos de
las Naciones Unidas sobre derechos humanos y refugiados, así como ―los análisis
que para sus propios fines llevan a cabo otras organizaciones internacionales y no
gubernamentales‖, y también los medios de difusión.
El segundo criterio es la intención correcta. Es muy delicado distinguir bien
el propósito del eventual interventor, siendo ideal que esté alejado de toda
sospecha de estar actuando con propósitos torcidos. Un buen antídoto contra este
riesgo es que la reacción sea multilateral o, por último, colectiva. Idealmente, no
puede despreciarse la opinión de las personas a las que se dice querer proteger.
El tercer criterio es que la acción militar sea, efectivamente, el último
recurso, una vez agotadas las medidas de prevención y todas las otras alternativas.
El cuarto criterio alude al tema de la proporcionalidad de los medios con que
se efectuará la intervención armada para paralizar o impedir las atrocidades que la
justifican. El daño causado por la intervención no debe ser mayor que los que se
quiere evitar.
El quinto elemento de evaluación es la posibilidad cierta de lograr el efecto
buscado.
El sexto parámetro se funda en la legitimidad del órgano que adopte la
decisión, siendo, a juicio de ICISS, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
el más adecuado. El informe propone también que, en caso de no asumir el Consejo
sus responsabilidades, sea la Asamblea General el órgano que adopte la decisión
con fundamento en la Resolución 377 de la Asamblea General de 1950 conocida
como Unión Pro Paz, o, por último, sea un organismo regional, dentro de su propio
radio de acción.
La tercera dimensión de R2P es la responsabilidad de reconstruir. ICISS
le da gran importancia, entre otras razones, por reflejar efectivamente la recta
intención de los actores, al margen de otros intereses. La reconstrucción importa
recursos, un tiempo razonable y debe estar dirigida a impedir la reiteración de los
conflictos y guerras. Debe procurar la reconstrucción física, económica, política y
cultural. Debe asumir, además, que muchas veces las guerras internas se originan
por la persistencia de situaciones de miseria, discriminación y abuso que ha
cerrado otras vías de solución. En estos casos el proceso de paz no puede
contentarse con un fin de la guerra –como si los que fueron a la guerra lo hicieron
para firmar la paz— desconociendo las causas profundas de los conflictos. La
reconstrucción debe buscar que el país post conflicto sea mejor y más justo que
aquel del pre conflicto. Las nuevas estructuras militares, judiciales, policiales, de
seguridad y políticas deben estar diseñadas e implementadas para una satisfacción
8
efectiva de los derechos humanos civiles, culturales, económicos, políticos y
sociales.
Factor esencial para una reconstrucción sana es el fin de la impunidad por
los agravios cometidos contra las personas durante las guerras o las dictaduras.
Hoy tiene un enorme desarrollo el concepto de justicia transicional, que ha
generado una nueva dimensión del derecho humano a la justicia contemplado en
todas las declaraciones y tratados de derechos humano: se trata del derecho a
obtener verdad, justicia y reparación por violaciones graves de los derechos
humanos. No es posible lograr una reconciliación sincera y permanente, si los
pueblos ven las sociedades que nacen de las confrontaciones consagran un empate
moral, en la que los verdugos de ayer aparecen como los demócratas de hoy, sin
haber sido nunca sancionados. El término de la impunidad por las violaciones
graves, masivas y sistemáticas de los derechos humanos debe incluir todas las
forma de impunidad: la impunidad judicial o penal (consistente en la falta de
sanción penal de los crímenes cometidos contra los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario, en su caso); la impunidad política (ausencia de
inhabilidades para los que ejercieron cargos de responsabilidad política mientras se
cometían violaciones de derechos, independientemente de la responsabilidad
penal); la impunidad moral (reconocimientos de honorabilidad para los
responsables de las atrocidades); e impunidad histórica (monumentos, calles,
plazas con nombres de los violadores de los derechos humanos),
La necesidad de la reconstrucción como factor propio de una misión de
mantenimiento de la paz ya había sido comprendida por las Naciones Unidas
después de la caída de los muros. La resolución del Consejo de Seguridad 693/1991
que establece la Misión de Observadores en El Salvador (ONUSAL) destinada al
seguimiento de los acuerdos de paz entre los combatientes y al mantenimiento de
la paz estableció, por primera vez en la historia de la ONU, que la operación tendría
tres componentes: derechos humanos, militar y policial, Luego en Camboya el
Consejo estableció la APRONUC (Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en
Camboya) con un mandato de mantenimiento de la paz, con exactamente los
mismos fines, además de una asistencia electoral15. Lo mismo ocurrió en
Guatemala y la misión conocida como MINUGUA16, y en todas las operaciones
siguientes hasta hoy.
Una nueva dimensión de la seguridad
El informe de ICISS vincula adecuadamente la R2P con la seguridad, otra de
las demandas que nosotros los pueblos hacemos a los Estados y a las
organizaciones internacionales. De hecho, la Cumbre del Milenio (6 a 8 de
septiembre de 2000), coetánea con el nacimiento de la ICISS, junto con decidir
―aumentar la eficacia de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y de la
seguridad, dotando a la Organización de los recursos y los instrumentos que
necesitan en sus tareas de prevención de conflictos, resolución pacífica de
15
16
Resolución 745/1992.
Resolución 1094/1997.
9
controversias, mantenimiento de la paz, consolidación de la paz y reconstrucción
después de los conflictos‖, innova al enfocar la seguridad no sólo desde el ángulo
del Estado, sino también en el de las personas17. Así, el Secretario General creó, a
iniciativa del Gobierno de Japón, una Comisión Independiente de la Seguridad
Humana, co-presidida por la ex Alta Comisionada para los Refugiados (ACNUR),
Sadako Ogata, y el Premio Nóbel de Economía 1998 Amartya Sen.
Esta Comisión consideró que la humanidad necesita un ―nuevo paradigma
de seguridad‖ centrado en las personas, en el que el Estado siga siendo el
responsable de la seguridad, a pesar de que ―a menudo no cumple las obligaciones
que recaen en él en materia de seguridad y a veces incluso se convierte en una
fuente de amenazas para su propia población‖, por lo que la seguridad debe
centrarse en la persona. De allí que sostenga que la seguridad humana ―consiste en
proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una forma que realce las
libertades humanas y la plena realización del ser humano‖. Destaca que las
demandas de seguridad humana involucran una amplia gama de cuestiones
interconectadas, ―derivadas de los conflictos y la pobreza, en la protección de las
personas durante conflictos violentos y en situaciones posteriores a los conflictos,
en la defensa de las personas que se ven obligadas a desplazarse, en la superación de
inseguridades económicas, en la garantía de la disponibilidad y accesibilidad de la atención
médica esencial, en la lucha contra el analfabetismo y contra la miseria educativa, y en la
eliminación de las escuelas que promueven la intolerancia‖18.
El informe ICISS asume que seguridad humana ―incluye la preocupación por
los derechos humanos pero va más allá de ella‖ y reconoce que esta nueva
dimensión es ―una cuestión polémica‖, pero que se está generalizando19.
No obstante ninguno de los dos informes citados se fundamenta en el
―derecho humano a la seguridad‖, consagrado en todos los instrumentos,
declarativos y convencionales de derechos humanos20.
A pesar de tratarse de un concepto muy nuevo y en pleno desarrollo, ha
tenido ya importante reconocimiento tanto académico como político.
Así, el Informe del Panel de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el
Cambio nombrado por el Secretario General, que estaba destinado a buscar
satisfacción a la aspiración proclamada en la Carta de proporcionar seguridad
colectiva para todos, asume que ―es necesario distinguir entre las situaciones en
que un Estado aduce actuar en legítima defensa, aquellas en que un Estado supone
Resolución Asamblea General 55/2.
La Seguridad Humana Ahora. Publicación de las Naciones Unidas. Nueva York, 2003. Doc. ISBN
0-9741108-1-7.
19 ICISS, párr. 1,28.
20 Artículo 3 de la Declaración Universal y 1 de la Declaración Americana junto a la vida y la
libertad; artículos 9 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y 7 de la Convención Americana;
artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales; artículo 6 de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, en
todos estos casos ligado sólo a la libertad.
17
18
10
una amenaza para otros más allá de sus fronteras y aquellas en que la amenaza es
predominantemente interna y la cuestión reside en la responsabilidad de proteger
a la población de un Estado. A nuestro juicio, la Carta de las Naciones Unidas,
debidamente interpretada y aplicada, es adecuada en todos los casos. No es
necesario ampliar ni restringir el alcance bien conocido del Artículo 51 y el Capítulo
VII da plenos poderes al Consejo de Seguridad para hacer frente a las amenazas de
toda índole a que puedan verse expuestos los Estados21. El Panel concluye
aprobando ―la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una
responsabilidad internacional colectiva de proteger, que el Consejo de Seguridad
puede ejercer autorizando la intervención militar como último recurso en caso de
genocidio y otras matanzas en gran escala, de depuración étnica o de graves
infracciones del derecho internacional humanitario que un gobierno soberano no
haya podido o no haya querido prevenir‖ (párrafo 203).
Más tarde, el informe del Secretario General de Seguimiento de los
Resultados de la Cumbre del Milenio: Un concepto más amplio de la libertad:
desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, alude reiteradamente a la
tarea de R2P, sosteniendo ―debemos avanzar hacia la meta de asumir la
„responsabilidad de proteger‟ a las víctimas posibles o reales de atrocidades
masivas y actuar en consecuencia. Ha llegado la hora de que los gobiernos deban
rendir cuentas, ante sus ciudadanos y ante los demás gobiernos, del respeto a la
dignidad de la persona, que con demasiada frecuencia se limitan a proclamar‖ 22.
Desde un punto de vista político es de destacar la resolución 60/1 de la
Asamblea General, que aprueba el Documento Final de la Cumbre de 2005, y que
proclama que ―la comunidad internacional, por medio de las Naciones Unidas,
tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios
y otros medios pacíficos apropiados, de conformidad con los Capítulos VI y VIII de
la Carta, para ayudar a proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de
guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad‖23. Esta resolución
es muy importante tanto por haber sido adoptada por consenso por más de 150
delegaciones, en su inmensa mayoría Jefes de Estado o de Gobierno, como porque
entre ellas estaban dos miembros del Consejo de Seguridad, Rusia y China, que
habían manifestado previamente algunos reparos.
Más tarde, en su resolución 1674, de 2006 el Consejo de Seguridad
―reafirma las disposiciones de los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la
Cumbre Mundial 2005 respecto de la responsabilidad de proteger a las
poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los
crímenes de lesa humanidad.24
Y otro hito trascendental es la resolución 1706, de 31 de agosto de 2006 del
mismo Consejo, relativa a la situación de Sudán (en Darfur) en la que por primera
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004
A/59/2005 de 21 de marzo de 2005, párrafo 132. Además 135 y Anexo
23 Resolución 60/1, adoptada el 24 de octubre de 2005, sexagésimo aniversario de la ONU, párrafos
138 y 139.
24 Párrafo dispositivo 4.
21
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se alude a la responsabilidad de proteger para un caso concreto. El Consejo,
actuando en virtud del Capítulo VII de la Carta, decidió autorizar a la Misión de la
ONU en Sudán (UNMIS) a usar todos los medios necesarios, en las zonas de
despliegue de sus fuerzas y en la medida de sus posibilidades, para ―proteger al
personal, los recintos, las instalaciones y el equipo de las Naciones Unidas,
garantizar la seguridad y la libertad de circulación del personal de las Naciones
Unidas, el personal de asistencia humanitaria y el personal de la comisión de
evaluación, impedir que grupos armados obstaculicen la aplicación del Acuerdo de
Paz de Darfur y, sin perjuicio de la responsabilidad que atañe al Gobierno del
Sudán, proteger a los civiles que se encuentren sometidos a amenazas de violencia
física‖.
La resolución del mismo Consejo 1812, de 30 de abril de 2008, párrafo 19, si
bien no se refiere explícitamente a R2P, alude implícitamente a él, y constituye un
avance respecto a la anterior, pues apoya la intención de la UNMIS de reforzar su
capacidad de gestión de conflictos mediante la elaboración y aplicación de una
estrategia integrada de apoyo a los mecanismos locales de solución de los conflictos
a fin de proteger a los civiles en la mayor medida posible (párrafo 19). Del texto se
desprende que no habría una decisión de protección directa, si no sólo a través de
programas de los mecanismos locales.
Un tema pendiente
La ICISS, al presentar su informe en diciembre de 2001, no pudo sustraerse
a los hechos del 11 de septiembre de 2001. A pesar de estar prácticamente
terminado, la Comisión razonablemente no quiso omitir su opinión. Los atentados
de Nueva York tocaban en lo más profundo el tema de la seguridad. De allí que
ICISS agregara un comentario, señalando que, en realidad, se trata de un problema
diferente: su mandato estuvo siempre referido a la protección de la persona
humana en Estados diferentes al afectado por un ataque y no a la de los ciudadanos
de un Estado víctima, el que está autorizado ―mucho más explícitamente‖ por la
Carta de la ONU para dar una respuesta militar, conforme al artículo 5125. No
obstante, la ICISS entiende que los criterios que propone pueden ser útiles para las
respuestas que puede dar un Estado atacado.
Un balance provisorio
Ciertamente el no hacer nada de la guerra fría era insostenible en un
contexto en que, por una parte, la cultura de los derechos humanos abarcaba todos
los ámbitos de la actividad pública, y, por otra parte, se consolidaba la presencia
potente de una sociedad civil internacional, gracias al crédito moral que su
credibilidad y seriedad le otorga.
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Prefacio, pág. viii.
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La injerencia humanitaria tampoco logró nunca un nivel de legitimidad
como para imponerse en las relaciones internacionales.
La responsabilidad de proteger necesitará todavía hacer un largo recorrido
para imponerse en un mundo en el que hasta los regímenes más despreciables por
las atrocidades contra sus ciudadanos tienen apoyos internacionales, incluso en el
Consejo de Seguridad. A tal punto esto es así, que el propio informe ICISS propone,
como medida de prudencia ―descartar la posibilidad de emprender una acción
militar contra cualquiera de los cinco miembros permanentes del Consejo de
Seguridad‖, aunque se reúnan todas las condiciones exigidas para hacerlo.
Además están las reticencias de potencias importantes, que si bien han
votado favorablemente las resoluciones que aluden a ella, tampoco han derrochado
entusiasmo con el concepto. Incluso la academia, a pesar de abrigar la esperanza
que un día termine la abstención de actuar frente a atrocidades innegables,
también hay voces críticas, como la de María T. Serrano de Vidales26, que piensa
que el concepto persigue la contención de los flujos de refugiados, para dejar a los
que buscan refugio como desplazados en sus países.
Aun así, los progresos alcanzados parecen estar consolidándose. Si bien
todavía estamos en camino para que los principios y criterios que se han resumido
–quizás si excesivamente— alcancen la solidez de principios de derecho
internacional consuetudinario, no se ha superado el estado de lege ferenda. Pero,
¿se divisa una formulación alternativa que, ahora sí, permita legítimamente
proteger a las poblaciones víctimas de atrocidades? Creo que lo que corresponde a
los Estados, a las organizaciones no gubernamentales, a los académicos, a los
defensores de los derechos humanos, es actuar en positivo para que la aplicación
consistente de la responsabilidad de proteger llegue a ser un mecanismo útil al
establecimiento y a la mantención de la paz.
Y, además, la injerencia como obligación implica rendición de cuentas por
incumplimiento, lo que es dudoso si se tratase del no ejercicio de un supuesto
derecho de intervenir. Y esto me parece decisivo.
¿Un nuevo concepto de seguridad?: la responsabilidad de proteger de la comunidad internacional
ante los conflictos armados de la posguerra fría.
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