Joaquín Farinós y Joan Romero

7.3.POLÍTICA TERRITORIAL Y GOBIERNO DEL TERRITORIO
Joaquín Farinós y Joan Romero
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ÍNDICE
1. La situación de partida. Unas inadecuadas políticas territoriales
tradicionales y un contexto poco permeable a la nueva concepción
de la planificación territorial ..................... ..................... ..........................
1
2. La Nueva Concepción de la Planificación Territorial:
De la planificación económica regional, el urbanismo y las leyes
del suelo a las Estrategias Territoriales en la sociedad de redes ...........
2
3. Las Estrategias Territoriales
..................................................................... 3
CUADRO 1: TRADICIONES DE PLANIFICACIÓN Y DISCURSOS ............. 5
4. Elementos para una Estrategia Territorial del País Valenciano ................. 5
FIGURA 1: MODELOS DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL........................ 7
5. Propuestas de Desarrollo Territorial para el País Valenciano..................... 9
I. La meta global ......................................................................................................... 9
MAPA 1: ÁREAS EUROPEAS DE COOPERACIÓN METROPOLITANA .....10
II. Objetivos genéricos y específicos.......................................................................... 12
1) Lograr la articulación del territorio valenciano............................................ 12
2) El desarrollo sostenible .................................................................................. 13
6. Síntesis Final ................................................................................................. 14
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No existe demasiado futuro para
territorios sólo preocupados por explotar sus
recursos sin general sentido de pertenencia
y sin pensar en las generaciones futuras.
1. La situación de partida. Unas inadecuadas políticas territoriales
tradicionales y un contexto poco permeable a la nueva concepción de la
planificación territorial.
Los profundos cambios económicos, sociales y culturales que se inician en los países
desarrollados desde finales de los años setenta, han obligado a entender el territorio como
algo más que un mero soporte físico. La nueva cultura del territorio parte de una
concepción del territorio entendido como soporte físico, como espacio productivo, como
patrimonio, como herencia cultural, como bien público, como espacio de solidaridad y
como legado. El profundo cambio social producido durante las asadas décadas ha
incorporado a los territorios nuevas dinámicas y nuevos procesos y nuevos actores
sociales.
El País Valenciano no es ajeno a estos procesos y a los nuevos conflictos generados, muy
especialmente en los espacios litorales y en las áreas metropolitanas. Se asiste a una
ocupación masiva y desordenada de espacio para usos turísticos y residenciales, para
nuevas actividades productivas y para dotación de grandes infraestructuras. Se
sobreexplotan recursos, se contaminan aguas superficiales y subterráneas, se banalizan
paisajes y se provoca la desaparición de ecosistemas, complejos naturales paisajes
culturales de valor extraordinario, como las Huertas históricas, a consecuencia de la
generalización de prácticas depredadoras, de consumo desordenado y abusivo de suelo y
de explotación insostenible de recursos, especialmente agua.
Uno de los cambios más significativos que la Comisión Europea ha incorporado a la
política regional europea ha sido una concepción del territorio y la necesidad de hacer
compatible competitividad económica, cohesión social y gestión prudente del territorio.
Varios países y muchas regiones europeas se han comprometido desde hace tiempo en
desarrollar los objetivos fundamentales y los tres principios directores que inspiran la
Estrategia Territorial Europea: a) desarrollo de sistemas urbanos policéntricos y
equilibrados; b) promoción de sistemas de transporte y comunicaciones que permitan
posibilidades de acceso equivalentes a ciudades y regiones, y c) desarrollo sostenible,
gestión prudente del territorio y preservación de la naturaleza y del patrimonio cultural.
De los tres principios, el que ofrece mayor grado de incertidumbre a medio a largo plazo,
es el tercero. Pero el hecho más relevante y una de las principales debilidades que hoy
presenta el País Valenciano es la ausencia de planificación territorial y de gestión integrada
del territorio. A diferencia de otras regiones y algunos estados de la Unión, nadie ha
abordado hasta ahora la necesidad de acometer una Estrategia Territorial para el País
Valenciano, pensando en posibles escenarios tendenciales y deseables y un Modelo
Territorial para el futuro.
Falta, en definitiva, una visión territorial. No tanto referida a lo que se quiere, sino
fundamentalmente respecto de cómo instrumentarla. Se han hecho públicas algunas
propuestas de modelo territorial valenciano. Sin embargo, su enfoque no corresponde
verdaderamente a una estrategia territorial por dos motivos fundamentales: no se ha
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involucrado decididamente al conjunto de la ciudadanía y no se acompañan de propuestas
de articulación interna. Los problemas afectan tanto al marco legislativo de la Ordenación
del Territorio, como al de las Administraciones Territoriales. Los presupuestos de
sostenibilidad se encuentran todavía muy alejados de la práctica de la planificación, al
tiempo que se carece de una cultura política territorial que facilite y favorezca la
cooperación entre los diferentes niveles político-administrativos.
Dada nuestra negativa experiencia pasada y presente, y a la vista de otras prometedoras
experiencias europeas recientes, la apuesta por una nueva visión territorial debiera ser una
cuestión sensible, bien cuidada y convertida en un nuevo capital y seña de identidad de una
opción progresista que defiende una nueva forma de hacer política.
2. La Nueva Concepción de la Planificación Territorial:
De la planificación económica regional, el urbanismo y las leyes del suelo
a las Estrategias Territoriales en la sociedad de redes
La voluntad de organizar el espacio desde una óptica progresista debe responder al
objetivo de la Cohesión Territorial. Se trata de un planteamiento relacionado, aunque la
supera, con la idea de “justicia espacial”, traslación de la política keynesiana a nivel
espacial. Aunque esta justicia espacial persigue objetivos tanto económicos como sociales
(cohesión económica y social), hasta la fecha ha venido presentando naturaleza de
planificación económica regional, preocupada por las desigualdades a lo largo de un
territorio, que cada gobierno, en función de su signo político, procuraría equilibrar. Como
actúa por medio de inversiones, los planificadores habían de tener acceso a los fondos,
motivo por el que la planificación regional ha recaído en las secciones de economía y
finanzas de los gobiernos.
Los criterios empleados para la corrección de los desequilibrios regionales han
evolucionado desde los postulados clásicos a los renovados: de las teorías de la
convergencia regional a las de divergencia; de los enfoques mesoeconómicos y
macrorregionales a los microeconómicos y microrregionales; de los de polos de desarrollo
y de los modelos de base exportadora a los modelos indicativos basados en el
aprovechamiento del potencial endógeno; del desarrollo endógeno local al entorno
innovador, los distritos industriales y la planificación estratégica.
Actualmente las iniciativas locales se han convertido en la forma preferente de la política
de desarrollo regional. A ello han contribuido decisivamente los trascendentales cambios
acaecidos a partir de 1985, que han presionado sobre los estados-nación y sus políticas
públicas:
• Cambia la escala territorial de los fenómenos económicos, sociales y culturales,
provocándose una nueva relación entre la escala global y la local. Las escalas de
proximidad (regional y local) cobran una creciente importancia al poder presentar
mejores estrategias de oferta en un nuevo contexto de competitividad entre territorios.
• Surgen de nuevas formas de acción colectivas fruto de una mayor implicación y
participación social. Mientras los actores tradicionales, como los partidos políticos y los
sindicatos experimentan procesos de transformación, se desarrollan nuevas formas de
organización en la medida en que lo hacen nuevos valores colectivos como el
individualismo democrático. Se consolidan así nuevos movimientos sociales como las
ONG, los grupos ecologistas o los de defensa de los derechos civiles.
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• Se ha modificado la estructura social y económica: emergencia de la sociedad del
conocimiento y de la información, la Sociedad Red anunciada por Manuel Castells. Nos
encontramos ante una sociedad más compleja que la industrial de hace treinta años. Los
elementos de identidad se han multiplicado, al tiempo que aumenta el grado de
segmentación social: se modifica la estructura de las clases medias, amenazadas de
reducción, y aumentan los grupos proclives a la exclusión social.
La tarea de organización del espacio para contribuir a un desarrollo equilibrado
territorialmente toma diferentes nombres, dependiendo su significado de la cultura
planificadora de cada país: Regional Planning, Pianificazione Territoriale o Aménagement
du Territoire, concepto importado como Ordenación del Territorio en el caso español pero
con un significado más próximo a la Town & Country Planning que al propio término
francés. Se tiende a identificar la planificación con la más reducida tarea de controlar el
cambio en los usos del suelo, enfoque que tiene un fácil acomodo en la tradición
urbanística que caracteriza a los países mediterráneos, que actúan a escala local y con
normativas de edificación.
La nueva denominación Planificación del Desarrollo Territorial (PDT), al que el
documento de la Estrategia Territorial Europea otorgó carta de naturaleza, parece resolver
a nivel europeo si no el problema de lenguaje, de la Torre de Babel, sí el del significado.
Es indistinto hablar de Planificación o de Ordenación territorial en su nueva acepción,
aunque resulta más apropiada la primera, al integrar la planificación a cualquier escala con
un enfoque multinivel (de interacción múltiple entre los diferentes niveles escalares).
La PDT se propone como un mecanismo de intervención en un territorio concreto. Un
mecanismo de intervención no se interpreta como un instrumento legal (estatuto normativo
de dirección o control) o un plan de inversión pública, sino como una herramienta
operativa y programática para la elaboración de:
• Políticas públicas, que habrán de ser cuidadosamente evaluadas
• Estrategias de inversión publico-privadas, mediante el desarrollo de partenariados y la
implicación tanto del sector privado como del tercer sector
• Iniciativas locales, para lo que será necesario desarrollar redes de actores y saber
gestionarlas por medio nuevas formas de gobernanza multinivel
La nueva PDT presenta, por tanto, un carácter estratégico e integral. Estratégico porque la
participación de los agentes regionales y locales resulta esencial. Integral porque se supera
la concepción tradicional de considerar la ordenación del territorio como una simple
superposición de programas sectoriales, en no pocas ocasiones con efectos contrarios entre
sí. Se hace necesario por tanto considerar conjuntamente las cuestiones económicas,
sociales, culturales, políticas y medioambientales. Si toda política tiene un impacto
territorial, la PDT las ha de considerar conjuntamente con el objeto de obtener el resultado
deseado: la cohesión territorial dentro de la propia geografía y respecto de unidades
territoriales más amplias dentro de las que se integra.
3. Las Estrategias Territoriales
Traducción al castellano del término anglosajón ‘Spatial Vision’, representan Estrategias
(o líneas directrices) de Desarrollo Territorial.
Pueden identificarse al menos cuatro finalidades:
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• Generar soluciones a las problemáticas territoriales existentes. Se trata de una
orientación más reactiva-paliativa que visionaria.
• Identificar las cuestiones prioritarias: contribuir a determinar las cuestiones más
importantes para el desarrollo territorial con una perspectiva holística y a largo plazo.
• Promover el compromiso y posibilitar el consenso entre los diversos intereses que
comparten el mismo propósito (desarrollo de partenariados).
• Posibilitar la participación (a veces orientada a los intereses de la clase dirigente,
convertida entonces en manipulación) de los ciudadanos y grupos de interés en el
debate sobre las grandes metas a largo plazo.
También pueden haber cuatro formas distintas de entender qué es una Estrategia Territorial
en función de sus posibles propósitos:
1. Lo que se desea conseguir. Para ello se requiere comprender la tendencia territorial a
largo plazo desde una perspectiva holística. Implica la necesidad de introducir cambios
en el actual sistema que den un resultado diferente del que procuraría la mera
proyección de las condiciones actuales (eso sólo sería un escenario futuro).
La visión permite dirigir el futuro, por ello es proactiva y sin miedo a provocar
cambios. No se trata, tan sólo, de generar soluciones a los problemas territoriales
existentes (enfoque reactivo), sino de realizar un visioning, para
2. Proporcionar una relación de objetivos:
a) Para la estructura territorial del área: identificar las cuestiones prioritarias,
determinar las cuestiones más importantes para el desarrollo territorial con una
perspectiva holística y a largo plazo (pero revisable y evaluado de forma continua).
Grandes metas desagregadas en distintos ejes y líneas.
b) Promover el desarrollo de partenariados.
c) Posibilitar la participación.
3. Como un método para inspirar y guiar el proceso de planificación territorial
asistiendo en la selección de políticas, planes, programas y proyectos: definiendo
criterios de evaluación y articulando procesos transparentes de toma de decisiones
(partenariado, creación de redes, gobernanza...).
Desde este tercer enfoque la opción la elaboración de una Estrategia Territorial debiera
servir para desarrollar un nuevo modelo de planificación que trascienda el viejo modelo
de la planificación regional económica, la de los usos del suelo o la urbanística.
Este nuevo modelo comprehensivo e integrado, propio de sistemas de planificación
maduros, se caracteriza porque:
• existe una sistemática y formal jerarquía de planes, desde la escala nacional hasta
la local
• coordina la actividad del sector público con la de otros sectores
• se interesa más específicamente por la coordinación territorial que por el simple
desarrollo económico
Al tiempo que requiere de:
* instituciones y mecanismos de planificación sofisticados y sensibles con una buena
capacidad de reaccionar ante las situaciones
* considerable compromiso político
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* inversiones públicas para mejorar la comprensión del marco en el que se efectúa la
planificación.
4. Instrumento para que las grandes empresas (globales) se ubiquen en el propio territorio
y las empresas locales puedan competir en las mejores condiciones.
Un aspecto clave para conseguirlo es acompasar los ritmos rápidos con que se mueven
estas empresas en sus decisiones a los ritmos lentos de la planificación territorial. Esto
nos devuelve nuevamente a la necesidad de desarrollar un nuevo tipo de planificación,
distinto de los tradicionales:
CUADRO 1: TRADICIONES DE PLANIFICACIÓN Y DISCURSOS
• Enfoque de la Planificación Económica Regional:
La planificación territorial tiene un amplio significado y persigue genéricos objetivos
económicos y sociales:
* Se preocupa de las desigualdades, especialmente entre regiones.
* El gobierno central juega un papel predominante (su personificación es el
aménagement du territoire francés.
* Actúa por medio de inversiones, motivo por el que los planificadores han de
tener acceso a los fondos
• La tradición de la dirección-administración de los usos del suelo:
La planificación se asocia a la más reducida tarea de controlar el cambio de los usos
del suelo. Enfoque muy asentado en la tradición de la planificación territorial
británica.
• La tradición urbanística:
Característica de los países mediterráneos, que actual a escala local (PGOU) a través
de normativas de edificación.
• ENFOQUE COMPREHENSIVO E INTEGRADO
4. Elementos para una Estrategia Territorial del País Valenciano
1º Su elaboración debe permitir visionar el país que queremos para un plazo temporal de
25-30 años vista. Este amplio horizonte, por razones de operatividad y también de
credibilidad, conviene segmentarlo en diferentes subperíodos. Convendría hacerlos
coincidir con los distintos períodos de programación de la Política Regional Europea.
Convendría por ello tener elaborado un Documento de Bases listo a principios del 2006
de cara a las negociaciones del próximo 4º período de programación que se iniciará en
el 2007. Por otra parte, y con el fin de controlar su efectividad, las actuaciones
desarrolladas deben ser evaluadas de forma continua, cada dos o tres años. En función
de los resultados se estimará la conveniencia de revisar, retocar o elaborar una nueva
estrategia territorial (principio de redefinición permanente del problema -Método de
Resolución de Problemas aplicado al Análisis de Políticas Públicas).
2º Sea cual sea la escala territorial de la planificación estratégica, regional, subregional o
local, algunas experiencias exitosas prefieren organizar el trabajo en dos delegaciones o
equipos con tareas bien diferenciadas:
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• Equipo de prospectiva: que piense, incluso en la utopía, sobre qué territorio se quiere
para el futuro.
Según la opinión de Francesc Santacana, los elementos clave en la planificación
estratégica de las grandes ciudades para afrontar el futuro son: el medio ambiente, el
urbanismo y la planificación económica. El objetivo: lograr la competitividad
económica en un contexto global. No parece que exista mucha dificultad para
trasladar esta reflexión a escalas territoriales más amplias de las que forman parte,
como socios privilegiados, estos poderosos núcleos.
• Equipo que define la estrategia: que transforme las ideas en programas de actuación.
Esta fase, con su necesario ajuste temporal con la primera, es realmente la de mayor
valor añadido y la que confiere la renta de situación. Lo importante no es elaborar
diagnósticos, realizar estudios ni siquiera imaginar el futuro, sino negociar,
gestionar, hacer, enseñar, innovar.
Lo que resulta deseable es que en cada territorio existan grupos de pensadores sobre lo
que se quiere conseguir y que de las reflexiones se pase rápidamente a las acciones
antes de que la definición del problema ya no sea la adecuada. Esto nos devuelve de
nuevo a la necesidad de un nuevo modelo de planificación en el marco de una Nueva
Cultura del Territorio.
3º La elaboración de un plan de desarrollo territorial puede plantearse con diferentes
alcances. Entre otros cabe citar los siguientes:
a) Diagnóstico y declaración de objetivos. Queda muy lejos de lo que sería una
verdadera Estrategia Territorial.
b) Diagnóstico, objetivos y plan de actuación detallado pero sin carácter vinculante para
el gobierno regional.
Se desincentivará al equipo técnico y a los agentes sociales que deben participar en
su elaboración al comprobar que no se producen cambios que permitan llevar a la
práctica sus propuestas. Los esfuerzos resultarán inútiles, de forma que no
responderán a una verdadera estrategia.
c) Diagnóstico, objetivos y plan de actuación detallado con carácter vinculante. Proceso
de elaboración de alternativas permanente de todos los actores implicados.
Sólo es posible hablar de Estrategia Territorial desde el tercero de los planteamientos.
4º Los requisitos para un planteamiento de tipo ‘c’ serían:
• El liderazgo: imprescindible en un momento en el que va decayendo la colaboración
público-privada distinta de las cesiones y privatizaciones.
Se trata de un liderazgo coproductivo en el que colaboran conjuntamente todos los
actores que participan en el proceso: consumidores/ciudadanos, administradores
/reguladores, los que disponen de los recursos financieros (los bancos) y del capital
humano (universidades...), los que gestionan los recursos (empresas)...
Proveniente de la empresa privada, el concepto de planificación estratégica, con una
concepción temporal de largo plazo, llega a las administraciones. Sin embargo en
este ámbito la necesidad de amortización del inmovilizado debe producirse a corto
(menos de 10 años, y mejor en una sola legislatura). El liderazgo, necesario si es
cooperativo, puede transformarse en liderazgo político, como parte de la ‘agenda
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estrella’ del líder. El equilibrio entre ambos es necesario, al tratarse de una empresa
que necesita consenso y un largo plazo.
• La participación: la experiencia propia y el aprendizaje de los actores agiliza la
definición del problema, incrementa las posibilidades de éxito de la estrategia y
permite evolucionar hacia territorios que piensan estratégicamente (nueva cultura de
los territorios).
a) De las personas, ampliando el lobbyng al conjunto de la población (no sólo la de
los grupos de presión tradicionales, los más poderosos), desarrollando nuevas
formas de gobernanza negociada y participativa.
b) De los territorios, aplicando el principio de subsidiariedad, promoviendo por tanto
un proceso de subregionalización (la comarcalización es sólo una alternativa
posible) y el desarrollo del limitado Pacto Local.
En este proceso participativo y negociador para lograr la integración territorial
resulta necesario recurrir a unidades territoriales político-administrativas con
competencias y capacidad para involucrar a los actores locales. Desde este punto
de vista no resultan operativas en esta ocasión, fuera de las fases de diagnóstico,
las ‘categorías sin poder’: espacios rurales, espacios litorales, areas urbanas, zonas
de montaña, etc.
FIGURA 1: MODELOS DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL
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Figura 1: Modelos de Integración Teritorial
Sistemas Territoriales:
Escala Supralocal
1er MODELO
Integración
Territorial
de las
Políticas
Sectoriales (*)
Eco.
2º MODELO
Armonización
en un mismo
Territorio
de las
Políticas
Sectoriales
Eco.
3er MODELO
Integración
Global
(Sectorial y
Territorial)
de las
Políticas
Escala Local
Eco.
Soc.
Soc.
MA.
MA.
Eco.
Soc.
MA.
Soc.
MA.
Eco.
Eco.
Soc.
MA.
(*) Elementos de los sistemas territoriales:
Economía, Condiciones Sociales y MedioAmbiente
Soc.
MA.
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Parece conveniente optar por la opción c: integración global -territorial y sectorial- de
las políticas, lo que previamente exigiría la integración territorial de las políticas
sectoriales, opción a)
• La cooperación territorial, que necesariamente debe entrar a formar parte de la
agenda, puede plantearse de distintos modos:
1ª opción: tipificar distintos tipos de áreas ‘sin poder’ (litorales, rurales,
industriales…) para las que se definen las correspondientes directrices
territoriales. La suma de las partes daría como resultado la propuesta general para
todo el territorio.
2ª opción: desarrollar la comarcalización funcional de 1988, dotando a las comarcas
competencias y órganos de representación..
3ª opción: proceder, como parte integrante y coadyuvante para la definición de la
Estrategia Territorial del País Valenciano, a la elaboración de una propuesta de
subregionalización para definir espacios que realizaran su propia estrategia
territorial de segundo nivel.
Si bien pudiera parecer incnveniente dotarlas de una geometría variable en el
tiempo, en función de los intereses y necesidades de cada momento (el caso
catalán -con el “Informe Roca”- resulta bien ilustrativo de esa necesidad), no cabe
la menor duda de la necesidad de que sean flexibles a nivel interno. No sólo en su
ritmo de constitución (véase el caso de la comarcalización aragonesa), sino
especialmente en las posibilidades de cooperación territorial de municipios
pertenencientes a los diferentes conjuntos subregionales resultantes. Se trataría
por tanto más de definir más el marco de lo que puede ser, que de dictar la norma
de lo que debe ser.
Es ésta una cuestión extraordinariamente delicada y difícil, pero ineludible para
responder adecuadamente a lo que debe ser una estrategia territorial moderna.
• Necesidad de aportar ideas sobre posibles desarrollos legislativos para una nueva
Ordenación del Territorio, denominación que debería ser sustituida, para una mayor
claridad de objetivos, por la de Planificación del Desarrollo Territorial, de la que
aquélla sólo es una parte.
El deliberado retraso (se anunció en 1998) de la aprobación del proyecto de Ley de
Ordenación del Territorio, con la previsible intención por parte del PP de que no sea
aprobada durante la presente legislatura y decaiga tras las próximas eleciones
autonómicas, abre importantes posibilidades para desarrollar programáticamente una
propuesta de futuro diferente, como la que desde estas páginas se plantea, para su
discusión y elaboración a comienzos de la próxima legislatura.
Ya existen algunos referentes de interés, y cada vez son más las iniciativas de las
distintas Comunidades Autónomas:
* Estrategia Territorial de Navarra (ETN): Sin modificar profundamente el marco
legal (especialmente en lo relativo a las competencias municipales) se ha diseñado
una estrategia con criterios participativos. Tiene un carácter vinculante para el
gobierno regional, que es quien adecua la normativa y solicita su redacción.
El Plan de Ordenación Territorial de la C. Foral de Navarra pasa a denominarse
ETN. En un segundo nivel quedan los Planes de Ordenación Territorial de los
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diferentes subespacios regionales… Por debajo de ellos otros instrumentos de
carácter más local y más apegados a la legislación del suelo tradicional.
* El Pla Territorial General de Catalunya (PGTC): Aprobado en 1995, con un
horizonte temporal de 25 años (2020), de él se derivaron siete planes comarcales,
de los que únicamente se ha aprobado uno y por causas muy especiales (Terres de
l’Ebre). La finalización de los seis restantes se encuentra prevista para finales del
año 2003. Cada plan comarcal recoge las aportaciones de numerosos planes
estratégicos de carácter local. La planificación del desarrollo territorial se produce
así de arriba a abajo y viceversa, siendo la escala subregional el punto de
encuentro entre ambos. A ello contribuye el gran arraigo de la institución
comarcal en Cataluña.
Una reciente e interesante iniciativa para contribuir al intercambio de experiencias
y fomentar la cooperación es el Observatori de Desenvolupament Estratègic a
Catalunya (ODECAT). Se trata de una iniciativa trasladable al País Valenciano,
cuya articulación deberá corresponder a la propia administración autonómica
(Dirección General de Administración Territorial) involucrando a los entes
locales y la universidad.
* El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, menos evolucionado que el
navarro, innovador en sus planteamientos pero mantiedo el tradicional marco
legislativo de la Ordenación Territorial
* Les Contrats du Pays en Francia y otras fórmulas de cooperación territorial en un
marco poco descentralizado.
5. Propuestas de Desarrollo Territorial para el País Valenciano
A día de hoy no existe ninguna iniciativa consolidada que procure una visión del territorio
del País Valenciano a largo plazo (2030). Sí existen algunos ejemplos de planificación
estratégica de carácter local y urbano (Plan Estratégico Valencia 2015) que, sin embargo,
presentan graves déficit en cuanto a su vertebración a mayor escala, cuando no responden
más a una moda, al oportunismo, que al verdadero espíritu de proyecto compartido por el
conjunto de actores presentes en el territorio.
I. La meta global que una Estrategia Territorial del País Valenciano debiera perseguir es
situar nuestro territorio en una situación ventajosa, con capacidad de autosostenerse, dentro
del actual contexto global de competencia entre territorios, garantizando la calidad de vida
de sus ciudadanos y la conservación de su patrimonio natural y cultural, condiciones
ambas que a su vez retroalimentan la competitividad territorial.
¿Cómo lograr esta amplia meta en un contexto en el que el éxito competitivo de los
territorios depende ya no de su ventajas comparativas sino absolutas? Haciendo del País
Valenciano un territorio activo. En el actual paradigma de redes, el éxito competitivo de
los territorios depende de su capacidad de constituirse en anclaje en los procesos de
valoración aprovechando su capital territorial. De él se sirve un nuevo territorio activo para
constituir redes de cooperación territorial competitiva e integrarse en ellas asumiendo
nuevas formas y funciones.
• De las redes:
La red sustituye al territorio físico continuo como referencia espacial sobre la que aplicar
las capacidades de gobierno. El territorio-red reclama una organización política que se
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adapte a sus peculiaridades y que supere la visión continua, simplificadora y jerárquica del
ejercicio de gobierno. Lo importante no es la atribución de funciones y responsabilidades a
un determinado nivel de gobierno o a un determinado ente público o privado, sino la
política que se debe impulsar y los objetivos que ésta persigue (modelo comprehensivo e
integrado de planificación; ver cuadro 1).
En el actual contexto globalizado, cabe distinguir únicamente dos tipos de redes
atendiendo al criterio escalar: las redes locales y las supralocales. Corresponden a los dos
niveles de representación espacial de territorio: local y global; el primero interpreta el
espacio en términos de proximidad (espacio físico), el segundo como una red de flujos y
relaciones que vinculan las ciudades independientemente de su distancia física (espacio
virtual). En las redes de carácter local el ámbito de interacción es muy reducido y se da
entre localizaciones muy cercanas (por ej. los partenariados rur-urbanos o las ‘edge
cities’). En las supralocales la interacción no depende de la distancia, jugando las grandes
ciudades un papel muy importante como nodos de acceso a la red global. Estas ciudades
han de ser al mismo tiempo competitivas y colaboradoras: competitivas en sus estrategias
de relación exterior (en la red global) y colaboradoras en sus estrategias de relación
interior (en el nivel local).
El posicionamiento del territorio valenciano en estas redes puede ser el de nodo referente o
dentro del área de influencia de otro nodo principal bien conectado a nivel global (en este
nuestra referencia es Madrid). Cualquiera de las dos reporta beneficios, si bien en diferente
grado. Aunque no es posible considerarnos actualmente lo primero, no significa que
pensando en el futuro no puedan adoptarse ambiciosas políticas que nos conduzcan a ello.
La estratégica posición de territorio bisagra o interfaz entre las dos principales opciones de
cooperación metropolitana (vid. mapa 1), sin renunciar a posibles desarrollos futuros como
por ejemplo el eje Valencia-Zaragoza-París, representa un poderoso argumento para
participar, y comandar cooperativamente, el diseño del desarrollo territorial español,
evitando sucursalismos innecesarios.
En función de las externalidades generadas, las redes pueden ser de tres tipos:
- de Complementariedad: entre territorios (centros si hablamos de la red urbana) que
presentan una especialización complementaria entre ellos, interconectados a través de
interdependencias de mercado, de manera que la división de funciones asegura un área de
mercado para cada uno de ellos. En el caso valenciano un ejemplo sería la
complementariedad como puerto, segunda residencia o playa de Madrid.
- de Sinergia: se dan entre territorio con una orientación productiva similar, que cooperan
entre ellos de forma no programada. La sinergia se obtiene de la cooperación y las
externalidades de la misma red. Las redes las componen centros de alto rango (city
regions globales) y centros de orden menor especializados en las mismas funciones e
interesados en beneficiarse de las externalidades de la red. Un claro ejemplo sería el del
Arco Mediterráneo Español, una opción estratégica hasta ahora soslayada, cuyo
desarrollo debiera ser una prioridad fundamental en un futuro inmediato.
- de Innovación: un caso específico de las de sinergia. En este caso la cooperación es
programada, con el objeto de alcanzar la escala suficiente para abordar un proyecto u
obtener una externalidad que lo haga más rentable; por ej. provisión de infraestructuras
o servicios tecnológicos.
No resultan incompatibles entre sí, y dado que hasta la fecha ha primado el primero sobre
los restantes, una futura política de desarrollo territorial debería insistir principalmente en
los segundos.
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¿Nuevas Áreas Europeas de Cooperación Metropolitana?
Aglomeraciones Urbanas
5 y más millones de habitantes
De 2 a 5 millones de habitantes
De 750.000 a 2 millones de hab.
Pequeñas capitales en los países
miembros y candidatos
¿Nuevas áreas de integración global?
Área que ya cuenta con un significativo nivel de integración global.
Fte. para los datos de población: World Urbanization
Prospects: The 1999 Revision, División de Población
del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales
del Secretariado de la ONU, año 2001.
• De la cooperación:
Uno de los negativos efectos de la globalización, que ha provocado substanciales cambios
en el comercio internacional, la inversión extranjera y el mercado de capitales, es el
incremento de las desigualdades regionales. Por ese motivo, muchas de las regiones vienen
reclamando mayores ayudas de la política regional y/o una mayor autonomía. A cualquiera
de ambas demandas se oponen los argumentos más neoliberales desde el punto de vista
económico y más conservadores desde el punto de vista político. A la primera por su
presión sobre la fiscalidad, a la segunda porque las devoluciones disimétricas se
interpretan como generadoras de mayores desequilibrios entre los distintos territorios
integrados en un estado-nación. Ante esta situación, frente al tradicional recurso de optar
por una homogeneización competencial y por un reforzamiento del papel del gobierno
central, pero con control del gasto, cabe la opción de potenciar la cooperación territorial.
Resulta menos intervencionista o reglamentista y más potencial, aunque también más
exigente al requerir de una nueva cultura política y de gobierno del territorio.
La idea del territorio policéntrico ha venido a sustituir el viejo modelo centro-periferia, en
el que no sólo se producían efectos de difusión o arrastre (centrifugación del desarrollo)
sino también, especialmente en los primeros momentos de centripetación. Por este motivo
la Estrategia Territorial Europea (ETE) establecía como primera de sus tres prioridades
políticas el desarrollo territorial policéntrico y una nueva relación campo-ciudad. El
objetivo es conseguir articular espacios y regiones metropolitanas con suficiente peso
específico para poder hacer frente a los retos de la globalización. Para ello es necesario el
adecuado desarrollo de las redes urbanas y una cooperación (competitiva) entre los
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territorios. Las regiones deben fomentar la colaboración entre sus municipios y sus actores
internos para ser competitivas, del mismo modo que los estados deben promover la
colaboración entre sus regiones y sus actores para serlo internacionalmente. Los
municipios compiten entre ellos pero han de colaborar para dar coherencia a los proyectos
regionales; las regiones compiten entre ellas pero al mismo tiempo tienen que colaborar a
nivel subestatal, estatal y supraestatal, de igual modo que deben hacerlo los estados para
generar un determinado orden internacional.
La capacidad cooperativa es una de las principales condiciones para el desarrollo
territorial. Las posibilidades de desarrollo territorial dependen en gran medida de:
* los recursos intangibles como el capital humano y el conocimiento
* los recursos relacionales que crean sinergias, promueven la cooperación y la asociación,
explotando la riqueza de las relaciones locales en cada ‘milieu’
* redes de comunicación avanzada y servicios de comunicación para conseguir un alcance
global en mercados, información, oportunidades de trabajo. La conectividad aumenta
con una buena dotación de infraestructuras y la existencia de corredores de transportes y
telecomunicaciones. Sin embargo, su existencia no garantiza por sí sola que se vaya a
formar una red.
Las empresas deben incorporar cada vez más recursos humanos de alta calidad,
accesibilidad a la información, sistemas de evaluación y transcodificación de la misma, y
formas de coordinación y de cooperación. Por este motivo priman a aquellos territorios que
suministran estos nuevos recursos relacionales, tanto de forma directa (mediante
localizaciones explícitas) como implícita (por efectos selectivos de la competencia). A su
vez, los territorios pueden ayudar a las empresas a ser competitivas, aumentando la
presencia de estos nuevos recursos de producción estratégicos, aportando beneficios a sus
inversores de riesgo, tanto locales como foráneos. Lo que verdaderamente importa hoy en
día son los recursos cualitativos, las ventajas selectivas estratégicamente creadas por las
empresas individuales, las especificidades históricamente construidas por una cultura
territorial (patrimonio cultural en sentido amplio), las sinergias territoriales y la capacidad
de cooperación aumentada por una administración pública imaginativa y promotora de la
actividad, como también otros elementos externos provistos por los distintos niveles de
gobierno.
II. La siguiente cuestión es ¿cómo podemos hacer del territorio valenciano un territorio
activo? Esto nos conduce a plantear dos objetivos genéricos, cada uno de ellos con sus
respectivos objetivos específicos que, a su vez, deberán ser desagregados en sus
respectivos ejes, líneas y actuaciones.
1) Lograr la articulación del territorio valenciano:
La principal orientación debiera ser la de vertebrar el país, principalmente, aunque no sólo,
a nivel interno y de forma equilibrada. Resulta la opción más difícil desde el punto de vista
político al concentrar los costes y diluir los beneficios. Es, sin embargo, el principal reto
que en estos momentos tiene planteado la sociedad valenciana y el requisito sin el que una
Estrategia Territorial no es posible. Valga para ilustrar esta idea el distinto significado de
los tres verbos copulativos ser, estar y parecer. Hay que ser (territorio vertebrado) para
poder estar (visualizado en la red global como un anclaje). No corresponde en estas líneas
abordar el tercero.
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Desde el punto de vista de nuestra articulación exterior, hay que mejorar nuestra posición
en el marco de la cooperación territorial. A nivel español la opción es la de constituir
acuerdos con las CC.AA. autónomas vecinas y/o las que comparten intereses comunes.
Para ello, un futuro gobierno valenciano del PSPV debe defender claramente el desarrollo
de iniciativas conducentes a promover acuerdos interregionales de interés común
(constituyendo redes de innovación, antes referidas) contribuyendo a promover los
cambios institucionales y legislativos que resulten necesarios. A nivel internacional,
curiosamente, la experiencia de cooperación territorial ha sido mayor, al amparo de dos
proyectos en el marco de la iniciativa europea INTERREG II C: Mediterráneo Occidental,
sobre todo, y SO de Europa. A este nivel la opción es situar el territorio valenciano en el
sistema de global de redes. La potenciación del eje Alicante-Valencia-Barcelona-MarsellaGénova y el desarrollo de infoestructuras y de la comunicación aérea, bajo un estricto
control de impacto ambiental y de afección a las poblaciones cercanas a los aeropuertos,
serían posibles directrices a seguir.
Como objetivos específicos cabe destacar las siguientes:
1.1. Definir cuáles han de ser las divisiones subregionales y el marco en el que se ha de
producir la relación entre los diferentes niveles político-administrativos. Desarrollo de
la gobernanza multinivel.
1.2. Decidir qué nuevas infraestructuras han de habilitarse: de telecomunicaciones y de
transporte, concediendo una atención especial a la intermodalidad (principalmente
tráfico aéreo y tren de alta velocidad, a partir del cual debiera articularse en cascadaracimo el resto del territorio).
1.3. Política de capital humano: desde el punto de vista empresarial (cualificacióncapacitación, I+D) y ciudadano (participación en la formulación y elección de
alternativas; en relación con el objetivo específico 1.1). Un territorio tiene que basar
cada vez más su desarrollo en la utilización del conocimiento, lo haya generado él
mismo (la mejor opción) o no.
1.4. Especial atención debiera otorgarse al tema de la inmigración y al desarrollo de
políticas de integración, por su repercusión tanto desde el punto de vista económico
(como mano de obra necesaria en sectores maduros o con exigencias que el mercado
autóctono no cubre) como social (convivencia y prestación de servicios sociales).
2) Garantizar una gestión prudente del patrimonio natural y cultural.
Se trata de un objetivo estratégico que posiblemente deba enfrentarse a la incomprensión,
si no recelo, de parte de la población, especialmente de los grupos de interés más
poderosos que se sirven de él sin control. La primera labor a desarrollar, por tanto, será la
de hacer entender primero que no existe incompatibilidad entre desarrollo y conservación;
después que no hay verdadero desarrollo sin integrar la variable medioambiental.
El actual contexto propicia la existencia de estrategias de crecimiento desordenado y de
modelos especuladores y depredadores del espacio. Prevalece la inercia profunda de la
lógica productivista. No existe percepción del problema entre la mayoría de la población y,
en consecuencia, tampoco figura en la agenda política. Se ignoran directivas y reglamentos
e incluso en ocasiones dejan de ejecutarse programas que cuentan con financiación por
falta dispositivos institucionales y de mecanismos de coordinación institucional eficaces.
En la mayoría de ocasiones las regulaciones ambientales son percibidas como obligación o
restricción impuesta por Bruselas. En otros casos las normas se ignoran o se transgreden,
ante la pasividad o la connivencia de autoridades regionales y locales.
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Diferentes organismos comunitarios alertan desde hace más de una década sobre el riesgo
de degradación ecológica acelerada en el País Valenciano. Uno de los objetivos
fundamentales de una Estrategia Territorial debe ser garantizar el desarrollo equilibrado y
sostenible, la identidad regional y el mantenimiento de la diversidad natural y cultural del
país.
Este objetivo presenta poderosos obstáculos. En primer lugar a los intentos de desprestigiar
la utilidad de una planificación territorial y urbanística sostenibles, bajo el argumento del
innecesario encarecimiento que ello provoca y que acaba por repercutir en el bolsillo del
consumidor. Se publicita como un sesgo ideológico (de la izquierda) e intelectual alejado
de la realidad. Se sigue así la misma estrategia de conflicto lingüístico que la derecha puso
en práctica durante la transición, deslegitimando la voz del mundo intelectual como táctica
de eludir la crítica y el control social, algo que no encuentra parangón en las sociedades
más desarrolladas.
El resultado sin embargo es el que se persigue: ¿a quién puede creer una población
desinformada, saturada de informaciones contradictorias? Se consiguen esconder así los
verdaderos efectos: encarecimiento de los precios, escalofriante en el caso de la vivienda,
contradiciendo los iniciales anuncios de la bondad de la política de liberalización del suelo,
aparición de efectos perversos derivados de la aglomeración y falta de previsión inicial (
especialmente en espacios litorales), destrucción de patrimonio histórico y natural,
transformación (legal e ilegal) de zonas forestales en nuevos regadíos, avance desordenado
de la urbanización... Los pingües beneficios se acumulan en pocas manos mientras que los
costes se cargan a cuenta del patrimonio de ésta y generaciones venideras.
Invertir este estado de cosas debe ser uno de los tres objetivos específicos de una futura
estrategia territorial; a saber:
2.1. Conseguir la progresiva aceptación social de la exigencia medioambiental como parte
intrínseca de la planificación del desarrollo territorial.
2.2. Racionalizar el uso y el consumo de agua en el marco de la Directiva comuniaria.
2.3. Reducir y ordenar la a excesiva presión urbanística en algunos espacios,
fundamentalmente costeros con gran competencia por los usos del suelo.
6. Síntesis Final
El desarrollo territorial presenta implicaciones institucionales, económicas, sociales y
medioambientales, y no es posible progresar en ninguno de estos planos si no se hace en
todos los restantes. Fusionar metas espaciales y económicas, integrar herramientas de
política sectorial y actores políticos, alcanzar un desarrollo sostenible, conceder
participación efectiva a todas las comunidades locales en el proceso de toma de
decisiones... todos ellos son retos de gran calado que tiene planteados la sociedad
valenciana y que exigen una rápida evolución, cuando no revolución, de la administración
territorial. Los nuevos métodos y prácticas de programación permitirán el desarrollo de
políticas territoriales más efectivas, transparentes y participativas, más cercanas a las
necesidades de la empresas y las comunidades.
Además de este cambio de enfoque, integral, de la planificación territorial, también se ha
producido un cambio a la hora de justificarla. Las implicaciones territoriales de las
políticas públicas tienen un efecto acumulativo. Por este motivo el objetivo de la
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planificación no debe contemplarse desde un punto de vista estático (optimización estática
de los fallos de mercado -aunque la combinación entre equidad y eficiencia nunca ha sido
definida y ha quedado en manos de los políticos en función de la percepción de su
respectivo coste de oportunidad) sino desde el punto de vista dinámico.
Desde este nuevo punto de vista, el objetivo de la planificación del desarrollo territorial es
la optimización dinámico-acumulativa, provocando la transformación económica de mejor
manera de lo que lo haría el mercado. En el actual proceso de globalización, en el que
cualquier espacio regional dinámico puede tener el riesgo de la desaparición de sus
ventajas competitivas, este cambio de orientación se traduce en una nueva forma de
entender la planificación regional, que deja de ser patrimonio preferente de las áreas más
desfavorecidas. Los planificadores se esfuerzan por integrar en la planificación una
‘visión’ (anticipación) del futuro adaptada a la “vocación” económica de cada territorio, a
su identidad histórica y a los deseos (esperanzas) de la población local.
En este contexto, las políticas de planificación regional y urbanística se enfrentan a nuevos
desafíos, pero también a nuevas oportunidades. Su justificación económica parece no
ofrecer duda cualquiera que se el signo o color político, pero su eficacia dependerá de la
aptitud de las estructuras de gobierno para desembarazarse de las actitudes y mentalidades
heredadas de un pasado no desaparecido del todo, cuando no demasiado presente y sin
reparos a mostrarse explícitamente.
Los sistemas de planificación territorial han evolucionado hacia unas estructuras más
flexibles, fundadas sobre las redes, previendo intervenciones para las que la colaboración
multinivel es más estrecha, como también lo es entre los sectores público y privado, y entre
éstos y el tercer sector. En el diseño de cada estrategia territorial cobra un papel
protagonista la capacidad de gestionar las redes de actores presentes en el territorio, las
habilidades de relación (networking) y de presión (lobbyng), y la utilización de
instrumentos de marketing territorial (place marketing). Lo que el gobierno debe hacer
para gobernar sin recurrir a la autoridad es gestionar la red de forma que le permita acabar
gobernando a través de la influencia.
La nueva agenda concerniente a la planificación del desarrollo territorial es amplia. Todo
posicionamiento competitivo en el nuevo contexto económico globalizado requiere de
estrategias destinadas a:
• Modificar las leyes, reglamentos y estructuras institucionales necesarias para la puesta
en práctica de un sistema de planificación territorial flexible. Se necesitan de manera
decisiva nuevos métodos de administración de las políticas territoriales. La Comisión
europea viene propugnando la integración intersectorial entre políticas, la integración
vertical entre los diferentes niveles político-administrativos, la asociación entre las
esferas públicas y privadas, y la participación de los ciudadanos en las decisiones que
les conciernen.
• Atraer inversiones en infraestructuras y la implantación de nuevas actividades
comerciales
• Para ello hay que tomar en consideración la importancia de los valores culturales: mano
de obra, materia gris y atractivos turísticos
• Salvaguardar el medio ambiente limitando algunas prácticas y, relacionado con ello
• Cuáles son las ventajas de una mejor gestión del crecimiento urbano y cuáles son los
instrumentos más eficaces
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Una estrategia territorial valenciana no debe contentarse con indicar los usos del suelo o
dónde deben localizarse las grandes inversiones de equipamientos; aún siendo éstas
cuestiones de trascendental importancia para la estructura territorial del País.
Fundamentalmente debe orientarse a identificar las relaciones fundamentales entre los
numerosos agentes que potencialmente pueden modelar las futuras cualidades sociales,
políticas y medioambientales del territorio. Consecuentemente, una Estrategia Territorial
del País Valenciano resultará influyente en la medida en que module la manera de
considerar y evaluar las cualidades del territorio y de concretar los planes. Este esfuerzo, a
su vez, contribuirá a movilizar los numerosos actores que determinarán nuestro futuro, el
de todos, influyendo en la forma en que se percibe el territorio y orientando las inversiones
hacia resultados más duraderos.