LAPQLITICATNDUSTMAL YTECNOLOGI~ENTRANSICION

CAPITULU II
LAPQLITICATNDUSTMAL
YTECNOLOGI~ENTRANSICION
LOSCASQSDELOSESTADOSUNIDOS
YELJAPON
DANIELCHWDNOVSKY
’ INTRODUCCION
m
b
Si bien la experiencia argentina en materia de polÍticas plibkas
referidas al 3xtof manufacturero ha estado fundamentalmente asocia%a a los instrumentos de promoci6n industrial y a la administración de
àla protección frente a las importaciones, y no se ha destacado ni por
su coherencia ni por sus resultados, esto no significa gue, en las nue@vas condiciones de apertura y desregulacibn en las que el sector
~manufacturero ha comenzado a desenvolverse en los años 1990, no
haya necesidad de formular e tiplementar nuevas politicas ptibkas.
la
Dos líneas argumentales se utilizan habitualmente en favor de
~plíticas especificas para reestructurar el sector manufacturero y orientar b continuacibn del proceso de industrialización.
h
En función de la teoría económica, pOTpue, como lo reconcxe la
hpropia literatura ortodoxa, existen Jerias fallas en el funcionamiento de
los mercados de bienes y factores, que reducen los incentivos a inver%ir por parte del sector privado no 9610 en activos fisicos sino fundamentalmente en los activos intangibles que permiten ia asimki6n
y
creación de conocimientos técnicos y organizativos.
h
Desde el punto de vista práctico se debe tener en cuenta que los
-íses
industrializados y los de industrializaci6n reciente en Asia aplican diversas politicas ptiblicas referidas al sector manufacturero. En
a
estas circunstancias, en ta medida en que dichos paises, además de
Mener un peso decisivo en la conformaci6n de la economía mundial,
ason proveedores y, en algunos rubros, competidores y clientes de la
Argentina resultariá imprescindible, como mlnimo, conocer y, como
háximu, tener en cuenta y mtar de extraer enseñanzas de las pokas
hque se han seguido en otras latitudes respecto al sector manufacturero
13ar;lsu eventual aplicación en el país.
b
h
71
72
ti discutir el tema de las políticas públicas que afectan el desem-peño del sector manufacturero nos estamos refiriendo principalmente a
la pokica industrial y tecnológica (que necesariamente incluye aspec-a
tos claves de la poka
comercial), es decir, el conjunto de transferen-,
chs de recursos que facilitan el proceso de acumulación de capital y
de capacidades tecnológicas en ciertas ramas o en determinados tiposde fumas dentro del sector manufacturero.
m
El objetivo de este trabajo es examinar las políticas industriales y
tecnol6gicas que se han aplicado en los Estados Unidos y JaNn, dos*
países claves dentro del escenario internacional. En particular, nosAl,
interesa reflejar que el alcance y contenido de hs mismas se ha ido
modificando en funcion de los cambios estructurales y del entornomacroecon6mico por los que atraviesan los p&es y la propia econo-mM mundial. En ese sentido, se va a discutir la pofitica industrial y tecno¡Qica, prestando atención, aunque en forma breve, al cambiante
contexto estructural en que se han apkdo
m
Al examinar las políticás industriales y tecnológicas a nivel de
estos paks claves, no pueden ignorarse ciertas transformaciones?
estructurales en la economia mundial, como la emergencia de un nue-m
Vo modelo ck or@nizactin productiva que está lentamente reemplazando al “fordismo” y que ha sido puesto en ptictica sobre todo ep
Japón y la cnzciente gkobakacion & las actividades económicas. Antede entrar a examinar las experiencias de los pa&s indicados, en la
pr6xirna seccibn se prec&n algunos aspectos claves de dichas tran?
formaciones. Por otra parte, en la secci6n Final se hacen algunas refle*
xiones más generales sobre politica industrial y tecnolóiica en los
AL
m
industrializados y sus implicaciones pam la Argentina.
(LL
IAS TRANSFORMACIONES EN IA ORGANIZACION PRODUCTIVA
Y EL PENOMENO DE LA GLOBALIZACION
a
m
El “fordismo” es un modelo de organ&aci& productiva que estak
basado en la producci6n en gran e-la
de bienes estandardizadoM
explotando al &imo
las economías de escalas y las ventajas de 1%
automatizacion @ida de la prwlucción. Dentro de ias empresas, la
organización del trabajo respon& a una muy desarrollada división d&
tareas, empleando a trabajadores relativamente poco calificados qu%la,
desempeñaban funciones muy especializadas. Al mismo tiempo, en b
m
ka
plkica
industrial
y tecnolbgica
en tramici6n
73
a
organizaci6n del trabajo interno, existía una división acentuada y jedr%uica de tareas en los departamentos de 1 6t 13, produc&n, comercia&ación y finanzas.
La formaci6n de oligoplios estables, en donde las grandes firmas
%conocian su interdependencia en tanto elevaban las barreras a la
bentrada de potenciales com@dores, conjuntamente con una tendencia hacia b integración vertical y horizontal de la producción -para
h.mternali2ar los beneficios de los activos monopólicos que las empress
hposeian- era la forma habitual de organización del mercado en el
modelo “fordista”.
Ir
Este m&lo de organizacion productiva encuentra su apogeo en las
Iscondiciones macroeconómicas del capitalismo de b “edad de oro” prinIlcipalmente en los Estados Unidos y en Europa Occidental, en el cual la
sostenida expansión de b demanda se aseguraba no sólo a través de la
h@tica fiscal y la negociación colectiva que daba lugar a salarios reales
Ir crecientes sino tarnbien por medio de crecientes exportaciones.
Hacia fines de los años 1960 se empieza a poner en evidencia una
hmenor tasa de crecimiento de la product&idad del trabajo y una declimnación en las tasas de retorno, situación que * explica no 40 porque los competidores de los Estados Unidos empezaron a alcanzar al
$aís Wer. Un creciente agotamiento del conjunto de innovaciones tecLno16gicas que dieron lugar al auge de las industrias que iiderabn el
modelo “fordista”, y una serie de confiictos laborales que ponen en
ajaque al sistema de organización del trabajo y las pautas de negociahci6n colectiva del salario, empiezan tambien a arrojar sombras sobre h
viabilidad del modelo respectivo (Glynn et al., 1988>.
h
El aumento en los precios del petileo a partir de 1973 cuestiona
1,e1 caticter energo-intensivo de los procesos y del modelo de producci6n “fordista”. Las condiciones de recesión y de inestabilidad macroehcon6mica que sobrevienen con los shocks petroleros de los anos 1970
a ponen en evidencia otra vulnerabilidad del modelo: su gran rigidez
para hacer frente a condiciones de incertidumbre y de cambios en la
‘demanda y los precios relativos.
Mucho antes de que las nuevas tecnologías de información y de
b
automatización alcanzaran la madurez y el grado de difusión que han
h
tenido en los años 1980, algunas firmas japonesas empezaron a desararrollar a fines de los años 1960 un modelo diferente de organizacibn
b productiva.
En ei nuevo modelo (que algunos denominan “toyotismo”) se
h
’
74
Daniel Chudnovsfl
m
reemplaza la tendencia hacia la integración vertical (y en menor medida horizontal) que han seguido las firmas norteamericanas por una*
sofisticada y eficiente red de subcontratistas que incluye a numerosaspequeñas y medianas firmas con alta especialización productiva, sobree
la base de la puesta a punto de un sistema de inventarios cero y la
entn3ga inmediata de partes y componentes (el llamado sistema itcsr inm
rime). Al mismo tiempo, se desarrollan los sistemas de caiidad totaldentro de las unidades terminales y con los subcontratistas y en estrecha relaci6n con los usuarios, Las fábricas se organizan, evitando laorganizacibn jerárquica y departamentalizada entre la 1 & D, la produc-,
ción y la comercializactin y favoreciendo la movilidad horizontal y
vertical del personal sobre la base de mtiltiples calificaciones y elempko a largo plazo. Estos cambios organizacionales le han dado a,,
las empresas japonesas una flexibilidad pan adecuar sus inmensos
recuras tecnol6gicos y humanos a las necesidades del mercado, aun-e
que sigan perteneciendo a grandes conglomerados en una industriatanto 0 m6s concentrada que la de los pafsesoccidentales.
Ias innovaciones tecnológicas originadas en la microelecttdnica m
obviamente han favorecido y potenciado los cambios or@zacionales m
a que hemos hecho referencia, particularmente las técnicas de gesti6n
de calidad y sistema de inventarios cero. Por otra parte, fa irrupción encb
el mercado de sistemas de la automatizaci6n flexible (como las maqui- 6
nas herramientas de control num&ico computarizado, los robots o los
sistemas de diseño y fabricaci6n asistidos por computadoras) les ha*
permitido contar con instrumentos que brindan las ventajas de la pro-m
ducci6n en gran escala en cuanto a costos reducidos, sin la rigidez que ~
la automatización tradicional involucraba.
A pesar de que muchas de estas técnicas i cambios organizaciona- m
les empezaron a ser adoptados por firmas occidentales desde fines de
los años 1970 para hacer frente al desafío que plante6 el m&elo japo- a
n& cuando sus pductos empezaron a ganar psiciones tideres en el m
mercado mundial, la difusi6n del modelo postfordista en Europa y Estados Unidos es bastante lento y desigual (OECD, 1992).
Además de la propia inercia y las dificultades que surgen en apli- *I*
car estas ticnicas en medios con tradiciones culturales e industriales *
muy diferentes, no puede dejar de reconocerse que una parte irnportante del éxito competitivo japon&s se basa en una peculiar forma de m
organizacion del capitalismo, que va mucho más all5 de las técnicas Ilr
gerenciales u organizacionales.
ab
ab,La polÍtica industrial y tecnobgica en transici6n
75
De todas formas, con la dispnibilklad
de Ias nuevas tecnologías y
@Ia creciente adopción de algunos elementos organizacionaks pstforhdistas, en los años 1980 se ha asktido al desarrollo de un modelo
industrial que dista de aquel basado en la especialización flexible y
@donde las pequeñas y medianas firmas encuentran un terreno apropiah do para desarrollarse, como lo sugirieron Piore y Sabe1 (1984). El
modelo predominante es & flexibilidad en la productión en masa, en
‘el que Ias grandes firmas siguen dominando la estructura industrial.
h Con las nuevas técnicas or@2acionales
y productivas, las grandes
empresas parecen hatïer obtenido las ventajas de flexibilidad y econoà mbs de prna que necesitaban para competir en mercados más inestah bies, sin perder las econom’tas de da
que se requieren para amortizar los pstos de 1 & D y de comercialización, asi como para obtener
Iba
componentes estandardizados a trav& de sus subcontratistas (Cheshnais, 1m>.
Por otra parte, Ia competencia ha asumido cada vez nlás un caticb
ter global, en el sentido de que ha dejado de estar limitada por los
L ámbitos marcados por sectores industriales o economías nacionales
Ilr es@ficas y se manifiesta en los crecientes flujos mutuos de comercio,
inversiones, finanzas y tecnología que w han dado, s;obre todo, entre
a los paks industrializados.
Para poder hacer frente a los crecientes costos que implica disp
h
ner de activos especificos que permitan sustentar su competitividad
a global, se hace cada vez nGs necesario para las empresas líderes, entre
a otras cosas:
h
Ir
b
4
h
h
b
I
a
b
- disponer de mercados más ampks para amortizar dichos costos y para vender los pr&uctos resultantes;
- recurrir a acuerdos estratégicos de colaboracibn con otras firmas para encarar desarrollos tecnol6gicos conjuntos en la fase
precompetitiva y segmentar mercados en la fase competitiva;
- descentrahr los esfuerzos de 1 & D, haciendo participar en los
mismos a filihs y/o a institutos de investigación 0 universidades situadas en el mismo u otros países;
- subcontratar la pnxiucci6n de partes y componentes o montar
filiales en otros países para @er reducir los costos de producción de bienes estandardizados.
76
Daniel Chudnovsky rrl
AI mismo tiempo, la tenden& a la baja en los precios de los productos hace necesario no do destinar mayores esfuerzos a mejorar las m
tecnolog’ías de pducción
y organi;t;ición sino también reducir los cos- Al
tos de fabri&h
y de comerciakci6n recurriendo en forma creciente a la pmducdon de partes y componentes en países de costos rnasm
reducidos y a !a col~~46n de bienes Finalesen los principales merca- m
dos de cmsumo, lo que facilita h interacción con los usuarios y se
transforma en una fuente de innovnción tecno&ica. En ew condicio- rlb
nes, las tendencias a la intemacionalizaci6n productivti (es decir, la m
expansión internacional de & firmas a tratis de la inversión directa
en el exterior y/o licencias, joint ventures, contratos de management, II*
subcontratactin, etc.) se acentian y Constituyen la columna vertebral a
donde se marSita el esfuerzo innowivo.
El fenómeno de la globalizaci6n que ha alcanzado su maxima Idr
expresión en el 3mbito financiero se está generalizando a otras activi- fi
dades econ6micas Ade& de la internacionalización productiva, la Ib,
globaticitjn incluye los acuerdos estrat@icos entre firmas, el comercio interrìacional de servicios, lw flujos de dato5 tmnsfronterizos y la m
producción y disrribución de bienes y servicios por medio de sistemas~
de redes privadas inbernacionaks (OEca, 1992).
Xns flujos de inversión extranjera directa, que se consideran como fi
uno de los indicadores de la creciente glob&zaMn, no sólo ponen de IB
relieve que dicha inversi6n ha crecido mucho más Apido que las
exportaciones y la producción mundial en la segunda mitad de los ñ*.
aiios 1980. Los Estados Unidos han pasado a ser el destino principal de rl*
las inversiones extranjeras, y Japón, juntamente con algunos paises
europeos, le disputan claramente el otrora liderazgo norteamericano F
en esta forma de expansión internacional (UNcTc, 1991).
u
La creciente impormciá de afiliadas extranjeras en los EstítdosUnidos y en muchos paises europeos (aunque aGn no en Japi3n) y la mayor cI*
diversifi~cibn que se registm tanto en Ios @ses de origen de la inver- rl*
sion (en b que han adquirido relevancia varios países del SE Asiático)
com0 en el t3maño de 1% inversores plantea interrogantes acerca de ia m
apropiabihdad y las extemalidades que se derivan de los esfkrzc~, tec- u
n&gicos en dichas firmas, Cantoen los pa*wesreceptores como en los
invdsores que, ~610en algunos casos, han sido tenidos en consideración en las respectivas polítims industriaks y tecd@kas. De todas for- rlb
mas, el tema de la globalización constituye una realidad a la que las
políticas nacionales recién están comenzando a tratar de dar respuesta. *
u
& La plíth
-
a
imhstrial y tecnolágica en trmsicibn
77
LA EXPERIENCLA DE LOS ESTADOS UNIDOS
El li&~zgo tecnol6gico que los Estados Unidos habían exhibido
en el cuarto de siglo posterior a la Segunda Guerra Mundial se ha ido
-erosionando
lentamente y adquiere dimensiones inéditas en los años
- 1980. Antes de entrar a cmsidem la situactin mAs reciente y los debates de politica hduti
y tecnok5gica a que ha dado lugar, es convea niente tener presente algunos elementos claves sobre los que se sus* tentó la fortaleza competitiva de los Estados Unidos en el período
a
ah
ah
posterior a la Segunda Guerra Mundial.
El liderazgo tecnol6gico de los Estados Lhidos en los 25 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial se awntó no Jblo sobre el papel
m fundamental que jugaron fas firmas estadounidenses como generadoras
* de productos y prwesos donde se corpotin los gastos de 1& D realizados en ese período. El predominio de los Estados Unidos en las
mbindustrias de pducción en gran escala -y el modelo fordista que las
b caracteriza- desde comienzos del siglo han sido tambitin un factor
rr clave de la superioridad manufacturera de dicho país (Nelson, 1990).
El tamaño gigantesco del mercado norteamericano, la escasez de
~lrpersonal calificado y los costos crecientes de la mano de obra y la
abundancia de capital y ene@ crearon las condiciones ideales para el
h desarrollo de la prwIucci6n en gran escala de bienes relativamente
h homogéneos y estandardizados (desde el acero al Ford T). Sobre esta
a base técnica x sustenta la transformaci6n del capitalismo de Libre competencia en el capiuthsmo oligop6lico, con los profundos cambios en
4 h or@za&n
interna de las firmas y de los sectores industriales que
a 10camcterizan.
El desarrollo de una forma & organización jedrquica que, entre
Q otros cosas, internaka la actividad innovativa a través de departamena tos propios de E& D, introduce el taylorismo como forma de organizaci6n del trabajo para la producción en gran escala y va adecuando sus
b estructufas internas paí3 administrar las nuevas formas de innovación,
, producción y comerciaIizaci6n, hace de la gran corporaci6n el epicentro del m&lo
industria1 norteamericano. A su vez, estas corporxiones actúan en ramas con altas barreras a h entrada de nuevos compe-
78
Daniel Chudnovsky rl
tidores y donde la competencia oligc@lica, a travh de la diferencia- a
cidn de productos 0 formas de colusión, reemplaza a la competencia a a
través de los precios.
lá gran corporaci6n en industrias oligop&cas, intensivas en capi- lè
tal y de producci6n en gran escala, también se expande internacional- a
mente, primero, a trav&s de las expoccacionesy, luego, por medio de bll
la inverstin directa cn el extranjero dando lugar al desarrollo de la
empresa transnacional CHC),que es la forma preferida de expansión de m
la corporacion americana, sobre todo desde la Segunda Guerra Mundial,
En una visión simplista del dinamismo de la industria norteameri- a
cana parece& que este fue ewnchlmente el resultado de la operatona del mercado a través del manejo de la palt’tica macrPecon&nica y la
utikacic5n de dos instrumentos legales específicos, esto es, la propie- a
dad ht&ctual
y el anti mst. En ew sentido, asl como una fuerte pro- m
tección a la propiedad intelectual facilit6 el esfuerzo innovador en
algunas industrias muy intensivas en I & D, ka legislaci6n anti trust ha br
sido el instrumento esencial en el desarrollo industrial americano pam a
evitar los excesos mAs notorios del poder de mercado de que gozó la
a
gran corporacibn.
Sin embargo, las @ticas p6blh.s han sido unportantes no ~510m
en materia de proteccion respecto a las importaciones que se utilizó
sobre todo en el periodo de entreguerras. El compre americano así como los subsidios estatales a los ferrocarriles, canales, caminos y a
aeropuertos facilitaron tambien et desarrollo de las industrias respectìvas. Por ota pwteVel apoyo estatal a la investigación en las universida- a
des es una vieja tractkion americana.
Ir
A partid de la Segunda Guerra Mundial, la importancia que tienen
los ~cursos federales y, sobre todo los relacionados con la defensa y a
la conquista del espacio, en el financiamiento y la orientación de la 1 & a
D que realizan las corporaciones norteamericanas se acrecienta nota- ~
blemente. ka magnitud del presupuesto del Departamento de Uefensa
y de la NASA hacen que estas agencias hayan actuado como instrumen- dll*
tos de política industrial y tecnológica en sectores como la electrtkka, nuevos materiales, computación y ía aerotiuticla. En menor magnitud,
el financiamiento de la Comisión de Energía Atómica y su sucesor el *
Departamento de Ene@ es un factor clave en el apoyo a las investi- gaciones en física y en el demIlo
de la industria de equipos nucieares. ?Zngeneral, el apoyo estatal a las investigaciones básicas y aplica- m
IIILa @ítica industrial y tecnológica en transicic5n
79
R
das que realizan las universidades complementa los esfuerzos realiza%los por el sector privado en materia de investigaci6n aplicada y desa-
WllO.
Aunque los laboratorios de 1 & D de las grandes corporaciones
9% eron el componente b&ico del flujo de innovaciones que llevaron a
@os Estados Unidos a una posición de liderazgo en materia & innovaciones tecnokjgicas a partir de la Segunda Guerra Mundial, no hay
hduda de que el apoyo estatal fue un factor nada desdeñable en dicho
m&lerzo.
b manifestación más visible de la conjuncibn de esfuerzos entre
nrbel sector público y el privado es en .eI área de defensa, donde la
qdemanda y el financiamiento estatal fac& enormemente los esfuerzos
cecnol6gicos de las corporaciones respectivas. Si bien se han planteado
I
dudas acerca de los beneficios que los gastos militares han tenido
tibre
el desarrollo tecnolbgico y la competitividad de algunas ramas
Rindustriales
en años posteriores, en general se le atribuye un papel
r positivo a dichos gastos en los años 1950, aunque se reconoce la difiOcultad de medir adecuadamente
las externalidades
respectivas
nc(Mowery y Rosenberg, 1989).
*
Desde fines de los afios 1960 y particularmente en los años 1980,
mun conjunto de indicadores ponen de relieve la declinaci6n del liderazgo tecnol6gico y la erosión de la competitividad de la industria nortea& mericana (para un examen detallado v&se Chudnovsky, 1989).
En primer lugar, la mayor productividad por hombre ocupado que
ti
tenis la monomia norteamericana respecto a Europa y Japón no tilo
mx fue &uciendo
po r el mejor desempeño de sus competidores sino
6 también Pr el ritmo cada vez m&s reducido con que crece este indicador en los Estados Unidos (el denominado producriui~ sJowdotm),
m
aunque se registra una ckerta reculxración en el crecimiento de la pro~ductivídad del trabajo a partir de 1983 (Baily y Chakrabarti, 1988).
Si en la actualidad los Estados Utidos han sido o no alcanzados
h
por el Japón y algunos países europs,
particularmente Alemania y
w Francia, en cuanto al vabr de la productividad del trabajo, es un terna
I que est& en discusibn, dependiendo del tipo de cambio y los indicadong
res que se utiizan. LO que esti fuera de discusi6n es que la ventaja de
m
80
Daniel Chudnovslcy *1L
Am
productividad que, por mucho tiempo, gozaron los Estados Unidos ha
#
desáparecido (Nelson, 1990).
En segundo término, aun cuando ios Estados Unidos gastan másen 1 & 0 que lo que destinan a ese fin Alemania Federal, Japón, Frxncia y el Reino Unido juntos, la brecha que separah a los Estados Uni-“II””
dos de otros paíws industrializados en el gasto tota1 en I & II como~
proporcion del PBI se ha ido reduciendo. En 1987, mientras que los
Estados Unidos destinaron el 2,6% del PBI a I & D, Jafxjn asign6 el 2,9 cs
y Alemania Federal el 2,8 a ese propósito.
1
En lo que respecta el gasto civil en E & D, los Estados Unidos
hbían sido superados pr sus competidores ya en los años 1970. A @
pesar de que, en los años 1980, se nota una cierta recuperacihn de los m
gastos respectivos en los Estados Unidos, como el esfuerzo en I & D ~
ha crecido más en otros países, la brecha ha aumentado. En 1987,
Estados Unidos destinõ el 1,8% del PB1 a 1 & D civil, una proporción e
menor a la que asignanJapón y Alemania Federal (23 y 2,6 respectiva- ~
mente).
Estas cifras ponen en evidencia que los principales competidores fi
han superado al psis líder en terminos de flujo de I & D total y la des- tinada al sector civil, aun cuando en lo referente a ia masa absoluta de
recursos, al stock acumulado de 1 & D y al esfuerzo en ciencia básica y *
aplicada, ios Estados Unidos ciertamente conservan el liderazgo.
rb
No puede omitirse en la discusibn el papel de los gastos de 1 & D
con fines militares y el hecho de que hayan crecido en los años 1980 e
con eí impulso dado a la defensa por parte de la administración Rea- a
gan. Aunque en general se reconoce que parte del liderazgo tecnolbgico de los Estados Unidos en elect&nica y en la industria aeronáutica *
fue un subproducto de los gastos realzados por el Departamento de e
Defensa, se argumenta que esta situación se da con menos intensidad
en la actualidad que en eI pasado y que, por otra parte, las innovacio- rbl*
nes originadas en los gastos militares no condujeron a fortalecer la a
capacidad competitiva en la industria civil.
En ese sentido, se ha señalado que los sofisticados sistemas2de. *
armamentos de la actualidad tiene’n menores efectos beneficioscls para w
la economía civil que en el pasado y que tanto en la industia electrónica como la de aviación el sector civil supera al mtiitar en capacidad A.
innovativa (Brooks, 1986).
a
Independientemente
del posible efecto positivo que pudieron
tener los gastos militares en la capacidad innovativa de la industria Ir
rAb
IJa
política industrial y tecnol6gica en transición
01
5
civil, algunos esrudios sostienen que los contratos con el DepartamenMo de Defensa financiaron grandes desarrollos tecnoiógicos que no
edieron
zr traducidos en producción comercial a costos competitivos
porque en la concepcibn del 1 & D destinado a defensa el concepto de
kompetitividad
está ausente. Es tis, los gastos de defensa desviaron
bsfecursos humanos significativos de las tareas de poner en prktica
industrial et flujo de innovaciones (Reich, 1987).
1
En tercer lugar, la participacibn de los Estados Unidos en las
Ihexportaciones mundiales de manufacturas y dentro de ellas de las
exportaciones de pductos intensivos en I & D se ha ido contrayendo,
&
un 15,4 % en 1980, la participación norteamericana se reduj6 al
&12,8 % en 1987 para el total de manufactums. Para los productos de
alta tecnología la reducci6n ha sido del 24,X% al 21,Bá en el mismo
%’ n& ( OECD, 1991). Sin embargo, ¡a caída en el comercio mundial es
wenor si se toman en cuenta las actividades de exportaci6n por parte
*p” las filiales de las ET de los Estados Unidos (Chudnovsky, 1989).
Finalmente, el creciente déficit en el comercio internacional de
Mnanufacturas y la abrupta reducci6n del supetivit comercial que los
Estados Unidos tenían en los productm de alta tecnología es uno de
9 os indicadores clave que revehn h #rdida de la competitividad de la
Ibindustria norteamericana.
El déficit en el comercio internacional de manufacturas despu& de
h
/alcanzar un máximo de 137 mil millones de d6lares en 1986 se va
keduciendo lentamente, alcanzando los 90 mil millones de dólares en
p(o~cD,
1991).
En lo que respecta al tradicional superávit de que gozaban los
$Estados Unidos en productos de alta tecnologia, se redujo abruptamente en los anos 19&I y llego a =r deficitario en 1986 para recuperarse
II evemente en los años posteriores,
b
Además de los indicadores citados, los otros factores que más freguentemente se señahn pam explicar ía declinación de la capacidad
qompetitiva de la industria como tendencia & largo plazo son, en forb
muy sintética, los siguientes:
h
h4
114
h
h
b
9
si bien la tasa de inversi6n registró un aumento, después de
haber alcanzado un piso de 1496 en 1982, la F
magnitud
de las inversiones productivas en comparación con otras ece
nomias industrializadas es otra de ias razones del pobre
desempeño de los Estados Unidos (Thurow, 1985). Ia tasa de
82
Daniel Chudnovskyb
inversibn bruta en h industria nortamericana en 1984-87 ha
1
sido la más baja de los paises grandes de la OECD @,6, en contraste con el 183 en Jap6n) (OECD, 1991).
N
ii)
Ia baja tasa de ahorro es otro elemento clave del desempeñar
ecunomico de los EsmdosUnidos. La tasa neta de ahorro de las
familias (como % del ingreso disponible) ha venido cayendo de*
un 7,7 en 1981 para ser de tilo 3,9 en 1987. Esta tasa no sóIofi
es mucho más baja que fa tasa de inversi6n sino muy inferior a ~
la de otros paises industrializados. En 1987 Italia tuvo una tasa
a
del 23,5,Japón del 16,6y Francia del 13 (OECD, 1988).
Con esta reducida y declinante tasa de ahorro, los EstadosUnidos han tenido que pedir fondos prestados del exterior
para sostener su tam de inversián, importando rnGsbienes ym
servicios de lo que exportan. De no haber optado por dichasolucibn, los Estados Unidos deberían haber reducido aun
m
más su baja tasa de inversih
iii> el manugement de las corporaciones está crecientemente cb
orientado hacia las inversiones de corto plazo, predominante-m
mente financieras, y los mejores puestos estin en comercialim
2aci6n y fulanzas y no en ptiuccion y en I & D.
AI mismo tiempo, las corporaciones están estructuradas enforma muy jetirquica con enormes diferencias salariales entre
los directivo y los operarios y existe poca difusión del trabajo m
en equipo.
a
iv) existe un problema generaiizado con la educación nortearneri- m
cana tanto en lo que se refiere a la mano de obra como a los
tknicos, ingenieros, científicos y administradores. la cantidad m
y la calidad de Ia educación media norteamericana parece rl
haber decrecido y Las compamciones internacionales, sobre
todo con el JapSn, en lo que respecta a la calificaci6n de la m
mano de obra no la favorecen. En ese sentido, los obrerosjapneses tienen mejor desempeño que los norteamericanos ~
en fa interpretación de complejos esquemas de ingeniería y en
h comprension de maternaticas avanzadas (Thurow, 1985; *
lkftouzos et al, 1989).
a
v) Mientras que los Estados Unidos han demostrado una gran a
capacidad innovativa pata genem nuevos prtiuctos y proceab
4a polÍtica idusMal
à
b
ã
y tecd&gka
en transición
83
sos, ha ido quedando -da vez más retrasado respecto a sus
competidores en la capacidad de desarrollar y producir los
bienes respectivos en escala comercial y con normas consistentes de calidad.
b
Esta debilidad en ei proceso manufacturwo, que Thurow (1937)
denomina de tecnología de procesos, no se refiere a los procesos de
~pftiucción
en un sentido puramente tecnol6gico sino a t&.o lo conhcerniente a la organizactin del pfoctso de produccih, la puesta en
prktica de sistemas de cahdad, las relaciones con los clientes y provebdores asl: como las calificaciones y h.forma en que se transmite Ia
&ormaci6n
técnica enm la fuerza de trabajo y los gerentes,
En las firmas norteamericanas la actividad manufacturera y la de 1
% D estin compartamental~das,
las tade ada obrero, técnico e
bingeniero estin bien espectiicadas, hay un control jeãrquico totaImente establecido y frecuentemente muy @ido y los subcontratistas gene6 ralmente son establecimientos cautivos. En contraste, las empresas
~manufactwxas japox~~ aparentemente tienen una forma muy diferente de organización tiustri4.
En un estudio muy citado sobre el
%ma (Aoki, 1986) se affrma que las tareas de los obreros no estin
titotalmente especificadas y exSe una rotaci6n significativa en los puestos de trabajo, lo cual permite familiarcon todo el pnxeso pK>h
ductivo y, pr ende, hacehs capw~ de enfrentar problemas inespe@rados. En Agar del control je&quico de las firmas americanas, en los
establ&mientos japoneses se da una cooticibn
y flujo horizontal
as
de la informacibn t&nica entre las diversas unidades, que facilita una
~solución m5s eficiente de los proMemas de producci6n y permite apro
%vechar la capacidad innovativa de todo el personal de la empresa
(coriat, lg91).
a
A su vez, la extensa red de su?xontratación que utilizan las firmas
mprinciPges se basa en una relaci6n de íargo plazo entre ía casa matriz
y el subcontratista, que tiene m&s ventajas que la elevada integrxibn y
*la escm autonomía tecnol6gia (subcontratacibn cautiva) que prevaleIllce en Ia organizaci6n industnai norteamericana.
Resumiendo, la erosibn de la capacidad competitiva en las indusmtrias tradicionales y, en alguna medida, también en las de punta, es
gatribuida a las debilidades que atraviesa el sector manufacturero en
algo aparentemente tan obvio como es ía tecnolo@ de produccion,
mdonde justamente los japnexs han adquirido ventajas apreciables.
m
k
04
Daniel Chudnovskyfl
d
c) El deba& sobre pdíttim
industnbhs
y tecnológicas
1
ti falta de @ticas industriales adecuadas y coherentes como las,
que aplican los principales pa’kes con los que los Estados Unidos compiten sería, se@ algunos autores como Thurow y Reich, un factop
explicativo del @re desem@o de dicha economk Si bien se hann
aplicado poMkas de compre establ y de apyo a la 1 & II, la falta de
coherencia en las mismas ha impedido alcanzar los resuhados que se”
lograron en otros países. La legíslacifin antitrust, que es Uno de los ele-e
mentas claves de la pokia norteamericana, está siendo cuestionada
en la medida en que el objetivo de promover la concurrencia entra a*
veces en contradicci6n con acuerdos que las empresas celebrán paraavanzar en el terreno tecnol6gico.
El tema de las pokicas industriales estuvo muy en el tapete a prin-“l*.
cipios de ios años 3W, y con ia reeleccibn de Reagan en 1984 perdiópe~3 en el debate aca&mico y político (Norton, 1%). Sin embargo, la
administrxi6n Reaen, a pesar de la retórica en favor dei mercado y&
del libre comercio, ha sido la mãs proteccionista desde la administra-a
ci6n del presidente Herbert Hoover. Por ejemplo, partic@ en el plan
para salvar de la quiebra a b fii
Chrysler, utilizd cuotas en lugar de”
aranceles para enfrentar ía competencia de productos importados en lasiderur@a, reintrodujo las cuo@s en el caso del anícar, concluyó un
bn*
acuerdo de cartelizáción para los semiconductores y obtuvo acuerdos
voluntarios de restricci6n a las expotionm
de automóviles japone-m
ses. Esta profusibn de medidas indica claramente que, en realidad, lasln,
políticas industriales en el caso norteamericano han adquirido la forma
m
de p~liticas comerciales de aplicaci6n sectofial (Lawrence, í98$).
Por otra parte, el debate entre k soluciones macroecon6micas yde confianza en las fuerzas del mercado y los que proponen pokicas
públicas n& coherentes que favorezcan la competitividad de la indus-*
tris norteamericana sigue en pie y ha recobrado fuerza en los años&
19go.
Como b refleja un articulo en la influyente revista Business Wee*
(u-92),
en la medida en que el concepto de poiítica industrial esti*
muy asociado en los Estados Unidos a instrumentos de política que
privilegian la elección de ganadores por parte del estado, sería conve-tiente reemplazetr el término por @tica tecnokgica, por programase
de competitividad o simplemente por una agenda de crecimiento que
coordine e impulse esfuerzos ptiblicos y privados en materia de educa-m
h,Lz política industrial y tecnológica en transki6n
ach,
85
ciencia y tecnologia que permitan mejorar la competitividad de la
beconomh norteamericana.
En realidad, la administración republimna no 610 sigui6 utilizanh
do la politica comercial de forma de proteger tanto a industrias en
Wechaci6n como textiles, acero y autom6viks y a ramas de alta tecno;losía, como semiconductores y máquinas herramientas y a través de’la
devaluaci6ndel d&r a partir de 1985 facilitó hs exportaciones. Tamhbih tom6 algunas iniciativas en materia de @tica tecnológica que
aponen en evidencia un punto de intkxibn en la tradici6n americana.
Antes de considerarías conviene tener presente que la política tec“nolbgica en los Estados Unidos ha sido tradicionalmente de apoyo a la
qgran ciencia y en funci6n de &jetivos ambiciosos de avance en la
fscmtera tecno@ica, de+ndo la difusión y comercializaci6n de la tech nología a los mecanismos de merado. Como se ha enfatido
en un
atrabajo sobre el tema, la política tecnohgica americana ha sido rraisn’ota
obented en lugar de &s.sim
orknted (Ergas, 1987). Sm embargo, los
h problemas que enfrenta la industria norteamericana en numerosos secltores han llevado a los hacedores dk política a modificar gradualmente
(besta concepciBn tmdkional, aunque loe esfuerzos en la nueva direcci6i-i son aún muy escasos, en comparac&
con lo que se hace en
4Jap6n y en Europa.
Ia iniciativa de mayor envergdura es el subsidio de 100 millones
h
& dólares por aho que el Co-so
aprobó pam Sematech, un co-rIcio de firmas privadas especializklas en semiconductores que fue
Rconstituido en 1987 con el objetivo de desarrollar tecnologías de fabricación para una nueva genetacibn de circuitos integrados. El conjunto
rCde las firmas participantes contribuyen con presupuesto de 1 & D del
hconsorcio con fon& de una magnitud simihr a lo recibido del Congreso.
la
En contmste con otro esfuerzo de colaboraci6n interempresarial, la
IlrMicroelectronic and Computer Technology Corp (WC), establecida en
1982 pDr firmas privadas de computación para desarrollar proyectos de
NI 6k D de largo plazo con sus propios recursos, en el caso de Sematech
ano Ao el estado participa en el financiamiento sino que el objetivo
dei proyecto es bien específico: desarrollar la tecnología de fabricac&
h de un chip de Oa micrones, por medio de mejores en la tecnologia
h de fabricach tanto de los proveedores como de los usuarios de los
semiconductores (Hota, 1990).
ñ.
Es interesante destacar que el Pentigono también participa en la
m
86
Daniel Chudncwskya
financiación de Semate& con el -Mo
de que, en contraste con
el pasado, ias aplicacbxs
para cMmm
fluyen en la actualidad
de las”
industrias civiles a lay m&wes. AI m
tkmpo, en Sematech las fir-clc
mascxtsanjeras~n~~~a9~de seguridad comom
de intentar peseh ccaq&Wkhd
& tus fii
norteamericanas.
M%s&dClUSW*y
que pude implicar para lacompetitividad dc h isxb@u & msdamductores tanto el acuerdo
SAl
comercial tzdebcb con el Ja@a camo d apyo estatal a *mate&,
se ha s5labdo que c&a mWvu @Waa &b&tu la tradicional oposici6nm
delos~U~~~~~qucse~nulEuFopayJap6nq, al m&mo ti-,
eb W
h~&2 un mercantilismo
tecnol6gico. Por otra pMe, e
Sc hn Mala&
que la rwricción am
firmas extraresukã UI en WI mu&
tan interdependiente y,&
debilita el stcam de bs -ET m
a esfuerzos similares reatim
zdosenmospais3Mmmyybem3krg,1939~.
El Advanccd Techno@y Pm
en el Natbd
Institute of Stan-dards and Technology
tie- ei pru@~it~
de ayudar a las firmas a
comercidimr loi rerstx~dos & #lucvus inmbnes
y mejorar la tec- m
nologia de fstkwie.
H M
el wesMn puede proveer fondos Ir*
aj~t~~~&I~D~~~c~~ãs.Apesardel
escaso fina nckmknto que redi4 del congres en 1990 (10 millones *
de dóhrcs),
cl Sena& aworiz& Q amp4m el financllamiento a 100 a
mibncs ck dób.
Sc hu plunWu& cp es& progrrtma puede ser el
embMn de una Agenda de Tern&gh
Cid, idea cuya creación tam- a
bien ha sido pmpuesta en otros gxqwt~~ de ley en el Congreso (OTA,m
19%).
El premio Baldrige a la calidad que ha si& instituidu por el Con- m
gres0 en 1987 e implemenGd0 por cl Ikpartamento de Comercio se m
concede a empresas manufactureras y de servicios y para pequeñas firmas que se hayan &SSG&
en MM -0s
para mejorar la calidad. dna
Para pres4zntxx al cm
las #imas deben compktat un detallado fi
cuestionario (que es cn si una apdu i3mmfia de los aspectos que las firmas clebe&n tener en cuetxtol *
m
Su desempeño en materia
de calidad) y Ios resuk&c~ ohcn&bs en Ios concursos reakdos han m
sido satisfactorio (OTA, 1991).
a
En los años 1980 = ha hecho un e2ih5x1 para estimular la comercializacibn de tecnologfit
de-lia&
en los labmatorbs
federales *
hacia el sector privado. A pesar & que la mayor parte de la 1 & D que dlr.
se realiza en dichos laboatorios &
orientada a necesidades de
*
w
@Íticn industrial y tecnológica en transicidn
87
b’“defensa y no parece ser semilia su reconversi6n hacia ia demanda del
Ilsector civil, los resultados obtenidos, si bien modestos, parecen ser
promisorios. Sin embargo, existen una serie de dificultades legales y
admhistrativas, ade& del tipo de 1 & D que se realiza en los laboraIlltofios, que todatia subsisten.
La National Science Foundation estableció en X984 un programa
b
de apoyo a 18 centros mukdiscipknarios en investigaciones sobre
aingeniería para que traten de superar hs debilidades que presentan
puchos sectores clave de la industria norteamericana, Cada centro elegido esti basado en una universidad, se especialti en una temática y
“arecik fondos de la industria privada y de los estados respectivos. Los
@ncipales usuarios de estos centtus son gmndes firmas que recurren a
los mismos para resoker desde acotados problemas de producci6n
%asta participaci6n en investigaciones de largo plazo (OTA,190).
En contraste con la larga tradicidn y los fondos destinados a proa
gramas de extensi6n tecnol6gka al sector agropecuario, los esfuerzos
‘federales en esta Wa para ei *ctor manufacturero son aún poco signiIgficativos, aunque a nivel estadual existe una experiencia algo más
.desarrohada.
El programa de asistencia a las firmas (especialmente medianas y
bpequeñas) que han sidocrafectadas por las importaciones tiene casi
htreinta aks pero sus fondos nunca fueron muy significativos (15-16
millones de d6lares anuales) y se han ido reduciendo, El programa
ksta canalizado a trav& & 12 ceregionales sin fines de lucro. En
,1988 por la ley de comercio se cmn los Centros de Tecnologia Manufacturera v
transferir awnzadas tecnologías de producción y admiInismci&k a las peque& firmas.
Sin embargo, la mayor experiencia en extensionismo industrial se
4
ha dado a nivel estadual, donde exkten numerosos proyectos en ese
kntido, incluyendo algunos programas prestigiosos y muy demanda,dos generalmente li@os a las universidades (por ejemplo el Pennsyivania Technti Assistance Program, el Michigan Mdemhtion
Centre,
5etcétera) (OTA,1990).
Si bien los resuhados obtenidos en algunos de estos programas
h
parecen ser significativos, los fondos federares y estaduales que se des4tinan a estas actividades son pequeîios tanto en valores absolutos
1como en r&ci6n a lo que hacen otros países como Alemania y Japh
(OTA, lm>.
k
Además de las hickttivas concretas tomadas en la segunda mitad
1
88
Danict Chudnovsbm
Ir
de los años í980 por el Ejecutivo y el Congreso de hs Estados Unidos,
se han dado a conocer varios informes y estudios de institucione P
púbkas y privadas acerca & los problemas competitivos de los Esta+
dos Unidos y las posibles soluciones al respecto. Desde la Comisiónln
Presidencial sobre Competitividad cuyas conciusiones se difundieron
en 1%5 at influyente estudio prepamdo por el arr (Dertouzos ec al.+
1989), pasando por los estudios de la Offiie of Technology Assessmentdel Congreso (oTA, 1990 y 1991) se percibe una gran preoxpación
sobre el tema y, aí mismo tiempo, falta de claridad acerca de cómorsl
dise& instrumentos de poka que se ackcuen a la cultura y tradición,
norteamericana y a la realidad de ia competencia internacional.
Muchos de los indicadores que muestran la erosibn de la capaci-r”
dad competitiva de la industria norteamericana y de su liderazgo tec-,,
nol6gico lo que en realidad están poniendo de relieve es una convergencia entre los países m5s avanzados en materia de innovación y*
productividad y una profunda interpenetración
de las economías,,
nacionales a partir de la creciente glõbalizaci6n de la actividad produc&
tiva e innovadora.
tis desequilibrios macroecon6micos y el papel que juegan los,
Estados Unidos como potencia militar y financiera son obviamente
aspectos claves que condicionan el entorno macnxconotico,
en don- m
de te deberían tomar ías decisiones claves de política sectorial y micro- ea,
económica incluyendo la infraestructura y la educación. Si bien no hay
duda de que la política cambia& en la segunda mitad de los años m
WO alivi6 en alguna medida eI déficit comercial y de que el escaso m
ahorro y la inversión son en gran medida resuhado del manejo macroecon&nico, la mayor parte de los estudios realizados ponen de relieve a
un enorme terreno micro y mesoecon&nko donde se debería actuar al ti
tiempo que se corrigen los desequilibros macrveconómicos. En ese
terreno micro y meso economice, a pesar de la retorica liberal, las m
políticzw más estructuradas han sido, en el terreno comercial, claramen- Ir
te sectoriales y con una vision esencialmente estitica y defensiva.
la necesidad de incorporar a la política comercial los problemas m
esencialmente dinAmicos que implica la política tecnológica en un ea
mundo interdependiente y de creciente paridad tecnol6gica complica lldb
el diseño de politlcas coherentes en esta materia y ayuda a explicar la
brecha entre los abundantes diagnbsticos y las politicas especificas Il*r.
(Mowery y Rosenberg, 19$9).
rlll
Sin embargo, aun reconociendo que la politica comercial no es el
m
b
política industria¡ y tecnolbgica en transiciõn
89
b
instrumento adecuado para superar los problemas que presentan las
hnas productores de bienes de alta tecnologia en los Estados Unidos,
aen un estudio reciente se pkntean una serie de argumentos a favor del
comercio negociado en este tipo de industrias. En particular, los logros
‘del acuerdo de comercio administrado sd>~ semiconductores de 1986
dse evalúan mucho más favorablemente que en b literatura ortodoxa
sobre comercio internacional, aunque se reconozca que el unilateraLsa
xno agresivo que practican los Estados Unid0s no es el camino óptimo
bpara resolver las fricciones comerciales en este tipo de industrias
b (Tyson, 19921.
En tanto los argumentos de esta autora -ue
es la Jefa de Aeso4 res Econhnicos del presidente Clintoon- dan una idea del tipo de política comercial que la nueva administraci6n va a aplicar en prductos
h
de alta tecnología, los anuncios del presidente Clinton en febrero de
nt 1993 sobre @ica tecnol6gica ponen de relieve un apoyo decidido de
b,la nueva administraci6n a las industrias de alta tecnología y a la difusión de tecnología manufacturera en el espectro industrial. Es obvia4 mente prematuro especular sobre la forma específica en que los anun, cios se van a hacer realidad, pero parece claro que Vepresenta el
mayor cambio en la política tecnolbgica a nivel fedeml desde la Segun4 da Guerra Mundial” (Bun’ness Wek, B-3-93).
a
h LA TIWNSPORMACION iNDU!3TRIAL Y TECNOLOGICA DEL JAPON
a
Aunque ei proceso de industrialización y adquisicidn de tec&iorr @ que ha experimentado el Japón es de larga data, 1a transformaci6n
1 estructural que ha sufrido di&o pals desde la Segunda Guerra Mundial
es uno de los fen6menos más interesantes y akccionadores & la hisb toda contempofinea.
Ia forma en que la economia japonesa pas6 de Er un productor
h
de bienes basados en bajos salarios a un fabrkante de una inmensa
’ Fa de productos de alto valor agregado y de gran competitividad en
h el comercio internacional es objeto de gran debate en Ia literatura
sobre el tema.
Ir
Mientras que para algunos estudiosos, el mercado y ei esptiitu
b, empresarial han sido los principales factores explicativos de semejante
L transformación, la mayoria de los anaktas ponen &fasis en el papel
jugado Pr la poka
industrial y tecnotigica dentro de un peculiar
b
b
A
30
Daniel Chudnovs 9
dl
modelo de capblismo organizado (como lo denomina Maria da Con-,
ceicao Tavares, 1990) en el que el estadu, en una compleja red de relaciones con el sector privado, ha Fijado las grandes orientaciones dele
desarrollo económico japon&s, a trav& de un consez1sonacional @ras-,
ner, 1957). En la medida en que el jap6n no dispone casi de materias
primas y combustibles y tiene un c&ficit significativo en alimentos, lasfl
exportaciones de manufactu~ han &do tmdicionalmente el principaln
instrumento para financiar sus ~e&Mes
de importación de dichos
a
bienes y de diversos sen&&.
Las exportaciones japonesas de prpductos manufacturados en losn*
años 19% y principk3s de Ios 1sBQmban U
en mano de obra
barata, siendo ka tees
I,a Wna$s significativa de la pauta”
exportadora.
a
Sin emkifgo, en es438mas
aãs#i k poiEtica MwtriaI se orient6
expkitstmente al desamI& & MuWas ieaensivasen capital como Iafi
siderurgia, Ia construcción naval, Ia quimica y la automotriz. En lose
años 1950 algunas de estas ramas (por ejemplo barcos y aceros) pasaron a tener gran peso relathtcren la estructura expormdofa así como la rd*
fabricacióri de maquMria ligen, en donde los menoRs costos latwa- m
les favorecian ías exportacioms iaponesãrs.
A comienzos de Ios a&s 1970 h @tica industrial pasa a privile- *
giar ramas que son tanto intensivas en 1 & D como en capita¡ (por m
ejemplo la maquinaria el&*
y no ektrica, instrumentos cientiicos
y ekctinick) y a ocuparse de k fecstructuracibn de ramas intensivas k
en mano de obra 0 en materias prknas como Ia pezroquímica, alumtio m
y pulpa y papel (Magaziner y Hout, 1980). Los autom&iles, la maqui- ~
naria y los productos electddcos pasan a ser los productos que liderla
ran las expo~ones japmis en 10saiios 198u.
Como rlesuftadode Ios esfuque rcclliza el Ja@n en las mmas =
intensivas en I 8t D, Mas aumentaron su paticipW6n en las exportaciones markufactureras& 28% err 19?0 a 38% en 1986 (Tamura y Ura- a
ta,1988).Dentrode~kErrras~~~seobservaunproce-~
so de especw
pcWd d km equip de tckomunkaciones,
las máquti de ofkina, ku4vw
los componentes electrón& m
cos y los equipes fotog&fkw a-tan
sus ventajas comparativas. En a
contraste, Jap& tkne &vww+s wrnpwtivas en aeronaatica y productos farmace&ica dentro de k i&wtrks de alta intensidad en 1 & 6
D (Baba y Nohnd, 1988).
m
Es evidente que la constante restructuraci6n de la econotia japom
$esa
hacia
ramw
prbcfo
intcm
en alpi&ll
y luego
en 1 & D por
medio de una pc&tica industrial muy artk~kda ha sido en sí misma un
kiemento chve en ia expka&a
de la creciente competitividad del
pís en las exporCi&nes mundìales de manufwturas, Esta competitividad se maniiiesta en e4 hecho de que jap6n ha duplicado su partkipakibn en las ex~rtaciones mundiaks de ae;rnuFacturasentre 1967 y
,1986 y generado un g@gantesce,
aperMit cumecbl en este rubro.
Para jxxkr amdbf las m
W-qw
a@an a explicar las
&azones del clcernp& indel m
45smuy mnte
tener
hpmente que kx aspectos eco&&cos tio dan cuenta de una parte de
la cuesti6n. No hay duda de que ~~facwes
pc&cos, sociales, culhtudes e hch.uo fee
tienen tambi& un peso significativo en la
aexplicación del éxito econcknico dei país (veAse p ejemplo MorishiM, 15w.
b
En lo que he a tos fac#ww *kaxnente
ecoMmicos, en lo
aque sigue haremos binapi& en lob que rm3 pimcen m&s rekvantes,
sin que el o&n de expos¡&& iis@w w prquizacibn de ka mish mos. Es importante fefnaTCafquk !os facm a exwkinar están estreb chamente interrelactios.
Por ende, rwuh anuy dificil establecer un
orden de jerarquti explicativa y mucho rwnus atribuir a uno de ellos
a en forma aislada la principal reswbikdad,
como pretenden hacerlo
ã aquellos que sostienen que es d mercado o las poWcas ptiblicas el
~ elemento de mayor pober expLk3tivo.
Im
m a) hpoHpica
ñ
t+tEchcIFMcJJW-
Laplíticadc~
h men@ ork.nWa a b c&
gobkmo
Wjph!bps#J;apórtbsidoC~-
¿C V&Ha@ 4Dm~rativas di&nicas. El
y cn espcchl el lMlM&fh
ck Ehbtria
y Comercio Interna-
h cional (hm) jug6 un pa@ fbmhmd
en ta ~fx5Wlaci6me impiemenh tación de dicha @tica en eRecha coldmach
y contacto con el sector privado, fundamentaLmente
con ías grandes corporaciones
b (Freeman, 1587).
La estrategia seguida fue impukw, en forma sekctiva, las ramas
ã
con mayores posibilidades de crecimiento, con elevada elasticidad
a ingreso de la demanda en el mercado mundial, de forma de ir alcanb zando y supar luego a los paks líderes. El objetivo de entrar a un
sector no signifia simpkmente producir un nuevo bien sino desarroa
92
entre un grupo de firmas en el sector en cuestión de forma de estar un pQs0adelante de lacL
competencia (Bes& 1W).
m
En las palabras del viceminism del m en un discurso en la OECD,-.
llar una supioridad
organimtivcl
y estrat+a
en 1970:
m
El MTTIdecidió promover las industrias pesadas que requierenm
intensivo empkeo de capital y tecnologka como el acero, la refinaci6n de petroleo, pettoqu’lmica, automóviles, aviones, maquinaria bllb
industrial y ekctr6nica, incluido computadotw. En términos de loscostos compamtivm de prcxhccid~ estas industrias deberian ser
las mGsinapropiadas para Japón. Desde un punto de visto estático m
de corto plazo, promover su de~rrollo pareceda en conflicto con m
la racionalidad econbmica pero desde una perspectiva de largo
plazo es en estas industrias precisamente donde la clasticidadb
ingreso de h demanda es elevada, el progreso tecnológico es dpi- m
do y la productividad del trabajo aumenta velozmente (Abegglen
& Sta&, ‘í967).
cra
a
Esta estrategia era claramente distinta de la que surgía del enfoque
de la teoriá neoclásica del comercio internacional, según la cual Japón m
debería especializarse en las mmas donde tenía ventajas comparativas m
estáticas,fundamentalmente las basadasen bajos costos de la mano de
cla
oha no calificada,
A los efectos de elegir las industrias a ser promovidas, el ~rn recu- rr
rrió al conejo de expertos provenientes del sector privado, los bancos
y las universidades, tratando de obtener corwnw entre los diversos *
actores pQra fijar los principales lineamientos de la poka a xr se@- a
da, con una clara tisidn de largo plazo. En la implementación de la
plitica se ha seguido un procedimiento de adninistratk
guidcancea
por el cual se hacen “sugerencias” a las empresas privadas y a los rll~
organismo públicos, o bien se los presiona en base a la posibilidad de ~
otorgarles o negarles creditos, licencias, desgravaciones impositivas,
a
etcétera.
Los instrumentos de política utilizados por el Mm para impulsar Ia *
estrategia industrial han sido bkkamente los siguientes:
h
ha @tica industrial y tecmlbgica en transición
93
restricciones a las importaciones de los bienes a XT pr&uci-
dos en las industrias promovidas a traves de licencias de
importación y de divo, tarifas a los productos importados e
impuestos preferenciales para los productos manufacturados
en el país;
restricciones a la presencia de empresas extranjeras a través
del control a la inversión extranjera directa;
amplia importación & tecnología intangible, aunque los terminos de la contratación eran supervisados por el Mm;
financiamiento preferencial a las firmas elegidas puesto a disposición de1 sistema bancario por el Ministerio de Finanzas e
incentivos fiscales para la inverstin en activo fijo;
coordinación de la inversi6n para evitar excesos de capacidad instalada, promoviendo fusiones y otros acuerdos entre
empresas,en otras palabras, promoviendo la fonnacion de oligopotim;
promocibn de la competencia en el mercado interno entre las
firmas eIegidas a los efectos de evitar situaciones mono&as
y énfasis desde el inicio en ias exportaciones para Lograr competitividad internacional en e1mediano plazo;
impulsar los esfuenos de 1 Ik D en el sector manufacturero, a
los efectos de adaptar b tecnología importada e ir desarrollando una capacidad tecno&ica autonóma;
promoción de la difusión de los avances tecnol@icos especiahnente entre las pequenas y medianas firmas, a través de
incentivos fiscales y crediticios.
Estos instrumentos fueron aplicados especificamente para desarroh llar las ramas chves en la estrategia industrial, como la siderurgia en la
segunda mitad & los años 1950 y la automotrk, las maquinarias y la
a electrhica de consumo en la segunda mitad de los años 1960. Si bien
1),la estrategia aplicada fue exitosa en muchos casos, es importante señalar que hub importantes errores y, en algunas industrias, ei sector prih vado no tuvo en cuenta 10s criterh sugeridos por el MITI. Por ejemplo,
impulsar ia producci6n doméstica de computadoras ai comienzo de 10s
h
Aos 1970 cuando la industria de semiconductores no había aún avanh zado lo suficiente fue un claro error del Mm, asi como favorecer fas
inversiones en petroquímica y aluminio justo cuando los precios de tas
’ materias primas comenzaron a elevarse (Carliner, 1988).
n
b
94
Daniel Chudrmvsb
1
Ia estrategia seguida fue claramente de sustitución de imprtaci~m
nes de bienes, facilitando la incorpomctin de tecnología intangible e
impidiendo la participacibn de empresas extranjeras por medio deslì
inversiones dinmas.
AI impedirse h importación de bienes competitivos con la producción k3cal y facilitarse ía formacion de estructuras oligopbficas surge eP
interrogante acerca de cómo pudieron tener industrias competitivas al,
poco tiempo de su instalación, a diferencia & lo que ocurrio en los
pises en desarrollo, donde w sigua una estrategia similar y los resul-a
tados fueron diferentes (Bahssa y Noland, 198s).
d
El tamaño del mercado domhtico, la política del mm de estimular
h cumpetencia entre las firmas kxaks, como ya se indicó, y la impar-*
tan& de las exportaciones de& el inicio de la producción imal sonlos principales factores que explicarkan ia competitividad de los oligopolios establecidos. De esa forma se:combino la disciplina de fa com-m
ir
ptencia con las ventajas de b pmecctin por un tiemp limitado.
Un elemento crucial per;t comprender esta combinach
de competencia y colusión que caracteriza al escenario industrial japones es el m
hecho de que en el @odo de alto crecimiento, las firmas enfrentaban rlb
una curva de costos medios de largo plazo declinante, de forma que
hab’ia un permanente incentivo a aumentar k prcxlucci6n, utilizando la a
mejor tecnología importada, f%lmente disponible (Yamamura,l 988), e
Si bien las expormciones fueron siempre consideradas como un Ilc
objetivo estratégico, las mismas empiezan a ganar peso en la facturación & las firmas, en la medida en que el mercado domestico se iba m
autoabasteciendo (Magaziner y Hout, 1980).
Illa
El papel del mm en la estrategia de desarrollo de las industrias de
alta tecnolog’m ha sido fundamental. Desde 1973, en que el MITIempie- dr
za a orientar el desarrollo industrial hacia Ias ramas intensivas en 1 & br
D, siguiendo por ei proyecto de integracich de circuitos en gran exala (vur) en 1976 que tuvo como resultado el desarrollo de h tecnolo- e
gía de produccion de las memorias de 64~ DRAMS(d’amk
uccess fi
mwory chips) con las que el Japón aument6 sustancialmente su participacih en la industria de semiconductores, hasta el ambicioso pro- ñ*
yecto de tecnologias bUcas para la industrias de la próxima genera- m
cidn, el m ha tenido un rol relevante (Freeman, 1987).
Ahora bien, en la tiedida en que la industria japonesa en los años clA
1970 y 1980 ya había alcanzado un grado de madurez y competitividad m
en una serie de ramas, algunos de 10s instrumentos mencionados más
b3.51polítka
industrial
y tecnolbgica
95
en transicibn
à
arriba, como las licencias de irnportacih y de crtmbio y los subsidios a
b inversión en activo fijo, perdieron sig&ici6n.
A su vez Japh fue
~ehinado
las restricciones a la entrada de firmas extranjeras y redu-
ciendo las tarifas y muchas restricciones no tarifarias, poniéndose en
hma situación similar a h de otros países industrializados.
Sin embargo, algunos exjwtos argumentan que, en las ramas de
a
alta tecnologk, el mercado japorks sigue estando cerrado a las impor&aciones y al capital extranjero a pesar de que en las ramas ya maduras
hy competitivas h economía se ha liberalizado al comercio y las inversiones extranjerw, aunque, como veremos mAs abajo, existen ciertas
%estricciones en las ramas que han perdido competitividad (Tyson y
hZys=n, 1989).
Por otra parte, el
MITI
no tilo
se ha dedicado a ¡a promoción de
%uevas actividades industriales sino también a la restructuraci6n de
Mdustrias existentes. Aunque algunas plítkas hacia industrias dechnantes como el en
y los textiles se pusieron en ptictka antes de
LS1978 impulshdose, por ejemplo, ias inversiones direc&s en el exterior,
hes en es& año que se promulga ia ley de “medidas temporarias pam la
estabiiizactin de industrias deprimidas”.
h
De Ias catorce industrias sobre las que el mm actuó s610UES(textiãles de lana y de algod6n y Ia industria naval) tenían problemas no
relacionados con la elevac& de los costos de h materia prima (en
h
especial petróleo) o porque eran intensivas en energía. A pesar de que
bse trataba de medidas temporarias destinadas fundamentalmente a
reducir la capacidad instalada en forma cwrdinada, en 1983 la ley se
a
extendió Pr cinco años más con el nombre de “Medidas tempmrias
hpcara restructurar industrias”. Once nuevas ramas fueron agregadas a las
Illrcatorce que ya exMan,
El método utilizado pDr el Mm ha sido el de formac& de cartels y
bparece ser que se ha tenido mayor éxito en reducir la capacidad instan,lada en las ramas m&s concentradas que en las men& concentradas.
No obstante, en varios casos como los hornos ekctricos se aumentó la
~producción. Al mismo tiempo, en las ramas en cuestión la inversi6n
Rdirecta en el exterior ha tenido un papel relevante.
A pesar de que algunos autores argumentan que el ajuste estructw
I ral se hizo sin restringir las importaciones, se ha seíialado que, de
N todas maneras, se utilizan distintas formas de proteccih
ciones (Iawrence, 1988).
Si bien los resultados de la po&a
Sb
Ilr
a las importa-
seguida por eI Japõn en las
4
%
Daniel Chudnovskw
industrias declinantes no parecen ser demasiado distintos a los que se
han puesto en p&tica en Europa y los Estados Unidos, es importante
notar algunas diferencias esenciales en las p&icas seguidas. El énfasih
en la fcxmación de cartels es obviamente un rasgo distintivo así como
el hecho de que los planes de reajuste son explícitos y conticnet?
metas a ser cumplidas, aunque éstas son bastante conservadoras. Porotra parte, el continuo proceso de ~p&aliza&n
industrial hacia las
ramas con mayor valor agregado y más competitivas ha hecho que ep
prmeso de remuctufaci6n de hs ramas menos competitivas sea apa-m
rentemente menos traumAtic que en otros p&es industriales.
La competitividad de b industria japonesa se ha basado en unelevada inversi6n en activos fijos y un mejor dexmpeño en cuanto a
pr&uctividad del tmbajo que sus principales competidores.
La tasa de inversi6n bruta en relación al PBI Ilegó a un máximo da
375% en 1970-74 para ir descendiendo lentamente en los años posteriores y ser del 28,3% en 1985-86. Entre 1973 y ‘1985 la tasa de crecimiento de la formacibn de capital fue casi del doble respecto de losnb
otros pa’ks industrializados (Balassa y Noland, 19sS).
m
La elevada inversi6n de capital no sólo le permitió instalar las
industïias pesadas en los años 1960 y 1970 sino también ir renovandom
el stock de capital de las ramas m5s com@tivas del sector manufactu-,
rem, incorpando
las últimas innovaciones tecnológicas.
La elevada proporcibn del ingreso nacional que se destina ai aho-rro (superior a un tercio) es la mSs alta entre los países industrializadosc
y permiti6 financiar el esfuerzo de inversión productiva sin mayores
problemas. A su vez, hay que tener en cuenta que el Ja@n destinauna proprci6n muy pequeña de su PB1a los gastos de defensa (l%),
en comparación con lo que destinan los Estados Unidos (6,8%) o Alemania Federal (3,1%) (cifras de 1986, de acuerdo a Balassa y Noland,De la vasta literatura sobre el tema, queda claro que los ahorrospersonales son el factor clave dentro del elevado coeficiente de ahorro*
que exhibe Japón, puesto que el ahorro del sector empresario y delestado son parecidos a los que registran otros paises. El sesgo hacia el
ahorro responde a una serie de factores tales como el ‘sistema deca
hb
h
polfica industrinl y tecnolbgka en uansicibn
97
-pagos de salarios en forma de bonos, la necesidad de tener ingresos
“bhego del retiro y para afrontar trkansferenciasintergeneracionales, el
~costo extraordinariamente alto de las viviendas y de los terrenos, la
frugalidad y austeridad de los japoneses, etc. Aun cuando estos facte
?res son plausibles, los estudios reakados no permiten sacar conclusic+
rgnesdefinitivas sobre cutis tienen mayor @er ~pricativo
(ver al respecto Bah
y Noland, 1988).
h
bs déficits del gobierno que se&an para compensar los ahorros
vtos del sector privado han de=pareckio virtualmente en los años
h19S0 y esto hace que, aunque la tasá de ahorro ha decrecido ligeramente en los úftimos aíjos, no lo ha hecho ai mismo ritmo en que ha
~disminuido la inversi6n.
Esta situacih ha dado lugar a partir de 1983 a un excedente de
‘ahorro (equivalente al 54% del m en 1%5) que ha sido canabcb
-cka el exterior, a tmvés del superhit comercial. Este exceso & ahobrro sobre la inversión es para muchos analistas ei principal factor
macmconómico que explia eI su-tivit comercial.
h
El acelerado crecimiento económico delJap6n tuvo su exprestin en
el aumento del ingreso per tipi@ En dnninos de pder adquisitivo de
4paridad, en 1984 el ingreso per dipita alcanzb al 81% del de los Estados
Wti
y 54% del de Alemania, superando a Francia, Italia y el Reino
aUnido (Baiassa y Noland, 1988). A pesar de que este indicador es mejor
que el ingreso per cápita a la tasa de cambio corriente (donde Japón tieno logra
k el nivel más alto entre los grandes pa’ks hdustrializádos),
&aptar una serie de aspectosdel nivel de vida del Jap6n, como la vivienda, que son muy inferiores a los de otros pa’Ls=industrializados.
4
EI rápido crecimiento econ&Gco deI Japón hasta 1973 se reflej6
ben la tasa de aumento & la productividad del trabajo (PIFI por hora
hombre). Dicha tasslen el periodo 195#-73 fue del 7.7% anual, la más
llevada de los paises industriaka~
en la llamada edad de oro del
ppitalismo avanzado. A partir & 1973, h tasa de crecimiento de h
productividad del trabajo disminuye como en el resto de los @ses
$ndustriakzados. Sin embargo, la tasa de crecimiento de la productivi&d del trabajo en el sector manufacturero en Ja@n es la mayor entre
los p&!s ifKlustriaIizados.
b Es justamente en la industria manuEacturem donde los esfuerzos
1parì3aumentar la pr&ucüvidad del trabajo a trwés de una serie de
innovaciones tecnológicas y organizativas han sido psrticularrnente
kosos.
L
98
Daniel Chudnovskyd
1
c) La mi~u?zomia
de la cu~~@&tiví&d
1
La creciente competitividad del Japón no s61o se explica por unas
especiakcion
industrial exitosa sino tambikn por una serie de factores destinados a aumentar la productividad y la eficiencia de las L
n
empresas japonesas.
La obtenci6n de econom’m de escala ha sido un principio rectora
de ias inversiones productivas, tanto en las industrias de procesos de
producción continuos (como la siderurgia) como en las de procesos@
discretos (la metalmtinica).
Grandes volúmenes de prwhJcción per-,
miten amortizar los activos fijos que incorporan las últimas innovaciones tecnoI¿Qiw, los gastos en 1 4%D, ios costos fijos que implica el*
personal empleado de por vida en las grandes corporaciones y, obvia-,
mente, aumentan la productividad del trabajo empleado.
A su vez las gmndes inversiones en activo fijo se ven favorecida@
pr la visi& a largo plazo de sus inversiones que tienen las copra-m
ciones japonesas y por la facilidad de financiamiento existente (meno
m
íes tasas de inter& y ventajas impositivas).
Aunque la obtención de economSas de escala ha sido una granfuente de competitividad de la industria japonesa, ha dado lugar en
algunos cásos a un exceso de capacidad instalada (como ha ocurrid@
en refinaci6n de petróleo, aluminio y petrquímica)
a pesar de loesfuerzos del M~M por coordinar el prweso de inversión y el tamafio
e
considerable del mercado interno japones.
A los efectos de ganar competitividad, las compañias japonesasiguieron inicialmente una estratega de concentrarse en determinadas
lineas de productos que sirven a ciertos nichos de mercado, como ocu-*
ti6 con los relojes, las &nams fotogr5ficas y Ia eiecttinica de consumo. ESU es~ategia, que E ha denominado deJ~~z.ed manufucturing,
les permitió reducir costos de produccion y comercialización y, de e3
forma, empezar a ganar participaciones crecientes en los mercados respectivos en los años í970 (Abeggien y Stalk, 1987).
m
La estrategia de combinar las economías de escala con las de
especializaci6n se empieza a comphlar una vez que las compañiaempiezan a diversificar sus lineas de produccion para poder competir,,
mejor en los mercados que van penetrando.
La diversificacifin en la línea de productos implica una mayop
complejidad del proceso de producci6n y una administración más,,
engorrosa de ks numerosas partes y componentes que van incorporaa
w
política industrial y tecnol6gica en transicih
dos en los productos finales. De lo que se trataba era de combinar
99
las
Wonomías de escala con las economías de gama sin perder eficiencia.
Pam hacer frente a estos desafíos, en las empresas japonesas se
*
mtroducen una serie de innovaciones fundamentales en la forma de
~&ucir
y una pofitim consistente de mejorn en la calidad de los promdmos.
Las innovaciones en el proceso productivo se conocen corno el
esterna Jmf s’rntim. Este sistema de reduccibn al núnirm de1 nivel de
*ventirios
en h adida en que las partes se producen y entregan
cuando se necesitan efectivamente X denomina ~unban en japonés
‘“aporque cada mterial, parte 0 compo*nte
lleva una pequeña tarjeta
do ka&&
describiendo el origen, destino, identidad y cantidad
requerida.
*
Aunque el efecto más visible del Just ipz tinte es la reducción en el
*veI
de inventarios, lo que esti en juego es todo un sistema de producción distinto y mucho más eficiente y flexible que el tradicional
4 coriat, 1991).
El sistema que fue originado en la empresa Toyota en ios años
a
1950 ten!a como objetivo principal reducir el tiempo equerido para
% ambiar la producción de una parte o modelo a otro. El objetivo en
-mizar
los tiempos muertos en el proceJo de producci&, disminuir
baI m6ximo el proceso de manipuleo del material que circula en las distintas fases del proceso ptiuctivo,
intr&.@r maquinarias que permi4an ser atendidas por menos operarios, modificar el @ ouc de ia f5bri&ca para eliminar espacios inbties y facilitar Ia fluidez del proceso de
producción y reducir al minimo el nivel de inventarios.
El logro de estos objetivos implica un nivei enorme de coordinah
,ctin de las distintas fases del proceso productivo y un control estricto
de dicho proceso en todas sus fases que se ve facilitado por el
%anhw3.
Un sistema como el descripto se aplica fundamentalmente a la
producci6n en wries cortas o donde los procesos de producción tienen numerosos pasos que deben ser cuidadosamente coordinados,
romo ocurre en industias como la automotriz, h de maquinarias, electinica de consumo, etcétera.
tis aumentos en la prc&ctividad del trabajo que se han logrado
ti ponerse en ptictica el sistema descripto han sido espectaculares y
mn conferido una enorme ventaja competitiva a Ias firmas japonesas
lue lo han implementado (Abegglen y Sta& 1987).
Daniel Chudnovskyfl
100
Para poder introducir este tipo de innovaciones productiws y
organimcio~s
las firmás no s61o debían contar con un manameneaì
adecuado y fuerza de trabajo muy motivada sino con una chuma
am
empresarial preparada para el cambio continuo y una visi6n estratégica
de la firma. A este tipo de organhcih
empresaria flexible e hostia
va por excelencia se la ha denomhado entreprenarrial finn (Best,,
1990).
El proceso descripto de cambios organhcionales
que tuvo lugaren los años 1960 y 1970 se ha visto facilitado y acentuado en la segun-,,
da mitad de los años 1970 y en k años 1980 por la difusiõn de una
serie de bienes de capital controladas por microprocesadores que, er?
m
su conjunto, se denominan tecnologías de automatizacidn flexible.
?Cncontraste con la automatizach
rígida que se aplicaba para
producir en grandes vohnenes pr&uctos relativamente homogéneoslc
modelo hdista,
Ia autcxnarizaci6n
kxible permite obtener tamismas reducciones de costos utilizando maquinaria versM que puede ser adaptada a las distintas neceskhdes de pfoduccìón, modifican-@
en el
los programas res~tivos
maíizaci6n programabk).
Estos elementos ches
do
(por eso se la denomina también autw
flexibie de la cualja@n es el líder mundhl en cuanto a pnxtucción y utilizaci6n (Edquistrn
y Jacobswn, 1988) han potenciado los cambios organizativos clescrip-,,
de
Ia automatiación
tos y consolidado Ias ganancias de productividad.
Con la utilización de estos instrumentos computarizados de proa
duccih, hs economías de flexibilidad
que se obtienen son realmente-
notables y empieza a tener mAs entidad ese concepto. Sin embargo, es
importante tener p-te
que no es h mera introducci6n de tecnolti
ghs de automatizwi6n
fkxW
la que ha permitido las ganancias de,
productividad sino la adopción de estas tecnologÍas como parte de un
proceso de cambio organizacional en el sistema de produccicin que se
inicia atin antes de que dichas tecnologías existan pero que, porsupuesto, se acrecienta con la disponibilidad de estas innovaciones
m
tecnol6gi~.
En lo que respecta al aspecto m& visible del kunban, esto es, lar
reducción ai mhimo de los inventarios, se hace necesario disponer de
un sistema de subcontratación muy eficiente como el que existe en el-
m
Japón*
Alrededor de las grandes corporaciones, que tienen un papel
dominante en la economh japonesa y que san Ias columnas vertebm6
m
h2 política industrial y tecnolbgica en transicibn
101
h
les de Ias ganancias de competitividad, existe una verdadera red de
%ubc ontratistas que se especializan en h producción de partes y comIcponentes con un elevado nivel de tecnología de proceso y de producto, basado tanto en la asistencia t&nica de las casas matrices como en
a.jastemátkos esfuerzos de adaptacibn y desarrollo tecnol6gic0, facikados en parte por las pokicas ptiblkas.
Si bien las pequeñas y medianas firmas pagan en general menores
h
salarios (y mayores ws de titetis en pr&amos no subsidiados) que
Mas grandes compañias y su ~rsonal no goza del sistema de empleo
r vida, la competitividad de los mismos no reside 610 en menores
P
costos Ialmales. Los subcontratistas han invertido en maquinaria y en
+~sonai califiado para poder mejomr h eficiencia del proceso prohductivo y garantizar ia calidad de la prducci6n.
Esta forma de desintegraci6n vertical de la producción obviamente
bumenta ta eficiencia del conjunto del sistema y permite a las empresas
,terminales no s610 reducir al mínimo los inventarios sino también contar con una red de empresas especializadas.
h
Un elemento cruciai en este esquema de desintegración vertical es
+ existencia de relaciones contractuales (datimal
ctmtrmting,
como
Ios denomina Dore, 1988) en- los subcontratistas y las casas matrices,
$e van más all de las que normalmente se establecen en los merca&s, a travks del sistema de precios. Implican un grado de obligac&
moral y una confianza que exceden las que usuahente se establecen
$1 r os contratos.
Ias relaciones contractuales que se establecen entre sukontratistas
h
y casas matrices más aM del mercado han facilitado la reorganización
$~&~tiva
en el seno de las firmas, andole una flexibilidad y un estípulo al avance tecnológico que los sistemas de alta integración vertical
en la pducción
manufacturera que predominan en otms economias
%n general no poxen (Tyson y Zysman, 1989).
c
El constante aumento en la calidad de la producción es otro eleh
mento clave en la estrategia competitiw de las firmas japonesas. En la
b
medida en que los productos japoneses empiezan a competir tis por
@ferenciación de ptiuctos
y desempeño, b calidad se transforma en
4una variable fundamental.
Además de la prmanente verificación de la calidad de las partes y
komponentes que implica el sistema kunban, se han puesto en práctip otros procedimientos, Desde los llamados ckulos de calidad en Ios
oue interviene activamente el persona¡ de las firmas hasta mfisticados
L
4
102
Daniel Chudnovsv
m
sistemas de gestión de calidad, las técnicas que los productores japoneses han puesto en prktica han sido muy eficientes. A su vez, es&
sistemas de gestión y control de calidad se han visto favorecidos por m
introducci6n de equipamientos controlados electrónicamente, que per-m
miten una consistencia notable en los niveles de calidad de las partes y
Ib,
productos finales.
Las ventajas de competitividad que la industria japonesa tuvo en
10s años 1950 y l%O por los bajos costos de la mano de obra fueron”
muy signiftcaCivas,a tal punto que, en 1970, los salarios eran un 60%*
inferiores a los de sus competidores.
A pesar de los fuertes aumentos en la productividad, el crecimien-*
to que se experimenta en los salarios h&e que la diferencia salariall,
respecto a otros p&es industriales se reduzca a un 3U%en 1978 (Mathis et al., 1988).
m
Con una menor ventaja relativa en materia de salarios, el grado b
colaboración y motivacidn de la fuerza de trabajo para aumentar la
competitividad de la industria se transforma en un factor crucial en 8
desempeño competitivo de la mdustria japonesa.
m
El elevado grado de colakracion de la fuerza de trabajo que =*
manifiesta, entre otras cosas, en los bajos niveles de au=ntismo y en
su participacihn en Los ckulos de calidad, que tienen por objetivo nw
sólo mejorar la cahdad sino aumentar, en genemI, la productividad se
trata de explicar en la literatutã sobre el tema por tres factores ptici- m
pales: el sistema de empleo permanente; el esquema por el cual IoS,
salarios aumentan en proporción directa a la la antigüedad (~enio&#~
y Laexistencia de sindicatos por firma. Estos factores a su vez respondb
der& a circunstancias culturales peculiares del Japón.
Con respecto al sistema de empleo permanente es importantetener en cuenta que existe básicamente en las grandes empresas, siendo mucho menos generalizado en las pequeñas y medianas firmas. Pootra parte, mientras que en las fumas de más de 5.000 empleados,n,
existen circuius de calidad en el 80% de las empresas, en ias firmas de
100 a 2% empleados estos círculos existen en un tercio de las mismae
(Koike, 1988).
idab
De ahí que Ia motivación del personal es un factor que se da fundb.
b
política industrial y tecnolbgíca en transicibn
X03
h
damentalmente en las grandes empresas y, dentro de ellas, los resulta90 s en términos de ptiuctividad
del trabajo parecen haber sido nota*les, Uno de los ejemplos más significativos ha sido el de las propuestas de mejoras en la ahdad y en el proceso productivo que se ha
?ia do en la industria automotriz.
Con respecto al sistema de rápido aumento de salarios por antih
“edad, Koike (1M) ha demostrado que este sistema se aplica a los
P
*rabajadores intelectuales (de cuello blanco) y a los trabajadores
atnanuales (de cuello azul) empleados en las grandes companms, que
r;fn conjunto no exceden un tercio de la fuerza laboral (más o menos la
misma proporción de los que tienen empleo prmanente).
h
SegCn Koike, el rasgo peculiar del sistema japonés respecto al
es la aplicacibn del sistema de
#gente en otros países industriahxios
rápido aumento de salarios por antigüedad no tilo a los trabajadores
%e cuello blanco sino también a los trabajadores manuales. La exten@6n a los trabajadores manuales del sistema de remuneraciones que
rige para los trabajadores inteIectuales no 610 ayuda a explicar la ele%ada motivación de estos trabajadores sino que también subraya la trependa imponancia que las empresas japonesas asignan a la creciente
calificac& de su fuena de trabajo.
h
Esta creciente calificación de la fuerza de trabajo que se ve incenti@a por el sistema de remuneraciones por antigüedad y también por
la exlása dispersión existente en los salarios de trabajadores manuales
k intelectuales tiene ademAs otra caracteristica clave: la rotación de los
larabajadores en los distintos puestos de tmbajo a fin de adquirir cada
vez más calificaciones como para poder adaptarse a los cambios
kqueridos en el prweso productivo.
5
De esa forma, la clalificacihn y motivaci6n de la fuerza de trabajo
constituye un elemento clave en la puesta en ptictica de las innovacio1
nes organizativas y tecnol@icas mencionadas más arriba.
b
Sin embare, es importante tener en cuenta que el fenómeno bajo
4anAlisis se da fundamentalmente en el corazón productivo de la industria japonesa, esto es, las grandes corporaciones. Es menos clara la
Wuación en ias pequeñas y medianas firmas, donde si bien el grado
&de colaboraci6n de los trabajadores existe (como se manifiesta en el
hecho de que existen circulos de calidad en casi la mitad de las peque%s y medianas firmas), los salarios son tis bajos, el empleo menos
4seguro y aparentemente no existe un sistema de incentivos al aumento
de las calificaciones como el que se da en las grandes firmas.
b
El desarrollo tecnol6gico ha sido un factor clave en la estratecompetitiva de la industria japonesa y el cutching up con los paísese
industrializados
un objetivo centrai.
la incorporaci6n
& la tecnologia rnS5 moderna que se encuentre
disponible, la adquisición de los bienes de capital correspondientes
y*
los esfuems
destinados a adaptar, mejorar y desarrollar la tecnología
recibida han sido elementos b&icos en las industrias en que et Japó+
decidió espializafse.
LI
Además de la incoíporaci6n
de tecnologías de producto y de procesos otiginadas en el exterior, la industria japonesa ha sido una gran”
innovadoi
en tecnoiogías de procesos, como lo ejemplica claramentel,
lo expuesto anteriormente
respecto del Jurt in tiw y otras innovacioF
nes en materia de fabricaci6n.
En todo su aceierãdo desarrollo industria¡, Japón ha sido un si@-fmtivo importador
de tecnologia intangibk
a través de contratos de
licencias, uso de patentes, Asistencia t&ctica, etc., evitando la incorpo-fi
rrsción de tecnologia a traes de la inversibn extranjera directa.
w
A pe5ar del avance espectacular
de la industria japonesa en el
mercado mundial, la imagen del Japón como seguidor tecnológico esta.a
toda*
bastante difundIda y tiene sus fundamento5 en la forma en quejapón se dedic6 en forma sistem&.ica a la absorción de tecnología
m
extranjera y a poner en aplicacibn comercial innovaciones que fueron
generadas en ios Estados Unidos. La deficitaria balanza de pagos tec-nolgica
y los surveys hecho5 pr el WTI en los años 1970, donde se
ponía de relieve que lo5 desarrollos dom&icos
Ao representabn
el”
5% de los avances en tecnología de p&cto
y el 0% en tecnología de*
prwew,
son evidencias claras de esa situaci6n (Okimoto, í986).
JaNn, por otra parte, tiene muy pocos premios Nobel en cienciasMsicas y, en el pasado, gastaba mucho menos en I ¿k D que los Esta-a
dos Unidos y los paks europeos. Sin embargo, los esfuerzos que ha,
realizado el Jap6n para avanzar en el desarrollo tecnol6gico han sido
significativos y se reflejan claramente
en el aumento considerable y enla composición de los gasto5 en I & D, en la manen en que las firmas Ind
japonesas realizan la actividad de 1 & D y en la forma en que las p&ica5 públicas han sido articuladas para impulsár el desamilo
tecnológkm
co en ia industria5 de punta.
a
En 1982 Japón tenía una pruporcibn
similar (63 cientSicos
e
m
b
@tica
industrial y tecnolbgica en transici6n
105
1.
ingenieros por cada 1.000 habitantes) a la de los Estados Unidos
?6,7), mientras que en 1970 ia tasa japonesa era la mitad de la norteapricana.
Como ya se indico, en cuanto al gasto civil en I & D, jap6n ya
%uperaba a los Estados Unidos en los años 1970 y sobrepasa a tiernahnia Federal en 1985, En io que respecta a la 1 & D financiada por el
sector privado, el liderazgo dei Japón es manifiesto desde los años
5 970. Las cifras disponibles
ponen en evidencia que el Japón ha
Ibsuperado al otrora psis líder en términos de flujo de t & D, tanto en el
total como en el destinado al sector civil y obviamente en ei financiado
h
pr el sector privado.
h
En un estudio comparativo de ia composici6n de los gastos en 1 &
IrrD por firmas japonesas y norteamericanas (Mansfield, 1988) se pone
de relieve que en la actualidad las corporaciones japonesas destinan
I”suna misma proporción que sus contmpartes americanas a proyectos
&esgosos y de largo plazo. Esta es una diferencia crucial con 10 que
ocurrÍa en los años 1970, donde la 1 & D estaba destinada a proyectos
+co
riesgosos y de corto plazo,
Sin embargo, en tanto las firmas estadouniden=s destinan la mitad
14
de su presupuesto de 1 & D a productos y procesos enteramente nue%os, las emprew japonesas 3510 asignan un tercio de su presupuesto
Icon ese pro@sito. AI mismo tiempo, mientras que las empresas jap
nesas dedican dos tercios de sus gastos en 1 & D a tecnologías de pro@cesos, las firmas norteamericanas s610 asignan un tercio de su presuhpuesto a este tipo de tecnoiogias (Mansfield, 1988).
En io que respecta a tas fuentes y organización de los proyectos
%e 1 & D, las firmas japonesas utilizan en mayor medida que sus conhtrapartes norteamericanas las sugenzncias y la experiencia de sus usuanos y de su personal de producci6n. Mientras que las quejas y la experr riencia de los usuarios permiten mejorar la ingeniería de producto, el
Qpapel fundamental que juega el departamento de ingenie& y la comu.nicación horizontal que se establece entre el personal de produccidn y
de I: 8 D favorecen h coordinación eficiente entre el diseño de1 prohducto y su producción (Rosenberg y SteinmueUer, 1988).
ti mismo tiempo, estudios realizados sobre la organización de las
h
empresas japonesas ponen de relieve la forma descentralizada en que
fi se da la resolucibn de los problemas técnicos dentro de las fábricas, la
importancia que reviste la comunicaci6n horizontal entre las diversas
4
unidades funcionales asi como la transferencia de ingenieros e investih
106
Daniel Chudnovskp
m
gadores de actividades de produccibn a 1 & D y viceversa (Aoki y
rn
Rosenberg, 1987).
En lo que hace a las políticas públicas, se afirma que el MITI est*
“hoy en día explorando las fronteras tecnológicas con el mismo vigor
que demosti en el pasado en h btisqueda de formas de alcanzar a loS
palses avanzados”. AdemaS del proyecto de quinta generacibn de coma
putadoras, el Mil impulsa consorcios de investigación en cer5mica finabiotecnolog& satelites espaciales y tecnologías de ultraprecision (John6,
son, 1984, p. 11).
Aun cuando la orientación gubernamental en tecnologías de puntay en lo que respecta a difúsion de innovaciones pa=ce seguir siendo
tan importante como cuando se tratab de alcanzar a otros países, nfl
resulta tan clara la forma en que se van a superar algunas de las difi,
cultades del sistema cientifico y tecnológico del Japón.
En ese sentido, si x examinan las industrias donde Japón he
tenido avances tecnológicos más significativos (por ejemplo en robó-,
tica, en electrónica de consumo y en semiconductores) se observa
que se trata en general de innovaciones generadas en los Estado-@
Unidos (por ejemplo los robots y los videograbadores) pero dondelas firmas japonesas hicieron m&ficaciones
y desarrollos importantes
sobre los productos originales, para lo cual &stinaron recursos cre-cientes a la 1 6i D y eatizaron inversiones sustanciales para prtiucirrs,
en gran escala y a precios cada vez más reducidos productos con
gran potencial exportador. En otras palabras, las firmas japonesas han@
descollado en lo que hace a la adaptación y mejoramiento de los pro+
duetos (por ejemplo la miniaturizaci6n) y en tecnología de procesos.
Este esfuerzo tecnol6gico fue casi siempre realizado por las grandescorporaciones con apoyo guhrnamental,
y con gmn énfasis en laaplicación comercial del desarrollo tecnol6gico.
m
En contmste, Jap6n ha tenido un progreso tecnol6gico mucho más
lento y con dificultades en tecnologÍas donde los Estados Unidos retiee
nen su liderazgo, por ejemplo CAD CAM, software, lasers, aviacióna
comercial, etc. Estas tecnologias son muy complejas, impredecibles y
muy dependientes de la investigacibn básica, área donde Ja@n aparenta tener serias dificultades, &bidas, entre otras co-, a que el siste-,
ma educacional no impulsa la crcatividad de los estudiantes, a la poca
atenci6n que sc le ha prestado a la investigación b5sic2 en las universifi
dades y a la relativamente escasa conexión entre la investigaci6n cien-m
tifica y la innovac& que caracteriza al sistema de 1 Ek D en ese psis
m
ha
polka
industrial y tecnolbgka en transición
107
h
(Okhoto, 1986; Aoki y Rosenberg, 1987). Por otra parte, los recursos
Qestinados a ciencia básica son muy inferiores a tos que asignan los
@tados Unidos. Además de los problemas ligados a la investigacih básica, existen
b tros aspectos del esfuerzo de 1 & D que no facilitaron las actividades
&z investigación en &eas de frontera, como por ejemplo la faka de
venture capital y la escasa participación de las pequeñas firmas en la
hactividad innovatíva.
Por otra parte, si bien el bajo presupuesto militar no produjo los
h
Jesgosen la 1 & D del sector privado hacia productos no competitivos,
b
como ha ocurrido en 10s Estados UMos, la falta de pder de compm
Sestatal en algunas tecnologías parece haber retrasado el desarrollo japo,nés. La excepcibn a la regia es la inteiigente pulitica de compras de la
empresa de servicios de telecomunicaciones, que favoreció el desarroWo espectacular de la industria de equipos de telecomunicaciones.
Para conchir, no queda duda de que la competitividad japonesa se
Ib
asienta sobre un sólido y sistemático esfuerzo tecnológico que se
laexpresa en la gran capacidad manufacturera y comercial lograda en las
h distintas ramas donde el país se ha especializado. Sin embargo, es
importante tener en cuenta la enorme ventaja que siempre tuvo el
“Japón de poder utilizar las tecnologías generadas en los Estados Unih dos, beneficiarse del esfuerzo militar de dicho país y de la capacidad
norteamericana en ciencia básica y aplicada. En la medida en que el
IJap6n se encuentra cada vez más en igualdad con los Estados Unidos,
h esa ventaja se diluye y el país enfrenta el desafío de incursionar en la
frontera de la ciencia y la tecnología, para lo cual va a tener que ir
h modificando sus po&icas públicas con el problema adicional que implaà ca la creciente glohlización de las actividades de las a japonesas.
6 REFLEXIONESFINALES
ñ
Las dificultades que se experimentan en la mayor parte de los
la paises en adoptar un modelo pnxluctivo que supere ias limitaciones
b del fordismo, la globalizaci6n de las actividades económicas y ia necesidad de adaptar el sistema de incentivos e instituciones para un mun1111
do en donde la tecnología se difunde cada vez más rápidamente y es,
b al mismo tiempo, el activo m5s preciado en la competencia internacional, por una parte, y, por la otra, las restricciones fiscales y, en general,
a
108
Daniel ChudnovskyF
Ia
macroeconómicas plan-n condiciones contextuales que hacen inevitable h Msqueda de nuevas formas de encarar las pol3icas ptibiicas”
hacia el sector manufacturero.
Añ
A pesar de la importancia adquirida por ía política industrial y tec-)
nol6gic3 sectorial en algunos países de la 0EcD como el Jap6n y ciertos @es eurof~3s, en los Bltimos aiius se observa una cierta insatis-m
facción con algunos resultados e instrumentos de este tipo de poätica,,
sobre t& aquella que ha sido dirigida a apoyar las industrias en
Ir
dechnación.
bs objetivcq a veces contradictorios, de las politicas selectivas, las,
dikuhades experinrentadas en implementarlas y en fijar un Emite de
tiempo para evaluar sus resultados, eí cárkter burocrático y centraliza-*
do de los orenismos encarmdos de ejecutar las @ticas, las presiones ti
sindicaks y de los lobbks empresariales y el hecho de que el cambio
tecnol6gico y la globalizaci6n de la competencia han bormdo muchos”
de los limites interseccorialesy nacionales en que R mueven las gran- 4h
des corporaciones, son íos factores que explicarían el replanteo de los
lineamientos tradicionales de la politica industrial y tecnol6gica en esosa
país5 (OECD,198?)*
m
Aun cuando dicho replanteo parece estar kjos de haberse definido
como parece& sugerirse a nivel del discurso prevaleciente, el recono Ilr
cimiento de la importancia que tienen los activos intangibles y la inter- L
nacionalizacibn de actividades para mejorar h competitividad de las
firmas ha llevado a muchos países a dirigir esfuerzos en esa direccion, rlb
privilegiando los esfuerzos de tipo horizontal y en determinados espa- m
cias geogr5fkos más que el tradicional enfque sectorial.
Si bien es cierto que las fallas de los gobiernos, Ia reducción del rlA
rol del estado en la economía y la creciente globalización de los mer- llb
cados dificultan enormemente el diseño y la implementaciõn de for- ~
mas de intervencibn públicas que traten de superar las fallas de los
mercados, existe un espacio entre el mercado y ia “jerarquía” de Ia fir- fi
ma como formas de organizacitjn de la producción que podría llegar a *
facilitar dicha tarea. En ese sentido, cada vez más se reconoce en la
literatura especializada la importancia que revisten ciertas formas de e
cooperación entre firmas y entre Mas e instituciones sin fines de lucro, Ilr
que van desde Ias denominadas alianzas estratégicas a relaciones entre
usuarios y proveedores 0 con respecto a subcontratistas que dan lugar *
a eslaknamientos y externalidades que las politicas publicas deberían 4
tratar de incentivar (omm, 3891).
rlb
a
M política industti
y recnolbgica en transicidn
109
m
Sin embargo, a pesar de Ias tendencias seihaladas,una buena parte
de la politica industrial y tecnol6gica en los países analizados y la
-brumadora
mayoría de los subsidios al sector manufacturero sigue
-estando orientada en forma sectorial, y ia pohtica comercial, sobre
tudo en el manejo de las restricciones no arancelarias y del acceso a
m
4os
m
memcbs, es esencialmente sectorial.
Más all& de1 pesõ reiativo de lo sectorial versus lo horizontal en el
enfoque de la pofitica industrial y tecnol@ica, no cábe duda de que
%s tendencias hacia una liberakci6n de las regulaciones que Ilestrin&an el movimiento de bienes y factores van a coexistir con distintas y
más sutiles formas de proteccidn de los espacios nacionales para
-defender industrias en declinación y promover nichos en ramas en
aaxenso; de h dkusih
efectuada en este trabajo surgen varios elementos que pueden ser valiusos para ser tenidos en cuenta en la dism
cusibn arge&na.
Existiria un espacio definido para la @tica industrial y tecnol6gk
Illa
ca en la medida en que se reconozca la necesidad de contar con una
m visión de Lugo plazo que apunte a orientar al sector manufacturero y
mde servicios hacia la prwlucción de bienes y sewicios con mayor valor
agregado tanto en viejas como en nuevas actividades y privilegie la
a
acumubci6n y difusi6n de conocimientos tknicos y organizacionaks
Imrcomo ventaja com@tiva fundamental.
En esa visión de largo plazo, la potítica industrial no deberia tratar
m
de sustituir sino de utilizar al máximo la discipIina que, en muchas cir@cunstancias, puede itnponer el me-do. Sin embargo, la experiencia
ILinternacionai pone en evidencia que, aunque hayan disminuido sensiblemente los aranceles, las barreras no arancelarias subsisten y genea ralmente se manejan con criterios puramente defensivos.
Ib: Para transformar las restricciones no tactfarias en instrumentos de
política industrial y tecnológica es imprescindible utilizar incentivos
apara inducir inversiones fÍsicas y tecnokjgico-organizarivas que vayan
am& allá de los esfuerzos de racionalización que las firmas generalmente realizan ante la modificación de las condiciones de competencia.
h
Si bien existe una amplia disponibilidad de tecnologns y bienes
L de capital para reaiizar ta mayor parte de las inversiones que necesita
la industria argentina para reducir la brecha respecto a las mejores
’ prácticas internacionales, es difkii imaginar que los agentes económiLcos vayan a destinar los recursos humanos necesarios para encaxãresta
tarea si no cuentan con financiamiento adecuado y/u con mecanismos
b
110
Daniel Chudnovsky
c
a
regulatorios (generalmente de carkter sectorial) que permitan reducir,
la incertidumbre.
Ia experiencia internacional pone de relieve que, aun cuando se@
puede contar con la importaci6n de tecnologti en muchos sectores,
industriales parar modernizar los procesos productivos, es enorme la
actividad que hay que realizar en términos de esfuerzos locales parapoder kneficti
de esos insumos. Esto implica una tarea en capaci-,
taci6n de recursos humanos por parte de las firmas y del estado, el
desarrollo de una r& de instituciones ptiblicas y privadas para el desa-’
rrollo y la transferencia de tecnoIogía y el aprovechamiento de lasextemalidades que pueden surgir de h inversión extmnjera directa.
Mientras que en el caS de las grandes firmas de capital nacional oir
extranjero parece inevitable fijar criterios sectoriales por parte del esta-m
do y asegurar su cumplimiento utilizando al mtimo la disciplina de lall*
comptencia cuando ello sea posible, parecería que existe un espacio
para las pokicas horizontales con relación a las firmas de pequeño ye
mediano tamaño y a la vincuki6n entre ellas y las grandes empresas.
F
En ex sentido, Ia experiencia internacional sugiere la existencia de
una gama de mecanismos para asistir a las pequeñas y medianas fir-fi
mas en su actualizaci6n tecnol6gica y gerencial, generalmente en m
ámbitos regionales que obviamente habría que estudiar en detalle para
m
su eventual aplicación en el país.
No hay duda de que existe una bate& de instrumentos de política dl*
industrial y tecnol6gica distintos de los aplicados en el pasado en
nuestro pak que podrían ser puestos en ptictica exprimentando nue- m
vas formas institucionales que permitan, en alguna medida, superar las m
failas demostradas tanto por el mercado como por el estado en la
Argentina. En esa tarea, el an6lisis atento de la experiencia interticio- m
nal ciertamente ayuda y deberia nutrir los esfuerzos que habría que m
hacer en el pab al respecto.
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