Estructura - Instituto Nacional Electoral

VOTO PARTICULAR QUE CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 24, PÁRRAFO 4 DEL
REGLAMENTO DE SESIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL, PRESENTAN LOS CONSEJEROS ELECTORALES, ALFREDO FIGUEROA
FERNÁNDEZ, ARTURO SÁNCHEZ GUTIÉRREZ Y BENITO NACIF HERNÁNDEZ, EN
RELACIÓN CON LA RESOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE SCG/PE/PRD/CG/048/2010,
RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR INICIADO CON LA
DENUNCIA INTERPUESTA POR EL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA EN
CONTRA DE LA CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE RADIO Y TELEVISIÓN Y
DIVERSOS CONCESIONARIOS DE RADIO CON EMISORAS EN LOS ESTADOS DE BAJA
CALIFORNIA, CHIHUAHUA, OAXACA, TAMAULIPAS Y VERACRUZ, POR HECHOS QUE
CONSTITUYEN PROBABLES INFRACCIONES AL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y
PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
Con el debido respeto a las razones que motivaron a una mayoría de consejeros electorales a
resolver el expediente SCG/PE/PRD/CG/048/2010 como infundado, nos pronunciamos en este
voto particular, en contra del sentido de la decisión aprobada en el Consejo General, en lo
tocante a la contratación de propaganda violatoria del artículo 41 constitucional.
El caso que nos ocupa tiene relevancia por las consecuencias que pudiera tener en el futuro, por
ello, consideramos que la decisión debió no solamente tomarse analizando el caso particular,
sino pensando en los incentivos que promueve y sus efectos en relación con el modelo de
acceso de los partidos políticos y candidatos a la radio y la televisión. En nuestra opinión, la
resolución ha sentado un antecedente que deja abierta la posibilidad para que, a través de
promocionales que tienen por objeto incidir en la discusión política, se termine incidiendo en la
arena electoral y se infrinja lo que el artículo 41 constitucional prohíbe a toda persona física o
moral: la contratación de propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias
electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular.
En la resolución, la litis consiste en determinar si con la transmisión de un promocional en radio,
en el que se critica la labor legislativa del PAN y del PRD en torno a la presentación y apoyo de
una iniciativa de ley, la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) y diversas
concesionarias de radio infringieron lo dispuesto por la Constitución y el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de contratación de propaganda en radio.
En concreto, el contenido del promocional transmitido al menos en 15 estaciones de radio en 7
entidades federativas con procesos electorales, con un mínimo de 436 impactos, es el siguiente:1
“México requiere legislar con responsabilidad y visión de estado. El PAN con el
apoyo del PRD presentó una iniciativa de ley excluyendo a los operadores y
trabajadores de la Industria de Radio, Televisión y Telecomunicaciones de un
debate de la mayor trascendencia para el desarrollo democrático de México. Nos
En el procedimiento actual se decidió emplazar, por el momento, sólo a las concesionarias que pertenecen a entidades
federativas con procesos electorales. Sin embargo, el promocional se transmitió en más de una docena de entidades federativas
sin procesos electorales también.
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preocupa que se intente legislar apresuradamente y con fines partidistas
anulando la seguridad jurídica de una industria que ha garantizado la libertad de
expresión y la pluralidad de ideas. Exhortamos al Congreso de la Unión a escuchar
a todos los interesados para encontrar las mejores prácticas regulatorias y continuar
impulsando a la libertad de expresión de todos los mexicanos. CIRT, Radio y
Televisión Mexicana.”
La mayoría de los consejeros electorales decidieron infundar el procedimiento en contra de la
CIRT y las concesionarias por considerar que el promocional estaba dirigido a criticar la labor
legislativa del PAN y del PRD. Argumentaron, además, que el mismo fue difundido en un
momento más que oportuno: a la par de que el procedimiento legislativo en torno a la iniciativa
para expedir la Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales, objeto de la
crítica de la CIRT, se estaba desarrollando.2 En este sentido, consideraron que el promocional se
trataba de un ejercicio legítimo de la libertad de expresión de la CIRT y las concesionarias, y no
de una transgresión a la normatividad electoral.
Sin duda, las razones que guiaron la argumentación de la mayoría de los Consejeros, en otro
contexto, podrían considerarse adecuadas. Sin embargo, dada la regulación actual, por un lado,
y los precedentes en esta materia, por otro, consideramos que en esta ocasión se debió de
haber declarado fundado el procedimiento en contra de los actores por la alusión expresa a los
partidos políticos que impulsaron y promovieron la iniciativa de ley: el PAN y el PRD. Este hecho,
en nuestra opinión, aunado al contenido del mensaje, hizo que el promocional encajara en el
supuesto de “propaganda en radio dirigida en contra de partidos políticos”, prohibida tanto por la
norma constitucional, como legal.
Ya en otras ocasiones hemos esgrimido las razones detrás del criterio que orienta nuestra
decisión,3 criterio que se basa en elementos expresos para determinar si un promocional en
radio y televisión cae en los supuestos de prohibición. Ahondaremos en esas razones,
comparando su uso en los casos anteriores –que tenían por objeto, sobre todo, impedir la
simulación en promocionales comerciales– con el actual –que tiene como base un
pronunciamiento político en torno a una iniciativa legislativa–. Para ello, sin embargo, valga
comenzar, brevemente, recordando los propósitos de la reforma electoral de 2007, así como el
marco jurídico que regula la materia.
La iniciativa, además de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales comprende la reforma, adición y
derogación de varios artículos de la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley Federal del Derecho de Autor (además de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).
3 Véase, sobre todo, el VOTO PARTICULAR QUE CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 24, PÁRRAFO 4 DEL
REGLAMENTO DE SESIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, PRESENTAN LOS
CONSEJEROS ELECTORALES MARCO ANTONIO BAÑOS MARTÍNEZ, ALFREDO FIGUEROA FERNÁNDEZ, FRANCISCO
JAVIER GUERRERO AGUIRRE Y BENITO NACIF HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON LA RESOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE
SCG/PE/PRI/CG/158/2009, RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR INICIADO CON MOTIVO DE LA
DENUNCIA PRESENTADA POR EL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, EN CONTRA DEL PARTIDO ACCIÓN
NACIONAL, EL C. JOSÉ CÉSAR NAVA VÁZQUEZ, TELEVIMEX, S.A. DE C.V., EDITORIAL TELEVISA S.A. DE C.V. Y
PUBLICACIONES ACUARIO, S. DE R.L. DE C.V., POR HECHOS QUE CONSIDERA CONSTITUYEN INFRACCIONES AL
CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.
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El propósito primordial de la reforma constitucional en materia electoral fue, por razones de
equidad, impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas
electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación. En este sentido, la
intención del Constituyente se plasmó en un diseño normativo para “poner en práctica un nuevo
modelo de comunicación entre sociedad y partidos”, que atendiera al problema de injerencia de
actores ajenos al proceso electoral, provinieran éstos del mundo privado o del mundo público. En
esa línea efectuó diversos cambios:
1. Erigió al Instituto Federal Electoral (IFE) en la única autoridad competente para administrar
los tiempos de Estado en radio y televisión para fines electorales.
2. Otorgó como prerrogativa de los partidos políticos, el acceso permanente a la radio y la
televisión a través de los tiempos que dispone el Estado en esos medios de comunicación.
Consecuentemente, les prohibió adquirir o contratar tiempos en radio y televisión.
3. Prohibió a los particulares –a toda persona física y moral– contratar tiempos en radio y
televisión para difundir propaganda dirigida a influir las preferencias electorales de los
ciudadanos, o a favor o en contra de algún partido político o candidato.
4. Prohibió la promoción personalizada de servidores públicos en la propaganda
gubernamental de todos los poderes y entes públicos, es decir, prohibió la difusión de
propaganda que no tuviera un carácter institucional (que estuviera dirigida a influir en las
preferencias electorales o tuviera fines electorales). Además, limitó la difusión de toda
propaganda gubernamental en el tiempo que duren las campañas electorales y hasta el día
de la jornada comicial, con excepción de las campañas de información de las autoridades
electorales, las de servicios educativos y de salud, o las necesarias para protección civil en
casos de emergencia.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales replicó el diseño constitucional y
sus motivaciones.
La regulación constitucional y legal es clara en relación con sus fines. Sin embargo, en lo que
atañe a la definición de propaganda electoral, ciertamente la norma es abierta y enunciativa:
qué es la propaganda “dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos” o
“propaganda a favor o en contra de partidos políticos o candidatos” es algo que le ha
correspondido a la autoridad administrativa y jurisdiccional determinar.
Por ello, en este caso es pertinente abundar en la voluntad del legislador y de la autoridad
administrativa respecto de cuándo estamos ante propaganda dirigida a influir las preferencias
electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de algún partido político o de candidatos a
cargos de elección popular. Así, se precisa una lectura sistemática del orden jurídico electoral.
En principio es procedente asumir que la propaganda que puede afectar en las preferencias
electorales es –aunque no exclusivamente– aquella de contenido electoral, la cual se define en
el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 228 párrafo 3, de
la manera siguiente: “se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos,
publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña
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electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus
simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas”, y
se complementa de acuerdo a lo previsto en el artículo 228 párrafo 4, con que “deberá propiciar
la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por
los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral
que para la elección en cuestión hubieren registrado.”
Para mayor abundamiento, el Reglamento de Quejas y Denuncias establece en su artículo 7,
párrafo 1, inciso b), fracción VII, que la propaganda electoral es:
a) La que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las
preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes,
precandidatos, candidatos o partidos políticos.
Por su parte, el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos
Nacionales establece en su artículo 21, párrafo 6, un catálogo amplio de lo que se considerará
propaganda electoral para efectos de los Informes de Campañas de los candidatos y partidos
políticos.4 En lo que nos concierne, establece que se considerará propaganda dirigida a la
obtención del voto la que presente algunas de las siguientes características:
g) Cualquier referencia verbal o escrita, o producida a través de imágenes o sonidos, a
cualquier partido distinto, o a cualquier candidato postulado por un partido distinto.
También, el Reglamento del IFE en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de
Servidores Públicos, mismo que tiene por objeto regular la propaganda institucional y políticoelectoral de los servidores públicos, en su artículo 2, establece que se considerará
propaganda político-electoral contraria a la ley:
h) Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales
de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o
partidos políticos.
Lo anterior, acorde con lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, asume que la propaganda
gubernamental puede afectar la equidad en la contienda cuando tiene por objeto ir en contra de
algún partido político. La clave en este caso estriba en la frase “cualquier otro mensaje similar”
que, leído en conjunto con el resto de los incisos del artículo 2 lleva a sostener que la alusión
expresa a nombres, imágenes o logotipos, de candidatos, partidos políticos o servidores
públicos, se considera propaganda contraria a la ley.
En conclusión, de una lectura sistemática del orden jurídico electoral, se advierte que ha sido
voluntad del legislador y de la autoridad administrativa calificar como propaganda que posiciona
Dado que los partidos políticos tienen como prerrogativa el acceso a radio y televisión, este artículo incluye la propaganda
difundida en el resto de los medios (impresos, Internet, cine y espectaculares), ya que son los únicos medios por los cuales los
partidos tienen que pagar. A su vez, este artículo es la reglamentación del 229.2 del COFIPE que se refiere a los topes en los
gastos.
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ante el electorado, ya sea de forma negativa o positiva, a un partido político aquella en la que
aparezca su nombre, su imagen y o su logotipo.
En los casos que preceden al que ahora se resuelve, la autoridad administrativa y jurisdiccional
se han apegado al criterio anterior. Valga recordar, para ello, los siguientes casos:
1. La resolución CG321/2009, confirmada por el SUP-RAP-201/2009, caso conocido
coloquialmente como el de TvyNovelas. Aquí se determinó que los promocionales que
decían tener como propósito promover la compra de la revista TvyNovelas, pero que
incluían el logotipo del Partido Verde Ecologista de México, así como inserciones
pagadas en la revista del mismo, a la par de las constantes alusiones auditivas a las
mismas en un promocional de televisión infringían la norma constitucional.
2. La resolución SUP-RAP-198/2009, caso conocido coloquialmente como el de César
Nava y Poder y Negocios. Aquí, el Tribunal revirtió la decisión mayoritaria del Consejo
General en la que se determinó que la aparición de la portada de la revista Poder y
Negocios, en la que se mostraba la imagen, el nombre y la afiliación partidista de César
Nava (entonces candidato del PAN a Diputado Federal), en un promocional televiso no
violentaba la norma constitucional. El Tribunal determinó que la aparición, aunque fuera
por menos de cinco segundos, dado el contexto electoral, era suficiente para determinar
que se había violentado el orden. La importancia del elemento expreso para colmar la
infracción se consolidó.
3. La resolución CG461/2009 y su confirmación en el SUP-RAP-282/2009 y sus
acumulados, caso conocido coloquialmente como Vértigo/PVEM y Vértigo/PNA. Una vez
más, se determinó que incluir el nombre, el logotipo y la mención de los partidos políticos
–en este caso, del Partido Verde y del Nueva Alianza– en un promocional televisivo,
aunque fuera por un par de segundos y como parte de un anuncio de una revista, era
suficiente para colmar la infracción constitucional.
4. La resolución CG348/2009 y su confirmación en el SUP-RAP-220/2009 y sus
acumulados, caso conocido coloquialmente como Cambio. Aquí, además de sancionar
dos promocionales televisivos, se sancionó a un promocional radiofónico por incluir la
siguiente frase: “Crece el Verde. El Partido Verde tiene grandes posibilidades de
desbancar al PRD de la tercera fuerza nacional.” Sin duda, este caso, para efectos del
presente, tiene una gran relevancia: muestra cómo lo importante de un promocional no
es su propósito inicial –promocionar una revista–, sino la forma en la que lo hace.
En todas estas ocasiones, la autoridad decidió sancionar a diversos actores por emitir
promocionales, ya sea en radio o televisión, en los que incluían elementos expresos que aludían
a partidos políticos o candidatos. En todas estas ocasiones se aclaró que lo sancionado no era el
discurso comercial –legítimo y protegido–, sino la incursión del mismo en la arena electoral. El
mismo razonamiento guía este voto particular.
Sin duda, el discurso político está en el corazón de la libertad de expresión y de la democracia
misma. En este sentido, el promocional difundido por la CIRT, exceptuando lo relativo a las
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menciones expresas que realiza del PAN y del PRD, es –como bien afirma la mayoría– un
discurso legítimo. Es válido –incluso necesario– que los diferentes actores sociales se movilicen
para discutir en torno a las decisiones gubernamentales, más cuando éstas los afectan
directamente, como era el caso de la CIRT y la iniciativa de ley que critica. Sin embargo, lo que
no puede ignorarse es que posterior a la reforma electoral, un espacio quedó vedado de crítica
en radio y televisión por parte de los particulares: el electoral.
En este sentido, el comportamiento de los particulares debe modificarse: deben encontrar la
forma de proferir sus opiniones y críticas en torno a los asuntos de interés públicos, sin trastocar
la esfera electoral. En el caso del promocional que se analiza, la CIRT debió de haber proferido
su crítica haciendo alusión a los legisladores o, en última instancia, a las fracciones
parlamentarias de los partidos que critica (crítica permitida según la distinción que realiza el
Tribunal Electoral en el SUP-RAP-75/2009), mas no a los partidos políticos. La referencia a los
partidos hizo que el mensaje tuviera un sentido distinto al que hubiera tenido de haberlos
omitido: decir que el PAN y el PRD son responsables de una iniciativa de ley que tiene por objeto
menoscabar la libertad de expresión es diferente a afirmar que los legisladores están impulsando
dicha iniciativa. Y, dado el contexto, esto es, dado el desarrollo de procesos electorales en
diversas entidades federativas, el impacto que puede tener dicho promocional es precisamente
contrario al propósito de la reforma: cuidar las elecciones de la injerencia de actores ajenos a
las mismas.
El caso de la CIRT es paradigmático porque es el primero que obliga a la autoridad a reflexionar
en torno a los límites del discurso político.5 Por eso también se considera que es fundamental
explicitar el criterio que se utiliza para determinar cuándo se considera que un discurso incide en
lo electoral y cuándo no.
El criterio que sostenemos crea un estándar de conducta previsible, da certeza sobre lo que se
puede hacer y lo que no se puede hacer. No se puede contratar propaganda en radio que
critique, expresamente, a unos partidos políticos. Se trata de un criterio objetivo, que no está
sujeto a interpretación por parte de la autoridad, ni a la subjetividad de quien contrató la
publicidad: si se incluye el nombre, el logotipo, la imagen, o el lema de algún partido político o
candidato, por ejemplificar con algunos supuestos, se infringe la prohibición. Este criterio no se
extiende de ninguna manera a la tarea informativa ni al ejercicio periodístico que se realice en
medios de comunicación impresa, o en la televisión o radio, al ejercicio comercial o incluso al
discurso político. La prohibición, claramente, versa sobre la contratación de propaganda en radio
y televisión que incida en la competencia electoral de partidos políticos y sus candidatos. No
respecto de las ideas u opiniones que se difundan con motivo del libre ejercicio de libre
expresión e información.
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El Tribunal ha sostenido en diversas sentencias que la prohibición constitucional “implica que cualquier persona física o moral,
como tal, puede contratar propaganda en radio y televisión cuando no esté dirigida a influir en las preferencias electorales
de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, toda vez que la
Constitución Federal no lo prohíbe” (SUP-RAP-201/2009 y acumulados; SUP-RAP-198/2009, SUP-RAP-236/2009; SUP-RAP273/2009). En este sentido, el discurso político –esto es, el que versa sobre asuntos de interés públicos como lo pueden ser los
relativos a la función estatal o gubernamental– son legítimos; claro: siempre que no incidan en lo electoral.
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En este sentido, no se está sancionando la difusión de una opinión política: ésta goza de su
esfera de libertad (y protección) con los únicos límites que la Constitución señala. Ciertamente se
inhibe en un grado menor la libre expresión, ponderando la garantía de equidad en la contienda,
al poner por encima la norma constitucional y legal que restringe la contratación de ese tipo de
propaganda por personas morales y físicas. El efecto es evitar que se viole el derecho
recientemente legislado en la Constitución y en el Código electoral federal, que prohíbe la
intervención directa, o por mandato de los partidos, de actores ajenos a la contienda electoral a
través de propaganda en radio y televisión.
El criterio que se propone para este caso –que ha sido un criterio reiterado en la aplicación de la
ley por la autoridad– es general, objetivo, previsible y busca efectos acordes con la finalidad del
legislador: desincentivar la contratación de propaganda en radio o televisión que incida en la
arena electoral.
Por las razones dadas, nuestra convicción se sustentó en declarar fundada la resolución.
Mtro. Arturo Sánchez Gutiérrez
Consejero Electoral
Dr. Benito Nacif Hernández
Consejero Electoral
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