situación administrativa

I. INTRODUCCIÓN
Sería inútil la búsqueda de una definición del concepto de
«situación administrativa» del funcionario a lo largo de los distintos textos normativos que históricamente han regulado la función pública, pues en ninguno de ellos se contiene tal definición,
y constituye, de hecho, uno de los aspectos menos transparentes
y ¿onocidos del régimen jurídico funcionarial.
En cualquier caso hay que partir de unas premisas para abordar esta cuestión:
1.o En primer lugar, la existencia de una contraposición entre
la situación denominada como de «servicio activo» y el
resto de las situaciones administrativas en que puede
hallarse el funcionario público, hasta el punto de que
comúnmente viene a referirse el concepto de «situaciones» a todas aquellas distintas propiamente de la de servicio activo. Así, y como se ha señalado por algún autor (1),
cabría diferenciar entre dos tipos de situaciones:
a) De un lado, las «normales», entendiendo por tales
aquellas por las que comúnmente han de pasar todos los
funcionarios: período de prácticas, plena actividad y
jubilación.
(1) GERARD LU: «Les positions du fontionaire». Paris, 1956, citado por
Torreblanca Vergara, JoséJ en «Situaciones de los Funcionarios». Instituto García Oviedo, Universidad de Sevilla, 1978, num. 46, nota a pie de pág. 7.
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SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
b) Y de otro, las «excepcionales», que serían las restantes, caracterizadas, en principio, por ser temporales o
provisionales, de manera que el funcionario siempre conserva la posibilidad de retornar a su anterior situación de
normal actividad.
Desde este prisma, se han definido las situaciones administrativas del funcionario —es decir: estas últimas—, como
aquellas en las que éste, sin perder su condición funcionarial,
y continuando por tanto subsistente la relación de servicio
con la Administración, puede temporalmente dejar de prestar
su servicio activo en los puestos de plantilla que le corresponden según el Cuerpo al que pertenece (2).
Es decir, frente a una situación de «servicio activo», o de plenitud de derechos y obligaciones, existen las restantes situaciones administrativas, que suponen una modificación del contenido de la relación jurídica que vincula al funcionario con la
Administración, y que constituirían, en definitiva, las diversas
modalidades, establecidas por la ley, en las que puede encontrarse la relación orgánica de un funcionario, y que se traducen
en un diferente contenido de derechos y obligaciones (3).
García Trevijano, en un planteamiento ampliamente asumido
por la doctrina, aunque objeto hoy de voces discrepantes (4), ha
explicado la naturaleza y alcance de las diversas situaciones
(2) JUAN Luis DI LA VALLINA: «Las situaciones administrativas de los funcionarios públicos», R.A.P. num. 39, Septiembre-Diciembre 1962, pág, 463,
(3) TORRISLANCA VERSARA, J, op. elt. p i p . 19 y ss. y 25 y ss,
(4) Bita distinción, precedente de la doctrina Italiana, es compartida, entre
otros autores, por VALLINA (op. elt. páp, 463 y ss), ÍARRASHINA JUAN E. (La
función pública: su ordenamiento juridleo, II, Bareelona 1991, páp, 168 y ss),
o PALOMAR OLMEOA, A, Dereeho de la función públiea; régimen Juridleo de los
funcionarios públicos,- Dykinson SL, 1990, pág. 199 y ss), En contra, por considerarla artificiosa y carente de contenido jurídico, TORREBLANCA VERSARA
(op. cit. pág. 20), o SANTAMARÍA PASTOR, J. (La teoría del órgano en el Derecho Administrativo, REDA 1984, nums. 40/41, págs. 39 y ss).
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I. INTRODUCCIÓN
administrativas, partiendo de las diferencias entre la relación
orgánica y relación de servicio. Así:
- La relación de servicio, es la que mantiene con la
Administración la persona que desempeña un órganp
administrativo, y su contenido lo integra un conjunto
de derechos y obligaciones. Se contempla al funcionario como sujeto de derecho, con personalidad independiente de la Administración y con intereses distintos, e incluso enfrentados, a los de ésta.
- La relación orgánica, por el contrario, es la que hace que
la persona física titular del órgano administrativo, al
actuar dentro del mismo, hace actuar al órgano en cuanto tal; se da una identificación entre persona y órgano; su
contenido lo definen las competencias atribuidas al propio órgano administrativo. Para actuar como tal órgano
se requiere el previo nombramiento, asi como la toma de
posesión, es decir: para que surja la relación orgánica ha
de existir la previa relación de servicio.
Pues bien, el servicio activo supondría una relación de normalidad tanto en el ámbito de la relación orgánica como de
la de servicio, en tanto que las demás situaciones administrativas suponen modificaciones de tal normalidad (5). Señala Entrena Cuesta (6), que las situaciones administrativas
serían aquellos supuestos en que puede encontrarse el funcionario público, caracterizados por no extinguirse la rela(5) GARCÍA-TREVUANO FOS, JOSÉ ANTONIO, Tratado de Derecho Adminis-
trativo, Tomo III, vol. 1, Edit. Rev. Derecho Privado. Madrid, 1970, págs. 467
y: ss. Señala este autor, cómo, v.gr: la Excedencia voluntaria supone la extinción de la relación orgánica, en tanto que se paraliza (no es de abono a ningún
efecto) la de servicio, que sin embargo se mantiene viva; y por el contrario, la
excedencia especial con reserva de plaza, no modifica la relación orgánica (ficción legal), en tanto que despliega sus efectos sobre la relación de servicio.
(6) ENTRENA CUESTA, R. Curso de Derecho Administrativo, Madrid 1988,
pág. 348.
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SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
ción de servicio y resultar afectada tan sólo la relación orgánica.
2° En segundo término, esta materia se hace eco de la interacción que se produce en el seno de la relación de servicio, de tal manera que inciden sobre las situaciones
administrativas no sólo las conveniencias particulares
del funcionario, sino los intereses de la Administración
en la adecuada prestación de los servicios.
Así, la razón de ser de las situaciones administrativas,
señala Vallina (7), hay que buscarla en los eventuales
antagonismos entre los intereses propios de la Administración y los de sus funcionarios; la mayor o menor presencia de uno u otro factor -interés del funcionario o de
la Administración -en cada una de las situaciones administrativas, determinará un reflejo mayor o menor en
relación con las alteraciones que la misma supone con
respecto a la situación de normalidad o de servicio activo: máxima similitud con el servicio activo cuando obedece a intereses de la Admninistración, y mínima cuando
responde a conveniencias del funcionario.
3.° En tercer lugar, el régimen tasado de situaciones administrativas actúa como garantía del derecho al cargo;
como analiza Martínez de Pisón (8), desde el punto de
vista subjetivo, las situaciones administrativas cumplen
una doble función:
- Definen la situación prototípica de servicio activo
como un derecho que se integra en el derecho al cargo
y que conlleva la plenitud de los restantes derechos
funcionariales.
(7) JUAN LUIS DE LA VALLINA, op. cit pág. 466
(8) MARTÍNEZ DE PISÓN APARICIO, IÑIGO. Régimen Jurídico de la Función
Públicay derecho al cargo. Universidad Complutense Madrid; Civitas 1995, pág.
541.
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I. INTRODUCCIÓN
- Hacen posible la pervivencia de la propia relación
jurídica fuera de otros supuestos distintos del servicio
activo.
Y desde el punto de vista objetivo, el régimen de situaciones
delimita el derecho al puesto de trabajo, a través de la concreción de los supuestos de reserva del mismo, o determinando en los restantes casos la situación del funcionario ante
una futura incorporación a otro puesto distinto.
4.° Y en último lugar, la propia variabilidad histórica del
número y régimen jurídico de las situaciones, que es
reflejo de la intrumentalización del concepto de «situación administrativa», al objeto de dar cobijo en su seno a
cuantas modificaciones de la relación jurídica funcionarial no hayan podido encontrar acomodo en las previsiones contenidas en la normativa vigente en un determinado momento.
Por otra parte, esta evolución histórica pone bn evidencia
cómo las situaciones administrativas han surgido vinculadas
a los privilegios de los Cuerpos Especiales de funcionarios, y
por ello su regulación se ha producido de forma desconexa y
carente de una visión unitaria (9); el Estatuto de Maura de
1918 será el primer intento de trasladar tal régimen a los
Cuerpos Generales, pero no será hasta la Ley de Situaciones
de 15 de julio de 1954 (10), cuando se establezca el «principio de generalidad», y se apliquen a «todos los funcionarios
de la Administración Civil del Estado» (árt. 1?), en una regulación que pasara sin grandes variaciones a la L.F.C.E. de
1964, aún parcialmente vigente en la actualidad.
(9) GARCÍA TREVIJANO, op. cit pág. 168 y ss.
(10) Vide SERRANO GUIRADO, ENRIQUE, «La Ley de 15 de Julio de 1954,
sobre situaciones de los funcionarios de la Administración del Estado». R.A.P.
núm. 15, 1954.
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