27-2005/35-2005 Inconstitucionalidad Sala de lo

27-2005/35-2005
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las
quince horas cincuenta minutos del día trece de marzo de dos mil seis.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos por el
ciudadano Carlos González, estudiante, del domicilio de Tamanique, La Libertad, a fin de
que este Tribunal declare la inconstitucionalidad de: (a) art. 8 de la Ordenanza Reguladora
de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Tamanique, emitida por Decreto
n° 2 del Concejo Municipal de Tamanique, de 19-I-1993, publicado en el Diario Oficial n°
15-bis, tomo 318, de 22-I-1993; (b) art. 7-A, n° 4, lit. "c", de la Reforma a la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de Tamanique, emitida por Decreto n° 2
del Concejo Municipal de Tamanique, de 27-I-2005, publicado en el Diario Oficial n° 30,
tomo 366, de 11-II-2005; y (c) art. 7-A, n° 3, y art. 9 de la Ordenanza Reguladora de las
Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Tamanique, emitida por Decreto n° 3 del
Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V-2005, publicado en el Diario Oficial n° 95,
Tomo n° 367, de 25-V-2005, por supuesta violación al art. 131 ord. 6° Cn.
Las disposiciones impugnadas prescriben:
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del
Municipio de Tamanique, emitida por Decreto n° 2 del Concejo Municipal
de Tamanique, de 19-I-1993.
"Art. 8.- Se cobrará el 5% sobre todo ingreso con destino al Fondo
Municipal provenientes de tasas o derechos por servicios públicos de
naturaleza administrativa o jurídica a que se refiere esta tarifa, que pagará el
contribuyente para la celebración de ferias o fiestas patronales, cívicas o
nacionales, exceptuándose de este gravamen los que se cobren por medio de
tiquetes de mercado autorizados por la Corte de Cuentas de la República."
Reforma a la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de Tamanique, emitida por Decreto n° 2 del Concejo Municipal
de Tamanique, de 27-I-2005.
"Art. 7.- Se establecen las siguientes Tasas por Servicios, que la
municipalidad presta a este municipio, de la manera que se detalla a
continuación:
A.- SERVICIOS MUNICIPALES.
No. 4.- PAVIMENTACION ASFALTICA, DE CONCRETO O ADOQUIN
Y EMPEDRADO FRAGUADO, mantenimiento, metro cuadrado al mes.
c) De Pavimentación […] $ 0.04."
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del
Municipio de Tamanique, emitida por Decreto n° 3 del Concejo Municipal
de Tamanique, de 04-V-2005.
"Art. 7.- Se establecen las siguientes Tasas por Servicios, que la
Municipalidad presta a este Municipio, de la manera que se detalla a
continuación:
A.- SERVICIOS MUNICIPALES.
No. 3.- PAVIMENTACION ASFALTICA, DE CONCRETO,
ADOQUINADO Y EMPEDRADO FRAGUADO, metro cuadrado al mes.
a. Pavimentación o concreteado […] $ 0.02
b. Adoquinado completo o Adoquinado Mixto […] $ 0.02
c. Empedrado Fraguado […] $ 0.01."
"Art. 9.-Se cobrará el 5% sobre todo ingreso con destino al Fondo Municipal
provenientes de tasas o derechos por servicios públicos de naturaleza
administrativa o jurídica, a que se refiere esta tarifa, que pagará el
contribuyente, para la celebración de las Fiestas Patronales, cívicas o
nacionales, exceptuándose de este gravamen, lo que se cobre por medio de
tiquetes de mercado autorizados por la Corte de Cuentas de la República."
Han intervenido en el proceso, además del demandante, la Asamblea Legislativa, el
Concejo Municipal de Tamanique y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos, y considerando:
I. En el trámite, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. El ciudadano Carlos González, en el proceso 27-2005 manifiesta que "[e]n este caso se
da una trasgresión a la limitación de la potestad impositiva de los municipios que señala la
Constitución, pues se violenta el principio de reserva de ley en materia de impuestos,
pretendiéndose resolver problemas de financiamiento genérico mediante ‘exacciones’
generales, precipitadas en la arbitrariedad de quererlas hacer pasar por tasas; en dichas
‘tasas’ no es factible ponderar ni la ventaja del individuo obligado a pagarlas, ni el costo
peculiar de la prestación que la origina exigiendo por tanto el municipio una cuota que no
tiene relación alguna con el costo del servicio, invadiéndose con ello, el campo de los
impuestos".
Además, señala que "[e]l mantenimiento de pavimentación asfáltica o los festejos
municipales, no son económicamente divisibles en unidades de venta a los contribuyentes
gravados. Si se quiere que una parte de tamaniqueños, visitantes o turistas los disfruten
gratuitamente, el costo de la parte gratis nunca puede correr a cargo del resto de los
usuarios o contribuyentes, sino que se debe costear del ‘presupuesto General del
Municipio".
También indica que "cargar a un ciudadano el mantenimiento de la red vial municipal a la
cual nunca hará uso que es la contraprestación aparente, tendría para el [sic] un carácter
indiscutible de impuesto…", y agrega que "[l]o mismo sucede con las ferias o fiestas
patronales, cívicas o nacionales de Tamanique, las que constituyen una tradición que
corresponde conservar y mejorar al Concejo Municipal; por ende es difícil catalogarlas
como un servicio publico [sic], pues no satisfacen necesidades colectivas […]; son, sin
embargo, el cumplimiento de un deber que en materia cultural tiene el Municipio, ‘pero ello
solo puede sufragarse con impuestos, no con tasas’ ".
Luego, hace un análisis doctrinario y jurisprudencial sobre las tasas e impuestos, y señala
que "[l]a diferencia se realizara [sic] por que [sic] aparece el pago de un impuesto mal
llamado ‘tasa’ establecido en las disposiciones impugnadas, ya que han sido calificadas por
la autoridad emisora como ‘tasas por servicios’, y que formalmente se encuentran incluidas
en una ordenanza municipal que establece tasas por servicios prestados por la
municipalidad, la calidad jurídica de ‘tasa’ no le es imputable ni es aparente, puesto que, de
la sola lectura de las disposiciones, resulta evidente que no existe contraprestación o
servicio individualizado por parte del Municipio de Tamanique, que pueda ser atribuido al
pago de la misma".
En cuanto al parámetro de control expresa: "El derecho invocado en esta [sic]
Recurso [sic] de inconstitucionalidad, se circunscribe a lo sustentado en el art. 131 ord. 6°,
Cn. Referido [sic] al principio de legalidad o principio de reserva de ley, puesto que la
municipalidad de Tamanique ha creado un impuesto a través de una ordenanza municipal,
lo que conlleva la trasgresión de tipo competencial contra el que, dentro de nuestro
ordenamiento constitucional, se conoce como ‘principio de reserva de ley’, el cual supone
materias cuya regulación y desarrollo normativo es atribución de un órgano, con exclusión
de cualquier otro organismo o entidad estatal".
También indica que "las atribuciones de los Órganos del Gobierno en ningún momento
puede delegarse, es decir, deben ser ejercidas única y exclusivamente por el Órgano de
Estado, ni mucho menos por un ente Municipal, como sucede en el caso que se está
abordando, ya que de lo contrario se estaría violentando la constitución [sic] en lo referente
a la indelegabilidad de las atribuciones de los poderes del Estado Art. 86 Cn…".
Precisa que su "pretensión Constitucional [sic] se basa precisamente en que el decreto y su
reforma detalla una diversidad de servicios administrativos y jurídicos que la municipalidad
presta a los ciudadanos, entre los que se encuentran la contribución al mantenimiento de
pavimentación y el financiamiento de los festejos del municipio de Tamanique, servicios
establecidos por medio de una tasa, cuya naturaleza no es propia de este tributo sino más
bien de la de un impuesto el que le corresponde establecer por mandato Constitucional [sic]
a la Asamblea Legislativa".
Además, señala que "[c]on el establecimiento de dicho impuesto el Concejo ha infringido el
art. 7 de la Ley General Tributaria Municipal, el cual claramente atribuye a la Asamblea
Legislativa la competencia para crear, modificar o derogar impuestos municipales, a
propuesta de los Concejos Municipales. La competencia de los municipios en materia
tributaria, de conformidad al artículo citado, se contrae a crear, modificar o suprimir tasas y
contribuciones especiales mediante la emisión de una ordenanza".
También manifiesta que "[d]e la redacción de la ordenanza, se colige que no existe
contraprestación, la que es legalmente exigida por el art. 5 de la Ley General Tributaria
Municipal", y que "[e]s evidente que el tributo examinado […] no es una tasa sino un
impuesto municipal, ya que se trata de un simple cobro ejercido en virtud de un ‘imperio
municipal’ sin que exista relación alguna con servicios prestados por la municipalidad o la
obtención de un beneficio derivado de obras públicas o de actividades determinadas
realizadas por dicho municipio".
Hace referencia a los art. 4 y 9 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales, y 4 ord. 23°
del Código Municipal, concluyendo que es atribución del municipio "[l]a administración,
mantenimiento y vigilancia del buen uso que los habitantes hagan de los sitios públicos de
su localidad, pero que en ningún momento autoriza para cobrar tal mantenimiento ya que
este dinero debe de salir del fondo general tributario municipal o del presupuesto general de
la nación asignado a la municipalidad".
Además, arguye que "el mantenimiento de las vías públicas municipales, tales como
avenidas, calles o carreteras, etc., construidas por el Estado y reparadas por la
Municipalidad para el uso público, no están sujetas a ningún tipo de tasas para su
mantenimiento puesto que las personas que conducen contribuyen al Fondo de
Mantenimiento Vial (FOVIAL) y su mantenimiento según esta Ordenanza no distingue
entre los que pagan o no el (FOVIAL), para estos ciudadanos sería un doble tributo. El
hecho que algunas calles y avenidas dentro del Municipio estén pavimentadas con asfalto,
para lo cual se utilizaron camiones, maquinaria y personal del Ministerio de Obras
Públicas, así como, el material, no se justifica para que se cobre como una tasa por medio
de una contraprestación de una obra del gobierno central; Pero [sic] tal contraprestación, es
para los que hacen uso de ellas que son los conductores de vehículos automotores […], por
tal motivo cargar a un ciudadano el mantenimiento de la pavimentación vial, al cual jamás
ha utilizado y ni utilizara [sic], tendría para el [sic] carácter indiscutible de impuesto"
(resaltado en el original).
2. El ciudadano Carlos González, en el proceso 35-2005, esgrimió exactamente los mismos
argumentos que en el proceso 27-2005, por lo que no es necesario transcribirlos
nuevamente.
3. Admitida la demanda en el proceso 27-2005, mediante auto de fs. 6, se ordenó librar
oficio al Concejo Municipal de Tamanique, en su calidad de autoridad emisora de las
disposiciones, para que –de conformidad con el art. 7 Pr. Cn.– rindiera su informe en el
plazo de diez días, mediante el cual justificara la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas, en cuanto a las supuesta violación al art. 131 ord. 6° Cn.
Al rendir su informe, el Concejo Municipal de Tamanique empezó señalando que "la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de este Municipio y sus
correspondientes Reformas […] a que hace mención el señor Carlos González en su
demanda, NO TIENEN VIGENCIA, en vista de que fueron derogadas por una nueva
Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales, emitida por este Concejo
Municipal, bajo Decreto Número Tres, de fecha cuatro de mayo del corriente año,
publicada en el Diario Oficial número noventa y cinco, Tomo trescientos sesenta y siete, de
fecha veinticinco de mayo del corriente año" (mayúsculas en el original).
Continúa expresando que "los cobros efectuados por la Municipalidad, son respaldados por
la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales vigente y por lo tanto son
legales, puesto que las Municipalidades tienen iniciativa de ley, tal como lo establece la
Constitución en su Art. 133 , No. 4°, y que los Artículos 3, numeral 1 y 30 numeral 21 del
Código Municipal, faculta [sic] a los Municipios y Concejos Municipales, la creación,
modificación y supresión de Tasas por Servicios y Contribuciones Públicas". Además,
expresa que "el mismo Código Municipal, establece en su Art. 32, de que las ordenanzas
son normas de aplicación general dentro del Municipio sobre asuntos de interés local y en
el Art. 35 manifiesta de que las ordenanzas, reglamentos y acuerdos son de obligatorio
cumplimiento por parte de los particulares y de las autoridades nacionales, departamentales
y municipales".
Finalmente, apunta que "la misma Constitución establece en su Art. 204, No. 5°., de que los
Municipios tienen Autonomía [sic] y que esa Autonomía [sic] los faculta para crear,
modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, para la realización de obras
determinadas dentro de los límites que una ley general establezca", y que "dentro de este
contexto esta [sic] el cobro de las tasas que efectúa esta Municipalidad, ya que presta
servicios de Alumbrado Público, Servicio de Agua Potable, Pavimentación o Concretado,
Adoquinado, Adoquinado Mixto y Empedrado Fraguado, y que los gastos de mejoramiento
y mantenimiento se cubren con fondos pagados por sus mismos contribuyentes".
4. Admitida la demanda en el proceso 35-2005, mediante auto de fs. 21, se ordenó librar
oficio al Concejo Municipal de Tamanique, en su calidad de autoridad emisora de la
disposición, para que –de conformidad con el art. 7 Pr. Cn. – rindiera su informe en el plazo
de diez días, mediante el cual justificara la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas, en cuanto a las supuesta violación al art. 131 ord. 6° Cn. No obstante,
habiendo transcurrido el plazo aludido, el Concejo Municipal de Tamanique se abstuvo de
rendir el informe respectivo.
5. Una vez acumulados las demandas, por auto agregado a fs. 30, se ordenó traslado al
Fiscal General de la República por un plazo de quince días hábiles –de conformidad con el
art. 8 Pr. Cn. – para que opinara sobre las confrontaciones internormativas planteadas por el
ciudadano Carlos González en los procesos 27-2005 y 35-2005.
Dicho funcionario señala que las normas objeto de control "no representan en sí mismas,
ningún exabrupto jurídico que desnaturalice la razón de ser o la esencia de las Tasas
municipales, lo cual se deduce del mismo concepto o definición legal plasmado en el
artículo 5 de la Ley General Tributaria Municipal […], entendiendo como tal, que tanto las
obras o labores de Pavimentación y Concreteado, como el Adoquinado Completo o
Adoquinado Mixto, son obras de infraestructura material de las que los habitantes
directamente disponen y se benefician, por lo que la relación de carga tributaria pública,
versus servicio prestado, equivalen al pago-beneficio que se configura entre el ente
municipal y los ciudadanos contribuyentes, considerando por ende que el hecho generador
del tributo o hecho imponible, se traduce o da lugar al nacimiento a la prestación de un
servicio municipal" (resaltado en el original).
También manifiesta que "la interpretación literal del artículo 5 de la Ley General Tributaria
Municipal, no individualiza o personaliza exactamente a cada beneficiario, pues no se trata
en estricto sentido, de un contrato bilateral sujeto a condiciones u obligaciones específicas,
y no obstante que es de la esencia de las tasas, la contraprestación de servicios, éstos no son
extremadamente personalizados, sino siempre bajo el marco del servicio municipal
indiferenciado, es decir, a la construcción de una obra y por tanto al uso de la misma por las
personas que la necesitan".
Por otro lado, expresa que "[u]n análisis diferente requiere el artículo 9 de la ordenanza
objeto de la presente demanda, por cuanto el tributo a que se refiere esta disposición, no
constituye en sí mismo una tasa como tal; […] como deducción simple de su mismo
contenido literal" (resaltado en el original), "ya que expresamente lo dice el artículo cuando
manifiesta que es un cobro sobre todo ingreso, además de constituir un cobro proveniente
de tasas o derechos por servicios de naturaleza jurídica que no tienen las finalidades
formales y esenciales de las tasas ni de los impuestos; sin embargo, dado que
efectivamente la erogación se hace efectiva y está regulado [sic] en un cuerpo legal
vigente, puede hablarse de una Contribución por tratarse de una aportación porcentual
[…], viniendo al caso subrayar que el ordinal 1° del artículo 204 de la Constitución de la
República, respecto a la autonomía de los municipios, no se limita a crear, modificar y
suprimir tasas, sino también a contribuciones públicas […]; la ley secundaria, en cuanto a
contribuciones, no se reduce a la ejecución de obras materiales públicas, sino también a
actividades determinadas como son para el presente caso, la celebración de fiestas
patronales" (resaltado en el original).
Finalmente, apunta que "la Constitución de la República no impide o prohíbe que las
municipalidades capten contribuciones del público para este tipo de actividades, dado que
no existe disposición alguna en contrario y mucho menos que violente derechos o garantías
fundamentales de las personas" (resaltado en el original).
II. Expuestos los argumentos esgrimidos por el ciudadano Carlos González para evidenciar
la inconstitucionalidad de las normas objeto de control, las razones aducidas por la
autoridad emisora para justificar su constitucionalidad, y la opinión del Fiscal General de la
República respecto de la confrontación internormativa planteada, es necesario, antes que
nada, explicar el tipo de examen que este Tribunal efectuará en esta sentencia, ya que la
pretensión se basa en la falta de competencia de la autoridad emisora de las disposiciones
controladas.
El ciudadano Carlos González ha solicitado a este Tribunal que declare la
inconstitucionalidad "por vicio en su contenido" de las normas objeto de control, por
estimar que las mismas establecen impuestos municipales, los cuales –según el art. 131 ord.
6º Cn. – debieron haber sido decretadas por la Asamblea Legislativa, y no por el Concejo
Municipal de Tamanique. En consecuencia, en el presente caso, en puridad, el examen de
constitucionalidad se dirige a uno de los requisitos de validez formal esenciales de las
disposiciones jurídicas: la competencia del órgano emisor para producirlas; sin embargo,
para determinar la validez de tales disposiciones, también debe analizarse el contenido de
las mismas, a efecto de establecer si los tributos que se imponen en las ordenanzas del
Concejo Municipal de Tamanique son tasas o si, por el contrario, constituyen impuestos
municipales (en cuyo caso las disposiciones no han sido emitidas por el ente público
competente).
Esa confluencia de dos elementos, uno relativo a la validez de las disposiciones
impugnadas, que depende de si fueron o no emitidas por el ente público autorizado por la
Constitución para producirlas, y otro relativo al mandato de las disposiciones objeto de
control, que depende de si establecen una tasa o un impuesto, pudo haber llevado al
demandante a formular su petición en el sentido que esta Sala declare inconstitucional "por
vicio en su contenido" las disposiciones objeto de control; no obstante, el análisis de la
competencia para emitir disposiciones jurídicas tiene que ver con las potestades que la
Constitución confiere a los órganos estatales para el cumplimiento de sus funciones, es
decir, se relaciona con la distribución de atribuciones y competencias a los entes públicos,
no con el contenido material de las normas constitucionales.
En consecuencia, el examen de inconstitucionalidad por incompetencia debe incluirse en lo
que el art. 183 Cn. denomina inconstitucionalidad "en su forma", pues se ubica en el ámbito
relativo a las potestades legisferantes de los entes públicos.
Ahora bien, es cierto que en el presente caso se hace necesario examinar el contenido de las
disposiciones impugnadas para determinar si los tributos que se establecen son impuestos o
tasas, pero ello no implica que el control de constitucionalidad sea por vicio en el
contenido, pues en este último caso (como ya sostuvo esta Sala en resolución de 14-V1997, Inc. 5-97) la pretensión persigue "que se invalide una disposición estimada
incompatible con la Constitución, en virtud de contener un mandato que, considerado en
abstracto, posee un sentido opuesto al mandato de la disposición constitucional propuesta
como parámetro de control".
Y es que, el examen de constitucionalidad en el contenido se refiere a la confrontación
internormativa planteada según la argumentación del demandante; sin embargo, en el
presente caso, el análisis se refiere a la validez formal de las disposiciones que se pide
controlar.
Por todo lo anterior, no obstante que el demandante ha solicitado que se declaren
inconstitucionales "por vicio en su contenido" las normas objeto de control, esta Sala se
limitará al examen y decisión sobre la constitucionalidad formal de las mismas.
III. Aclarado el tipo de análisis que se hará en la presente sentencia, se esbozarán algunas
consideraciones sobre el proceso de inconstitucionalidad, su pretensión, los vicios de ésta y
sus consecuencias procesales (1), para que, finalmente, se apliquen las anteriores
consideraciones al caso en estudio (2).
1.A. El art. 1 Pr. Cn. califica al trámite dentro del cual se resuelven las demandas de
inconstitucionalidad de "proceso"; por su lado, el art. 2 del mismo cuerpo normativo
establece que la finalidad de dicho proceso es la declaratoria de inconstitucionalidad de
leyes, decretos y reglamentos, por vicios de forma o de contenido, y que la eventual
declaratoria de inconstitucionalidad será de obligatorio cumplimiento. Partiendo de ello,
puede afirmarse que el proceso de inconstitucionalidad es una herramienta de que se vale el
Estado salvadoreño, perteneciente al derecho procesal, para proteger los derechos
constitucionales de las personas, satisfaciendo pretensiones de esta naturaleza y
solucionando –aun de modo indirecto– controversias.
B. En cuanto a la pretensión de inconstitucionalidad, ésta puede ser definida como la
declaración subjetiva de voluntad dirigida por un ciudadano ante la Sala de lo
Constitucional, y frente a una disposición general, con la finalidad de que dicho Tribunal
decida sobre su supuesta inconstitucionalidad. De acuerdo a jurisprudencia reiterada, la
pretensión es "entendida como la petición fundada de la parte para que la entidad
jurisdiccional actué en determinado sentido respecto de un bien", la cual "ejerce una
importante función determinadora del proceso, pues éste se inicia, mantiene y concluye
para satisfacerla o decidirla". La pretensión, como tal, requiere para su viabilidad de la
existencia de ciertos elementos objetivos y subjetivos, además de la delimitación del
derecho y hechos que originan su planteamiento. Mediante ello se demarcan los límites
dentro de los cuales deberá conocer y pronunciarse el respectivo Tribunal.
C. En relación con los elementos objetivos y subjetivos –sin ánimo de exactitud–, puede
afirmarse que la pretensión de inconstitucionalidad debe plantearla un ciudadano como tal;
dirigirse contra una norma vigente con efectos generales, sea pre o post constitucional, ya
que tratándose de normas derogadas el proceso de inconstitucionalidad carece de objeto, o
contra una omisión –cuando existe un mandato del constituyente–; y, por último, tiene que
basarse en motivos estrictamente constitucionales –descartándose cualquier otra fuente del
derecho–. Con respecto a los elementos jurídicos y fácticos, es menester traer a cuento que
no es necesario –para que la pretensión sea admisible y procedente– que se impugnen actos
concretos a los que se atribuyan vulneraciones de contenido constitucional, puesto que el
proceso de inconstitucionalidad se configura como un control abstracto de la legitimidad
constitucional de disposiciones generales.
Ante tal inexistencia de hechos, el fundamento jurídico, en términos generales, se configura
con el señalamiento preciso de la o las disposiciones impugnadas y la disposición o
disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control; por su lado, el
fundamento material o sustrato fáctico de la pretensión de inconstitucionalidad está
constituido, en primer lugar, por el establecimiento del contenido de las disposiciones
objeto y parámetro, y en segundo lugar, por las argumentaciones tendentes a evidenciar las
confrontaciones internormativas entre el contenido de las disposiciones o cuerpo normativo
sujeto a control de constitucionalidad y el contenido de la o las disposiciones de la Ley
Suprema propuestas como parámetro de dicho control.
Por lo anterior, se concluye que existen vicios en la demanda –errores u omisiones–
cuando: (a) el sustrato jurídico es deficiente, por ejemplo, cuando se omite en la demanda
mencionar las disposiciones constitucionales supuestamente violadas o, en un caso
extremo, no se especifica la normativa impugnada o propuesta como parámetro de control;
(b) el sustrato fáctico no es procedente para conocer del fondo, por ejemplo, cuando la
argumentación del demandante no evidencia la contradicción por él advertida entre la
normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas, o
cuando se atribuye a la norma impugnada o al parámetro de control un contenido
inadecuado o equívoco, así como cuando se propone como parámetro de control una norma
infraconstitucional; (c) la pretensión de inconstitucionalidad carece totalmente de sustrato
fáctico; y (d) la norma objeto de control ya estaba derogada al momento de presentarse la
demanda o es derogada en el desarrollo del procedimiento.
D. En cuanto a los efectos procedimentales de los vicios de una demanda de
inconstitucionalidad, esta Sala ha sostenido que el incumplimiento de los elementos que la
caracterizan –sea porque concurre tal vicio en su formulación, en etapas procesales
posteriores, o en la sustanciación del proceso– origina un idéntico resultado: el rechazo de
la demanda de inconstitucionalidad sin trámite completo. Advertido de entrada un vicio de
la demanda de inconstitucionalidad, como sería, por ejemplo, la derogatoria de la norma
objeto de control, el resultado es obvio, pues por la facultad contralora que tiene todo
juzgador ante la deficiente presentación de una demanda y su pretensión implícita, la
declarará inadmisible (previa prevención) o improcedente, según sea el caso. Advertido en
la prosecución del procedimiento, la situación cambia, pues no hay ningún artículo en la
Ley de Procedimientos Constitucionales –atinente a este proceso– que establezca la
consecuencia jurídica de advertir defectos insubsanables por su naturaleza o por el estadio
procesal en el que concurren.
Por tanto, como ya lo ha hecho este Tribunal en anteriores ocasiones, habrá que hacer uso
de la técnica jurídica procesal para encontrarle solución a este supuesto.
Según la ley antedicha, son varios los motivos en virtud de los cuales puede sobreseerse en
un proceso constitucional de amparo. Sin embargo, como se esbozó, dicha ley guarda
silencio sobre el efecto de dichos motivos en los procesos de habeas corpus e
inconstitucionalidad. No obstante, esta Sala –desde la resolución de 2-IX-1998, Inc. 12-98–
ha sostenido que "la Ley de Procedimientos Constitucionales hace referencia al
sobreseimiento en el art. 31, el cual prescribe ‘El juicio de amparo terminará por
sobreseimiento en los casos siguientes’ [...]. Sin embargo, aunque tal regulación se hace en
el Título III de dicha ley, esta Sala hace aplicación analógica de tal regulación a los otros
dos procesos de los cuales conoce". Sobre la base de ello, queda establecido con peso
jurídico suficiente que ante la insuficiencia legal –sobre las causales que conllevan la
terminación anormal del proceso de inconstitucionalidad– se impone la autointegración con
las causales previstas para el proceso constitucional de amparo, como sería, por ejemplo, un
defecto en la pretensión, que no fue advertido al inicio, aunque de haberse conocido hubiere
producido el rechazo liminar.
Y es que en el proceso de inconstitucionalidad –como en todo proceso–, la demanda y su
pretensión deben reunir ciertos requisitos, y si algún defecto es advertido en el desarrollo
del procedimiento, habrá que repeler la demanda a través de la figura del sobreseimiento.
2. Trasladando las anteriores consideraciones al caso en estudio, se tiene que el demandante
solicita que se declaren inconstitucionales –entre otros–: (a) el art. 8 de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Tamanique, emitida
por Decreto n° 2 del Concejo Municipal de Tamanique, de 19-I-1993, publicado en el
Diario Oficial n° 15-bis, tomo 318, de 22-I-1993; y (b) el art. 7-A, n° 4, lit. "c" de la
Reforma a la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de Tamanique,
emitida por Decreto n° 2 del Concejo Municipal de Tamanique, de 27-I-2005, publicado en
el Diario Oficial n° 30, tomo 366, de 11-II-2005.
Sin embargo, el Decreto n° 3 del Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V-2005,
publicado en el Diario Oficial n° 95, Tomo n° 367, de 25-V-2005, en su art. 29 establece:
"Deróganse las tasas comprendidas en la actual Ordenanza Municipal de este Municipio,
así como sus reformas posteriores que regularon la misma". La "actual Ordenanza
Municipal" y "reformas" a que alude dicha disposición, hacen referencia a los Decretos
relacionados en los literales (a) y (b) del párrafo anterior. En consecuencia, puede
concluirse objetivamente que las normas objeto de control –incluidas en dichos Decretos–
han perdido su vigencia, por lo que carece de sentido continuar conociendo sobre dichos
puntos de la pretensión, ni mucho menos entrar al fondo de los mismos, pues las
disposiciones impugnadas ya no tienen existencia material.
En vista de lo anterior, y en aplicación supletoria del art. 31 Pr. Cn., debe sobreseerse
respecto de dichos puntos de la pretensión, pues las disposiciones objeto de control han
perdido su vigencia, lo que constituye una causal insubsanable e inhibe dictar sentencia
definitiva sobre lo pedido.
IV. Descartados los anteriores puntos de la pretensión, esta Sala considera necesario
precisar el argumento de inconstitucionalidad alegado por el demandante –susceptible de
ser sometido a decisión de fondo–, y señalar el orden lógico que seguirá su conocimiento.
1. En síntesis, el actor considera que el art. 7-A n° 3, y el art. 9 del Decreto n° 3 del
Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V-2005, violan el art. 131 ord. 6° Cn., ya que
crean unos tributos a los cuales "la calidad jurídica de ‘tasa’ no le[s] es imputable ni es
aparente, puesto que, de la sola lectura de las disposiciones, resulta evidente que no existe
contraprestación o servicio individualizado por parte del Municipio de Tamanique, que
pueda ser atribuido al pago de la[s] misma[s]", por lo que "la municipalidad de Tamanique
ha creado un impuesto a través de una ordenanza municipal, lo que conlleva la trasgresión
de tipo competencial contra el que, dentro de nuestro ordenamiento constitucional, se
conoce como ‘principio de reserva de ley’, el cual supone materias cuya regulación y
desarrollo normativo es atribución de un órgano, con exclusión de cualquier otro organismo
o entidad estatal".
2. Delimitada la pretensión, se indica el camino lógico de la presente decisión:
primeramente, se analizará el tema de los ingresos tributarios: concepto, características y
elementos y clasificación (V). Acto seguido, se harán algunas consideraciones sobre los
precios públicos (VI). Luego, se expondrá lo relativo a la separación de poderes (VII 1),
reserva de ley en general (VII 2), y reserva de ley en materia tributaria (VII 3). También,
por su estrecha relación, se harán algunas precisiones sobre la competencia de la Sala de lo
Constitucional (VIII). Finalmente, se aplicarán las anteriores consideraciones al caso en
estudio (IX), para dictar el fallo que constitucionalmente corresponda.
V. A fin de sentar las premisas teóricas para resolver el presente caso, se comenzará por
abordar, de modo general, el tema de los ingresos tributarios.
1. A. Los ingresos tributarios forman parte de la genérica categoría de los ingresos públicos,
que son todas aquellas cantidades de dinero percibidas por el Estado, que tienen por objeto
principal financiar los gastos públicos. Otros ingresos públicos son los ingresos
patrimoniales, crediticios y monopolísticos. No obstante –para los efectos de esta
sentencia–, interesa referirse únicamente a los ingresos tributarios.
Pues bien, los ingresos tributarios son aquellas prestaciones pecuniarias coactivas exigidas
por el Estado, en virtud de una ley, para la consecución de los fines públicos. No
encontramos un concepto de los tributos en la Constitución, por lo que es forzoso remitirse
a la legislación secundaria. El Código Tributario los define en su art. 11 como
"obligaciones que establece el Estado, en ejercicio de su poder de imperio cuya prestación
en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines".
A su vez, la Ley General Tributaria Municipal los caracteriza así: "Son Tributos
Municipales, las prestaciones, generalmente en dinero, que los Municipios en el ejercicio
de su potestad tributaria exigen a los contribuyentes o responsables, en virtud de una ley u
ordenanza, para el cumplimiento de sus fines" (art. 3, inc. 1°).
B. De las anteriores nociones, pueden extraerse las características de los tributos: (a) la
coactividad, ya que son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, con
prescindencia de la voluntad del sujeto obligado; (b) se crean mediante leyes –aspecto
sobre el que se profundizará más adelante– (c) generalmente, son prestaciones en dinero,
pero no se desvirtúa su naturaleza si se exigen –por ejemplo– en especie; y (d) el carácter
contributivo, pues su finalidad es la obtención de recursos destinados a cubrir los gastos
que demanda la satisfacción de necesidades públicas.
C. Esta Sala –en la sentencia de 8-X-1998, Inc. 14-97– señalaba tres elementos
conformadores del tributo: (a) la realidad económica o social susceptible de convertirse en
objeto del tributo, y que desempeña una función de fundamentación extrapositiva de éste;
(b) la formulación normativa del supuesto de hecho que, al realizarse, genera la obligación
de pagar el tributo; y finalmente, (c) la realización fáctica del supuesto por un sujeto que, a
partir de tal realización, queda obligado a pagar el tributo.
2. Es casi unánime –tanto en la doctrina como en el derecho positivo– la clasificación de
los ingresos tributarios en: impuestos, tasas y contribuciones especiales. De los arts. 131
ord. 6°, 204 ord. 1° y 205 Cn. se infiere que el constituyente adopta dicha clasificación,
aunque –tal como sucedía con el tributo en general– no entra a definir cada clase. Es
pertinente señalar que en las normas citadas se habla, respectivamente, de "contribuciones",
"contribuciones públicas" y "contribuciones especiales", pero por el principio lógico de
exclusión se infiere que alude a las contribuciones especiales. Contrario a lo que sucede en
el art. 231 inc. 1° Cn., en el que se utiliza el vocablo "contribuciones" en un sentido
genérico, como sinónimo de tributos. Por otra parte, tanto la legislación ordinaria como la
jurisprudencia de esta Sala han sido constantes en recoger la tipología en cuestión.
A. El Código Tributario, en su art. 13, define el impuesto como "el tributo exigido sin
contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o hechos de
naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del
sujeto pasivo". Por su parte, la Ley General Tributaria Municipal escuetamente los describe
así: "Son Impuestos Municipales, los tributos exigidos por los municipios, sin
contraprestación alguna individualizada". Entonces, como esta Sala indicaba en la sentencia
de 14-I-2003, Inc. 23-99, el elemento propio del impuesto es la ausencia de vinculación
entre la obligación de pagarlo y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. Se
deduce, pues, que la nota distintiva del impuesto se encuentra en el elemento objetivo del
hecho imponible, en el que –a diferencia de las otras especies tributarias– no aparece
contemplada ninguna actividad administrativa. Así pues, se dice que el impuesto es un
tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con alguna actividad estatal
que lo singularice o beneficie. Por ello, el hecho imponible consiste en una situación que –
según la valoración del legislador– tiene idoneidad abstracta para revelar capacidad
contributiva (por ejemplo, percibir una renta, poseer patrimonio o realizar un gasto). En
tales casos, la cuota tributaria es graduada conforme a los criterios que se creen más
idóneos para expresar en cifras concretas la dimensión justa de la obligación.
B. La tasa es definida en el art. 14 del Código Tributario como "el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado al contribuyente". De este concepto pueden extraerse las características
esenciales de la tasa: (a) Por su carácter tributario, la tasa es una prestación que el Estado
exige en virtud de su potestad de imperio y que, por lo mismo, debe establecerse –y
delimitar su contenido– mediante ley; (b) su hecho generador lo conforma un servicio o
actividad que realiza el Estado y que está vinculada con el sujeto obligado al pago; (c) el
producto de la recaudación es destinado al mantenimiento del servicio o actividad
respectiva; (d) debe tratarse de un servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su
particularización; y (e) la actividad o servicio debe ser inherente a la soberanía estatal, es
decir que nadie más que el Estado o los Municipios estén facultados para realizarla.
Entonces, la nota distintiva de las tasas es precisamente el hecho que debe haber una
contrapartida –entendida ésta como vinculación del hecho imponible con un servicio o
actividad del Estado o Municipio– que se particulariza en el contribuyente, y que dicha
contrapartida no puede ser efectuada por un ente privado.
Ahora bien, siendo que el presupuesto de hecho en las tasas –que genera la obligación de
pago– es la prestación efectiva o potencial de un servicio o actividad estatal, corresponderá
al legislador la determinación de aquellos servicios públicos o actuaciones de la
Administración que deberán ser financiados mediante el establecimiento de tasas. Así, las
tasas pueden tener como origen, desde la expedición de certificaciones o documentos hasta
la prestación de servicios sanitarios, pasando por el examen de proyectos urbanísticos,
licencias para construcción, recolección de basura, tratamiento de desechos sólidos, etc.
Por otro lado, son sujetos pasivos de las tasas y, por ello, quedan obligados a pagarlas, las
personas naturales o jurídicas que han recibido los servicios o actividades públicas que
constituyen su hecho imponible. Más aún, no es posible exigir el pago de tasas por la
prestación de servicios o realización de actividades que no sean susceptibles de ser
individualizadas sobre sujetos determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el
conjunto social o una parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que se
trate deberá hacerse vía impuestos o contribuciones especiales –de las que se tratará
seguidamente–.
Finalmente, es menester acotar que, para la determinación del importe de las tasas, deben
tomarse en cuenta todos los aspectos relativos al servicio o actividad que realiza el Estado.
Así, deben valorarse elementos tales como: los gastos directos e indirectos que ocasiona la
prestación del servicio o la actuación de la Administración –incluidos los de carácter
financiero y los que garanticen su mantenimiento–; la importancia o necesidad del servicio
o actividad; el grado de utilidad que el servicio o actividad presta a la colectividad o al
individuo en quien se singulariza; etc.
C. El art. 15 del Código Tributario se refiere a las contribuciones especiales de la siguiente
manera: "Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales y cuyo
producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que
constituyan el presupuesto de la obligación". Por su parte, el art. 6 de la Ley General
Tributaria Municipal proporciona la siguiente definición: "Contribución Especial Municipal
es el tributo que se caracteriza porque el contribuyente recibe real o presuntamente, un
beneficio especial, derivado de la ejecución de obras públicas o de actividades
determinadas, realizadas por los Municipios".
Entonces –como esta Sala apuntaba en la sentencia de 14-I-2003, Inc. 23-99–, las
contribuciones especiales se caracterizan por la existencia de un beneficio que se deriva de
la realización de obras públicas o actividades estatales especiales. Ese beneficio entraña una
ventaja económica –reconducible a un aumento de riqueza– y, por consiguiente, es
indicativo de capacidad económica; ése es, entonces, el criterio que determina la existencia
de dicho tributo. Sin embargo, el beneficio únicamente puede establecerse jurídicamente,
no materialmente. Es decir, es irrelevante que el obligado, en el caso concreto, vea
efectivamente acrecentado su patrimonio y, por ende, su capacidad de pago. La ventaja –
como criterio determinante de la existencia de la contribución especial– sólo tiene eficacia
al momento de la redacción de la norma que lo prevé, cuando el legislador "conjetura" que
la obra o actividad pública procurará una ventaja al futuro obligado. Lo que sí es
imprescindible es que el hecho que se tomó como productor del beneficio sea realmente
idóneo para originarlo.
D. Explicada que ha sido cada clase de tributo, conviene sistematizar las diferencias
existentes entre ellas. Esta Sala –en la sentencia de 8-X-1998, Inc. 14-97– sostuvo que "el
elemento diferencial de las categorías tributarias se establece a partir de un concepto
jurídico fundamental, como es la estructura del hecho imponible". Nos estamos refiriendo
al segundo de los elemento del tributo –enunciados más arriba–, como es el supuesto de
hecho que genera la obligación de pagar el tributo.
En el caso del impuesto, el hecho imponible consiste en una situación del obligado que
revela capacidad económica, independiente de toda actividad del Estado. En cambio, el
hecho imponible de la tasa es, precisamente, la realización de una actividad del Estado,
directamente relacionada con el obligado. En tal sentido, Fernando Pérez Royo –en su obra
Derecho Financiero y Tributario– expresa que "el hecho imponible de la tasa incluye un
elemento de contrapartida, de beneficio derivado de una acción de la Administración, que
no existe en el caso de los impuestos". En esta misma línea –y refiriéndose específicamente
al ámbito municipal– esta Sala en la sentencia de 8-X-1998, Inc. 14-97, sostuvo que "el
criterio esencial para la diferenciación entre impuesto municipal y tasa municipal, es la
existencia o no de una actividad del municipio referida inmediata y directamente al sujeto
pasivo de la obligación tributaria; actividad que se presenta imprescindiblemente en el caso
de las tasas, pero no existe en el caso de los impuestos". Es importante resaltar la idea de
"contrapartida", porque frecuentemente se ha dicho que en las tasas existe una
"contraprestación" del Estado, cuando éste es un término más propio del Derecho Privado.
Por ello, esta Sala –en la misma sentencia relacionada– expresa que el término
"contraprestación" en las tasas –utilizado, por ejemplo, en el art. 4 de la Ley General
Tributaria Municipal– "no debe ser entendido en el sentido en que se le usa en materia de
contratos sinalagmáticos –pues la tasa comparte la naturaleza de los otros tributos, en el
sentido de ser obligaciones ex lege– sino como la vinculación del hecho imponible a la
actividad del municipio, consistente en la prestación de un servicio público –de carácter
administrativo o jurídico– que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del
contribuyente de pagar la tasa".
En cuanto a las contribuciones especiales, su hecho imponible consiste siempre en una
actividad del Estado o los Municipios. En el caso de los impuestos, el hecho imponible –
como se ha señalado– no tiene relación alguna con la actividad de los entes públicos. En el
caso de las tasas, sí está presente un servicio o actividad administrativa –en eso se asemejan
a las contribuciones especiales–. La diferencia estriba en que, en las tasas, dicha actividad
está motivada –ante todo– por el interés particular; en cambio, en las contribuciones
especiales, el Estado actúa principalmente para la satisfacción de los intereses generales.
VI. Es pertinente ahora hacer algunas consideraciones sobre los precios públicos, a efecto
de distinguirlos de las categorías tributarias estudiadas.
1. Más arriba se mencionó que los tributos sólo son uno de los tipos de ingresos que percibe
el Estado para la realización de sus fines, pues existen otros, como –por ejemplo– los
ingresos patrimoniales. Éstos son los que proceden de la explotación y enajenación de los
bienes que constituyen el patrimonio de los entes públicos, o del ejercicio de actividades
comerciales o industriales por parte del Estado. Dentro de este último supuesto
encontramos los "precios públicos", que son aquellos ingresos derivados de servicios
prestados por entes públicos, solicitados libremente por los particulares, y que –además–
pueden ser satisfechos por empresas privadas.
2. Los precios públicos se diferencian claramente de los tributos en que los primeros nacen
de relaciones contractuales; en cambio, los tributos son obligaciones que emanan de la ley.
En particular de las tasas, los precios públicos se diferencian en que aquéllas son de
solicitud obligatoria o se prestan sin necesidad de solicitud, en cambio, los precios públicos
son de solicitud voluntaria. Por otra parte, los servicios que generan las tasas son prestados
sin concurrencia de las empresas privadas; en cambio, los servicios que originan los precios
públicos pueden ejercitarse en concurso con el sector privado.
VII. Siguiendo el orden propuesto para esta resolución, corresponde ahora hacer algunas
consideraciones sobre la división de poderes, reserva de ley, y específicamente, reserva de
ley en materia tributaria.
1. Nuestra Constitución reconoce, en el art. 86, una de las grandes conquistas de las
revoluciones liberales del siglo XVIII: el principio de división de poderes. Éste parte de
constatar que la concentración del poder político en un solo funcionario u Órgano conduce
tarde o temprano al abuso del poder. Por ello, prescribe que dicho poder, para garantizar la
libertad de los ciudadanos, debe "dividirse" –en un sentido simbólico– entre distintos
funcionarios u Órganos, a cada uno de los cuales se encomendará alguna de las funciones
esenciales del Estado: legislar, administrar o juzgar. Ahora bien, para evitar el abuso no
basta con separar funciones, sino que es necesario establecer mecanismos de colaboración
e, incluso, de control entre los Órganos del Estado. Se requiere, entonces, que el
ordenamiento jurídico delimite claramente el ámbito de actuación de cada Órgano o
funcionario, para asegurar que los mecanismos de control no se conviertan en interferencias
o invasiones de un Órgano en la esfera privativa del otro. Por tal motivo, nuestra Norma
Suprema –además de la separación de poderes– consagra el principio de legalidad, según el
cual los funcionarios no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley. Con
la misma finalidad, esta Sala en reiterada jurisprudencia ha señalado que en la Constitución
existen "zonas de reserva" para cada Órgano, es decir, ámbitos de competencia exclusivos
en los que no pueden ingresar otros Órganos sin violentar la Constitución, ni aun con el
pretexto de "colaborar" o "controlar".
2. Continuando con el tema de las "zonas de reserva", en el caso particular del Órgano
Legislativo se habla propiamente de la "reserva de ley", la cual –por las características de
su titular– goza de singularidad respecto de la zona de reserva de los restantes Órganos. No
tiene reconocimiento constitucional expreso, pero es una técnica inmanente a todo Estado
Democrático de Derecho. Tampoco –como se verá– existe en la Constitución un catálogo
de materias sometidas a reserva de ley, sino que esta Sala –en base a unos criterios
uniformes– ha ido estableciendo por vía de su jurisprudencia los aspectos que deben ser de
la competencia exclusiva del Órgano legisferante.
En numerosos autoprecedentes, esta Sala ha precisado que la reserva de ley supone que
ciertas materias sólo pueden ser reguladas por la Asamblea Legislativa, como una garantía
frente a las potestades normativas de los otros Órganos, y frente a sí misma –en el sentido
que no puede delegarla a favor de los otros Órganos–. Su singularidad está determinada por
los principios que rigen el procedimiento de formación de la ley: el principio democrático,
del pluralismo y de publicidad. Los principios democrático y del pluralismo implican, en su
sentido más genuino, que en la elaboración de las leyes debe existir un amplio debate, en el
que concurran libremente todas las posiciones políticas; y en un sentido más operativo, que
las leyes se deberán aprobar en base a la regla de las mayorías –sin apartar de la discusión a
las minorías–.
Por otra parte, en virtud que –según el art. 125 Cn.– la Asamblea Legislativa es el Órgano
que representa al pueblo, su trabajo debe tener amplia difusión, para permitir que los
ciudadanos comparezcan a las comisiones parlamentarias a opinar sobre los asuntos
debatidos o a reclamar por una posible afectación a sus derechos –garantizándose con ello
también la seguridad jurídica–. Estos caracteres son los que dotan a las leyes aprobadas por
la Asamblea Legislativa de mayor legitimidad democrática y, por ello, las materias que en
mayor medida pueden limitar los derechos de los ciudadanos son sometidas por el
constituyente –explícita o implícitamente– a reserva de ley.
Ahora bien, como ya se mencionaba, no existe una tabla de asuntos sometidos a reserva de
ley, por lo que es –ante todo– una labor de la jurisprudencia constitucional. En tal sentido,
debe aclararse –primeramente– que no toda vez que el constituyente manda a regular una
determinada cuestión en la "ley" o "ley especial", se está refiriendo a una ley en sentido
formal, ya que una interpretación contraria despojaría a todos los demás Órganos de
potestades normativas. Por tanto, únicamente puede entenderse que exista reserva de ley
expresa, cuando la disposición respectiva manda a desarrollar una determinada materia en
"decreto" o "decreto legislativo", en un claro contexto legislativo. Fuera de estos casos, esta
Sala habrá de determinar si el vocablo "ley" ha sido empleado en el sentido genérico de
disposición jurídica emanada de cualquier Órgano con potestad normativa, o si se está ante
una reserva de ley implícita. Para ello, deberá tomar en consideración –entre otros
criterios– la regulación histórica de la materia de que se trate, las coincidencias doctrinales,
su incidencia en los derechos fundamentales, etc.
3. En lo que se refiere a los tributos, históricamente su creación ha estado encomendada a
los órganos legislativos, por cuanto éstos son los representantes del pueblo, y sólo éste
puede autoimponerse el pago de contribuciones públicas. Y es que, además, los tributos
representan una clara limitación al derecho fundamental de propiedad –reconocido en el art.
2 inc. 1° Cn.–.
En nuestra Carta Magna, tenemos que el artículo 131 ord. 6° dispone: "Corresponde a la
Asamblea Legislativa: […] Decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda
clase de bienes, servicios e ingresos…". Con estas premisas, esta Sala ha entendido que los
tributos, en principio, son materia sujeta a reserva de ley formal. Sin embargo, esta
disposición no puede tomarse aisladamente, sino que en concordancia con el art. 204 ord.
1° Cn., que establece: "La autonomía del Municipio comprende: […] Crear, modificar y
suprimir tasas y contribuciones para la realización de obras determinadas dentro de los
límites que una ley general establezca". Armonizando ambos preceptos, se deduce que sólo
existe reserva de ley respecto de los impuestos, no así respecto de las tasas y
contribuciones especiales, que pueden ser creadas por los Municipios. En consecuencia,
cuando el art. 231 Cn. establece que "[n]o pueden imponerse contribuciones sino en virtud
de una ley y para el servicio público", debe entenderse que se está refiriendo únicamente a
los impuestos.
VIII. Para concluir la parte considerativa de esta sentencia, es necesario hacer algunas
acotaciones sobre la competencia de esta Sala.
1. Los criterios tradicionales de competencia –materia, territorio y cuantía– no son
apropiados para delimitar la competencia de la Sala de lo Constitucional. La materia es
insuficiente porque todos los tribunales y jueces de la República, en el ejercicio de su
potestad jurisdiccional, aplican la Constitución, e incluso pueden realizar un control difuso
de inconstitucionalidad –la facultad de inaplicar las normas que consideran
inconstitucionales, de conformidad con el art. 185 Cn.–. El territorio es irrelevante, porque
la competencia de la Sala de lo Constitucional se extiende a todo el país. Por último, la
cuantía no se le aplica, porque las pretensiones constitucionales no son valuables
económicamente o, en todo caso, ello no genera ningún efecto procesal.
Descartados dichos criterios, se deduce que el criterio que determina la competencia de esta
Sala es su función: conocer y resolver con carácter exclusivo de los procesos de amparo,
habeas corpus e inconstitucionalidad, de los conflictos entre la Asamblea Legislativa y el
Órgano Ejecutivo, y de la suspensión o pérdida de los derechos de ciudadano; todo, de
conformidad con los art. 174 inc. 1°, 183 y 247 Cn.
2. En lo que atañe, específicamente, al proceso de inconstitucionalidad, podemos definirlo
como aquel que tiene por objeto declarar la adecuación o no a la Constitución, de una
norma vigente con efectos generales –sea pre o post constitucional–, de una omisión –
cuando existe mandato de parte del constituyente–, o de un acto concreto –plasmado en una
ley formal– que constituye una aplicación directa e inmediata de la Constitución. Pero en
todos estos casos resalta un aspecto común, y es el carácter puramente abstracto del control
efectuado por la Sala. En tal sentido, este Tribunal se limita a realizar una confrontación
internormativa, absteniéndose de valorar si la formulación de la norma objeto de control es
adecuada, oportuna o técnicamente correcta. En otras palabras, no corresponde a la Sala
realizar un juicio de perfección, sino de respeto de límites.
IX. Teniendo presente el marco teórico expuesto en los párrafos anteriores, corresponde
ahora examinar y decidir la pretensión del ciudadano Carlos González.
1. Primeramente, el demandante considera que el art. 7-A, n° 3, del Decreto n° 3 del
Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V-2005, viola el art. 131 ord. 6° Cn. –principio de
legalidad en materia de impuestos–, ya que los tributos contenidos en dichas normas –
aunque formalmente denominados "tasas"– tienen las características de impuestos, porque
"no existe ninguna contraprestación o servicio individualizado por parte del Municipio de
Tamanique, que pueda ser atribuido al pago de la misma".
Al respecto, se tiene que en el art. 7-A, n° 3, se crea una tasa, cuyo hecho imponible son los
servicios municipales de pavimentación asfáltica o concreteado, adoquinado completo o
mixto, y empedrado fraguado. Por los dos primeros servicios se deberán pagar $0.02
mensualmente, por cada metro cuadrado del inmueble del contribuyente, y por el tercero
$0.01, de la misma forma. En el Considerando V (apartado 2 B) se enunciaron las
características de las tasas, y confrontándolas con el tributo analizado, se extrae que éste no
encaja en la categoría de las tasas, ya que: (a) los servicios que presta el Municipio –
pavimentación, concreteado y empedrado– no están vinculados con el obligado al pago; y
(b) dichos servicios no son divisibles y, por tanto, tampoco particularizables.
Descartado que dichos tributos sean tasas, aunque el Concejo Municipal así los haya
denominado, debe analizarse en qué categoría de tributos encajan. El hecho imponible
consiste en varios servicios que presta el Concejo Municipal de Tamanique. En el caso de
los impuestos, el hecho imponible se caracteriza por la ausencia de toda actividad
administrativa. Entonces, si bien es cierto que los servicios en cuestión no están vinculados
al contribuyente ni son divisibles, es innegable que existe algún tipo de contraprestación –
aunque más difusa–, por lo que no pueden considerarse impuestos.
Queda por ver si los tributos en comento se adecuan a la naturaleza de las contribuciones
especiales. El hecho imponible en éstas es un beneficio derivado de la realización de obras
públicas o de actividades estatales especiales; pero –como se explicó anteriormente– no se
trata de que en el caso concreto el obligado vea incrementado su patrimonio, sino que basta
que el legislador –al momento de crear el tributo– haya presumido que las obras o
actividades respectivas beneficiarían a un grupo de personas.
Además, las
contribuciones especiales se diferencian de las tasas en que la actividad administrativa está
encaminada a la satisfacción del interés general, no del interés del particular. A partir de
ello, se deduce que las "tasas" previstas en el art. 7-A, n° 3, en realidad, son contribuciones
especiales. Ahora bien, de los arts. 131 ord. 6° y 204 n° 1 Cn. se deduce que el
constituyente salvadoreño únicamente estableció reserva de ley en materia de impuestos,
pero no de tasas ni contribuciones especiales. Por tanto, el Concejo Municipal de
Tamanique está autorizado constitucionalmente para crear contribuciones especiales. Otra
cosa es que dicho Concejo haya incurrido en un error terminológico, al llamarle "tasas" a
unos tributos que conceptualmente encajan en la categoría de las contribuciones especiales.
Mas, escapa de la competencia de esta Sala los errores de tipo doctrinario que cometan los
entes públicos en ejercicio de sus potestades normativas. Es decir, no corresponde a este
Tribunal analizar, caso por caso, si la técnica normativa empleada es acorde o no con la
ciencia jurídica. A este Tribunal únicamente le compete enjuiciar si se ha vulnerado la
Constitución, lo que no sucede en el presente caso; por tanto, deberá desestimarse la
pretensión en este punto.
2. El actor también considera que el art. 9 del Decreto n° 3 del Concejo Municipal de
Tamanique, de 04-V-2005, viola el art. 131 ord. 6° Cn., por estimar que –al igual que en el
caso anterior– no existe ninguna contraprestación, por lo que el tributo plasmado en dicha
norma no es una tasa, sino que un impuesto y, en consecuencia, el Concejo aludido ha
violado el principio de reserva de ley en dicha materia.
La norma en cuestión establece un tributo cuyo hecho generador es el pago de tasas por
servicios administrativos o jurídicos. Es decir, se establece una "tasa" cuyo hecho
imponible es otra tasa. En concreto, la cuota tributaria se obtendrá aplicando el 5% a todo
pago que realice el obligado en concepto de otras tasas por servicios públicos, previstos en
la misma Ordenanza. Por otra parte, dicha "tasa" –como la misma norma explicita– servirá
para el financiamiento las fiestas patronales, cívicas o nacionales.
Ahora bien, esta Sala entiende que dicha contribución no encaja en la categoría de las tasas,
ya que, a simple vista, no se establece una relación directa entre una supuesta actividad
realizada por el Municipio –para el caso, la celebración de fiestas– y el sujeto obligado, ni
es posible individualizar dicha actividad sobre sujetos determinados.
Es más, si se observa detenidamente, el supuesto de hecho que genera la obligación
tributaria no es en sí una actividad estatal, sino que es el pago de otras tasas por servicios
administrativos y jurídicos que presta la municipalidad. Así también, no puede entenderse
que estos servicios sean la contraprestación, porque ellos mismos ya han sido gravados.
Descartado que el tributo en cuestión sea una tasa, tampoco puede tratarse de una
contribución especial, porque el hecho imponible de ésta también consiste en una actividad
estatal –con la única diferencia que mira al interés general, no al particular–. Por otro lado,
el tributo impugnado no reúne las características de un precio público, porque nace de una
ordenanza municipal, no de un contrato.
Eliminada la posibilidad de que estemos frente a una tasa o precio público, es necesario
examinar si se trata de un impuesto. Se ha dicho que el hecho generador de la "tasa" en
cuestión es el pago de otras tasas, es decir, una situación del obligado que en cierto modo
revela capacidad económica, independiente de toda actividad administrativa, puesto que –
como se ha dicho– las fiestas patronales no forman parte de la estructura del hecho
generador, sino que constituyen la finalidad del tributo.
Entonces, estamos en presencia de un tributo desvinculado, ya que no existe ninguna
conexión del obligado con una actividad municipal que lo singularice o beneficie.
En
tal sentido, el tributo en cuestión se adecua a la categoría de los impuestos –aunque en la
Ordenanza se le denomine "tasa"– y, por ello, con su creación, el Concejo Municipal de
Tamanique ha violado el principio de reserva de ley en materia de impuestos, debiendo
estimarse la pretensión respecto de este motivo.
Por tanto
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas, y art. 9, 10 y 11
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador,
esta Sala
Falla:
1. Sobreséese en el presente proceso respecto de la supuesta violación al art. 131 ord. 6°
Cn. por parte de los arts. 8 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales del Municipio de Tamanique (emitida por Decreto n° 2 del Concejo Municipal
de Tamanique, de 19-I-1993, publicado en el Diario Oficial n° 15-bis, tomo 318, de 22-I1993) y 7-A, n° 4, lit. "c" de la Reforma a la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de Tamanique (emitida por Decreto n° 2 del Concejo Municipal de
Tamanique, de 27-I-2005, publicado en el Diario Oficial n° 30, tomo 366, de 11-II-2005),
por advertirse que las normas objeto de control ya no están vigentes, lo cual constituye una
causal insubsanable en esta etapa e inhibe para conocer el fondo respecto de este punto de
la pretensión.
2. Declárase que en el art. 7-A n° 3 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales (emitida por Decreto n° 3 del Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V2005, publicado en el Diario Oficial n° 95, Tomo n° 367, de 25-V-2005) no existe el vicio
de forma alegado por el ciudadano Carlos González, consistente en la violación del art. 131
ord. 6° Cn., pues el tributo contenido en la norma objeto de control es una contribución
especial, estando el Concejo Municipal de Tamanique autorizado para crearla, conforme
al 204 ord. 1° Cn.
3. Declárase que en el art. 9 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales (emitida por Decreto n° 3 del Concejo Municipal de Tamanique, de 04-V2005, publicado en el Diario Oficial n° 95, Tomo n° 367, de 25-V-2005), sí existe el vicio
de forma alegado, consistente en la violación del art. 131 ord. 6° Cn., pues el tributo
contenido en la norma objeto de control es un impuesto, no teniendo el Concejo Municipal
de Tamanique competencia constitucional para crearlo.
4. De conformidad con los art. 84 y 85 Pr. Pn., óigase en la siguiente audiencia al Concejo
Municipal de Tamanique, por no haber rendido el informe que ordena el art. 7 de la misma
ley.
5. Notifíquese la presente resolución al demandante, al Concejo Municipal de Tamanique, y
al Fiscal General de la República.
6. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---A. G.
CALDERON---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ--PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J. R.
VIDES---RUBRICADAS.