Neiva, veinticinco (25) de Marzo de dos mil ocho... TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Segunda de Decisión

República de Colombia
Rama Judicial
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA
Sala Segunda de Decisión
M.P. Dr. Gerardo Iván Muñoz Hermida
Neiva, veinticinco (25) de Marzo de dos mil ocho (2008)
Actora:
Demandado:
INPEC
Acción:
Providencia:
Radicación:
ALBA LUCIA TELLO GUERRERO
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Sentencia
41 001 23 31 002 1999 00710 00
Aprobada en Acta de la fecha N.33
1.- DEMANDA.
A través de apoderado judicial y ejerciendo la acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, la señora ALBA LUCIA TELLO
GUERRERO, solicita al Tribunal que previo al trámite de un proceso
ordinario laboral en contra de LA NACIÓN – INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC, se hagan las siguientes
declaraciones y condenas:
Se declare la nulidad de la resolución No. 0667 de 22 de Febrero de 1999
proferida por la Directora General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC, y como consecuencia de esa declaratoria se reintegre
a la demandante al cargo de Director de Establecimiento Carcelario,
código 2220, grado 12 de la Cárcel del Circuito Judicial de Neiva, o en
otro cargo de igual o superior categoría, y a reconocer y pagar en forma
íntegra los salarios dejados de percibir con los respectivos incrementos
que decrete el Gobierno Nacional, primas de todo orden, subsidios,
bonificaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías y demás
emolumentos dejados de percibir desde la fecha en que se materializó su
retiro del servicio hasta aquella en que se produzca su reintegro.
Que durante el lapso a que se contrae la pretensión anterior no ha
existido solución de continuidad en la prestación de servicios al Estado.
Que la condena se ajuste en su valor, tomando como base el índice de
precios al consumidor o al por mayor, como indica el artículo 178 del
Código Contencioso Administrativo, la correspondiente indexación y el
pago de los intereses comerciales, bancarios y moratorios o legales a las
sumas que resulten de la liquidación de salarios y demás prestaciones
dejadas de percibir periódicamente.
Que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios
morales ocasionados a la actora, en una suma equivalente a 1000
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gramos oro puro fino como mínimo según certificado que para el efecto
expida el Banco de la República, teniendo en cuenta el traumatismo
psicológico – individual y familiar generados por la desvinculación.
Que a la sentencia que ponga fin a este proceso se le de cumplimiento en
el perentorio término del artículo 176 del C.C.A.
Que a la sentencia deberá darle cumplimiento el demandado siguiendo
los parámetros establecidos por el H. Consejo de Estado – Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo – en sentencia del 28/08/1996 expediente
S- 638, Consejero Ponente DR. CARLOS ORJUELA GONGORA.
Que se condene a la entidad demandada al pago de todas las costas,
incluyendo las agencias en derecho.
2.- HECHOS U OMISIONES:
Expone la parte actora que:
Que ingresó a prestar sus servicios a la Dirección General de Prisiones
hoy INPEC el 4 de Mayo de 1984 en el cargo de Auxiliar Administrativo,
código 5120 grado 11 en la Penitenciaría Nacional de Tunja, nombrada
mediante Resolución 932 de Abril 24 de 1984 y de ésta fecha en adelante
fue designada en diversos encargos.
Que el Ministerio de Justicia por medio de la convocatoria No. 09 de 1985
citó a las personas interesadas en vincularse al servicio de la Dirección
General de Prisiones en el establecimiento carcelario, en las que se
indicaban las pruebas a las cuales se sometía el aspirante en forma
previa y se le señalaba la aprobación del curso de formación que se
adelantaría en coordinación con la Escuela Penitenciaria de Funza
(Cundinamarca).
Que atendiendo los mandatos de la convocatoria presentó su nombre a
consideración del Ministerio de Justicia y habiendo aprobado en forma
satisfactoria la primera fase del proceso, que tenía el carácter de
eliminatoria, fue elegida para realizar el curso de formación profesional de
Directores de Establecimiento Carcelario.
Para la realización del curso de formación profesional de directores de
establecimientos carcelarios, la demandante solicitó y obtuvo comisión de
estudios, por parte de la Dirección de la Penitenciaría Nacional de Tunja,
durante el tiempo comprendido entre el 21 de Octubre hasta el 22 de
Noviembre de 1985.
Que en el aludido curso de conformidad con las calificaciones que obtuvo
ocupo un destacado puesto habiendo obtenido un puntaje total promedio
de ochenta puntos, según certificado de estudios expedido por la Jefatura
de Estudios de la Escuela Penitenciaria Nacional.
Siguiendo el marco fijado en la convocatoria 09 de 1985 ameritaron su
promoción y designación al servicio de Ministerio de Justicia – Dirección
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General de Prisiones, como Directora de Establecimiento Carcelario 5070
grado 18 de la Reclusión Nacional de Mujeres de Bogotá, acto que se
concretó mediante la expedición de la Resolución No. 2782 del 14 de
Noviembre de 1986. De dicho cargo tomó posesión el 29 de Julio de
1985.
Posteriormente fue trasladada como Directora de Establecimiento
Carcelario de la Cárcel del Distrito Judicial de Manizales, después a la
Penitenciaría Nacional de Ibagué, a la Penitenciaría de Itaguí, del Distrito
Judicial de Manizales, Penitenciaría Nacional de Cúcuta, y a la Cárcel del
Distrito Judicial de Neiva hasta el 22 de Febrero de 1999, fecha en que se
produce el ilegal e injusto acto de insubsistencia.
Por acto del Director General de Prisiones JESUS AUGUSTO MOTTA
VARGAS, sus servicios como funcionaria de la Dirección General de
Prisiones fueron objeto de calificación obteniendo un total de 75 puntos
sobre 100 posibles.
Los servicios prestados por la demandante al sistema Carcelario se
caracterizaron por su eficacia, eficiencia, diligencia, al punto de que le fue
otorgada distinción por servicios mediante Resolución NO. 2619 del 25 de
Junio de 1998.
El desempeño de las funciones de la actora siempre fue reconocido como
excelente e idóneo y no solamente por parte de quienes eran sus jefes
inmediatos sino de igual manera por organismos no vinculados
propiamente al sector penitenciario (Enlista todos los reconocimientos
obtenidos por su trabajo por diversas dependencias del orden nacional
como de la Dirección General del INPEC entre otras).
Que pese a desconocerse los motivos reales, se filtró por parte de
funcionarios del INPEC a los medios de comunicación que supuestas
irregularidades de la funcionaria habrían originado la desvinculación,
noticia presentada por el diario La Nación el 25 de febrero de 1999.
Como reemplazo de la actora se nombró a LIBARDO GARCIA TORRES,
licenciado o tecnólogo en literatura y lingüística, quien venía
desempeñándose como Subdirector, con escasa experiencia en el
manejo y la conducción de la cuestión penitenciaria.
El nombramiento al Señor LIBARDO GARCIA era ilegal por cuanto
no cumplía los requisitos para ser Director de Establecimiento
Carcelario.
El Señor LIBARDO GARCIA no acumula siquiera un mes de experiencia
como Director de establecimiento carcelario. Es superado en todos los
aspectos por la actora con lo cual, se destruye la presunción de
mejoramiento del servicio que debe guiar el uso de la prerrogativa
discrecional de libre nombramiento y remoción, por lo cual, se ha
producido un acto administrativo con claro desvío de poder, lo que
constituye causal de anulación de los actos administrativos.
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Tan palmaria era el desmejoramiento del servicio que el funcionario fue
obligado a renunciar al cargo de DIRECTOR y fue nombrado en una
cárcel de inferior categoría como la del Circuito Judicial de Garzón.
Por las expectativas económicas de la actora, se le causó un traumatismo
psicológico individual y familiar, al darse una desvinculación laboral
intempestiva, abrupta e ilegal que reciente sus intereses y estabilidad,
máxime que le implica el tener que abandonar la ciudad de Neiva para
buscar refugio y apoyo económico en otra ciudad, implicando verse
obligada a retirar a su hijo del colegio en donde estudiaba debido a la
crisis económica que genera el desempleo.
3.- DISPOSICIONES VIOLADAS Y FUNDAMENTO DE LA VIOLACIÓN:
Se citan como fundamentos de la demanda y como normas violadas las
siguientes:
Artículos 1, 2, 5, 6, 13, 15, 25, 26, 29 inciso 1, 40 numeral 7, 53, 54, 124 y
125 de la Constitución Política de Colombia. Artículos 5 y 6 de la Ley 61
de 1987. Artículo 7 del Decreto 2400 de 1968 Artículos 9, 10, 14, 15, 18,
19 del Decreto 2655 de 1973 en armonía con el artículo 101 del Decreto
1817 de 1964. Decreto 407 de 1994. Resolución No. 1599 del 16 de Abril
de 1997, del Director del INPEC en virtud de la cual se establece el
Manual de funciones y requisitos de los diferentes empleos de la planta
de personal del INPEC. Inciso 4 del artículo 1, 2, 77, 78 y 85 del Código
Contencioso Administrativo.
Como fundamentos de la Violación expone:
a) Por violación o desconocimiento de normas: resultando
directamente violado el régimen de carrera penitenciaria a la cual
pertenecía la demandante. Que se han desatendido los principios
orientadores de la función administrativa. También se violó la resolución
N° 1599 de 16 de abril de 1997, que establece el manual específico de
funciones y requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal
del INPEC, por que el reemplazante Libardo García Torres no reunía los
requisitos de Educación y Experiencia.
b) Por falsa motivación y expedición irregular del acto: Porque las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron la expedición del
acto administrativo demandado, a través del cual se decide la
insubsistencia que afecto a la demandante son falsos, porque se
pretendió mejorar el servicio, desconociendo los antecedentes que
suscitaron su desvinculación, la trayectoria laboral de la actora, y que al
tener una motivación ficta o presunta, se expidió con violación al debido
proceso, pretermitiendo el régimen disciplinario único.
c) Por desviación y abuso de poder: Al utilizar el nominador una
prerrogativa de discrecionalidad en el nombramiento y remoción, para
fines distintos a los del mejoramiento del servicio y tan solo por el
personal capricho, personalismo, arbitrariedad e injusticia de la Directora
del INPEC.
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Al falsearse la motivación presunta del acto de insubsistencia que en
realidad es una verdadera destitución – sanción aquí demandado y
perseguirse una finalidad contraria al concepto iusfilosófico de un Estado
social de Derecho y al orden jurídico mismo, se fue más allá de una
presunta facultad reglada y/o discrecional, ya que realmente no es
adecuada a los fines de las normas que lo permiten ni proporcional a los
hechos que le sirvieron de causa, tal como lo dispone el art. 36 del C.C.A,
pues el real objetivo de la Directora General de la entidad demandada era
desvincular a toda costa a la demandante para satisfacer las
pretensiones del grupo político a que pertenece el Señor LIBARDO
GARCIA TORRES, que fuera nombrado en su reemplazo. La actividad
pública debe acatar rigurosamente nuestro ordenamiento jurídico, y de no
hacerse así, resulta la responsabilidad de las autoridades como
consecuencia del desconocimiento o pretermisión de esas exigencias
legales.
La entidad demandada, por la manipulación de que fue objeto su
Directora General y ella misma efectuó, desconoció la trayectoria y
experiencia de la actora sin calificación de desempeño laboral, con lo que
se desconoce la realidad administrativa y funcional de la entidad y la
trayectoria y eficiencia de la demandante.
d.) Violación de normas superiores: Que el acto administrativo acusado
es violatorio de normas superiores, al infringir los artículos 53, 58 y 125
de la Carta Política, con su expedición la administración desconoció
beneficios laborales mínimos, derechos adquiridos y no consideró que la
desvinculación del servicio de la demandante sólo podía darse por razón
de calificación de servicios no satisfactoria en el desempeño del empleo o
como consecuencia de violación del régimen disciplinario que genere
sanción disciplinaria que la desvincule del servicio.
Que en el caso presente, es claro que se hizo por parte de la Directora
General del INPEC, de la discrecionalidad, pero en forma injusta, sin
lógica racional, y sin contar con el interés general o con el mejoramiento
del servicio. El acto administrativo de insubsistencia de la demandante,
no tendió a su fin teleológico de mejorar el servicio y por tanto está
viciado por desviación de poder, motivo o vicio oculto.
El cotejo de la hoja de vida de los dos funcionarios brindará el verdadero
y real motivo que produjo el acto administrativo de insubsistencia, que de
todas maneras, no lo fue el mejoramiento del servicio pues éste no
resultó mejorado en manera alguna. De manera que cuando con el acto
administrativo se busca un fin distinto al buen servicio público,
amparándose su autor en una facultad que le confiere la ley, pero
ejerciéndola con otras finalidades se presenta una desviación de poder,
causal prevista en la ley como suficiente para anular los actos
administrativos que están afectados por ella, tal y como en múltiples
decisiones lo ha sostenido en Consejo de Estado en reiterada
jurisprudencia.
5.- TRAMITE DEL PROCESO:
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Admitida la demanda (f.96) por reunir los requisitos formales, se ordena
su trámite por el procedimiento ordinario, así como la notificación
personal del auto al señor Agente del Ministerio Público y a la entidad
pública demandada Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC,
corriéndole traslado de la demanda y sus anexos.
Fijado en lista el proceso (f.116), el demandado en principio no hizo uso
del término para contestar. El demandante adicionó la demanda (f.117).
6.- ADICIÓN DE LA DEMANDA:
Dentro del término de fijación en lista el apoderado de la parte actora
adiciona la demanda en los siguientes términos (folio 117):
Con relación a los Hechos: Adiciona el hecho 18.10 con un segundo
inciso, manifestando que posteriormente, encontrándose laborando el
señor LIBARDO GARCIA TORRES como Director de la Cárcel de Garzón
fue sindicado de delito contra el Honor y el Pudor sexual y de Director de
establecimiento carcelario paso a ser recluso del mismo, razón de más
para demostrar que tampoco desde el punto de vista de las calidades
morales se mejoró el servicio.
Adiciona la prueba testimonial aportando direcciones de testigos y
solicitando tres testimonios más.
Adiciona el acápite de pruebas solicitando más pruebas oficiosas.
7.- CONTESTACION DE LA DEMANDA.
7.1.- El INPEC en el traslado de la adición de la demanda, contestó y
solicitó la nulidad de todo lo actuado (f. 140).
Se opone a todas las pretensiones de la demanda y niega a la actora el
derecho por ella invocado.
Aduce como razones de la defensa, que en los términos del artículo 10
del Decreto 407 de 1994 por el cual se establece el régimen de personal
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el cargo de Director de
establecimiento carcelario es de libre nombramiento y remoción.
El Director General del INPEC en ejercicio de la facultad que le confiere el
Decreto 300 de 1997 nombra y remueve libremente a sus funcionarios
para cumplir los fines que le ha encomendado la ley, por lo que la
resolución N° 0667 del 22 de Febrero de 1999 fue expedida con arreglo a
normas constitucionales y legales.
La declaratoria de insubsistencia es un acto condición, no reglado y por
ende no debe ser motivado.
El doctor LIBARDO GARCIA TORRES tiene título de formación
universitaria y cuando fue nombrado como Director de la Cárcel de
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Distrito Judicial de Neiva ya había hecho el curso para Director de
establecimiento y carcelario, llevaba varios años laborando en este
establecimiento como Instructor.
La demandante cuando laboraba para la Dirección General de Prisiones
del Ministerio de Justicia ocupaba un cargo directivo y por ende se
encontraba excluida de la carrera penitenciaria.
Como la actora se encontraba excluida de la carrera penitenciaria,
cuando se fusionó la Dirección General de Prisiones del Ministerio de
Justicia con el Fondo Rotatorio de la misma cartera ministerial y se creó
el INPEC, la actora no se encontraba en ninguno de los eventos
contemplados en el art. 112 del Decreto 407 de 1994 y con la expedición
del régimen de personal que lo es el citado decreto, en su art. 10
consagró que el cargo de Director de establecimiento carcelario es de
libre nombramiento y remoción.
El curso para aspirar a Directora de establecimiento carcelario era y es un
requisito de ingreso al servicio y ocupar un cargo directivo y complejo
como es el régimen carcelario y penitenciario pero jamás constituye un
derecho de carrera como se afirma en la demanda. El fin que perseguía y
persigue el curso es el de preparar al personal para el manejo de la
política penitenciaria y carcelaria.
8.- PRUEBAS:
Se recaudaron los siguientes elementos probatorios:
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Testimonio de Ángela Astrid Garzón Laguna visible a folio 172.
Testimonio de Ana Julia Sánchez Acevedo visible a folio 176.
Testimonio de Claudia Judith Méndez Rueda visible a folio 180.
Testimonio de Flor Fierro Ríos visible a folio 183.
Testimonio de Elena Ríos Sepúlveda visible a folio 185.
Testimonio del Coronel ® Bernardo Echeverri Ossa (folio 289).
Testimonio de Gloria Rodríguez Madero (folio 291).
Oficio SG195 de INRAVISIÓN visible a folio 212
Oficio 04547 GGH 0405 del Ministerio del Interior y de Justicia
visible a folio 214.
Oficio 7210-DGH-SYE-6393 del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC visible a folio 215.
Copia auténtica de la Directiva de Instrucción No. 09 para el curso
de aspirantes a directores de establecimientos carcelarios visible a
folio 217.
Oficio No. GGH 0405 del Ministerio del Interior y de Justicia. (folio
235)
Copia auténtica de la Resolución No. 555 del 18 de Mar de 1985
del Ministerio del Interior y de justicia (folio 236).
Oficio No. 0231 de la Fiscalía visible a folio 246.
Oficio del 15 de Junio del 2004 del Senado de la república visible a
folio 249.
Oficio 7210-DGH-SYE-9787 del INPEC visible a folio 251.
Oficio 7210-DGH-RYC-8703 del INPEC (folio 254).
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Memorando 7210 DGH-RYC-8605 del INPEC (folio 256).
Resolución 1544 del 12 de Mayo de 1999 (folio 258).
Resolución 3013 del 3 de Septiembre de 1999 del INPEC (folio
260).
Diskette con el manual de funciones del INPEC folio 262.
Oficio DGH-RYC-8775 del INPEC (folio 263).
Resolución 0670 del 22 de Febrero de 1999del INPEC (folio 264).
Acta de posesión No. 012 de la Alcaldía de Neiva (folio 265):
Resolución 0990 del 29 de Marzo de 1999 del INPEC (folio 266).
Acta de posesión no. 0249 del INPEC del 30 de Marzo de 1999
(folio 267).
Oficio 7210-DGH-RYC-2767 del INPEC (folio 299).
Resolución No. 0667 del 22 de Febrero de 1999 del INPEC. (folio
304)
Resolución 0989 del 29 de Marzo de 1999 del INPEC. (folio 306)
Resolución 1180 del 17 de Abril del 2000 del INPEC (folio 308)
Resolución 2269 del 7 de Julio de 1999 del INPEC (folio 309).
Resolución 2069 del 16 de Julio del 2002 del INPEC (folio 310)
Resolución 2094 del 17 Jun 2003 del INPEC (folio 311)
Resolución 3408 del 20 Sept. 2000 del INPEC (folio 312)
Oficio del 11 de Marzo del 2005 del INPEC (folio 314).
Oficio 7210-DGH-3441 del 29/03/2005 DEL INPEC (folio 318 C.2)
Oficio 7210-DGH-RYC-2767 del 7/03/2005 del INPEC (folio 321
c.2)
Relación con sus respectivas resoluciones de Directores y
Subdirectores retirados por insubsistencia, destitución y orden
judicial de los años 1998 al 14/02/2006 (cuaderno No. 3 de
pruebas)
Tomo I de la Hoja de vida de Alba Lucia Tello Guerrero (cuaderno
No. 4) en la que se allega la Resolución 3093 de 1994 “Por la cual
se retira del servicio a un funcionario por inhabilidad para
desempeñar cargos públicos.
Tomo 2 de la Hoja de vida de Alba Lucia Tello Guerrero (cuaderno
No. 5)
Tomo 3 de la Hoja de vida de Alba Lucia Tello Guerrero (cuaderno
No. 6).
Hoja de vida de Libardo Garcia Torres (Cuaderno No. 7).
9.- ALEGATOS DE CONCLUSION.
Agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que
alegaran de conclusión (f.323 C-2) las partes hicieron uso del término. El
Ministerio Público guardó silencio.
9.1.- LA PARTE DEMANDANTE (f.324 C-2):
El proceso de carrera penitenciaria en cuanto dependía de la actora se
cumplió a cabalidad y si no se agotó en debida forma fue por hechos no
imputables a ella. Entonces en el presente Estado Social de Derecho su
condición no puede ser otra que la de funcionaria de carrera penitenciaria
en aras de la igualdad entre el Estado y su servidora, por cuanto no sería
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justo, ni equitativo pretender que la omisión de la administración genere
derechos para el Estado y perjuicios para la demandante.
Con base en éste criterio y dado el carácter proteccionista de las normas
laborales que impone su interpretación a favor del empleado en caso de
duda, es de reconocer su condición de funcionaria escalafonada en
Carrera Penitenciaria y Carcelaria, derecho que no le podía ser
desconocido ni menoscabado por una normatividad posterior.
La demandante estaba investida de unos derechos de Carrera
Penitenciaria y por lo tanto no podía ser sujeto de una decisión de
carácter discrecional, pues ello implicaba desconocer y conculcar
derechos como el de estabilidad, el de irrenunciabilidad de los mínimos
laborales establecidos en su favor por la ley vigente al momento de su
vinculación, y de ser retirada del servicio sólo por calificación
insatisfactoria o como causa de una sanción disciplinaria resultante de
investigación disciplinaria en su contra donde se respetaran derechos
como el de debido proceso y el de defensa.
9.2.- EL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO,
INPEC (f.330, 338):
La Doctora Tello no se encontraba inscrita en el escalafón de la carrera
penitenciaria.
Si la demandante hubiere tenido superado absolutamente todas las
etapas del concurso de la mencionada convocatoria a la que se presentó,
incluyendo el certificado de IDONEIDAD a que se refería la norma
derogada con el nuevo estatuto de personal para el INPEC tendría
derecho a pertenecer a la carrera penitenciaria pero como no fue así
entonces no queda ninguna duda que ella era una funcionaria de libre
nombramiento y remoción.
Mientras se expedía el nuevo estatuto de personal del INPEC que lo es el
Decreto 407 del 20 de Febrero de 1994, la doctora TELLO era funcionaria
de libre nombramiento y remoción y con este status fue incorporada a la
nueva planta de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
Así se lo hizo conocer la División de Gestión Humana el 8 de Abril de
1999 mediante oficio 7210 –DGH-SYE-0371 al dar respuesta a una
petición de la actora.
Analizadas en conjunto las declaraciones recepcionadas en el curso de la
etapa probatoria, se concluye que los testimonios son uniformes en
sostener que la actora desempeñaba sus funciones como corresponde a
todo empleado público, con eficiencia, idoneidad y responsabilidad, pero
ello no significa que fuera inamovible e irremplazable.
El extenso análisis que hace la demanda
normativa a la cual debía someterse la
correspondía enervar la presunción de
máxime si se tiene en cuenta que no se
de autos no se aviene con la
actora, puesto que a ella le
legalidad del acto acusado,
le demostró vicio alguno. Por
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esta razón los demás cargos contra el acto impugnado no están llamados
a prosperar.
10.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
10.1.- El Problema Jurídico:
La demandante ALBA LUCIA TELLO GUERRERO solicita la nulidad del
acto administrativo resolución N° 0667 de 22 de Febrero de 1999,
expedido por la Directora General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC, mediante la cual se resuelve “Declarar insubsistente el
nombramiento hecho en el cargo de DIRECTOR DE ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO, código 2220, grado 12, de la Cárcel Distrito Judicial de
Neiva”, por las causales de violación o desconocimiento de normas de
carrera administrativa, por falsa motivación y expedición irregular, por
desviación y abuso de poder, y por violación de normas superiores.
Corresponde analizar a la Corporación, si el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario al proferir la resolución No. 0667 de 22 de
febrero de 1999 incurrió en dichas causales de nulidad, como se indica
en la demanda, al declarar insubsistente el nombramiento de ALBA
LUCIA TELLO GUERRERO como Directora de la Cárcel del Distrito
Judicial de Neiva.
10.2.- Lo probado:
Dentro del extenso recaudo probatorio allegado se tiene demostrado que
la actora ingresó a laborar en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, desde el 4 de mayo de 1984 hasta el día 22 de
febrero de 1999 (f.209 C-1).
Que fue nombrada mediante resolución N° 932 como auxiliar
administrativo, código 5120, grado 11 de la Penitenciería Nacional de
Tunja, tomando posesión el día 4 de mayo de 1984. Posteriormente fue
nombrada como profesional universitaria código 3020, como asesora
jurídica en la misma penitenciería mediante resolución 2077 de 13 de
septiembre de 1984, tomando posesión del cargo el día 2 de octubre.
Mediante la resolución 2782 de 14 de noviembre de 1986 fue promovida
al cargo de directora de Establecimiento carcelario, código 5070 grado
18, de la reclusión nacional de mujeres en Bogotá. Por medio de la
resolución 632 de 1º de febrero de 1997, fue trasladada a la Cárcel
Distrito Judicial de Neiva, como Directora de ese centro carcelario código
2220 grado 12.
Del extracto (f.293 C-7) de la hoja de vida de la actora se tiene que fue
suspendida del ejercicio del cargo por el término de ocho (8) días sin
derecho a remuneración por medio de la resolución 6349 de 23 de
diciembre de 1998. Y se le sancionó con amonestación por medio de la
resolución 6852 de 18 de octubre de 1991.
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La resolución N° 6349 de 1998 expedida por el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC (f.246 C-7) en ejecución del fallo de
segunda instancia preveniente de la Procuraduría General de la Nación,
dispuso la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de ocho (8)
días, sin derecho a remuneración a la actora, por cargos que consistieron
en que en su condición de Directora de la Penitenciería de Itaguí, por no
haber presentado el informe respectivo sobre el incumplimiento de horario
para la recogida de internos y cierre de celdas en los días 30 de junio a 6
de julio de 1993, y permitir llamadas telefónicas irreglamentarias al interno
ROBERTO ESCOBAR GAVIRIA.
Por medio de la resolución N° 0667 de 22 de febrero de 1999, se declaró
la insubsistencia de la demandante, proferida por el Director General del
INPEC, (f.41 C-1).
Visible al folio 287 del cuaderno N° 7 de la hoja de vida de la
demandante, se encuentra el oficio 088 del 1 de Febrero de 1999 donde
se le comunica la investigación previa 047 que se adelanta en la Fiscalía
20 delegada ante los Juzgados penales del circuito por la presunta
comisión del delito de enriquecimiento ilícito.
Visible a folio 3 del cuaderno N° 8 de la Hoja de vida de la demandante,
mediante auto No. 0012 del 8 de Marzo de 1999 de la Contraloría
General de la República se le comunica que en su calidad de Directora
de la Cárcel del Distrito Judicial de Neiva, se le inició investigación
administrativa sancionatoria.
Mediante la Resolución No. 6852 del 18 de Octubre de 1991, la
demandante fue sancionada con amonestación.
10.3.- El caso concreto:
La Sala estudiará los cargos formulados por la actora, en contra del acto
administrativo que la declaró insubsistente, consistentes en violación o
desconocimiento de normas de carrera administrativa, falsa motivación y
expedición irregular, por desviación y abuso de poder, y violación de
normas superiores.
10.3.1.Violación o desconocimiento de normas de carrera
administrativa:
Sustenta la parte actora el cargo en que ha resultado directamente
violado el régimen de carrera penitenciaria a la cual pertenecía la
demandante, porque se han desatendido los principios orientadores de la
función administrativa. También que se ha violado la resolución N° 1599
de 16 de abril de 1997, que establece el manual específico de funciones y
requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal del INPEC,
por que el reemplazante Libardo García Torres no reunía los requisitos de
Educación y Experiencia.
12
Para la Sala sea lo primero establecer que la actora no ha demostrado
dentro del proceso que desempeñaba el cargo de Directora de la Cárcel
del Distrito Judicial de Neiva en carrera administrativa.
El decreto N° 407 de 1994 expedido por el Ministerio de Justicia y del
Derecho, por el cual se estableció el régimen de personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, en el artículo 10 preceptuó la
“CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS”, según su naturaleza y la forma como
deben ser provistos, en de libre nombramiento y remoción y de carrera.
Determinó que eran de libre nombramiento y remoción los empleos
que señaló:
“Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC,
Secretario General, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores
Regionales,
Jefes de División, Directores y Subdirectores de
Establecimientos Carcelarios y los demás empleados de Jefe de Unidad
que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección y los de tiempo
parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen una jornada diaria
inferior a cuatro (4) horas”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Si bien es cierto la actora manifiesta en la demanda haber participado en
un concurso convocatoria N° 09 de 1985, realizado por el Ministerio de
Justicia, a todas aquellas personas que estuvieren interesadas en
vincularse al servicio de la Dirección General de Prisiones en el cargo de
Director de Establecimiento Carcelario, se tiene que en la voluminosa
hoja de vida de la demandante solo aparece que la actora elevó petición
al Director de la Cárcel Nacional de Tunja, solicitando se le conceda
comisión de estudios para asistir al curso para directores de
establecimientos carcelarios (f.257 C-8), afirmando que había sido citada
por haber superado el concurso, comisión que le fue concedida por medio
de la resolución N° 103 de 1985 (f.256 C-8). Agrega la actora que sacó
80 puntos, pero en el expediente no aparece ningún resultado de
concurso alguno.
Ahora revisado el extracto de la hoja de vida de la accionante (f.194 C-8)
se puede advertir que ingresó al cargo de auxiliar administrativa código
5120 grado 11 en la Penitenciería Nacional de Tunja, mediante resolución
N° 932 de 24 de abril de 1984; posteriormente mediante resolución N°
2977 de 13 de septiembre del mismo años, fue incorporada en el cargo
de Profesional Universitaria código 3020 grado 03 de la misma
Penitenciería. Mediante resolución N° 015 de 1986, el Director de la
Penitenciería le asignó funciones de subdirectora a partir de la fecha y
mientras dura la ausencia del titular. Por medio de la resolución interna
N°30 de 1986, la Dirección de la misma Penitenciería le asigna funciones
de Subdirectora a partir de la fecha.
Con la orden del día 117 artículo 453 de 23 de junio de 1986, le asigna
funciones de Directora de la Penitenciería de Tunja mientras dura su
ausencia. Mediante la resolución N° 065 de 27 de junio de 1986, la
Dirección del establecimiento le asigna funciones de Directora a partir del
30 de junio de 1986, mientras se presenta un Visitador Administrativo de
la Dirección General de Prisiones.
13
Por medio de la resolución N° 2306 de 30 de septiembre de 1986, del
Ministerio de Justicia, fue comisionada para desempeñar funciones de
asesora jurídica en la Dirección General de Prisiones por el término de 30
días. Con la resolución N° 2671 de 29 de octubre de 1986, el Ministerio le
prorroga la comisión por 30 días mas, como asesora jurídica en la
Dirección General de Prisiones. A través de la resolución N° 2782 de 14
de noviembre de 1986, el Ministerio de Justicia promovió del cargo de
profesional universitaria código 3020 grado 03 de la Penitenciería
Nacional de Tunja al cargo de Directora código 5070 grado 18 de la
Reclusión de Mujeres Bogotá.
Como se puede apreciar, la promoción de la Dra. Alba Lucía Tello
Guerrero, quien parece ser participó en un concurso para Directores de
Establecimientos Carcelarios, solo fue ascendida del cargo de profesional
universitaria código 3020 grado 03 de la Penitenciería Nacional de Tunja
al cargo de Directora código 5070 grado 18 de la Reclusión de Mujeres
Bogotá, en el mes de noviembre del año 1986, y no se hace constar en el
extracto de la hoja de vida que dicho nombramiento obedeciera a la
circunstancia de haber aprobado el concurso en mención y/o de haber
aprobado el curso para directores de establecimientos carcelarios.
Por tanto, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 10 del decreto
407 de 1994, régimen de personal del INPEC vigente para la época de
los hechos, se debe concluir que el cargo de Director de Establecimiento
Carcelario era de libre nombramiento y remoción, razón por la cual si bien
es cierto, parece ser que el Ministerio de Justicia y el Derecho para la
selección y preparación del personal que iba a ocupar esos altos cargos,
sometió dicha selección a los resultados de un concurso, dicha actuación
por si misma considerada no puede generar derechos de carrera a la
actora, máxime cuando el régimen de personal de la institución había
dispuesto que dicha clase de cargos era de libre nombramiento y
remoción.
Ahora, respecto a los requisitos que debía cumplir el reemplazante, critica
la demanda que el señor Libardo García Torres no reunía los requisitos
de Educación y Experiencia; considera la Sala que tal como lo expone el
artículo 38 de la ley 63 de 1993, las exigencias para ejercer el cargo de
Director consistían en tener título universitario y haber realizado el curso
de Director de Cárcel o Penitenciería. Así regula la norma:
“ARTICULO 38. INGRESO Y FORMACION. Para ejercer funciones de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria, es necesario haber
aprobado los cursos de formación y capacitación, que para este efecto
dictará la Escuela Penitenciaria Nacional.
Para desempeñar el cargo de director de cárcel o penitenciaria se
requerirá titulo universitario, en áreas que incluyan conocimientos en
materias criminológicas, penales, carcelarias, de seguridad o derechos
humanos. Además adelantará el curso que organice la Escuela
Penitenciaria Nacional que una vez aprobado, permitirá el ingreso al
servicio mas no a la carrera penitenciaria, la cual será regida por normas
especiales que para el efecto se dicten.
14
El personal que preste sus servicios en el INPEC, sólo podrá pertenecer a
la carrera penitenciaria, previo el cumplimiento de los requisitos que se
establezcan.
Ningún funcionario exceptuando el director del INPEC podrá desempeñar
sus funciones sin que previamente haya recibido instrucción especifica.
Mientras se adelanta esta capacitación, el nombramiento será de carácter
interino, situación ésta que en todo caso, no podrá exceder el término de
seis (6) meses.” (Subrayas fuera de texto.)
Teniendo en cuenta la exigencia de la Constitución Política en el artículo
41 sobre la enseñanza y estudio de la misma, y que la Carta misma en el
artículo 94 reconoce la consagración de los derechos humanos, se
considera que toda profesión conlleva la enseñanza de los derechos
humanos como soporte del estado social de derecho, habilitando con ello
a cualquier profesional universitario que haya realizado el curso para
dirección de centros carcelarios.
Respecto del reemplazante señor LIBARDO GARCÍA TORRES, se tiene
en su hoja de vida que al momento de haber sido nombrado era
Licenciado en Lingüística y Literatura de la Universidad Surcolombiana,
graduado en el año de 1993 (f.15 C-4), en vigencia de la actual
constitución,
como también Magíster en Educación y Desarrollo
Comunitario (f.96 C-4), además que había realizado el Curso para
Directores de Establecimientos Carcelarios (f.99 C-4) desde el día 17 de
octubre de 1997, con lo cual se tiene demostrado que con su
nombramiento en lugar de la doctora ALBA LUCIA TELLO GUERRERO
que había sido declarada insubsistente, no se estaba violando o
quebrantando ninguna norma.
Por tanto el cargo formulado no puede prosperar.
10.3.2.- Falsa motivación y expedición irregular del acto:
Sobre la Falsa Motivación, el Dr. Gustavo Penagos en su obra el Acto
Administrativo, expone que la motivación del acto administrativo es la
manifestación de las razones por las cuales se expide la decisión; cita
igualmente para la integración del concepto al autor Argentino Altamira1
en donde se define la Falsa Motivación como: “las circunstancias de
hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictar el Acto
Administrativo, constituyen la causa de este, o, con la terminología que
adoptamos, el motivo.”
Fundamenta la demanda la causal de anulación en que por las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron la expedición del
acto administrativo demandado, a través del cual se decide la
insubsistencia que afecto a la demandante son falsos, porque se
pretendió mejorar el servicio, desconociendo los antecedentes que
suscitaron su desvinculación, la trayectoria laboral de la actora, y que al
1
Gustavo Penagos. El Acto Administrativo, Tomo II, Parte Especial,
Sexta Edición 1997. Pp. 615.
15
tener una motivación ficta o presunta, se expidió con violación al
debido proceso, pretermitiendo el régimen disciplinario único.
Encuentra la Sala que la única motivación del acto administrativo
demandado, resolución No. 0667 de 22 de Febrero de 1999 proferida por
la Directora General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
INPEC, es el uso de las facultades legales y en especial de las conferidas
por el Acuerdo 0017 de 1996, Artículo 15, numeral 5 aprobado por el
Decreto 300 del 07 de febrero de 1997, cuya norma dispone:
DECRETO 300 DE 1997
(febrero 7)
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Por el cual se aprueba el Acuerdo No 0017 del 12 de diciembre de 1996
del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de
las que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución
Política, el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 y el artículo 34 del
Decreto 2157 de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase el Acuerdo número 0017 del 12 de diciembre
de 1996, expedido por el Consejo Directivo del Instituto Penitenciario y
Carcelario, INPEC, cuyo texto es el siguiente:
"ACUERDO 0017 DE 1996
(diciembre 12)
Por el cual se modifican los estatutos y la estructura interna del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.
EL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC,
en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el
Decreto número 2160 del 30 de diciembre de 1992,
ACUERDA:
(…)
ARTÍCULO 15. FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL. Corresponde
al Director General las siguientes funciones:
1. Ejercer la representación legal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. (…)
2. (…)
5. Nombrar y remover al personal del Instituto de acuerdo con las
disposiciones reglamentarias, así como expedir los actos administrativos
que requiera el manejo de personal. (…).
Como se aprecia, la motivación expuesta en el acto administrativo
16
demandado, es una motivación de carácter legal, la cual no se demuestra
dentro del proceso que dichas normas que fundamentan la decisión para
el momento en que se decide, no hayan estado vigentes.
Considera la Sala que la causal invocada por la demanda hace relación a
las motivaciones externas del acto administrativo, esto es a las razones
de hecho y de derecho que inclinaron a la funcionaria a dictar dicha
resolución N° 667 de 22 de febrero de 1999 y que se analizarán en el
acápite subsiguiente. Por tanto el cargo no prospera.
10.3.3.- Desviación y abuso de poder:
La Desviación de Poder se configura en aquellos eventos en los que la
Administración, al utilizar sus poderes, actúa pretendiendo alcanzar un fin
diverso al que en derecho correspondiere de manera general, o a dicha
autoridad en particular. Tiene como característica fundamental el hecho
de que el acto nace a la vida jurídica con una apariencia extrema de
legalidad. Es fundamentalmente subjetiva, en el de las personas que
llevan su representación.2
La carga de la prueba consagrada en el artículo 177 del C.P.C, en la
jurisdicción Contenciosa Administrativa, aplicable por expresa remisión
del artículo 267 del C.C.A, cuando se enjuicia la validez de una decisión
de poder de esta naturaleza, es rigurosa, pues como lo advierte el
doctrinante Pedro Antonio Lamprea Rodríguez: “…exige no solo la prueba
de la inexactitud del motivo alegado, sino, ante todo, la prueba del fin real
propuesto por el administrador. De no probarse fehacientemente el desvío
de poder, prevalecerá la presunción de que la actuación del servidor
público estuvo ajustada rigurosamente a los mandatos legales, pues la
deficiencia probatoria confirma el supuesto de la conducta pública
ajustada a derecho, aunque exista razonable sospecha de que ello no
ocurrió así”.3
Fundamenta la actora la Desviación y el Abuso de Poder, en que el
nominador utiliza la prerrogativa de la discrecionalidad en el
nombramiento y remoción, para fines distintos a los del mejoramiento del
servicio y tan solo por el personal capricho, personalismo, arbitrariedad e
injusticia de la Directora del INPEC.
Que al falsearse la motivación presunta del acto de insubsistencia que en
realidad es una verdadera destitución – sanción, y perseguirse una
finalidad contraria al concepto iusfilosófico de un Estado social de
Derecho y al orden jurídico mismo, se fue más allá de una presunta
facultad reglada y/o discrecional, puesto que realmente no es adecuada a
los fines de las normas que lo permiten ni proporcional a los hechos que
le sirvieron de causa, tal como lo dispone el artículo 36 del C.C.A., que el
real objetivo de la Directora General era desvincular a la demandante
para satisfacer las pretensiones del grupo político a que pertenece el
Tratado de Derecho administrativo Autor: Jaime Orlando Santofimio G.
Universidad Externado de Colombia
3 Anulación de los Actos de la Administración Pública, 1ª edición,
Doctrina y ley, santa fe de Bogotá.
2
17
Señor LIBARDO GARCIA TORRES, que fuera nombrado en su
reemplazo.
Sobre los hechos así se pronunciaron los testigos:
En el testimonio de ANGELA ASTRID GARZON LAGUNA (f.172 C-1), de
25 años de edad, profesión Psicóloga. Manifiesta que conoció a la
demandante en las instalaciones de FENALCO Huila, en donde laboraba
en el año de 2001. Que aquella pretendía instalar una oficina de
conciliación. Con FENALCO atendió a la actora de manera general
apoyando las funciones y el clima laboral, con trabajos de diagnóstico
colectivo y laboral, pasando a sesiones de carácter individual y
personalizado. Que pudo constatar la actitud y comportamiento de Alba
Lucía eran marcados por signos de depresión que tuvieron como causa
directa en el hecho de haber sido declarada insubsistente por INPEC.
Que el diagnóstico de Alba Lucía es el de un cuadro depresivo
caracterizado por la presencia casi permanente y recurrente de síntomas
de tristeza, apatía, desinterés, irritabilidad, insomnio, inapetencia,
alteraciones del estado de ánimo, dificultades para establecer relaciones
armónicas con sus compañeros de trabajo, bajo nivel de motivación,
bajos niveles de autoestima, pensamientos distorsionados sobre su
capacidad laboral y personal debido a que manifestaba no sentirse capaz
en delante de ejercer su profesión. Sobre las razones de la declaración
de insubsistencia le afirmó que no se argumentaban mayores razones
como causa del retiro y le comentaba de ciertos recortes de prensa en
donde los medios rumoraban acerca de una investigación que se le haría
por su administración en el instituto, lo cual para la paciente era difícil de
comprender.
La Señora ANA JULIA SANCHEZ ACEVEDO (f.176 C-1), de 45 años de
edad, Auxiliar Administrativa de la Cárcel de Neiva desde el 24 de octubre
de 1984. conoció a la demandante como Directora de la Cárcel de la
ciudad, y en ese tiempo se desempeñó como auxiliar de la oficina de
Dirección. Que el desempeño de la actora fue normal, no sabe por que la
declararon insubsistente, solo que se rumoraba que por malos manejos.
Como reemplazo nombraron a LIBARDO GARCÍA TORRES como
director encargado, y que éste hablaba con la señora Rubiela Trujillo,
encargada de la cafetería que había un desfalco en esa sección. No sabe
que pasó pero que al mes trasladaron al señor García Torres a la Cárcel
de Garzón. No considera que con el nombramiento del señor García
Torres se haya desmejorado el servicio. Que la demandante cuando el
personal de guardia se cambiaba de residencia les prestaba los furgones.
Que a ella le correspondió ir a notificar la declaración de insubsistencia a
la actora, y no quiso la notificación, que luego encargaron a otros dos
funcionarios, no sabe que pasó. Considera que no se desmejoró el
servicio con el nombramiento del señor García Torres por que él era el
subdirector y quien la reemplazaba a la demandante en las ausencias.
La Señora CLAUDIA YUDITH MENDEZ RUEDA (f.180 C-1), de 29 años
de edad, profesión hogar, trabaja cuidando el hijo de la actora desde
hace siete años y medio. Conoció a la demandante en la Cárcel de
Cúcuta, en donde vivía la testigo en las casas fiscales con un tío que
18
trabajaba en la cárcel, que como la Dra. Alba Lucía fue trasladada a la
ciudad de Neiva, se vino con ella a cuidarle el bebé. Que aquella vivía
muy pendiente de su trabajo, del cual estaba muy pendiente, siempre
hacía las cosas rectamente, que por eso cuando llegó la declaración de
insubsistencia fue una sorpresa por que hacía una semana se hizo una
reunión con motivo de una condecoración que su buen servicio. Que la
vida le cambió mucho y no sabe el porque fue declarada insubsistente.
Se enfermó, sufrió muchos cambios bruscos de temperamento, al año de
haber salido del trabajo tuvo que ir al psicólogo para comprender lo
sucedido. Que la prensa dijeron que había sido destituida por
investigaciones, pero que de lo que vive con la actora nunca ha llegado
una citación sobre alguna investigación. Que fue destituida en el mes de
febrero y para esa época ya había adquirido compromisos para el año, el
estudio para el niño, con la casa, los cuales bregó mucho para cumplir.
Que la actora pasó muchas hojas de vida, pero le cerraban las puertas
porque decían que la habían destituido por investigaciones.
La Señora FLOR FIERRO RIOS (f.183 C-1), de 36 años de edad,
Dragoneante vinculada al INPEC desde el 20 de diciembre de 1990,
asignada a la cárcel de Neiva desde el 16 de junio de 1997. Manifiesta
que desconoce los motivos por los cuales el INPEC declaró insubsistente
a la demandante, que el desempeño de la actora como Directora de la
Cárcel Distrital de Neiva fue muy bueno, que hubo desmejora con la
prestación del servicio con su reemplazo señor GARCIA TORRES porque
solo duro dos meses, y el Director siguiente también solo duró otros dos
meses, situación que desestabilizó la administración. Expone que en la
administración del Mayor Luis Eduardo Cocuy le fue asignada la función
de investigaciones disciplinarias en contra de los funcionarios. Y en el
desempeño de ese cargo no recuerda que la Dra. Tello Guerrero haya
sido sancionada en razón del ejercicio de sus funciones.
La Señora ELENA RIOS SEPULVEDA (f.185 C-1), de 46 años de edad,
de profesión Administradora de una Piscina en la sede social de un club.
Conoce a la demandante hace unos diez años desde la ciudad de
Bogotá, conoce a sus padres, que son una familia muy querida, que la
demandante es como su hermana, que se ha catalogado como la mejor
amiga y empleada en todas las instituciones donde laboró, ella era muy
especial con todos, con los internos, por eso le mandaban felicitaciones
por el buen manejo. No sabe porque de la noche a la mañana empezó a
Salir en la prensa que era destituida del cargo, lo que para ellos y ella fue
aterrador porque eso la afecto demasiado. No sabe porque si le dan una
felicitación con mención de honor, de la noche a la mañana la destituyen
sin darle ningún aviso. Con la destitución a la demandante se le cerraron
todas las puertas, tuvo que recurrir al padre de su hijo, quien en la
actualidad le está ayudando, también a sus padres y familia, que le
mandaron mercancía para vender y ella vendía ropa, mercancía, con
leonisa con catálogos, se hacían pedidos grandes para que ambas
pudieran trabajar.
También se recepcionaron por comisión los siguientes testimonios:
19
Coronel ® BERNANDO ECHEVERRY OSSA (f.289 C-1), de profesión
Abogado, señala conocer a la demandante porque ella trabajo como
directora de establecimientos carcelarios con él cuando se desempeñó
como Director General de Prisiones y luego como Director General del
INPEC. Sobre las razones de la declaración de insubsistencia sostiene no
saber nada. Solamente sabe que estando de Directora de la Cárcel de
Ibagué, como era una directora muy exigente en el cumplimiento de los
deberes, la guardia la vetó y ella volvió otra vez a la Dirección de la
Cárcel de Neiva. Por conversaciones supo que la Directora del INPEC,
que lo reemplazó la había declarado insubsistente a ella y a otros
funcionarios. Entiende que fue un relevo caprichoso porque las personas
despedidas acreditaban méritos suficientes para continuar en el cargo. Le
extrañó la decisión porque la demandante en el tiempo que estuvo como
Jefe, ella se distinguió por su rendimiento profesional, su interés por
estudiar el sistema penitenciario y su desempeño en cárceles muy
difíciles como la de Cúcuta y la de alta seguridad en Itaguí, que supo
hacerlo con buen tino y sin ningún contratiempo. Cuando supo de su
separación del cargo le dio estupefacción. Ignora las razones para la
declaración de Insubsistencia.
La señora GLORIA MARIA RODRIGUEZ MADERO (f.291 C-1), de
profesión Abogada, conoce a la demandante desde el año de 1984 por
cuanto trabajaron en el Ministerio de Justicia en donde ella se
desempeñaba como Asesora Jurídica de la Penitenciería Nacional del
Barne en Tunja. Luego la Dra. Alba Lucía concursó para realizar el curso
de Directores de Establecimientos Carcelarios superando el concurso y
realizando el curso que también aprobó, del cual la testigo fue docente.
Dicho concurso era para un cargo de carrera en esa época. Que la
testigo trabajó en el Ministerio de Justicia, Dirección General de Prisiones
y posteriormente en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, en cargos como superior de los Directores de Establecimientos
Carcelarios, en donde puede dar fe que la Dra. Tello Guerrero tuvo un
excelente desempeño en las diferentes Direcciones que tuvo a su cargo,
tanto así que fue la primera directora de la Cárcel de Alta Seguridad en
Itaguí. Que siempre se le confiaron cárceles bastante difíciles. No tiene
conocimiento sobre los motivos que dieron lugar a la declaración de
insubsistencia, situación que le extrañó porque como Jefe de Recursos
Humanos que fue del INPEC, tiene conocimiento que los directores que
entraron por concurso y curso no se pueden declarar insubsistentes. Que
para retirarlos se tiene que adelantar una investigación disciplinaria o
haberse calificado los servicios con nota de insuficiencia. por cuanto
éstos funcionarios conservaban los derechos de carrera que les daba el
decreto 2655 de 1976 o 7, antiguo Código Nacional Penitenciario, en
desarrollo del decreto ley 1817 de 1964.
La prueba testimonial relacionada ubica a la Demandante ALBA
LUCIA TELLO GUERRERO como una funcionaria que cumplía los
deberes que su cargo le imponía con eficiencia, y sobre su
declaración de insubsistencia son coincidentes en que desconocen los
motivos de la misma.
20
Con relación a la eficiencia, buena conducta y el excelente desempeño
en el ejercicio de las funciones es lo que se espera de todo funcionario
público, y al respecto el Consejo de estado se ha pronunciado en los
siguientes términos:
“Es importante reiterar que por la sola circunstancia de que un empleado
desempeñe sus funciones en forma idónea, competente, responsable y
haya observado buena conducta ello no obliga a la administración a
mantenerlo en el servicio indefinidamente, en razón a lo anterior, emerge
necesario el ejercicio de la facultad discrecional. La hipótesis contraria,
conllevaría a que se configurara un fuero de estabilidad especial que es
extraño en funcionarios de libre nombramiento y remoción. Dicha forma de
desempeño en el ejercicio de un cargo responde a la obligación que tiene
todo empleado público de cumplir con la Constitución y la Ley desde el
momento en que lo ejerza”.4
Si bien es cierto que la actora en el desempeño de sus funciones tuvo un
destacable desempeño de sus funciones, obteniendo honrosas
distinciones y felicitaciones respecto al manejo personal interno y de
guardia, de buenas relaciones humanas, pese a lo anterior, se encuentra
en el proceso llamados de atención y la apertura de un proceso
investigativo por el manejo de las cuentas de la Cárcel del Distrito Judicial
de Neiva, desde el año de 1997 a 1999, al no haberse presentado la
rendición de cuentas semestrales correspondientes ante la Contraloría
General de la República, razón por la cual a folio 3 del cuaderno N° 8 de
la Hoja de vida de la demandante, mediante auto No. 0012 del 8 de
Marzo de 1999 de la Contraloría General de la República se le comunica
que en su calidad de Directora de la Cárcel del Distrito Judicial de Neiva,
se le inició investigación administrativa sancionatoria.
De igual manera se tiene al folio 287 del cuaderno N° 7 de la hoja de vida
de la demandante, el oficio 088 del 1 de Febrero de 1999 donde se le
comunica a la actora el inicio de la investigación previa 047 en la Fiscalía
20 delegada ante los Juzgados penales del circuito, por la presunta
comisión del delito de enriquecimiento ilícito. Así mismo, se tiene que
mediante la resolución No. 6852 del 18 de Octubre de 1991, la
demandante fue sancionada con amonestación. Y mediante la resolución
6349 de 23 de diciembre de 1998 (f.293 C-7) la actora fue suspendida del
ejercicio del cargo por el término de ocho (8) días sin derecho a
remuneración, consistiendo los cargos en que en su condición de
Directora de la Penitenciería de Itaguí, no presentó el informe respectivo
sobre el incumplimiento de horario para la recogida de internos y cierre de
celdas en los días 30 de junio a 6 de julio de 1993, y además, permitir
llamadas telefónicas irreglamentarias al interno ROBERTO ESCOBAR
GAVIRIA.
No se observa en el plenario demostradas las situaciones de hecho
alegadas y reclamadas por la parte demandante para solicitar la nulidad
del acto administrativo demandado, consistentes en caprichos personales
de la Directora del INPEC, personalismo, arbitrariedad e injusticia de la
Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. 1999-04699, C. Ponente:
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO.
4
21
Directora para desvincular a la actora, o para satisfacer pretensiones del
algún grupo político, y al contrario encuentra la Sala que existían varios
motivos para que el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y
CARCELARIO, INPEC, por intermedio de la nueva Directora General,
prescindiera de sus servicios de la Dra. Tello Guerrero.
Por tanto el cargo no puede prosperar.
10.3.4.- Violación de normas superiores:
Expone la demanda que el acto administrativo acusado es violatorio de
normas superiores, al infringir los artículos 53, 58 y 125 de la Carta
Política, al desconocer los beneficios laborales mínimos, derechos
adquiridos y no consideró que la desvinculación del servicio de la
demandante sólo podía darse por razón de calificación de servicios no
satisfactoria en el desempeño del empleo o como consecuencia de
violación del régimen disciplinario que genere sanción disciplinaria que la
desvincule del servicio.
Para la Sala el cargo no puede prosperar por cuanto la actora no ha
demostrado en el proceso haber estado ocupando un cargo en carrera
administrativa. El artículo 112 del decreto 407 de 1994, que estableció el
régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
dispuso que aquellas personas que al entrar en vigencia dicho estatuto se
encontraban ocupando cargos de carrera administrativa penitenciaria,
debían cumplir unos requisitos para poder solicitar el ingreso especial al
escalafón de la carrera penitenciaria; así disponía la norma:
“ARTÍCULO 112. INGRESO ESPECIAL AL ESCALAFON. Podrán
solicitar su ingreso al escalafón de la Carrera Penitenciaria los siguientes
funcionarios:
a) Quienes al entrar en vigencia este decreto se encontraren ocupando
empleos de carrera penitenciaria, carcelaria y administrativa por estar
vinculados como empleados de la Dirección General de Prisiones y demás
dependencias del Ministerio de Justicia debiendo acreditar dentro del año
inmediatamente siguiente el cumplimiento de los requisitos señalados para
sus respectivos empleos en el manual de funciones y requisitos;
b) Los funcionarios que al momento de ser incorporados a la planta del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, se encontraren
escalafonados en carrera administrativa, previa verificación de la
certificación que así lo acredite, conservarán los derechos a ella.”
Si bien es cierto que la actora manifiesta haber ingresado a la carrera
penitenciaria administrativa por haber superado un concurso y luego el
curso para Directores de Establecimientos Carcelarios, anexando copia
de una solicitud para la concesión de comisión de estudios para adelantar
el citado curso, y que se le concedió la situación administrativa, lo cierto
es que en el extenso y desordenado expediente sobre su hoja de vida no
se encuentra ningún acto administrativo por el cual se le nombre en razón
a los mentados concurso y curso, como tampoco aparecen calificaciones
de servicio ni inscripciones en la Carrera Penitenciaria Administrativa.
22
De otro lado, no se demuestra que la actora hubiere realizado las
gestiones enunciadas en el artículo 112 del decreto 407 de 1994, y
menos que hubiere solicitado su ingreso a la Carrera Penitenciaria.
10.3.5.- Desmejora del servicio:
Afirma la parte demandante que la Directora General del INPEC hizo uso
de la facultad discrecional en forma injusta, sin lógica racional, y sin
contar con el interés general o con el mejoramiento del servicio. El acto
administrativo de insubsistencia de la demandante, no tendió a su fin
teleológico de mejorar el servicio y por tanto está viciado.
Que del cotejo de la hoja de vida de los dos funcionarios brindará el
verdadero y real motivo que produjo el acto administrativo de
insubsistencia, que no fue el mejoramiento del servicio, pues éste no
resultó mejorado. Que cuando se busca con el acto administrativo un fin
distinto al buen servicio público, amparándose su autor en una facultad
que le confiere la ley, pero ejerciéndola con otras finalidades se presenta
una desviación de poder, causal prevista en la ley como suficiente para
anular los actos administrativos que están afectados por ella, tal y como
en múltiples decisiones lo ha sostenido en Consejo de Estado en
reiterada jurisprudencia.
Comparadas las dos hojas de vida, tanto de la demandante como del
reemplazante, se tiene que ambos cumplen los requisitos para el
desempeño del cargo como Director de Centro Carcelario.
Efectivamente se tiene que para ejercer dicho empleo el artículo 38 de la
ley 65 de 1993, vigente para la época de los hechos, exigía poseer título
universitario y haber adelantado el curso para Dirección de Centros de
Reclusión.
Dichas exigencias las cumplían tanto la Dra. ALBA LUCÍA TELLO
GUERRERO como el Licenciado LIBARDO GARCÍA TORRES. Pues la
primera demostró poseer el título de Abogada de la Universidad Santo
Tomás con fecha de graduación de 13 de marzo de 1987 (f.74 C-1), y
haber realizado el curso para Dirección de Centros de Reclusión (f.208 C1). Por su parte el señor GARCÍA TORRES demostró ser Licenciado en
Lingüística y Literatura (f.107 C-4) de la Universidad Surcolombiana
graduado el 10 de diciembre de 1993, además Magíster en Educación y
Desarrollo Comunitario (f.96 C-4) de la misma Universidad, graduado el
31 de octubre de 1997, y por último, haber realizado el curso para
Directores de Establecimiento Carcelario el 17 de octubre de 1997 (f.99
C-4).
En esas circunstancias se tiene que no hubo desmejora del servicio con
la declaración de insubsistencia de la demandante Dra. ALBA LUCÍA
TELLO GUERRERO, y con la designación del Magíster Licenciado
LIBARDO GARCÍA TORRES como reemplazante. Por lo tanto el cargo no
puede prosperar.
23
Teniendo en cuenta que la suma consignada inicialmente para gastos del
proceso se agotó y la Secretaría de la Corporación ha cubierto para el
impulso del proceso la suma de $52.400, la parte demandante deberá
cubrir ese saldo consignando dicho valor a favor de la Secretaría del
Tribunal.
10.5 DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila, Sala Segunda de decisión administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
Primero: Se niegan las pretensiones de la demanda
Segundo: Requerir a la parte demandante que consigne en la cuenta de
depósitos para gastos del proceso la suma de CINCUENTA Y DOS MIL
CUATROCIENTOS PESOS ($52.400) que la Secretaría de la
Corporación ha erogado para cubrir los gastos del proceso, por haberse
agotado la suma inicialmente consignada por dicha parte del proceso.
Tercero: En firme la sentencia, se archivará la actuación, previa las
anotaciones de rigor en el software de gestión.
Cópiese y notifíquese.
GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA.
Magistrado
JOSE MARCELINO TRIANA PERDOMO.
PINO.
Magistrado.
RAMIRO
Magistrado.
APONTE