el derecho a la propiedad

UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
ESCUELA DE DERECHO
RESUMEN
LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO A LA PROPIEDAD:
ANALISIS COMPARATIVO ENTRE LA CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE Y EL PROYECTO DE CONSTITUCION POLITICA
ELABORADA POR LA COMISION DE JURISTAS DEL CONESUP
La propiedad es un derecho que se encuentra regulado y protegido en
el sistema jurídico universal desde los albores de la humanidad, y
nuestro sistema jurídico también lo consagra en la Constitución
Política como uno de los derechos humanos; el proyecto de
Constitución Política del CONESUP también lo regula y consagra al
igual que la Constitución actual, pero en lo referente a la función social
que debe cumplir la propiedad varía; la función social en la
Constitución actual no se encuentra definida por lo que podría
prestarse para interpretaciones varias; en cambio el proyecto de una
manera más conceptual si define en que consiste la función social de
la propiedad. La función social de la propiedad también se haya
regulada por varias leyes. A quienes incumplen la función social se les
sanciona, por ejemplo con la expropiación. La función social de la
propiedad tiende a obligar a que los propietarios hagan producir a sus
bienes en beneficio de la colectividad.
PALABRAS CLAVES: Función social, Propiedad, Constitución
Política, Proyecto CONESUP, Expropiación, Producción.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
2008
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INDICE
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CAPITULO I
EL DERECHO A LA PROPIEDAD:
ASPECTOS GENERALES
Antecedentes históricos del Derecho a la propiedad . . .. . . . . . .. . . . 8
Concepciones de su ejercicio . . . . . . . . . . . . . …. . . . . . . . . . . . . . . 11
Conceptos básicos del derecho a la propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
El derecho a la propiedad como un derecho civil reconocido por
nuestro ordenamiento jurídico …………………………………………. 17
Distintas clases de bienes que reconoce nuestra legislación . . . . . . 20
Relación y diferencias entre la Constitución vigente y el proyecto
CONESUP . . . . . . . . . . . …………………………………………… . . . 25
CAPITULO II
LA FUNCION SOCIAL EN EL
DERECHO A LA PROPIEDAD
La propiedad como un derecho consagrado en la Constitución vigente
. . . . . . . . . . . . . . .. . . . ………………………………………………… . 34
La función social en la propiedad en el proyecto CONESUP .. ….. . 36
La propiedad en producción en los términos fijados en la ley . 38
El respeto al medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Respeto a los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Incremento de la riqueza y redistribución del ingreso . . . . . . . 47
El derecho a la propiedad y el régimen agropecuario . .. . . . . . . . . . 49
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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CAPITULO III
EL ESTADO FRENTE A QUIENES INCUMPLEN
LA FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD
Facultades que posee el Estado . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . 54
La expropiación . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 56
La expropiación como limitante al derecho a la propiedad . … 58
Justa valoración del bien a expropiar . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Pago del precio e indemnización legal . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 61
Facultad de expropiación de los Organismos Seccionales . . . … . . . 61
El Estado frente a las tierras improductivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64
La expropiación . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . …. . . . 64
Institución que declara y ejecuta la expropiación . . . . . . . . . . . 66
El precarismo en la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
El latifundio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . …. . . . . . . . 68
El acaparamiento de la tierra .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . 69
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Recomendaciones . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . .. . . . . . 72
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TITULO:
LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO A LA PROPIEDAD:
ANALISIS COMPARATIVO ENTRE LA CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE Y EL PROYECTO DE CONSTITUCION POLITICA
ELABORADA POR LA COMISION DE JURISTAS DEL CONESUP
Tesina previa la obtención del título
Del Diplomado Superior en Derechos Constitucional
Y Derechos Fundamentales
AUTOR:
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
DIRECTOR:
DR. HOMERO MOSCOSO JARAMILLO
CUENCA – ECUADOR
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DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO A LA PROPIEDAD:
ANALISIS COMPARATIVO ENTRE LA CONSTITUCION
POLITICA VIGENTE Y EL PROYECTO DE CONSTITUCION
ELABORADO POR LA COMISION DE JURISTAS DEL
CONESUP
INTRODUCCION
El derecho a la propiedad es muy antiguo, aunque en sus
inicios no existió la propiedad sobre los bienes privados sino
más bien lo que existía es una propiedad de manera
colectiva, recién hacia el año 1800 A.C. alcanza su desarrollo
la propiedad privada.
Al tratarse de un derecho de suma importancia en el
desarrollo de la historia humana, éste ha ido evolucionando,
pasando por algunas etapas, han surgido algunas teorías en
cuanto a su ejercicio, se lo ha conceptualizado de distintas
maneras,hasta llegar a constituirse en un derecho que se
encuentra de una u otra manera regulada por la mayoría de
legislaciones en el mundo.
Refiriéndonos a nuestro ordenamiento jurídico, el derecho a
la propiedad consagrado y garantizado dentro de los
derechos civiles en nuestra Constitución Política se torna en
uno de los derechos más importantes dentro de todo Estado
Social de Derecho como es el nuestro; en base a que el
acceso a la propiedad es plenamente garantizado por nuestro
ordenamiento jurídico y más concretamente por nuestra
Constitución Política.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Al derecho a la propiedad lo podríamos conceptualizar como
la facultad que tenemos las personas para usar, gozar y
disponer de las cosas materiales e inmateriales, respetando
el derecho ajeno sea individual o social, por lo que se
cataloga como un derecho limitado.
Tanto nuestra Constitución Política vigente, así como el
Proyecto de Constitución del CONESUP establecen que el
derecho a la propiedad es un derecho plenamente
garantizado siempre que cumpla con una función social; es
decir es garantizado siempre que cumpla con una serie de
requisitos establecidos en la misma norma Constitucional y
demás leyes secundarias.
Nuestra Constitución Política actual hace referencia a la
función social que debe cumplir la propiedad, pero de una
manera vaga no define textualmente en que consiste la
función social de la propiedad, lo que hace indispensable una
reforma en ese sentido.
En cambio el proyecto de Constitución Política del CONESUP
establece de una manera más textual que es la “función
social de la propiedad”, lo que de alguna manera no hace
nuestra Constitución Política actual.
Al encontrarse expresamente reconocido el derecho a la
propiedad en nuestro ordenamiento jurídico siempre y cuando
cumpla un requisito legal impuesto a sus propietarios que es
cumplir con la función social, entonces cabe que a quienes lo
incumplan existan sanciones, y es precisamente que el
Estado como un ente regulador y sancionador posee una
facultad que solamente le corresponde a éste ejercerla, esta
es la facultad de sancionar a quienes incumplan con la
función social de la propiedad. Una de las figuras jurídicas
existentes para sancionar es la expropiación; y precisamente
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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la expropiación se torna en una limitante del derecho a la
propiedad, pues tanto la Constitución Política vigente así
también el Proyecto del CONESUP establecen que el Estado
a través de sus Instituciones (facultad que también poseen
los Organismos Seccionales) podrán expropiar la propiedad
privada previa justa valoración, pago de precio e
indeminización cuando existan razones de utilidad pública o
“interés social”.
Existen leyes de carácter especial que precisamente
concuerdan con lo establecido por la Constitución Política
vigente y el proyecto del CONESUP, es así que por ejemplo
la ley de Desarrollo Agrario también garantiza el derecho a la
propiedad sobre la tierra siempre que se cumpla con la
función social. En éste aspecto el Proyecto del CONESUP
casi idénticamente y en los mismos términos de la Ley de
Desarrollo Agrario define la función social de la propiedad.
Finalmente es necesario establecer que la propiedad de la
tierra con destino agropecuario se encuentra regulada para
proscribir el acaparamiento o latifundio con la facultad
también estatal de redistribuirla y aquellas tierras que no
cumplan su función para entregar a los campesinos en
situación de pobreza, aunque no se precisa de manera clara
y técnica como debe realizarse la referida redistribución de la
tierra.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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CAPITULO PRIMERO
EL DERECHO A LA PROPIEDAD:
ASPECTOS GENERALES
ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO A LA
PROPIEDAD
Remontándonos al inicio de la especie humana, tanto en el
salvajismo así como en la barbarie no existía propiedad
privada sobre los bienes, sean éstos utensilios, armas, etc,
pues lo que existía es una propiedad sobre determinados
bienes pero de una manera colectiva, así hacia el año 4000
Antes de Cristo adquiere su máxima importancia el sistema
de propiedad colectiva a favor de las tribus; posteriormente
los primeros en ejercer un tipo de propiedad privada fueron
los sacerdotes y funcionarios públicos, lo que originaba a su
vez surjan los pobres y esclavos, por lo que se manifiesta que
la aparición de la propiedad privada trajo como consecuencia
la aparición de dos clases sociales: la de los grandes
propietarios que son los ricos y la de los pobres que son
quienes vivían del trabajo1.
Hacia el año 1800 Antes de Cristo en Babilonia, el Código de
Hamurabi garantiza la Propiedad de la tierra, época en la cuál
alcanza un gran desarrollo la propiedad privada.
Posteriormente la mayor parte de datos que se poseen sobre
los orígenes del derecho de la propiedad se refieren a la
civilización
Greco-Romana,
aunque
en
la
época
contemporánea existen aspectos interesantes acerca de la
1
Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo II Derechos Reales. Bogotá – 1973. Pág. 147.
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propiedad en civilizaciones como la Americana, Asiática y
Africana.
Pero es en el Derecho Romano que conocemos la propiedad
alcanzó una importancia histórica; pues aquí existieron dos
clases
de
propiedad;
propiedades
completamente
diferenciadas de una manera jerárquica, éstas son la
propiedad Quiritaria y la propiedad Bonitaria.
La una que era la “propiedad Quiritaria”, que fue únicamente
concedida a los ciudadanos Romanos (patricios), quienes
ejercían el derecho a la propiedad, entendiendo como
propiedad al derecho que ejercían plenamente sobre las
cosas, pues se encontraba protegida por una Institución
jurídica igualmente antigua como es la REIVINDICACION
(que es el derecho que tenía el dueño en contra de quién
perturbaba su derecho para recuperar su propiedad).
En cambio la otra clase de propiedad que existía en el
antiguo derecho Romano es la llamada “propiedad Bonitaria”,
propiedad que más bien se asimilaba a lo que hoy en día es
la posesión, ya que se diferenciaba de la propiedad Quiritaria
en dos aspectos muy claros: En primer lugar la propiedad
Bonitaria la ejercían únicamente los ciudadanos extranjeros, y
en segundo lugar la propiedad Bonitaria no se encontraba
protegida por la Institución de la Reivindicación, pues si una
persona perdía la propiedad no la podía recuperar a base de
la reivindicación. Solo posteriormente con Justiniano se
convierte a la propiedad Bonitaria en Quiritaria a través de la
praescription.
En la Edad Media en cambio se distinguen dos clases de
dominio, estos son el dominio Real y el Dominio útil; el
primero que era ejercido por el Monarca sin límite alguno; y el
segundo que era ejercido por los ciudadanos comunes,
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derecho a la propiedad que se supeditaba a la voluntad del
Rey, pues cuando éste quería el ciudadano era arrebatado de
su propiedad, sin que así podamos hablar de un derecho a la
propiedad de una manera plena.
Así como el derecho ha ido evolucionando a través del
tiempo, se ha ido también consolidando el derecho a la
propiedad, pues de gran importancia se ha constituido en
éste aspecto la Revolución Francesa (1789), en donde se da
un realce a éste derecho a través de su protección y de
alguna manera se da el absolutismo de éste derecho. Como
manifiesta Planiol “solamente es en tres momentos de la
historia de Occidente que se da la propiedad ampliamente
centralizada y con caracteres de absolutismo: al principio de
la historia romana, al final del mismo Imperio Romano y
después de la Revolución Francesa”2.
Según Juan Larrea Holguín el derecho de propiedad ha
evolucionado por la acción de fuerzas contrarias, por una
parte se oponen a la propiedad privada y la propiedad
pública, otra oposición es la consistente entre la propiedad
absoluta y la propiedad desmembrada; otra fuerza influyente
en el desarrollo histórico de la propiedad es la oposición entre
la plena y libre enajenación y las limitaciones a la misma, y
finalmente la antinomía existente entre una propiedad
constituida y tutelada por un derecho eminentemente formal,
que se opone a aquellas otras formas de protección en las
que predominan los aspectos meramente consensuales. De
la combinación de estos diversos elementos contrapuestos
surge la complicada historia del desenvolvimiento de la
propiedad3.
2
Planiol y Ripert, Tratado Práctico de Derecho Civil, Tomo III, pág. 10
Juan Larrea Holguín, Derecho Civil del Ecuador, Tomo VII, el dominio y modos de adquirir, Quito 1987,
págs. 36, 37.
3
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En los actuales momentos se reconoce podríamos decir en
todas las legislaciones del mundo de una manera general el
acceso a la propiedad a todas las personas y su protección,
claro eso sí regulando su ejercicio y goce.
En cuanto hace referencia al ejercicio de éste derecho,
existen varias concepciones que se torna necesario hacer un
breve análisis.
La concepción Liberal que emerge del pensamiento que
motivó la revolución francesa, lo concibe al derecho a la
propiedad como un derecho absoluto, ya que el dueño
ejercería éste derecho sin reconocer límite alguno; aquí el
Estado no puede intervenir limitándolo, sino la única misión
del Estado se centraría a protegerlo y garantizarlo. Esta
concepción según algunos tratadistas contrarios a ésta
concepción conllevaría a la acumulación de riquezas por
parte de la gente que se encuentra en una posición
económicamente alta.
En cambio de una manera radicalmente contrapuesta a la
corriente liberal, encontramos a la corriente Marxista –
Leninista, quienes defienden la tesis de que no puede
permitirse a los particulares las acumulaciones de grandes
riquezas y fortunas, ya que el Estado debería interferir
directamente en el ejercicio del dominio. De acuerdo a esta
concepción los medios de producción como aquellos bienes
que generan medios de subsistencia no deben encontrarse
en las manos de los particulares y que los bienes de uso y
consumo si pueden ejercerlo los particulares pero siempre
debe encontrarse regulado por el Estado para evitar el
acaparamiento de fortunas y riquezas por parte de los
particulares.
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Como anota Londoño, “paradógicamente se ha dicho, que el
marxismo ha creado un nuevo capitalismo mucho más
despótico y cruel que el anterior. Si antes la injusticia para los
desheredados se originaba en la inhibición de los poderes
públicos, ahora la injusticia que sufren las mismas víctimas
procede de haber convertido el Estado en juez y parte, sin
que el individuo encuentre en él protector, porque lo que
importa es el destino colectivo de la especie”4. Esta es una
respuesta al extremismo, pues el extremismo sea del
capitalismo o del comunismo (como corrientes contrapuestas)
no aseguran la libertad y desarrollo de la persona.
Finalmente podríamos hablar de la existencia de una
concepción conciliatoria o social, es decir que de alguna
manera recoge las dos concepciones anteriores. La
concepción social establece que la propiedad privada si
debe ser protegida por parte del Estado, que los bienes
deben servir para satisfacer las necesidades de su
propietario, pero al mismo tiempo la propiedad debe cumplir
una función social, es decir que la propiedad también debe
mirar al interés de la colectividad; en el presente caso se
cataloga al interés colectivo como superior que el interés
individual. Una herramienta que posee el Estado para aplicar
el principio antes enunciado “primacía del interés colectivo
sobre el individual” y que siempre se ha constituido en tema
de discusión es la figura de la “expropiación”, la misma que
se da cuando el interés superior colectivo lo demanda, eso sí
el Estado debe proceder a la indemnización correspondiente
que la misma ley concede al propietario afectado, caso
contrario no se hablaría de la expropiación sino de la
confiscación.
4
Carlos Mario Londoño, La Propiedad y la libertad. Madrid, 1965, pág. 80
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CONCEPTOS
BASICOS
Y
DERECHO A LA PROPIEDAD:
DOCTRINARIOS
DEL
Existen como en toda ciencia varias definiciones que
engloban lo que debemos entender por derecho a la
propiedad o lo que debemos entender por dominio que en
algunos casos se los cataloga como sinónimos, un claro
ejemplo lo encontramos en nuestro Código Civil, lo cuál lo
analizaremos brevemente más adelante. Es así que, a
continuación revisaremos algunas definiciones de lo que es la
propiedad y el derecho a la propiedad.
El término propiedad según el Diccionario Jurídico Elemental
de Guillermo Cabanellas de Torres “es la facultad de gozar y
disponer ampliamente de una cosa”5; Cabanellas nos habla
de una facultad, es decir que es potestativo, quedando a
nuestro criterio si la disponemos o no, facultad que tenemos
las personas sin limitación alguna ya que en el concepto se
habla de la facultad amplia sin hacer referencia a limitación
alguna. Esta conceptualización cae un poco en desuso ya
que del presente estudio observaremos que el dominio o
propiedad se constituye en un derecho que si se encuentra
limitado por parte de la ley.
El Diccionario Jurídico Espasa al definir a la propiedad nos
habla que “es el derecho de gozar y disponer de una cosa sin
más limitaciones que las establecidas por las leyes”6; en el
presente caso nos habla de un derecho que tenemos las
personas pero con limitaciones establecidas por las leyes, es
decir aquí en cambio ya se reconoce que el derecho a la
propiedad no es ilimitado y precisamente esas limitaciones
deben encontrarse reguladas por las leyes.
5
6
Guillermo Cabanellas de Torres. Diccionario Jurídico Elemental. Edición 1997. Pág. 325.
Diccionario Jurídico Espasa. Editorial Espasa Calpe S.A. Madrid 2001. Pág. 1182.
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Clemente de Diego al hablar del derecho a la propiedad dice
que “aquella relación económica en que consiste la propiedad
cuando es sancionada, protegida y disciplinada por el
derecho, forma el derecho de propiedad. Pero éste derecho
de propiedad puede tomarse como el derecho todo en dos
acepciones o sentidos: subjetivo y objetivo. En sentido
subjetivo no es más que la facultad o poder legítimos de
mantener aquella relación con la naturaleza para asimilarse
las utilidades de los objetos naturales y satisfacer así las
necesidades corporales. En sentido objetivo es la norma o
conjunto de normas que reglamentan aquella relación para
hacerla posible y efectiva determinando en una palabra, como
se constituye, como se actúa y transforma, como se transmite
y extingue”7.
De las definiciones transcritas y citadas en párrafos anteriores
podemos colegir que existen criterios distintos para
determinar si el derecho a la propiedad es amplio sin
restricción alguna, o en cambio es limitado; si las personas al
ejercer ésta facultad o derecho de gozar y disponer de una
cosa la podemos ejercer sin limitación alguna o debemos
cumplir una serie de requisitos para que la misma nos sea
reconocida y no seamos objeto de sanciones por parte de la
misma ley.
Lo cierto es que la propiedad al tratarse de un derecho
“subjetivo” de las personas, precisamente las personas que
ejerzamos éste derecho debemos limitarnos a cumplir los
requisitos que establezca la ley y reconocer los derechos de
otras personas para que nuestro derecho sea plenamente
garantizado.
El Código Civil Ecuatoriano al definir al dominio define lo que
es la propiedad en los siguientes términos:
7
Clemente De Diego, Derecho Civil, Tomo I, pág. 361
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Art. 599 Código Civil: “El dominio, que se llama también
propiedad, es el derecho real en una cosa corporal, para
gozar y disponer de ella, conforme a las leyes y
respetando el derecho ajeno, sea individual o social”;
De la transcripción realizada por parte de lo que nuestro
Código Civil entiende o define lo que es el dominio o
propiedad, me permito hacer un breve análisis de la definición
en los siguientes términos:
a.- Al tratar de definir al dominio termina catalogando a la
propiedad como sinónimo, lo que nos hace imperioso
determinar si el dominio es sinónimo de propiedad; así
Cabanellas define al dominio como “el poder de usar y
disponer de lo propio”8; y al definir a la propiedad el mismo
Cabanellas establece que “es la facultad de gozar y disponer
ampliamente de una cosa”; en el presente caso y de las
definiciones que hemos transcrito podemos observar que
efectivamente al dominio y propiedad se les concede
definiciones idénticas por lo que se cataloga que son términos
sinónimos. Aunque existen algunos criterios doctrinarios en
afirmar que no son términos sinónimos concediéndole al
término propiedad un sentido más amplio que el término
dominio; así Puig Brutau dice “una cuestión de terminología
ha de ser resuelta antes de entrar en el estudio de derecho
de propiedad, el término propiedad tiene un sentido más
amplio que la palabra dominio. El primero indica toda relación
de pertenencia o titularidad, y así resulta posible hablar, p ej.
de propiedad intelectual e industrial; en cambio, el dominio,
hace referencia a la titularidad sobre un dominio corporal”9.
8
9
Guillermo Cabanellas de Torres. Diccionario Jurídico Elemental. Edición 1997. Pág. 135.
Puig Brutau, J. Derecho de cosas. Barcelona 1953. Pág. 105
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b.- Nuestro Código Civil establece que la propiedad es un
derecho real en una cosa corporal; entendemos que el
derecho real es el derecho que tenemos las personas sobre
una cosa sin respecto a determinada persona, por lo que
efectivamente es un derecho real; además la definición
establece que es un derecho real sobre las cosas corporales,
pero la propiedad no solamente se da sobre las cosas
corporales sino incorporales entre ellos la propiedad
intelectual por ejemplo, pues el avance de la misma
tecnología ha hecho que muchas cosas que antes no eran
objeto del dominio hoy en día si lo sean, aunque vale resaltar
que en los artículos subsiguientes del Código Civil
Ecuatoriano (arts. 600, 601) se habla de las cosas
incorporales; a criterio personal pienso que para efectos de
mejorar la redacción de la definición que nos da el Código
Civil Ecuatoriano sobre la propiedad bastaba con eliminar el
término corporal.
c.- Es el derecho que tenemos las personas para gozar y
disponer de ella, facultad que coincide con todas las
definiciones dadas por los distintos autores, pues todos
coinciden en que mediante la propiedad las personas
podemos gozar y disponer de las cosas. Según Puig Peña “la
propiedad privada es el más pleno y completo de los
derechos que pueden tenerse sobre las cosas, en el sentido
de que representa el más amplio señorío sobre una cosa, es
la más amplia y perfecta de las relaciones jurídicas que el
hombre puede establecer sobre las cosas del mundo
exterior”10. En la definición de nuestro Código Civil no se
incluye la facultad de uso, si no únicamente la facultad de
goce y disposición. Para Andrés Bello la facultad de uso se
encuentra implícita en la facultad de goce, pues manifiesta
que es imposible hablar del goce de un bien sin el uso del
10
Puig Peña. Tratado de Derecho Civil Español. Tomo III. Pág. 55.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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mismo. Pues según don Andrés Bello son términos
inseparables.
d.- Es el derecho que ejercemos respetando el derecho
ajeno, sea individual o social; para el caso existe un axioma
jurídico que vale aplicarlo al presente momento, que “los
derechos de las personas terminan donde comienzan los
derechos de los demás”, la ley se encarga de establecer los
mecanismos de respetar y hacer respetar los derechos, pues
al tratarse de un derecho, éste es limitado; diferenciándose
de algunas definiciones que consagran a la propiedad como
un derecho ilimitado, pues del mismo estudio de su evolución
observamos que antiguamente éste fue catalogado como un
derecho ilimitado, pero en el presente caso nuestro Código
Civil y en general nuestra legislación lo concibe como un
derecho limitado.
De lo manifestado podemos definir a la propiedad como el
derecho real que tenemos las personas para usar, gozar y
disponer de las cosas, sean éstas corporales o incorporales,
respetando el derecho ajeno y bajo las limitaciones
establecidas por la ley.
EL DERECHO A LA PROPIEDAD COMO UN DERECHO
CIVIL RECONOCIDO POR NUESTRO ORDENAMIENTO
JURIDICO.
Remontándonos un poco en la historia, la propiedad en
nuestro país se inicia de una manera vaga en las
parcialidades indígenas, donde se ejercía propiedad privada
sobre sus utensilios domésticos y vestidos, pues observamos
que los cadáveres eran sepultados con sus pertenencias.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Según algunos historiadores, los pobladores indígenas
primitivos del Ecuador ya ejercían la propiedad sobre los
inmuebles, así el historiador ecuatoriano Gonzalez Suarez
manifiesta que “Las naciones indígenas ecuatorianas
conocían el derecho de propiedad, habían dejado de ser
nómadas y cada familia se hallaba establecida en una porción
de terreno, que cultivaba con su trabajo; cada tribu o
parcialidad conocía poco más o menos los límites, dentro de
los cuales estaban las tierras y las aguas de que podían
disfrutar. Solían edificar casas y hasta embellecer, a su modo,
el lugar de su morada”11.
Posteriormente, la primera Carta Política del Ecuador del año
de 1830 reconocía ya el derecho a la propiedad en los
siguientes términos: “Nadie puede ser privado de su
propiedad, ni ésta aplicada a ningún uso público sin su
consentimiento y sin recibir justas compensaciones a juicio de
buen varón”.
Observamos que desde el inicio de nuestra República
Constitucional se reconocía el derecho a la propiedad aunque
de una manera un poco vaga, el derecho a la propiedad con
el transcurso del tiempo y en las posteriores Cartas Políticas
ha ido evolucionando, pero será en la Constitución de 1929
que se incluyen nuevos elementos, entre ellos la función
social donde se manifiesta que “se reconoce la propiedad con
las restricciones que exijan las necesidades y el progreso
sociales”; aunque será la Constitución de 1945 que termina
incluyendo de una manera más explícita el principio de la
función social de la propiedad.
Así se ha ido desarrollando y evolucionando el derecho a la
propiedad en nuestra historia Constitucional.
11
Federico Gonzalez Suarez. Historia General del Ecuador. T.I. Pág. 154.
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En los actuales momentos el derecho a la propiedad se
encuentra plenamente consagrado por nuestro ordenamiento
jurídico, ya que se trata de un derecho que es recogido desde
la norma fundamental que es la Constitución Política de la
República hasta varios cuerpos legales de jerarquía inferior;
así nuestra Constitución Política dentro de los derechos
civiles, en el Artículo 23 numeral 23 se reconoce el derecho
que tenemos las personas a la propiedad; así mismo en el
capítulo cuarto dentro del Título Tercero que trata de los
derechos, garantías y deberes que tenemos las personas.
A la propiedad se la consagra en nuestra Constitución Política
como un derecho plenamente reconocido y garantizado
siempre y cuando cumpla la función social que la ley
determina, sin entrar en mayores detalles por que será motivo
de un análisis más exhaustivo y prolijo más adelante dentro
del presente estudio pero vale mencionar que la función
social que debe cumplir la propiedad se constituye en una
limitante para el ejercicio de ésta.
El derecho a la propiedad a más de ser reconocido y
garantizado por nuestra Constitución Política, se encuentra
regulado también en diversos cuerpos legales, la Ley de
propiedad intelectual también reconoce y garantiza la
propiedad intelectual en los siguientes términos:
Art. 1 Ley de Propiedad Intelectual.- “El Estado
reconoce, regula y garantiza la propiedad intelectual
adquirida de conformidad con la Ley, las Decisiones de
la Comisión de la Comunidad Andina y los convenios
internacionales vigentes en el Ecuador”.
La ley de Propiedad Intelectual reconoce y garantiza la
propiedad intelectual en todas sus manifestaciones, sean
éstos derechos de autor, de inventor, propiedad científica,
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literaria, industrial, etc; y dicha protección es para todos los
habitantes sean estos nacionales o extranjeros domiciliados o
no en el Ecuador. (art. 2 de la ley de propiedad intelectual).
Según Rafael Bielza “La propiedad intelectual, aunque sea
una especie de propiedad privada común, tiene un régimen
relativamente especial, no sólo por la limitación de su
duración, sino porque originariamente se adquiere, mejor
dicho, logra su positivo reconocimiento jurídico, mediante
actos del Estado, actos que realiza la Administración pública,
pues se trata del registro”12; y en nuestro caso el registro se
da en el IEPI (Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual).
También la ley de Desarrollo Agrario define lo que es la
actividad agraria y garantiza la propiedad sobre la tierra; así
en definitiva varios son los cuerpos legales y normativos que
tratan el tema referente a la propiedad; es por lo manifestado
que la propiedad es un derecho que si se encuentra
reconocido y garantizado por nuestro ordenamiento jurídico,
constituyéndose eso sí en un derecho protegido, garantizado
y limitado.
DISTINTAS CLASES DE
NUESTRA LEGISLACION
BIENES
QUE
RECONOCE
Nuestra Constitución Política dentro del capítulo referente a la
propiedad no distingue clases de bienes, sino básicamente
habla del derecho a la propiedad de manera general y no
podría ser de otra manera pues para ello existen los cuerpos
legales especiales que regulan y desarrollan de una manera
más explícita las normas constitucionales; aunque vale
mencionar que el Art. 23 de la Constitución Política en su
12
Rafael Bielsa, Derecho Administrativo, quinta edición, Tomo IV, El poder de policía. Limitaciones
impuestas a la propiedad privada en interés público; Buenos Aires – 1956, pág. 181.
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numeral 7 reconoce el derecho que tenemos las personas a
“disponer de bienes y servicios públicos y privados”.
Nuestro Código Civil establece una serie de divisiones en lo
que hace referencia a las clases de bienes, pero para efectos
del presente estudio nos referiremos brevemente a la
clasificación que se da atendiendo al titular del derecho; de
ésta manera los bienes se clasifican en bienes públicos, en
bienes fiscales y en bienes privados.
Entendemos que los bienes públicos son aquellos bienes que
pertenecen a la colectividad a través del Estado entidad que
se encarga de administrarlos; según Cabanellas “son bienes
públicos los que en cuanto la propiedad, pertenecen a un
pueblo o nación; y, en cuanto al uso, a todos los individuos de
su territorio. Se denominan también bienes del dominio
público y de la Nación”13.
En lo que hace referencia a los bienes privados o
pertenecientes a la propiedad privada, son aquellos bienes
que pertenecen al patrimonio de las personas, y sus
propietarios pueden dar el uso que a ellos les plazca siempre
y cuando se respete el derecho ajeno y no se les de un uso
que vaya en contra de la ley.
Ahora, nuestra legislación si reconoce y da un trato diferente
a lo que son los bienes públicos y los bienes privados.
En cuanto hace referencia a los bienes nacionales (término
que utiliza el Código Civil Ecuatoriano para referirse a los
bienes públicos) se pueden diferenciar dentro de ésta
clasificación a una subclasificación, como son los bienes
nacionales públicos y los bienes fiscales. Los primeros, estos
son los bienes nacionales públicos, aquellos que pertenecen
13
Guillermo Cabanellas de Torres. Diccionario Jurídico Elemental. Edición 1997. Pág. 51.
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al Estado pero se le permite su utilización a cualquier
ciudadano sin la autorización del Estado; en cambio los
bienes fiscales pertenecen al sector público pero la utilización
de estos es restringida autorizando solamente al ente
propietario para que cumpla con su función.
Nuestro Código Civil al hablar y hacer referencia a lo que se
debe entender por bienes públicos, habla de bienes
nacionales, y los define de la siguiente manera:
Art. 604 Código Civil: “Son bienes nacionales cuyo
dominio pertenece a la Nación toda, su uso pertenece a
todos los habitantes de la Nación, como el de calles,
plazas, puentes, y caminos, el mar adyacente y sus
playas, se llaman bienes de uso público o bienes
públicos. Así mismo los nevados perpetuos y las zonas
de territorio situadas a más de 4500 metros de altura
sobre el nivel del mar.
Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece
generalmente al Estado se llaman bienes del Estado o
bienes fiscales”.
Así mismo y en concordancia con lo antes expuesto el art.
650 del mismo cuerpo legal establece que son bienes del
Estado todas las tierras que, estando situadas dentro de los
límites territoriales, carecen de otro dueño.
En definitiva, nuestro Código Civil define lo que son los
bienes públicos o bienes nacionales como aquellos que
encontrándose dentro de nuestro territorio carecen de otro
dueño, pero a más de ello se encarga de describir cuales son
los bienes que pertenecen al Estado y que no pueden
pertenecer al patrimonio de las personas aunque su
utilización no se encuentre restringida; estos bienes son
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inalienables y su uso y goce a los particulares se encuentra
regulado por algunos cuerpos legales, entre ellos el Código
Civil, ley de Régimen Municipal, las ordenanzas que sobre la
materia se promulguen, etc.
Los bienes del Estado afectados a la prestación de un
servicio público (escuelas, hospitales, cuarteles, etc.) forman
lo que los autores denominan el dominio público del Estado y
se encuentran sometidos, en cuanto a su administración, al
derecho público (especialmente el derecho administrativo);
pero también puede el Estado, en lo relativo a su
conservación, valerse de las normas del derecho civil, sobre
todo con respecto al ejercicio de las acciones posesorias y de
reivindicación14.
Los bienes públicos o nacionales que el Código Civil los
describe y menciona son las plataformas o sócalos
submarinos, continental o insular, adyacentes a las costas
ecuatorianas y las riquezas que se encuentran en ellos,
todas las Minas y yacimientos que determinan las leyes
especiales respectivas
no obstante el dominio de los
particulares sobre la superficie de la tierra en cuyas entrañas
estuvieran situadas; aunque en el presente caso de las minas
tienen facultades de trabajar en dichas tierras bajo ciertos
requisitos y reglas que establecen las leyes especiales al
respeto; el mar adyacente hasta una distancia de doscientas
millas marinas, el Archipiélago de Galápagos, el lecho y
subsuelo del mar adyacente; el espacio aéreo del territorio
ecuatoriano incluido en éste el del mar territorial la playa de
mar, los ríos y todas las aguas que corren por cauces
naturales, así como los lagos naturales, las vertientes que
nacen y mueren dentro de una misma heredad aunque su
uso y goce se encuentra plenamente determinado por la ley
de Aguas; además pertenecen las nuevas islas que se
14
Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo II Derechos Reales. Bogotá – 1973. Pág. 167.
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formen en el mar territorial; como tenemos manifestado el uso
y goce se encuentra plenamente determinado por las leyes
respectivas.
Los bienes descritos de manera sucinta anteriormente son
bienes que no pueden adquirirse a ningún título por las
personas particulares sean nacionales o extranjeras, solo
cabe en algunos casos las concesiones conforme lo prescriba
la ley, además su uso y goce se encuentran plenamente
determinados por las leyes respectivas.
Nuestra legislación establece un régimen distinto en lo que
hace referencia a la adquisición de bienes en nuestro
territorio para los extranjeros, pues si bien es cierto que la ley
habla de igualdad ante la ley, en el presente caso existe
restricciones para los extranjeros en lo que hace referencia a
la adquisición de bienes; así observamos que nuestra
Constitución Política establece:
Art. 15 Constitución Política.- “Las personas naturales o
jurídicas extranjeras no podrán adquirir, a ningún título,
con fines de explotación económica, tierras o
concesiones en zonas de seguridad nacional”.
Los bienes privados en cambio son todos aquellos bienes que
pertenecen al patrimonio de las personas y que pueden ser
objeto de cualquier acto de comercio entre vivos o por causa
de muerte, como su enajenación, donación etc, siempre y
cuando se respete el derecho ajeno y se cumpla con las
disposiciones legales pertinentes.
Me he permitido hacer una distinción entre lo que son los
bienes públicos y los bienes privados, ya que para efectos del
presente estudio nos referiremos al derecho a la propiedad
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sobre los bienes privados conforme se encuentra reconocido
en nuestro ordenamiento jurídico.
EL DERECHO A LA PROPIEDAD: RELACIÓN Y
DIFERENCIA ENTRE LA CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE Y EL PROYECTO ELABORADO POR EL
CONESUP.
Nuestra Constitución Política de la República que se
encuentra vigente desde el año de 1998 difiere en algunos
aspectos al proyecto de Constitución Política elaborado por la
Comisión de Juristas del CONESUP en lo que hace
referencia al tema que nos hemos propuesto estudiar, que es
el derecho de la propiedad como un derecho constitucional
consagrado y garantizado como un derecho humano civil.
La Constitución Política vigente reconoce a la propiedad
como un derecho civil, así el art. 23 establece:
Art. 23 Constitución Política: “Sin perjuicio de los
derechos establecidos en ésta Constitución y en los
instrumentos internacionales vigentes, el Estado
reconocerá y garantizará a las personas los siguientes:
23. El derecho a la propiedad, en los términos que
señala la ley”.
El proyecto del CONESUP también recoge al derecho a la
propiedad como un derecho humano civil; así tenemos:
Art. 24 Proyecto CONESUP: “El Estado reconoce y
garantiza a las personas los siguientes derechos:
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25. A la propiedad en los términos que señala la
Constitución y la ley”.
Existe una similitud y relación directa entre lo que establece la
Constitución Política y el proyecto del CONESUP en cuanto
hace referencia a que los dos cuerpos normativos reconocen
a la propiedad como un derecho humano civil en los términos
que señala y establece la ley.
Ahora, lo que establece la Constitución Política vigente difiere
a lo que manifiesta el proyecto del CONESUP en lo que hace
referencia a como le conciben a la función social de la
propiedad.
Art. 30 Constitución Política.- “La propiedad, en
cualquiera de sus formas y mientras cumpla la función
social, constituye un derecho que el Estado reconocerá y
garantizará para la organización de la economía.
Deberá procurar el incremento y la redistribución del
ingreso, y permitir el acceso de la población a los
beneficios de la riqueza y el desarrollo.
Se reconocerá y garantizará la propiedad intelectual, en
los términos previstos de la ley y de conformidad con los
convenios y tratados vigentes”.
De la transcripción del artículo 30 de la Constitución Política
observamos que efectivamente el Estado reconoce y
garantiza para la organización de la economía el derecho a la
propiedad siempre y cuando cumpla una función social.
En el siguiente párrafo establece que la propiedad debe
procurar el incremento del ingreso para permitir así un
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beneficio a la población, es decir permitir a la población
participar de la riqueza y desarrollo en todas sus formas.
Finalmente termina estableciendo que también se reconoce la
propiedad intelectual en los términos previstos por la ley.
Del análisis realizado en párrafos anteriores observamos que
la Constitución Política al referirse al término propiedad, de
alguna manera establece alguna diferencia en lo que se
refiere a la propiedad intelectual, pero el término propiedad
debe entenderse en su sentido amplio, es decir englobaría a
la propiedad en todas sus expresiones; por lo que a título
personal no cabe que la Constitución Política haga
distinciones ya que como observamos se establece que
también se garantizará la propiedad intelectual.
En nuestra Constitución Política no se determina de una
manera explícita en que consiste la función social de la
propiedad, limitándose únicamente a establecer que debería
procurar la propiedad.
Por lo manifestado existe una deficiente definición de lo que
es la función social de la propiedad o más bien no existe una
definición de lo que debería ser la referida función social,
aclarando que en otras leyes por ejemplo la Ley de Desarrollo
Agrario efectivamente consta en que consiste la función
social de la propiedad sobre la tierra; pero en el presente
caso y al tratarse de nuestra norma Constitucional debería
constar explicitado en que consiste la referida función social
de la propiedad.
Así mismo el artículo 31 de la Constitución Política también
recoge el principio de la función social de la propiedad al
hablar del reparto de las utilidades a las que tienen los
trabajadores de las empresas.
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Art. 31 Constitución Política.- “El Estado estimulará la
propiedad y la gestión de los trabajadores en las
empresas, por medio de la transferencia de acciones o
participaciones a favor de aquellos. El porcentaje de
utilidad de las empresas que corresponda a los
trabajadores, será pagado en dinero o en acciones o
participaciones, de conformidad con la ley. Esta
establecerá los resguardos necesarios para que las
utilidades beneficien permanentemente al trabajador y a
su familia”.
La participación de los trabajadores en las utilidades de las
empresas también se constituye en una función social que
cumple la propiedad, pues en base a éstas utilidades los
empleadores de alguna manera distribuyen sus ganancias a
favor de sus trabajadores y de su familia, todo se encuentra
regulado por nuestro Código del Trabajo a lo cuál me referiré
más adelante.
En el proyecto del CONESUP, en cambio encontramos un
panorama distinto al que lo encontramos en la Constitución
Política vigente, pues en el proyecto de una manera más
clara y con redacción completa observamos que si se define
en que consiste la función social de la propiedad.
Art. 33 Proyecto del CONESUP.- “La propiedad, en
cualquiera de sus formas, mientras cumpla su función
social constituye un derecho que el Estado reconoce y
garantiza para la organización de la economía.
La función social de la propiedad implica:
1.- Que esté en producción en los términos fijados en la
ley;
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2.- Que su uso y explotación se dé con respeto al medio
ambiente;
3.- Que no vulnere derechos humanos, y;
4.- Que contribuya al incremento de la riqueza y
redistribución del ingreso y a la equidad social.
Se reconoce y garantiza la propiedad intelectual, en los
términos previstos en la ley y de conformidad con los
convenios y tratados vigentes.
Corresponde al Estado el registro de la propiedad
intelectual, que proteja y salvaguarde los derechos
intangibles de los pueblos indígenas, cholos,
afroecuatorianos y montubios”.
De la transcripción que me permito hacer del proyecto del
CONESUP observamos que en éste cuerpo normativo si se
establece en que consiste la función social de la propiedad,
es decir en el proyecto de una manera más completa y sobre
todo mejorando la redacción, conocemos en que consiste la
función social que debe cumplir la propiedad para ser
garantizada como un derecho humano civil. La definición que
se da de la función social de la propiedad coincide en
términos similares a lo que establece la Ley de Desarrollo
Agrario al referirse a la propiedad sobre la tierra.
Al igual que la Constitución Política, el proyecto también
reconoce el derecho a la propiedad intelectual, ahora
ampliándolo al derecho intelectual de los pueblos indígenas,
cholos, afroecuatorianos y montubios.
En lo que hace referencia al establecimiento del derecho que
tienen los trabajadores de las empresas a percibir las
utilidades que éstas generen no difiere el texto de la
Constitución Política con el proyecto del CONESUP por lo
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que no se hace necesario su transcripción textual,
entendiéndose que el reparto de las utilidades forma parte del
concepto de la función social de la propiedad.
Dentro del capítulo VI de la Constitución Política que hace
referencia al régimen agropecuario, también encontramos
principios que se relacionan directamente con la propiedad
como un derecho garantizado y reconocido. Así mismo y en
concordancia con lo que prescribe la Constitución Política, el
proyecto del CONESUP también regula la protección de la
propiedad de la tierra al referirse al régimen agropecuario.
Tanto la Constitución Política, así como el proyecto del
CONESUP establecen principios para fortalecer el desarrollo
del régimen agrícola y agropecuario, garantizando la
propiedad de la tierra en producción, esto es, guarda total
relación y concordancia con lo que establecen los principios
que regulan el derecho a la propiedad en general, pues aquí
la propiedad de la tierra para ser garantizada por la ley debe
cumplir con una función social, esto es que debe encontrarse
en producción.
Además la Constitución Política y el Proyecto del CONESUP
proscriben el latifundio y el acaparamiento de la tierra, es
decir establecen sanciones para el caso de quienes no
cumplen con la función social, sancionando el acaparamiento
de la tierra y el latifundio con el fin de proteger la producción y
el fortalecimiento del campo.
Por lo manifestado existe una relación directa en los dos
cuerpos normativos (Constitución Política y Proyecto
CONESUP), existiendo únicamente diferencias en su
redacción, pero manteniéndose el espiritu mismo en lo que
hace referencia a la protección de la propiedad en el régimen
agropecuario.
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La Constitución Política también regula algunas facultades
que posee el Estado, sus Instituciones y las Municipalidades
como entes territoriales reguladores con el fin de cumplir y
hacer
cumplir
algunos
enunciados
y
principios
Constitucionales, entre ellos consideramos la función social
de la propiedad; para el efecto me permito transcribir el
artículo 32 de la Constitución Política.
Art. 32 Constitución Política.- “Para hacer efectivo el
derecho a la vivienda y a la conservación del medio
ambiente, las municipalidades podrán expropiar,
reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro, de
conformidad con la ley.
El Estado estimulará los programas de vivienda de
interés social”.
Art. 33 Constitución Política.- “Para fines de orden social
determinados en la ley, las instituciones del Estado,
mediante el procedimiento y en los plazos que señalen
las normas procesales, podrán expropiar, previa justa
valoración, pago e indemnización, los bienes que
pertenezcan al sector privado. Se prohibe toda
confiscación”.
La Constitución Política reconoce la facultad al Estado, sus
Instituciones y a las Municipalidades de poder expropiar a los
particulares, es decir de poder intervenir en la propiedad
privada siempre y cuando sea con fines de orden social, se
entiende en beneficio de la colectividad, eso si respetando el
justo derecho que tienen los particulares “perjudicados” por la
expropiación a que se les reconozca el justo precio de sus
bienes, aclarando que se prohibe toda confiscación, lo cuál
difiere mucho a lo que es la expropiación ya que conocemos
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que la confiscación es una sanción legal para las personas
que incumplen con la ley.
El proyecto del CONESUP no difiere en gran medida a lo que
establece la Constitución Política en lo que hace referencia a
la facultad que tiene el Estado para expropiar, pero para un
mejor entendimiento transcribiremos los artículos en
referencia.
Art. 35 Proyecto del CONESUP.- “Para asegurar el
derecho a la vivienda, el Estado ejecutará programas
públicos que comprendan:
1.- La construcción y mejoramiento de viviendas de
interés social incluidos servicios básicos;
2.- El alquiler en régimen especial;
3.- Dotación de albergues, y,
4.- Establecimiento de incentivos tributarios para la
adquisición y construcción.
En la ejecución de estos programas el Estado brindará
especial atención a mujeres jefas de hogar de escasos
recursos económicos.
Para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la
conservación del medio ambiente, el Estado o las
Municipalidades, de oficio o a petición de parte, pueden
expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo
futuro, de conformidad con la ley”.
Art. 36 Proyecto del CONESUP.- “El Estado y sus
Instituciones, por razones de utilidad pública o interés
social mediante el procedimiento que señale la ley puede
expropiar bienes que pertenezcan al sector privado,
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previos justa
indemnización.
valoración,
pago
del
precio
e
Se prohibe toda confiscación”.
Observamos que si bien es cierto la redacción cambia en
referencia a lo que establece la Constitución Política, en sí el
espiritu de la norma no cambia mayormente, pues se
mantiene la facultad que tiene el Estado o sus Instituciones,
así como las Municipalidades para poder expropiar los bienes
de los particulares siempre y cuando se trate de obras que
tengan por fin el bienestar social reconociendo el justo
derecho que tienen los particulares a su indemnización
correspondiente.
En definitiva para terminar el primer capítulo del presente
estudio podemos manifestar que la propiedad entendida
como un derecho civil que tenemos las personas sobre las
cosas, es un derecho reconocido y garantizado por nuestro
ordenamiento jurídico siempre y cuando cumpla funciones de
orden social, caso contrario la misma ley faculta al Estado o
sus Instituciones poder ejercer acciones en contra de los
particulares para beneficio de la colectividad.
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CAPITULO SEGUNDO
LA FUNCION SOCIAL EN EL DERECHO A LA PROPIEDAD
EL DERECHO A LA PROPIEDAD COMO UN DERECHO
CONSAGRADO EN LA CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE
Como se encuentra analizado brevemente en el capítulo
anterior, la propiedad se encuentra reconocida y garantizada
en la Constitución Política vigente como uno de los derechos
humanos que tenemos los habitantes de la República.
Así, también el artículo 30 de la Constitución Política
reconoce el derecho a la propiedad que tenemos las
personas y establece su garantía supeditándola al
cumplimiento de un requisito que es el cumplimiento de la
función social de la propiedad.
La Constitución Política como norma fundamental de todo
Estado Social de Derecho, se erige en el cuerpo legal
supremo bajo del cuál dependen todos los demás cuerpos y
normas legales, estos son las leyes orgánicas, leyes,
ordenanzas, etc; y precisamente como norma fundamental
bajo del cuál deben sujetarse todas las normas restantes
(supremacía Constitucional) que establece y reconoce la
propiedad primeramente como un derecho humano, civil y
económico que será garantizado siempre y cuando se ajuste
a las disposiciones legales.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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El primer requisito que reconoce la Constitución Política es el
cumplimiento de la función social de la propiedad, es decir
que todas las personas naturales o jurídicas (se entiende que
tanto las personas naturales y jurídicas deben cumplir con la
función social ya que no hace diferencia o distinción alguna
nuestra Constitución Política) que sean propietarias de algún
bien, deben cumplir con la llamada función social de la
propiedad bajo la pena de que el propietario sea sancionado
por la propia ley.
Ahora, vale preguntarnos ¿que debemos entender por
función social de la propiedad?; nuestra Constitución
Política no define en que consiste la función social de la
propiedad y más bien se limita a establecer que como fin, la
propiedad deberá procurar el incremento y la redistribución
del ingreso, esto significa que los bienes deben encontrarse
en producción en los términos fijados por la ley que permita la
redistribución del ingreso; además de permitir a la población
participar de los beneficios de la riqueza y el desarrollo.
El concepto función social de la propiedad señalan Beatríz
Galán y Rosa Garibotto fue primero enunciado por Augusto
Comte en 1850 en su obra “Sistema de Política Positiva”,
refiriéndose al mismo en forma rudimentaria; pero quién
desarrolló éste concepto con alguna extensión fue el célebre
jurista francés León Duguit, en 1911 en sus desertaciones en
la facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires15.
Aunque el término función social según otros tratadistas
comienza a ser utilizado a partir de la segunda Guerra
Mundial, para indicar un límite al ejercicio, contenido y
extensión de la propiedad. Se advierte que generalmente el
derecho de propiedad se agota cumpliendo dos funciones: La
individual, que se traduce en el ejercicio de la libertad del
15
Beatriz Galán y Rosa Garibotto. Derecho Agrario. Tomos I y II. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1967.
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propietario en su interés particular, y la social, que tiene en
cuenta el interés de la colectividad. Se estima que la función
social de la propiedad se desdobla en dos aspectos: uno
negativo o función social-límite, y uno positivo o función social
impulsiva16.
Como tenemos manifestado la Constitución Política del
Ecuador no define en que consiste la función social de la
propiedad que debe cumplir, por lo que podemos colegir que
la función social se entenderá como el fin único de la
propiedad que tienda a permitir a la población a beneficiarse y
compartir su riqueza ya sea por medio de empleo, acceso a la
producción, el no acaparamiento de la tierra y por lo mismo
redistribución de las tierras improductivas.
Los asambleístas que redactaron la Constitución Política que
hasta la presente fecha se encuentra vigente, cometieron
errores en lo que hace referencia a la redacción; ya que no se
define en que consiste la función social que debe cumplir la
propiedad, es por ello que sería necesario una reforma en el
sentido de establecer en que consiste la llamada función
social, que papel debe cumplir el propietario en beneficio de
la comunidad, que limitantes posee en el ejercicio de sus
derechos, que obligaciones debe cumplir, por ello podemos
manifestar que en la Constitución Política aún vigente existe
una deficiente definición de lo que bebemos entender por
función social de la propiedad.
LA FUNCION SOCIAL EN EL DERECHO A LA PROPIEDAD
EN EL PROYECTO DEL CONESUP
En el proyecto de Constitución elaborado por la Comisión de
Juristas del CONESUP también se reconoce a la propiedad
16
G. Canal Ramirez. Función social de la propiedad. Bogotá – 1953. Pág. 190.
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como un derecho humano civil, derecho humano que es
reconocido y garantizado a favor de todos los habitantes de la
República.
En el proyecto del CONESUP, en el derecho a la propiedad
se establecen algunas modificaciones que nos aclaran un
poco más el panorama en lo que hace referencia a lo que
debemos entender por función social del derecho a la
propiedad.
Así el artículo 33 del proyecto del CONESUP al igual que la
Constitución Política comienza reconociendo y garantizando a
todas las personas el derecho a la propiedad siempre y
cuando cumpla su función social; pero en el presente caso
del proyecto del CONESUP si establece en que consiste la
función social que debe cumplir la propiedad.
Según el proyecto del CONESUP para que la propiedad
cumpla su función social, deben cumplirse las siguientes
premisas:
1.- Que esté en producción en los términos fijados por la ley.
2.- Que su uso y explotación se dé con respecto al medio
ambiente.
3.- Que no vulnere derechos humanos.
4.- Que contribuya al incremento de la riqueza y redistribución
del ingreso y a la equidad social.
A continuación analizaremos punto por punto para determinar
si efectivamente la función social abarca éstos requisitos
antes enumerados.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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QUE ESTE EN PRODUCCION EN LOS TERMINOS
FIJADOS POR LA LEY
En el presente caso, la Constitución Política (proyecto de
Constitución al hablar del CONESUP que está siendo motivo
de análisis) al ser un cuerpo normativo que por su naturaleza
establece los principios, derechos y garantías básicas,
concede la facultad a las leyes, sean éstas orgánicas o de
tipo general que son jerárquicamente inferiores, para que
regulen la aplicación de los principios en ésta consagrados;
es por ello que en el presente caso efectivamente existen
leyes que regulan la aplicación del principio que establece
que la propiedad debe encontrarse en producción en los
términos fijados por la ley.
Una ley que se encarga de regular por ejemplo el manejo,
producción, desarrollo de la propiedad de la tierra es la Ley
de Desarrollo Agrario que se encuentra vigente de acuerdo a
su última codificación realizada en el año 2004, ley que da
pautas de alguna manera para establecer de que manera la
tierra debe encontrarse en producción.
La ley de Desarrollo Agrario coincide con el texto tanto de la
Constitución vigente así como con el proyecto del CONESUP
al afirmar que la propiedad de la tierra será garantizada
siempre que cumpla con su función social, definiendo en que
consiste la función social, y en éste caso se asemeja más al
proyecto del CONESUP ya que los dos cuerpos normativos
(tanto el proyecto del CONESUP, así como la Ley de
Desarrollo Agrario) definen en los mismos términos en que
consiste la función social de la propiedad.
Art. 24 Ley de Desarrollo Agrario.- “El Estado garantiza
la propiedad de la tierra conforme a lo establecido en los
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artículos 267 y 269 de la Constitución Política de la
República.
El aprovechamiento y trabajo de la tierra puede hacerse
en forma individual, familiar, cooperativa, asociativa,
comunal, autogestionaria o societaria, mientras cumpla
su función social”.
De la transcripción del artículo 24 de la Ley de Desarrollo
Agrario observamos que efectivamente ésta ley de una
manera concordante con el texto tanto de la Constitución
Política cuanto del proyecto del CONESUP garantiza la
propiedad de la tierra siempre y cuando cumpla la función
social que determine la ley.
Entre los objetivos que establece la ley de Desarrollo Agrario
se encuentran el fomento y desarrollo del sector Agrario y así
garantice la alimentación de todos los ecuatorianos y la
exportación de excedentes; así determina el artículo 2 de la
referida ley:
Art. 2 Ley de Desarrollo Agrario: “La presente ley tiene
por objeto el fomento, desarrollo y protección integrales
del sector agrario que garantice la alimentación de todos
los ecuatorianos e incremente la exportación de
excedentes, en el marco de un manejo sustentable de
los recursos naturales y del ecosistema”.
La ley de Desarrollo Agrario así mismo en concordancia con
el texto Constitucional (proyecto del CONESUP) obliga a que
la tierra se encuentre en producción ya que de no ser así los
propietarios de esas tierras incultivas o sin producir serían
sancionados, es por ello que obliga a todos los habitantes del
Estado que posean tierras en el sector rústico a que las
mantengan en producción ya sea cultivadas, al pastoreo, etc,
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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en definitiva que las mantengan trabajándolas bajo sanciones
establecidas en la misma ley. Así según Valencia Zea “puede
cometerse abuso en el ejercicio de la propiedad por el simple
hecho de no explotar los bienes cuando esa inercia causa
perjuicios a la colectividad, lo cuál sucede cuando los
propietarios de fincas agrícolas se abstienen de cultivarlas; en
éste caso se tiene el derecho para satisfacer intereses
egoístas (monopolio, valorización de fincas, etc.), en perjuicio
de los intereses de la sociedad”17.
Otro claro ejemplo de que la propiedad debe encontrarse en
producción en los términos fijados por la ley, observamos a
las Empresas privadas, es decir a las Compañías legalmente
constituidas, ya que de acuerdo a la ley deben encontrarse en
producción u operando bajo la pena de que sean éstas
declaradas por la Autoridad competente en inactividad.
Art. 359 Ley de Compañías.- “El Superintendente de
Compañías, a petición de parte o de oficio, podrá
declarar inactivas a las Compañías sujetas a su control
que no hubieren operado durante dos años
consecutivos”.
Las Compañías legalmente constituidas que sean declaradas
en inactividad serán disueltas y liquidadas mediante
resolución por el Superintendente de Compañías de
conformidad con el mencionado cuerpo legal.
Así podemos observar muchos otros ejemplos, pues si no se
encuentran en producción en los términos fijados por la ley
serán sus propietarios sujetos a las sanciones previamente
determinadas por la ley.
17
Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo II Derechos Reales. Bogotá – 1973. Pág. 214.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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QUE SU USO Y EXPLOTACION SE DE CON RESPETO AL
MEDIO AMBIENTE
El medio ambiente se constituye en un tema muy debatido en
los últimos tiempos, ya que observamos con mucha
preocupación que la mala utilización de los recursos
naturales, la tala indiscriminada de árboles, el calentamiento
global, el poco respeto por parte de los industriales, la
contaminación de las aguas, en definitiva todos aquellos
actos van en desmedro del medio ambiente, lo que ocasiona
que todas las personas que habitamos en el planeta
resultemos perjudicados.
Pero es en los últimos tiempos que hablando por nuestro
país, se han promulgado una serie de leyes, normas,
principios, etc; que de alguna manera regulan la utilización de
los recursos naturales, protegen al medio ambiente,
establecen mecanismos para poder controlar de alguna
manera la utilización del suelo, sus aguas, el subsuelo, el
aire, etc, con el único fin de proteger el medio ambiente.
Y contagiándose de esos principios que tienden a proteger al
medio ambiente, también el proyecto del CONESUP
establece un principio dentro del tema propuesto en el
presente estudio, que la función social de la propiedad
consiste en proteger al medio ambiente y que la explotación y
su uso deben estar constreñidos a su protección.
La Constitución Política vigente y el mismo Proyecto
establecen una sección dentro de los Derechos Colectivos
dedicada al medio ambiente y su protección.
Se consagra como obligación del Estado el proteger a la
población para que ésta pueda vivir en un medio ambiente
sano y ecológicamente equilibrado.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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De acuerdo a nuestra Constitución Política existirán leyes
tendientes a regular tanto las infracciones, determinar sus
procedimientos
y
establecer
responsabilidades
administrativas, civiles y penales que correspondan a
personas, sean éstas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, por las acciones u omisiones en contra de
normas que tienden a proteger el medio ambiente.
Inclusive existen incentivos para el caso de la protección del
medio ambiente, así lo determina la Constitución Política en
el artículo 89 cuando establece:
Art. 89 Constitución Política.- “El Estado tomará medidas
orientadas a la consecución de los siguientes objetivos:
2.- Establecer estímulos tributarios para quienes realicen
acciones ambientales sanas”.
El proyecto del CONESUP también regula dentro de los
derechos difusos, la protección del medio ambiente en los
términos concordantes con la Constitución Política vigente.
Inclusive se establece la responsabilidad del Estado, sus
delegatarios y concesionarios por los daños causados en el
medio ambiente, quienes deberán indemnizar a los
particulares afectados, en el presente caso como es un
derecho difuso los perjudicados sería toda la población.
El caso por ejemplo de las empresas extranjeras que en su
calidad de concesionarias operan en nuestro país, teniendo
precisamente como premisa el impacto ambiental se han
revisado varios contratos con dichas empresas y han dejado
de trabajar en zonas donde se han producido impactos
ambientales nefastos para nuestro país.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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En nuestro ordenamiento jurídico existe acción pública para
denunciar éstos actos, esto es la potestad que tiene cualquier
persona para denunciar los daños que se cometan en contra
del medio ambiente.
La Ley de Gestión Ambiental establece que el Ministerio del
Medio Ambiente será el organismo encargado de fijar las
políticas, acciones y crear las instituciones necesarias
tendientes a proteger al medio ambiente; por ejemplo todas
las personas naturales o jurídicas que pretendan iniciar
actividades productivas deben obtener un permiso de
operación por parte del Ministerio del Medio Ambiente.
Existen distintos tipos de acciones en contra de aquellas
personas que cometan acciones u omisiones que vayan en
desmedro de la preservación del medio ambiente; así
tenemos:
Acciones civiles, en contra de personas que cometan actos
en contra del medio ambiente, a quienes luego del trámite
correspondiente se les impone una multa de tipo económico
de acuerdo al daño que se haya causado, indemnización que
se tiene que hacer en favor de la comunidad.
Acciones administrativas, para los funcionarios que pudiendo
prever los daños causados al medio ambiente no lo hicieron,
en éste caso se da responsabilidad por la acción por omisión.
Acciones de tipo penal, el Código Penal Ecuatoriano dedica
un capítulo a los delitos en contra el medio ambiente, donde
se establecen una serie de penas a quienes comercialicen
desechos tóxicos, actos en contra de la flora y fauna, etc,
penas que llegan hasta cinco años de prisión de acuerdo a la
gravedad del acto ilícito.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Tanto los Municipios así como los Gobiernos Provinciales a
través de la Unidad de Gestión Ambiental también poseen la
facultad de establecer políticas para regular y proteger el
medio ambiente dentro de sus circunscripciones territoriales,
facultad que la hacen efectiva a través de sus respectivas
ordenanzas.
El medio ambiente, es objetivo primordial de protección por
parte del Estado y sus Instituciones por lo que las personas
que ejerzan su derecho a la propiedad deben hacerlo
respetando y sujetándose a la normatividad jurídica que
protege el medio ambiente.
QUE NO VULNERE LOS DERECHOS HUMANOS
Nuestra Norma Constitucional tiene como premisa
fundamental la proclamación, defensa y garantía de los
derechos humanos a favor de todas las personas, sean éstas
nacionales o extranjeras que habiten o se encuentren de
tránsito por el territorio nacional.
Pero nos preguntamos ¿de que manera la propiedad
vulnera los derechos humanos?, es una inquietud que
tiene varias respuestas, las mismas que desarrollaremos a
continuación:
Todas las personas somos iguales ante la ley, es un principio
Constitucional consagrado en nuestra Constitucional Política;
y precisamente de acuerdo con éste principio, todos los
habitantes de la República tenemos el derecho de acceder al
ejercicio del derecho a la propiedad, claro eso sí con las
salvedades que siempre se dan; por ejemplo con respecto a
los extranjeros que no pueden adquirir a ningún título bienes
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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inmuebles en zonas de seguridad Nacional; pero en definitiva
el acceso a la propiedad se da con toda la libertad a todos los
habitantes del territorio, aunque vale preguntarse ¿existe
libertad para que puedan acceder a la propiedad las personas
de escasos recursos económicos?. La desigualdad
económica hace que muchas personas no puedan acceder a
la propiedad, lo cuál hace que muchos principios queden
únicamente en el campo teórico.
Uno de los derechos civiles que consagra nuestra norma
Constitucional es el derecho a la libertad de las personas,
entendiendo que todas las personas nacemos libres,
prohibiéndose la esclavitud y el tráfico de seres humanos, a si
mismo se prohibe la prisión por deudas. La propiedad debe
darse con respeto a la libertad de las personas, en los
actuales momentos al menos en nuestro Estado no se
conocen casos expresos de esclavitud, entendiéndose por
esclavitud “consistente en considerar que también el hombre
puede ser convertido en instrumento de producción y ser
objeto de propiedad privada”18, aspecto que no se daba hace
muchos años atrás hablando por ejemplo de los siglos
pasados (S XVIII - XIX) donde efectivamente se daba la
esclavitud de las personas de raza negra, quienes eran
destinadas únicamente para el trabajo de la tierra, eran
cambiados entre sí asimilándolos a las cosas, al esclavo se lo
consideraba como el principal instrumento de producción. El
27 de Septiembre de 1852 durante el Gobierno de José María
Urbina se declara abolida la esclavitud en nuestro país. En la
actualidad al menos en nuestro país no se han conocido
casos de esclavitud; es por ello que para que la propiedad
cumpla la función social no deben existir casos como los
antes anotados. Queda prohibida la prisión por deudas salvo
el caso del pago de pensiones alimenticias.
18
Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo II Derechos Reales. Bogotá – 1973 . Pág. 151.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Nuestra Constitución Política también reconoce el derecho
que tenemos las personas a vivir en un ambiente
ecológicamente sano, coincidiendo y en concordancia con el
artículo 33 del proyecto del CONESUP al definir en que
consiste la función social de la propiedad, ésta debe respetar
el medio ambiente caso contrario no será garantizado por el
Estado, pues el derecho a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado también se constituye en un
derecho humano del que gozamos todas las personas.
La libertad de empresa es un derecho que también reconoce
nuestro texto Constitucional y que también tiene que ver con
el derecho a la propiedad, todas las personas que de alguna
manera tengamos las posibilidades de establecer un negocio,
tenemos también el derecho de asociarnos, de trabajar en
igualdad de condiciones, ya que de no ser así tampoco se
estaría cumpliendo con el fin de la propiedad.
El derecho a la seguridad jurídica es un derecho que siempre
se ha encontrado en “el ojo de la tormenta”, ya que muchas
personas (al menos extranjeras) no se deciden por invertir en
nuestro país ya que manifiestan que no existe seguridad
jurídica para poder invertir, es decir no confían en nuestra
administración de justicia, no confían en las mismas leyes
que existen, ahora con el proceso de cambio que pretende
dar la Asamblea Nacional Constituyente hasta las empresas
nacionales están cerrando sus puertas para invertir en otros
países ya que según sus expresiones no existen las
condiciones necesarias que garanticen la inversión en
nuestro país, es un caso que debe revisarse pues la
seguridad jurídica tanto a las personas naturales así como a
las jurídicas sean nacionales o extranjeras deben otorgar la
garantía de inversión en nuestro país.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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El trabajo precario en el cultivo de la tierra es prohibido en
nuestro Estado, caso contrario también se vulnerarían los
derechos humanos de los trabajadores de la tierra.
En fin, los derechos humanos se constituyen en una premisa
fundamental en la función social de la propiedad.
QUE CONTRIBUYA AL INCREMENTO DE LA RIQUEZA Y
REDISTRIBUCION DEL INGRESO Y A LA EQUIDAD
SOCIAL
La distribución del ingreso nacional depende de la manera en
que se encuentre repartida la propiedad entre la población del
Estado. Es uno de los papeles más importantes del Estado el
intervenir en la reasignación del ingreso a los habitantes del
país. De manera general se puede establecer que existe la
tendencia hacia un desigual reparto en el que los
inversionistas reciben la mayor parte de la riqueza producida
y por el contrario la clase trabajadora recibe una mínima
parte, mientras los trabajadores reciben solo el salario, los
inversionistas o capitalistas reciben la riqueza creciente que
produce el trabajo, estos son los industriales, los
comerciantes, los propietarios de las tierras, los banqueros,
entre otros, en definitiva los que poseen los medios y
recursos suficientes para invertir.
Para proceder a la redistribución de la riqueza el gobierno
utiliza como instrumento la política fiscal, la misma que tiene
que ver con las decisiones del gobierno en lo que concierne a
los gastos e ingresos públicos. Los ingresos del gobierno
provienen de las empresas públicas y de la recaudación de
impuestos. Cuando el gobierno otorga transferencias o grava
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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con impuestos a la población está reasignando los ingresos
de los habitantes del país19.
El proyecto del CONESUP al igual que la Constitución
Política vigente coinciden en establecer éste principio de la
redistribución del ingreso y la equidad social como básico en
el cumplimiento de la función social de la propiedad; pero
para el cumplimiento de éste principio que ya se ha
encontrado consagrado desde hace mucho tiempo no basta
con reconocerlo teóricamente ya que como tengo
manifestado en párrafos anteriores siempre va a depender de
los gobiernos de turno, aplicarlo de acuerdo a sus principios
políticos.
Tanto la norma Constitucional, así como el Código del
Trabajo reconocen el derecho que tienen los trabajadores de
las Empresas a participar en las utilidades que éstas generen.
De conformidad con el Código del Trabajo, todos los
trabajadores tienen el derecho a participar de las utilidades en
un porcentaje de 10 puntos sobre la totalidad de las utilidades
generadas por su empleador, porcentaje que se repartirá
entre todos los trabajadores sin distinción alguna, y un cinco
por ciento más entre aquellos trabajadores que posean
cargas familiares, entendiéndose por cargas familiares a los
trabajadores que tengan bajo su dependencia hijos menores
de edad, cónyuge, hijos con discapacidad, entre otros.
El reparto de las utilidades que generan los empleadores se
constituye en una función social que cumple la propiedad, así
se tiende a cumplir con el principio de solidaridad, equidad
social, etc.
19
Alejandro Martinez Estrada. Elementos de Economía. Quito – 2003. Pág. 95.
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RELACION DEL DERECHO DE LA PROPIEDAD CON EL
REGIMEN AGROPECUARIO
La propiedad está plenamente ligada con el régimen
agropecuario en nuestro ordenamiento jurídico, ya que
nuestra Constitución Política vigente reconoce que el objetivo
del Estado es el de proteger y promover el régimen
agropecuario; pero para el efecto me permito transcribir el
artículo 266 de la Constitución Política vigente que establece:
Art. 266 Constitución Política.- “Será objetivo
permanente de las políticas del Estado el desarrollo
prioritario, integral y sostenido de las actividades
agrícolas, pecuaria, acuícola, pesquera y agroindustrial,
que provean productos de calidad para el mercado
interno y externo, la dotación de infraestructura, la
tecnificación y recuperación de suelos, la investigación
científica y la transferencia de tecnología.
El Estado estimulará los proyectos de forestación,
reforestación, sobre todo con especies endémicas, de
conformidad con la ley. Las áreas reservadas a estos
proyectos serán inafectables.
Las asociaciones nacionales de productores, en
representación de los agricultores del ramo, los
campesinos y profesionales del sector agropecuario,
participarán con el Estado en la definición de las políticas
sectoriales y de interés social”.
De la transcripción del artículo 266 de la Constitución Política
observamos que es política del Estado el desarrollo y
protección de las actividades agrícolas, entendiendo que
actividades agrícolas son aquellos actos o actividades
necesarias para el cultivo y la labranza de la tierra;
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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actividades
pecuarias,
acuícolas,
pesqueras,
y
agroindustriales, como actividades que son consideradas
base primordial en la economía de nuestro Estado, ya que el
Ecuador al ser eminentemente agrícola y rico en cuanto hace
referencia a los suelos, yacimientos, especies, se constituye
ésta actividad en una de las fundamentales para el
sostenimiento de la economía.
En el Ecuador la Ley de Desarrollo Agrario regula todo lo
referente a la actividad agraria; como referencia podemos
recordar que nuestra primera ley de reforma Agraria se da en
el año de 1964 durante el Gobierno de la Junta Militar.
La protección de la actividad agraria se ha tornado
indispensable en nuestro país y a sido objeto de la
promulgación de algunos principios constitucionales como los
que nos encontramos analizando. Según Carlos Marchán
Romero las medidas económicas relevantes que han
impactado en la estructura agraria nacional son: la
manumisión de los esclavos (1852); la sustitución del diezmo
(1891); la promulgación de la ley de Beneficencia (1908), por
la cuál las propiedades del clero pasan a manos del Estado;
la abolición del apremio personal o la prisión por deudas
(1918), con la cuál se extingue jurídicamente la figura del
concertaje; la promulgación de la ley de comunas (1937), por
la cuál se otorga personería jurídica a las comunidades
indígenas, adquiriendo por tanto la opción de presentarse
ante los juzgados a defender sus derechos territoriales; y por
último la vigencia de la Primera Ley de Reforma Agraria
(1964)20.
20
Carlos Marchán Romero. Pensamiento Agrario Ecuatoriano, Estudio Introductorio. Banco Central del
Ecuador. Quito – 1986. Pág. 26.
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El Art. 1 de la Ley de Desarrollo Agrario define a la actividad
agraria como “toda labor de supervivencia, producción o
explotación fundamentada en la tierra”.
La conceptualización que la Ley de Desarrollo Agrario según
algunos tratadistas da a la actividad agraria es algo vaga,
pues no englobaría todos elementos que implica la actividad
agraria, así Antonio Vivanco manifiesta “se entiende por
actividad agraria el conjunto de actos y operaciones
inherentes o referentes a la producción de bienes agrarios y
al mercadeo de dichos bienes y a los servicios que se prestan
por quienes intervienen o participan en ella. La actividad
agraria comprende el conjunto de actos y operaciones que
incluyen a la conservación de los recursos naturales, el
trabajo agrícola en cualquiera de sus formas y
especializaciones y el mercadeo, desde la compra de
insumos por el productor hasta la venta de los productos en el
mercado”21.
Dentro del capítulo que hace referencia al régimen
agropecuario, la Constitución Política actual reconoce
también que el Estado garantizará la propiedad de la tierra,
garantía que también se encuentra supeditada a que se
encuentre en producción, caso contrario puede ser objeto de
algunas sanciones sus propietarios que las mantengan
abandonadas e incultivas.
A través de la producción de la tierra también lo que se
pretende es tratar de que exista el empleo necesario para las
personas que se dedican a las actividades agrícolas, prevenir
la migración de los campesinos, fortalecer las economías de
los propietarios de las tierras, abastecer los mercados con los
productos agrícolas, etc.
21
Antonio Vivanco. Teoría del Derecho Agrario. Tomo I. La Plata – Argentina 1967. Pág. 58.
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En el caso de las tierras que no se encuentren cultivadas, o
dedicadas al pastoreo de animales, en definitiva que no se
encuentren en producción, éstas tierras serán expropiadas y
pasarán a formar parte del patrimonio del Estado; esa es una
disposición que se encuentra consagrada en la ley de
Desarrollo Agrario, disposición que obliga a los propietarios
de las tierras a cultivarlas bajo la pena de perder sus tierras
así lo establece el Art. 43 Ley de Desarrollo Agrario.
En el presente caso existe una Institución en nuestro país
como es el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA)
quién se encarga de regular todos estos aspectos, Institución
que fue creada con el fin de precisamente regular las
actividades agrícolas; ésta Institución es la encargada de
legalizar las tierras que carezcan de propietarios y que no
tengan las escrituras públicas legitimas que justifique sus
propiedades en el sector rústico.
Art. 50 Ley de Desarrollo Agrario.- “El Instituto Nacional
de Desarrollo Agrario (INDA), legalizará mediante
adjudicación a favor de los posesionarios, las tierras
rústicas de su propiedad, cuando se compruebe una
tenencia ininterrumpida mínima de cinco años, previo su
pago de acuerdo al avalúo practicado por el INDA…..”.
Como observamos de la transcripción de la norma antes
citada es el Estado que a través del INDA quién se encarga
de legalizar y adjudicar aquellas tierras que carezcan de
dueños o hayan sido expropiadas a los particulares sobre
inmuebles ubicados en el sector rústico, adjudicación que se
la realiza con el objeto de hacer que las tierras del sector
rústico sean trabajadas y produzcan en beneficio de sus
propietarios y de la colectividad en general.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Como se encuentra analizado en el presente capítulo, existe
concordancia en lo que establece la Constitución Política con
el Proyecto del CONESUP en lo que hace referencia al
espiritu mismo de la función social de la propiedad, eso sí
existiendo una mejor redacción en lo que establece el
proyecto definiendo en que consiste la función social de la
propiedad en general.
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CAPITULO TERCERO
EL ESTADO FRENTE A QUIENES INCUMPLEN LA
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD
QUE FACULTADES POSEE EL ESTADO FRENTE A
QUIENES INCUMPLEN LA LEY
El Estado reconocido como la sociedad jurídicamente
organizada, se constituye en el ente encargado de establecer
las políticas económicas, de producción, fiscales, monetarias,
etc; así como también de establecer las leyes que nos van a
regular.
Los dos cuerpos legales en estudio, es decir, tanto la
Constitución Política de la República así como el proyecto del
CONESUP, leyes secundarias como la ley de desarrollo
agrario, ley ambiental, establecen que la propiedad será
garantizada por el Estado siempre y cuando cumpla su
función social.
Conocemos en que consiste la función social de la propiedad;
pero ahora cabe preguntarse que sucede cuando la
propiedad no cumple con la función social que establece la
ley, es acaso que existen sanciones por parte del Estado
como ente regulador a las personas que desobedecen la ley;
según Londoño “Los bienes que no están cumpliendo función
social alguna, como tierras sin cultivo ni edificación…
capitales que sin trabajar sus dueños producen intereses
usurarios….., todas estas propiedades deben expropiarse sin
indemnización, para luego incorporarlas al bien común y
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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22
obligarlas a cumplir la función social que les incumbe” . En el
presente capítulo trataremos de responder todas las
inquietudes que genere el tema propuesto.
En el caso por ejemplo de la distribución de las utilidades en
beneficio de los trabajadores por parte de sus empleadores,
las utilidades tienen las mismas garantías que la
remuneración de acuerdo al Código del Trabajo, por lo que al
empleador que incumpla con la distribución de sus utilidades
generadas es sujeto a sanciones de conformidad con la ley
laboral.
Igual caso sucede con las personas que cometan actos en
contra del respeto y cuidado del medio ambiente, conforme
fue analizado en el capítulo anterior, éstas personas serán
sujetas a acciones de tipo civil, administrativo o penal según
sea el caso.
En el caso de las Compañías que incumplan con la ley
también serán sujetas de sanciones por parte del Estado a
través de la Superintendencia de Compañías ya que si no se
encuentra operando o en producción serán sujetas a la
declaratoria de inactividad y su posterior liquidación; es otra
de las sanciones que se imponen a quienes incumplen con la
función social de la propiedad.
Tanto la Constitución Política vigente, así como el proyecto
del CONESUP coinciden en afirmar que el Estado posee
facultades de expropiación con fines de interés social,
inclusive trasladando éstas facultades a las Municipalidades a
través de la ley. Entonces podemos decir que el Estado a
través de sus Instituciones tiene la facultad de expropiar a
quién incumple la ley.
22
Carlos M. Londoño. Economía social colombiana. Colombia. Pág. 142 – 143.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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De acuerdo con lo que dispone la Ley de Desarrollo Agrario
también se concede la facultad de expropiación al Estado en
contra de aquellos propietarios que incumplan con las
disposiciones legales, es decir en contra de aquellas
personas propietarias de tierras rústicas que se mantengan
improductivas o inexplotadas por un determinado número de
años, expropiación que también se da cuando se explota la
tierra mediante el trabajo precario, o se atente en contra del
medio ambiente, entre otros casos, lo cuál será objeto de
estudio más adelante.
A más de la expropiación que se da con aquellas personas
que sean legítimas propietarias del bien, existen bienes
inmuebles situadas en el área rural que a pesar de
encontrarse sus dueños en posesión, estos carecen de
legítimos títulos de propiedad por lo que de acuerdo a la ley
éstas tierras son de propiedad del Estado y precisamente
para poder legalizarlas el Estado reclama que como requisito
indispensable que aquellas tierras deberán encontrarse en
producción, aspecto que también hace que el Estado se
constituya en el propietario de todos los inmuebles rústicos
carentes de otros dueños.
A continuación se analizará la expropiación en todas sus
manifestaciones, leyes que la regulan, efectos y alcances de
acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico vigente, ya que de
acuerdo al proyecto del CONESUP se lo regula en las
mismas condiciones actuales de acuerdo a la Constitución
Política vigente.
LA FACULTAD DE EXPROPIACION
El artículo 33 de la Constitución Política vigente reconoce la
facultad que posee el Estado para poder expropiar:
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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Art. 33 Constitución Política.- “Para fines de orden social
determinados en la ley, las instituciones del Estado,
mediante el procedimiento y en los plazos que señalen
las normas procesales, podrán expropiar, previa justa
valoración, pago e indemnización, los bienes que
pertenezcan al sector privado. Se prohibe toda
confiscación”.
Al igual que la Constitución Política actual, el proyecto del
CONESUP también regula la facultad estatal de expropiación:
Art. 36 Proyecto CONESUP.- “El Estado y sus
instituciones, por razones de utilidad pública o interés
social mediante el procedimiento que señale la ley puede
expropiar bienes que pertenezcan al sector privado,
previos justa valoración, pago del precio e
indemnización. Se prohibe toda confiscación”.
Observamos que tanto la Constitución Política como el
proyecto del CONESUP coinciden en los mismos términos en
otorgar al Estado la facultad potestativa de expropiar
propiedades de carácter privado, me refiero a una potestad
que tiene el Estado ya que la Constitución Política y el
proyecto del CONESUP utilizan los términos “podrá” y
“puede” respectivamente.
Expropiación de acuerdo a Cabanellas es “El desposeimiento
o privación de la propiedad, por causa de utilidad pública o
interés preferente, y a cambio de una indemnización previa”23.
La expropiación de acuerdo a Cabanellas es el
desposeimiento de la propiedad por causa de un interés
preferente, el interés preferente lo determina el mismo Estado
23
Guillermo Cabanellas de Torres. Diccionario Jurídico Elemental. Editorial Heliasta – 1997. Pág. 160.
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quién es a su vez la entidad que procede a ejecutar, pues si
el propietario del objeto privado no lo transfiere
convencionalmente, puede ser obligado a su transferencia,
declarado el objeto de su propiedad de utilidad pública, en
cuyo caso recibe en compensación o pago el valor del mismo.
En el presente caso es el Estado quién ejecuta la
expropiación ejerciendo sus funciones, sean éstas las
esenciales que son de orden jurídico y las facultativas que
son de orden social que justifican la expropiación cuya causa
es la utilidad pública.
Es necesario manifestar que la expropiación se puede ejercer
sobre cualquier clase de bien, sea éste corporal o incorporal,
claro que siempre y normalmente se da sobre los bienes
inmuebles, pero como la ley no hace ningún tipo de
diferencia, puede operar sobre cualquier clase de bien
privado.
LA EXPROPIACION COMO LIMITANTE DEL DERECHO A
LA PROPIEDAD.
Si la expropiación es una facultad que posee el Estado para
privar a los particulares de sus bienes cuando está en
contraposición el interés general sobre el particular, viene a
tornarse en una limitante del derecho a la propiedad, aunque
según el tratadista Rafael Bielsa, “La administración pública
no tiene un derecho subjetivo en cuya virtud limita o restringe
la propiedad, sino que es el derecho de propiedad el que ya
admite de antemano la restricción; y por eso, ya sea la
restricción una limitación impuesta por razón del ejercicio del
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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poder de policía, como de la gestión del interés social, la
obligación del propietario consiste en admitir tal limitación”24.
De acuerdo a la definición que fue analizada en el capítulo
primero del presente estudio, y en oposición a los tratadistas
que manifiestan que la propiedad es un derecho que tenemos
las personas sin límite alguno, la propiedad si posee límites y
el límite es precisamente el beneficio colectivo que se traduce
en la expropiación, aunque vale resaltar que con la
indemnización que por derecho y ley le corresponde al
propietario afectado se mantiene incólume el patrimonio de
aquél.
Pero la expropiación en sí como institución jurídica y facultad
potestativa del Estado no se constituye en sí en un acto
arbitrario por parte del Estado, pues todas las personas
gozamos de derechos y garantías que tienen que ser
respetadas, y precisamente dentro de esos derechos que
gozamos las personas que seamos afectados por una
expropiación, se encuentra el derecho al debido proceso;
pero el derecho que tenemos las personas a reclamar no es
para que quede sin efecto la expropiación, sino es
únicamente para reclamar el justo precio del bien.
Es por lo manifestado que para que opere la expropiación,
debe producirse en primer efecto la declaratoria de utilidad
pública por parte de la Institución Pública correspondiente y
de manera posterior debe darse:
a.- Una justa valoración del bien a expropiar.
b.- El pago del precio e indemnización legal.
24
Rafael Bielsa, Derecho Administrativo, quinta edición, Tomo IV, El poder de policía. Limitaciones
impuestas a la propiedad privada en interés público; Buenos Aires – 1956, pág. 335.
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JUSTA VALORACION DEL BIEN A EXPROPIAR
Una vez producida la declaratoria de utilidad pública por
razones de interés general, la entidad que procede a
expropiar tiene que notificar a sus propietarios con la
resolución de la expropiación para que éstos puedan a su vez
ejercer el derecho que les corresponde de conformidad con
la ley.
Un derecho que corresponde a la persona que se vea
afectado por una expropiación es precisamente la justa
valoración del bien a expropiar; es decir la entidad que
proceda a expropiar debe proceder a valorar o tasar el bien
de acuerdo a su precio real o comercial para luego proceder a
cancelar o indemnizar a su propietario de conformidad con el
avalúo practicado.
Las partes (la institución que declara la expropiación y el
afectado) pueden llegar a un acuerdo mutuo en lo que hace
referencia al valor a cancelarse por el predio afectado, es una
facultad que establece la ley con el objeto de evitar la
confrontación y dar mayor agilidad al trámite de expropiación.
Solo en el caso de no existir el acuerdo antes referido entre
las partes, el Procurador General del Estado si se trata de
una expropiación que interese al Estado o en su defecto los
respectivos personeros de las demás Instituciones del sector
público presentarán la demanda de expropiación con el objeto
de que un Juez de lo Civil con competencia donde se
encuentre situado el bien, en sentencia determine el valor a
cancelarse por la expropiación del bien afectado.
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PAGO DEL PRECIO E INDEMNIZACION LEGAL
Una vez realizada la justa valoración del bien a expropiar por
parte de la Autoridad correspondiente, otro derecho que le
corresponde al propietario del bien afectado es a recibir una
justa indemnización de acuerdo a la valoración que se haya
realizado sobre el bien.
La indemnización a la que tiene derecho el propietario
consiste en el pago del precio por el cuál se haya realizado la
valoración respectiva, en algunos casos la Autoridad que
declara y realiza la expropiación suele arreglar directamente
con el propietario del bien afectado y se les entrega el dinero
acordado, o en otros casos se les entrega en pago cuerpos
de terrenos ubicados en otros sectores de la circunscripción
territorial donde se encuentre emplazado el bien (cuando la
expropiación la realizan las Municipalidades).
El pago del precio por la indemnización del bien a expropiarse
debe realizarse antes de que se realice la expropiación, es
decir mientras no se cancele la cantidad de dinero que se
haya determinado al propietario afectado no opera la
expropiación por lo que no se transfiere el bien, salvo de que
se trate de un acto urgente que sea declarado por la misma
ley, pues solo aquí podría expropiarse mientras se ventila en
juicio el pago del justo precio del bien.
FACULTAD DE EXPROPIACION DE LOS ORGANISMOS
SECCIONALES
La Constitución Política de la República reconoce la facultad
de expropiación a los Organismos Seccionales en los
siguientes términos:
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Art. 32 Constitución Política.- “Para hacer efectivo el
derecho a la vivienda y a la conservación del medio
ambiente, las municipalidades podrán expropiar,
reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro, de
conformidad con la ley.
El Estado estimulará los programas de interés social”.
En los mismos términos el proyecto del CONESUP establece
y reconoce la facultad de expropiación a las Municipalidades
de acuerdo con los siguientes términos:
Art. 35 Inc. III Proyecto CONESUP.- “Para hacer efectivo
el derecho a la vivienda y a la conservación del medio
ambiente, el Estado o las municipalidades, de oficio o a
petición de parte, pueden expropiar, reservar y controlar
áreas para el desarrollo futuro, de conformidad con la
ley”.
De acuerdo a la norma constitucional, las Municipalidades
también ejercen la facultad de expropiar por dos motivos:
1.- Para hacer efectivo el derecho a la vivienda.
2.- Para la conservación del medio ambiente.
De conformidad con la ley Orgánica del Régimen Municipal,
los Municipios tienen capacidad jurídica para el cumplimiento
de sus fines en la forma que determina la Constitución y la
Ley:
Art. 2 Ley Orgánica de Régimen Municipal.- “Cada
Municipio constituye una persona jurídica de derecho
público, con patrimonio propio y con capacidad para
realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el
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cumplimiento de sus fines, en la forma y condiciones que
determinan la Constitución y la Ley”.
Los Municipios al ser personas jurídicas de Derecho Público
tienen la potestad de acuerdo con la norma constitucional de
poder expropiar a los particulares sean éstos bienes muebles
o inmuebles con el objeto de hacer efectivo el derecho a la
vivienda o por la conservación del medio ambiente, además
por situaciones de interés social, por ejemplo el caso de abrir
una vía, o de construir obras en beneficio de la comunidad, o
por situaciones de orden emergentes, etc.
Para que proceda la expropiación debe preceder la
declaratoria de utilidad pública por parte del Consejo
Municipal, para ello necesitan el voto favorable de las dos
terceras partes de los consejales asistentes, así lo determina
el art. 239 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Art. 239.- “Las expropiaciones que deban hacer las
Municipalidades requieren de previa declaratoria de
utilidad pública o interés social, con expresión del fin a
que haya de aplicarse el objeto expropiado”.
Art. 239 Inc. Final.- “Todas las decisiones a que se
refiere el presente artículo requerirán el voto favorable
de las dos terceras partes de los concejales asistentes”.
Una vez que se haya declarado la utilidad pública debe
procederse al avalúo del bien y a su posterior indemnización
al propietario afectado, el pago se hará cancelando el valor
que se haya estipulado sea de mutuo acuerdo o por orden
judicial, dándose el caso del pago de un 5% más por
afección.
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La expropiación se constituye en una facultad que tiene el
Estado, sus instituciones y los organismos seccionales como
son las Municipalidades para cumplir con la función social de
la propiedad, es decir va en beneficio de la colectividad y
protege los derechos de las personas.
EL ESTADO FRENTE A LAS TIERRAS IMPRODUCTIVAS
De conformidad con la ley de Desarrollo Agrario, las tierras
que sean de propiedad privada debe encontrarse en
producción caso contrario serán sujetas a sanciones por parte
del Estado a través del Instituto Nacional de Desarrollo
Agrario (INDA).
LA EXPROPIACION
El Estado posee facultades frente a quienes incumplen con la
ley, pues de acuerdo a la Ley de Desarrollo Agrario las tierras
deben encontrarse en producción, ya sea dedicadas al
cultivo, pastoreo, riego, etc y es una obligación de sus
propietarios caso contrario serán sancionados con la pérdida
de sus tierras a través de la expropiación, así lo determina el
artículo 43 de la referida ley.
Art. 43 Ley de Desarrollo Agrario.- “Las tierras rústicas
de dominio privado solo podrán ser expropiadas en los
siguientes casos:
a.- Cuando sean explotadas mediante el sistema
precario de trabajo o formas no contempladas en ésta
ley como lícitas.
b.- Cuando para su explotación se empleen prácticas,
incluyendo de tecnologías no aptas, que atenten
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gravemente contra la conservación de los recursos
naturales renovables. En éste caso, deberá ser el
Director Ejecutivo del INDA, quién declare la
expropiación, luego de fenecido el plazo que debe
conceder para que se rectifiquen dichas prácticas, el que
será de hasta dos años calendario, y en ningún caso,
menor a un año.
c.- Cuando las tierras aptas para la explotación agraria
se hayan mantenido inexplotadas por más de dos años
consecutivos y siempre que no estuvieren en áreas
protegidas, de reserva ecológica, constituyen bosques
protectores o sufran inundaciones u otros casos fortuitos
que hicieren imposible su cultivo o aprovechamiento.
d.- Cuando el predio esté sujeto a gran presión
demográfica, siempre y cuando se incumpla por parte de
sus propietarios los enunciados establecidos en los arts.
19, 20 y 21 de ésta ley”.
La expropiación según el Dr. Eduardo Bermúdez Coronel
como institución agraria, viene en consecuencia, a ser como
la sanción que el órgano administrativo aplica al propietario
desposeyéndolo de la tierra que incumple la función social25.
A través de la figura de la expropiación agraria se procura
hacer que se respeten los derechos de los trabajadores de la
tierra evitando que se den formas de trabajo indirecto en la
tierra a través de relaciones precarias de tenencia de la tierra,
brevemente me referiré al precarismo en la tierra al final del
presente capítulo.
25
Eduardo Bermúdez Coronel. Estudios de Derecho Agrario. Cuenca – 1994, pág. 131.
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Que la tierra esté en producción eficientemente, en el caso
de permanecer incultiva por más de dos años será causal de
expropiación por parte del Estado.
Que se proteja y conserven los recursos naturales renovables
siendo obligación la protección tanto del suelo, agua, flora y
fauna. La tierra es acaso el más importante recurso natural
renovable que es menester proteger de una serie de
fenómenos que la deterioran y esquilman como el de la
erosión eólica, hídrica y biológica, el de la tala indiscriminada
de los bosques, etc. El propietario está, por lo mismo,
obligado a defender su tierra mediante la siembra de bosques
o pastos o con el empleo de otros sistemas protectores.
Se da la expropiación de tierras también cuando el predio se
encuentre sujeto a gran presión demográfica, se entiende que
existe gran presión demográfica cuando la población
inmediatamente vecina al predio o predios no tenga más
posibilidades de subsistir que con la actividad agropecuaria.
Según el Dr. Adolfo Casares la expropiación agraria consiste
en una serie de actos administrativos ejecutados por la
Autoridad competente, en orden a investigar y establecer si
un predio rural agropecuario de propiedad privada cumple o
no la función social que se asigna la ley. Corresponde al
Estado, por sí mismo y en razón de la importancia social,
desarrollar esta actividad26.
INSTITUCION QUE
EXPROPIACION
DECLARA
Y
EJECUTA
LA
En el presente caso la Institución encargada de declarar la
expropiación es el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario
26
Adolfo Casares Maldonado. Jurisprudencia comentada sobre la afectación de tierras. Quito – 1979. Pág. 96
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(INDA) a través de sus Directores Distritales (Art. 37 literal c
de la Ley de Desarrollo Agrario), el INDA es una entidad de
derecho público, con ámbito nacional, personalidad jurídica y
patrimonio propio, tiene se sede en la Ciudad de Quito.
Los propietarios afectados por la expropiación recibirán el
justo precio que sea valorado salvo que exista acuerdo entre
el INDA y el afectado, de no ser así se ventilará el caso en la
Justicia Civil ordinaria conforme se encuentra analizado en
párrafos anteriores.
En la explotación de la tierra se prohibe el acaparamiento de
la tierra, el trabajo precario, el latifundio y en si toda violación
de los derechos de los trabajadores de la tierra, por lo que a
continuación analizaré brevemente en que consiste cada uno
de éstos elementos:
EL PRECARISMO EN LA TIERRA
El Art. 27 de la Ley de Desarrollo Agrario prohibe toda forma
de trabajo precario en el cultivo de la tierra.
Según Cabanellas, precario es lo inestable, inseguro,
revocable. Lo dado o poseído con sujeción a la sola voluntad
del dueño o cedente y sometido a revocación por su sola
decisión y en cualquier momento27.
Todo trabajo indirecto sobre la tierra conlleva las diferentes
formas precarias de explotación y aprovechamiento de
aquella como un mecanismo de explotación del campesino, lo
que genera la pobreza de los trabajadores de la tierra y en
cierto modo riqueza de los propietarios de la tierra.
27
Guillermo Cabanellas. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires 1983. Pág. 346.
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Conforme manifiesta el Dr. Bermudez “paradógicamente el
precarista, así como el obrero o peón agrícola, es por
antonomasia el trabajador directo, personal de la tierra
(conjuntamente con su familia) que no le pertenece y por
cuyo uso paga al propietario con dinero (arrendamiento en
sus diversas formas, finqueros por ejemplo), con productos, el
caso de los aparceros, desmonteros o sembradores de arroz;
con servicios o trabajo, los huasipungueros, arrimados”28.
EL LATIFUNDIO
Una de las formas de trabajo precario de la tierra también se
lo considera al latifundio, que según Medina López es la gran
concentración
territorial
que
tiene
las
siguientes
características: monopolio de la tierra; uso irracional de los
recursos naturales; empleo deficiente del capital; modos de
producción basados en relaciones laborales de tipo gratuito o
semigratuito; ausentismo del propietario y agricultura
extensiva29.
La prohibición del trabajo precario en nuestro país no es
nuevo, en el Registro Oficial Nro: 54 del siete de Septiembre
del 1970 se publicó la Ley de Abolición del trabajo precario en
la Agricultura. Esta ley prohibía la explotación de la tierra en
forma de parcelas arrendadas, fincas, desmontes, etc. y
establecía que los campesinos y trabajadores agrícolas que
individualmente o con su familia hayan cultivado por sí
mismos empleando o no a trabajadores tierras ajenas en
calidad de arrendatarios, desmonteros, etc, tenían derecho a
que el IERAC proceda a la expropiación de esas tierras y les
vendan al precio del avalúo catastral.
28
29
Eduardo Bermudez Coronel. Estudios de Derecho Agrario. Cuenca – 1994, pág. 85.
Gustavo Medina López. Introducción al estudio del Derecho Agrario Ecuatoriano. Quito – 1992. Pág. 142.
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EL ACAPARAMIENTO DE LA TIERRA
El acaparamiento de la tierra también se encuentra prohibido
por la ley; por acaparamiento de la tierra se entiende que es
la concentración de la propiedad que poseen determinadas
personas sobre extensiones considerables de tierra
conservadas en todo o en parte sin producción por lo que el
Estado tiene la obligación de redistribuirlas con el objeto de
dotar de tierras a los campesinos que carezcan de tierras
para trabajar y por lo mismo se encuentren en situación de
pobreza.
El caso que se mantenga la forma de trabajo precario sobre
la tierra es motivo de causal de expropiación por parte del
INDA conforme se encuentra analizado en párrafos
anteriores.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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CONCLUSIONES
Del estudio realizado entre los dos cuerpos normativos, estos
son la Constitución Política vigente y el proyecto de
Constitución elaborada por el CONESUP, se pueden
establecer las siguientes conclusiones:
La Constitución Política vigente al igual que el proyecto del
CONESUP reconocen y garantizan el derecho a la propiedad
en todas sus manifestaciones (propiedad intelectual,
industrial, etc); siempre y cuando cumplan sus propietarios
con la función social.
La Constitución Política vigente establece una definición vaga
de lo que es la función social del derecho a la propiedad,
limitándose únicamente a establecer lo que la función social
debe procurar, esto es el incremento y redistribución del
ingreso y permitir a la población el acceso a la riqueza.
El proyecto de Constitución del CONESUP de una manera
más clara define y establece en que consiste la función social
de la propiedad; esto es que esté en producción en los
términos fijados en la ley, su uso y explotación se dé con
respeto al medio ambiente, que no vulnere los derechos
humanos y que contribuya al incremento de la riqueza
nacional; de ésta manera se fija más concretamente su
definición y alcances.
Existen leyes de tipo especial que también regulan la función
social de la propiedad; por ejemplo La ley Compañías, Ley de
Gestión Ambiental, Ley de Desarrollo Agrario que establece
por ejemplo en que consiste la función social de la propiedad
de la tierra, entre otros cuerpos normativos.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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La función social es considerada como una limitante del
derecho a la propiedad, lo cuál implica que si no se cumple
con los presupuestos legales, los propietarios serían sujetos a
sanciones de diversos tipos, entre ellos la más común que es
la expropiación.
La expropiación que se da en beneficio de la colectividad,
debe ser llevada conforme a derecho, caso contrario se
hablaría de confiscación, lo cuál se encuentra prohibido por la
ley.
Para que opere la expropiación, el bien debe ser declarado
previamente por la Institución Pública correspondiente de
utilidad pública, además el propietario afectado debe ser
indemnizado con el justo precio, caso contrario existen las
acciones de tipo civil correspondientes para los afectados en
contra de la Institución correspondiente.
La expropiación es una facultad que no solamente posee el
Estado como tal, sino es una facultad que que ejercen los
Organismos Seccionales como los Municipios, Consejos o
Gobiernos Provinciales.
En el régimen agropecuario la expropiación se constituye en
una herramienta jurídica para presionar a los propietarios a
cultivar sus tierras para propender al desarrollo de los
campos, evitar la migración y dar trabajo a los campesinos.
El trabajo precario en la tierra sea el tipo que sea se
encuentra prohibido en nuestro ordenamiento jurídico, lo cuál
conlleva también a que de esa manera se ejerza un control
sobre la función social de la propiedad.
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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RECOMENDACIONES
1.- La Constitución Política del Ecuador al constituirse en la
norma fundamental sobre la cuál se basa todo el
ordenamiento jurídico del Estado, debe establecer una
definición concreta de lo que es la función social de la
propiedad y así definir su campo de acción; caso contrario al
no existir una conceptualización clara y precisa caeríamos en
un caos e inseguridad jurídica en lo que hace referencia al
régimen de la propiedad.
2.- Si bien es cierto que el Proyecto de Constitución Política
elaborada por el CONESUP de alguna manera define en que
consiste la función social de la propiedad, también ésta
definición debería ser más específica fijando su campo de
acción de una manera aún más concreta.
3.- Se hace necesario una definición muy concreta en el tema
propuesto ya que el derecho a la propiedad debe ser
protegido en todos sus ámbitos y al no existir una definición
concreta se prestaría a “interpretaciones legales” para
vendetas políticas por parte de los gobiernos de turno o de
los grupos de poder que en nuestro país es lo que se ha
caracterizado por años.
4.- También al tornarse necesario una definición clara de la
función social de la propiedad, se torna indispensable
también que la Constitución Política establezca exactamente
cuales son las sanciones a las que serían sujetos quienes
incumplan con la función social de la propiedad.
5.- En el presente estudio también se ha observado que el
Código Civil al definir la propiedad (o dominio) hace
referencia únicamente a las cosas corporales, reconociendo
en otro artículo que también existe dominio sobre las cosas
DR. JUAN CARLOS CABRERA PRADO
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incorporales; se podría mejorar la redacción eliminando el
término corporales del artículo en referencia (599 del Código
Civil).
6.- En el régimen agropecuario se habla de la redistribución
de la tierra, hay que establecer de una manera concreta de
que manera se puede proceder a redistribuir la tierra a favor
de los campesinos.
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