Nota de la Subdirección General de Seguros y Política Legislativa

Nota de la Subdirección General de Seguros y Política Legislativa
Asunto:
Proyecto de nueva Ley de Supervisión de los Seguros Privados.
Primera aproximación.
ALCANCE DE LA REFORMA Y ELABORACIÓN DE UN PROYECTO DE NUEVA
LEY.
1.
Alternativas de transposición.
La transposición de la Directiva Solvencia 2 exigirá una profunda reforma de la
normativa de rango legal y reglamentario sobre ordenación y supervisión de los
seguros privados.
Una primera alternativa para la transposición de la Directiva Solvencia 2 sería
la elaboración de un proyecto de Ley de reforma parcial del vigente texto
refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (TRLOSSP).
Pero esta posibilidad debe rechazarse a favor de la alternativa de elaborar un
proyecto de nueva Ley de Supervisión de los Seguros Privados. Las razones
son de peso y se citan a continuación.
2.
La intensidad de la reforma.
El elevado número de artículos del TRLOSSP que deberían ser modificados y
la profundidad del cambio en algunos contenidos, como las nuevas exigencias
de capital (capital de solvencia obligatorio, capital mínimo obligatorio,
incrementos de capital), el sistema de gobierno corporativo (incluyendo las
funciones de gestión del riesgo, comprobación de la conformidad, auditoría
interna y actuarial) o la supervisión de los grupos, entre otros, hacen que la
elaboración de una nueva ley resulte una mejor alternativa tanto desde el punto
de vista de la técnica a utilizar como desde la mayor coherencia del resultado
final.
3.
La novedad de la aplicación del procedimiento Lamfalussy de producción
normativa comunitaria, en el ámbito de los seguros privados.
El TRLOSSP y su reglamento de desarrollo fueron, en buena medida, el
resultado de la transposición de las sucesivas generaciones de directivas de
seguros en su concepción tradicional, integradoras de toda la normativa
europea sobre supervisión de los seguros privados. En cambio, la Directiva
Solvencia 2 es el escalón normativo comunitario de mayor rango en un proceso
en etapas, al que sucederán las medidas de implementación de nivel 2 y las
guías de supervisión de nivel 3. Parte de las medidas de implementación
tendrán forma de Reglamento de la Comisión Europea y serán, por tanto, de
aplicación directa sin necesidad de transposición; otras tendrán forma de
Directivas de la Comisión Europea y tendrán que ser debidamente
transpuestas.
De todo ello se deduce que el actual TRLOSSP no encaja, en su contenido y
en su alcance, en el nuevo esquema de producción normativo comunitario, lo
que también inclina la decisión a favor de un nuevo texto legal que tenga en
1
consideración la nueva estructura de la regulación comunitaria de los servicios
financieros.
4.
Necesidades de reforma al margen de la transposición.
Aunque la razón esencial del cambio legislativo es la transposición de la
Directiva Solvencia 2, existen también ciertos preceptos que necesitan ser
revisados, al margen ya de la transposición. Esa necesidad de reforma de la
legislación nacional puede ser también, en algún caso, amplia e intensa, como
sucede con:
a) la adaptación del régimen de operaciones societarias a la reciente Ley
3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades
mercantiles;
b) la revisión de la aplicación del procedimiento concursal general a las
entidades aseguradoras;
c) el reforzamiento de determinados aspectos del gobierno corporativo de las
entidades aseguradoras;
d) la actualización del régimen internacional (superación del principio de
reciprocidad y adaptación a los Códigos de liberalización de la OCDE y a
los acuerdos del GATTS);
e) la revisión y actualización del sistema de protección al asegurado;
f) la continuación del proceso de reducción de cargas administrativas;
g) el análisis de las competencias supervisoras de las Comunidades
Autónomas.
Además, la reforma de la legislación de ordenación y supervisión de los
seguros privados será contemporánea de la reforma de la Ley de Contrato de
Seguro. En el informe sobre bases de reforma de esta última, elaborado por la
DGSFP, se identificaron ciertos contenidos (por ejemplo, la regulación del
coaseguro comunitario) que deben traspasarse desde la legislación de contrato
a la de supervisión, así como la necesidad de poner en sintonía algunas
cuestiones comunes (información previa al contrato).
También estas razones aconsejan abordar un proyecto de revisión íntegra de la
legislación de supervisión.
Por último, debe tenerse presente que el TRLOSSP de 2004, como no podía
ser de otra forma, respetó la estructura, los contenidos y la terminología, tanto
originales como reformados, de la Ley 30/1995, de 8 noviembre, de Ordenación
y Supervisión de los Seguros Privados. Sin embargo, 15 años después el
mercado asegurador, español y europeo, se desenvuelve en un entorno
diferente y la legislación de supervisión debe estar en consonancia con esa
nueva realidad que incluye también la política europea de servicios financieros
que ha hecho un amplio recorrido en este periodo y en este ámbito desde la
aplicación de las Terceras Directivas a la política europea de integración de la
supervisión financiera.
5.
Coste de elaboración de la nueva Ley.
La elaboración de un amplio proyecto de reforma, aun cuando sólo incluyese la
transposición de la Directiva Solvencia 2 y no otros contenidos, no implicaría
ninguna ganancia en tiempo requerido para la tramitación y aprobación de la
Ley que debe estimarse como mínimo en diez meses desde la presentación a
2
la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones del anteproyecto
definitivo.
ORIENTACIONES GENERALES SOBRE LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA
SOLVENCIA 2.
6.
Transposición literal y completa.
Dado que la Directiva Solvencia 2 es una norma del nivel 1 del procedimiento
Lamfalussy, a la que seguirán las medidas de implementación de nivel 2 y las
guías de supervisión de nivel 3, parece oportuno que la transposición nacional
de rango legal tenga, en la medida de lo posible, un carácter de traslado literal
y lo más comprensiva posible del contenido de la Directiva.
De esta forma la nueva Ley de Supervisión de los Seguros Privados recogería
la práctica totalidad del contenido de la Directiva marco y sería completada a
través de los Reglamentos de la Comisión Europea y de un nuevo reglamento
nacional de supervisión de seguros privados que recogería la transposición de
las normas de implementación de nivel 2 que tengan la forma jurídica de
Directivas de la Comisión Europea, así como las demás cuestiones que se
pretendan desarrollar reglamentariamente.
7.
Habilitación reglamentaria.
En el caso de la remisión a desarrollo reglamentario contenida en la nueva Ley
debe valorarse adecuadamente la atribución (excepcional) del ejercicio de la
potestad reglamentaria al Ministro de Economía y Hacienda. Más aún, es muy
pertinente precisar cuándo esa potestad del Ministro se atribuye directamente
en la Ley y cuando en el Reglamento; desde el punto de vista del
procedimiento la cuestión es relevante porque en el primer caso (previsión de
desarrollo por el Ministro recogida en la Ley) la orden ministerial que se dicte
requerirá dictamen del Consejo de Estado y en el segundo caso no.
Los desarrollos contables son una materia de especial atención en este caso.
ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y PROGRAMA.
8.
La elaboración del anteproyecto podría ajustarse al siguiente programa
orientativo:
Periodo
Trámite
Julio 2009
Inventario completo de asuntos derivados de la Directiva
Solvencia 2, e identificación de los aspectos que exigen
reforma al margen de la transposición.
Noviembre 2009
Primer borrador de anteproyecto y discusión previa con la
industria.
3
Enero 2010
Segundo borrador de anteproyecto y discusión previa con la
industria antes de su presentación por primera vez a la JCSFP.
Marzo 2010
Primera presentación a la JCSFP.
Mayo 2010
Segunda presentación a la JCSFP y texto de anteproyecto.
Junio-Sept. 2010
Inicio de la tramitación administrativa.
Informes de los siguientes órganos y organismos del MEH:
- DD. GG. de la SEE.
- SE de Hacienda y Presupuestos.
- Subsecretaría.
- ICAC.
- Comisión Nacional de Competencia.
- CNMV.
- SGT.
Junio-Oct. 2010
Informes de los órganos competentes de las Comunidades
Autónomas.
Junio-Oct. 2010
Informes de los siguientes Ministerios y órganos:
- Ministerio de Justicia.
- Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
(comercio internacional de servicios).
- Ministerio de Sanidad y Política Social,
incluido el Consejo de Consumidores y Usuarios
(asuntos sobre protección del asegurado).
- Ministerio de la Presidencia
(procedimientos administrativos)
- Ministerio de Política Territorial
(competencias de las Comunidades Autónomas)
- Consejo General del Poder Judicial (asuntos procesales).
- Agencia Española de Protección de Datos.
- Banco de España.
- Consejo Económico y Social.
4
Diciembre 2010
- Informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos.
- Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.
- Presentación ante el Consejo de Ministros para informe y
solicitud de dictamen del Consejo de Estado.
Febrero 2011
- Dictamen del Consejo de Estado.
Abril 2011
- Presentación del anteproyecto de Ley al Consejo de
Ministros para aprobación y remisión a las Cortes.
Mayo – Nov. 2011
Tramitación en el Congreso.
Nov. – Feb. 2012
Tramitación en el Senado.
Feb. – Mar. 2012
Aprobación del proyecto de Ley.
El calendario anterior se refiere a las etapas formales de la tramitación. La discusión
con los órganos que deben informar, con la industria y con otros grupos de interés
deberá tener un carácter continuado.
Junio 2009.
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