Solidaridad e igualdad de oportunidades en la Carta de Derechos

Solidaridad e igualdad de
oportunidades en la Carta de
Derechos Fundamentales de la
Unión Europea
PEDRO EXTREMO CASADO *
INTRODUCCIÓN
L
a proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea en el Consejo Europeo de
Niza, celebrado el día 7 de diciembre de 2000,
constituye un hito muy importante en la
construcción de la llamada Europa de los ciudadanos. Tal y como se señala expresamente
en el preámbulo, «al instituir la ciudadanía
de la Unión y crear un espacio de libertad,
seguridad y justicia, sitúa a la persona en el
centro de su actuación».
En junio de 1999, la Cumbre de Colonia
que cerró la Presidencia alemana del Consejo
de la Unión Europea adoptó la decisión de
elaborar una Carta de Derechos Fundamentales. Ya en 1996 el informe publicado por el
Comité de Sabios, a instancias de la Comisión
Europea, afirmaba que «la Unión Europea
sólo podrá convertirse en una entidad política
original si consigue definir claramente la ciudadanía que ofrece a sus miembros. La inclusión en los tratados de derechos cívicos y
sociales permitiría llenar de contenido esta
* Vocal Asesor del D. Gral. de la Tesosería Gral. de
la Seguridad Social
ciudadanía y mitigar la impresión de que se
trata de una Europa elaborada por élites tecnocráticas más bien alejadas de las preocupaciones ciudadanas».
Desde diversos ámbitos se ha resaltado muy
favorablemente el proceso seguido para la elaboración de la Carta con ese sistema tan novedoso de creación de un órgano ad hoc, una Convención compuesta por 62 miembros, en el que
han participado representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo,
de la Comisión, de los Jefes de Estado o de los
Gobiernos de los Estados miembros, etc.
Sin duda alguna, la mayor polémica que se
ha suscitado en relación con la Carta gira en
torno a su problemática aplicación y obligatoriedad, es decir, sobre su valor jurídico. Sin
embargo, ello no debe restar un ápice al
hecho evidente de que la Carta de Derechos
Fundamentales supone un acontecimiento de
extraordinaria importancia y trascendencia
dentro del camino de la construcción social de
la Unión Europea, en el que se va avanzando
paso a paso en un proceso ya irreversible.
Especial relevancia tiene el reconocimiento en el texto de la Carta de los llamados derechos sociales, recogidos en los capítulos tercero y cuarto de la misma. Al análisis especial
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del tratamiento dado a dichos derechos sociales me referiré más adelante.
Partiendo de la afirmación compartida por
todos de que el respeto de los derechos fundamentales es la expresión más clara de los
valores comunes que inspira la esencia de
nuestras sociedades democráticas, a la vez
que constituye un instrumento indispensable
de legitimidad política y moral, en expresión
del propio preámbulo «es necesario, dotándolos de mayor presencia en una Carta, reforzar
la protección de los derechos fundamentales a
tenor de la evolución de la sociedad, del progreso social y de los avances científicos y tecnológicos».
Como indica Alvaro Rodríguez-Bereijo,
representante del gobierno español en la
Convención encargada de elaborar la Carta,
«esta Carta venía siendo reclamada por los
juristas, que habían puesto de manifiesto la
necesidad y oportunidad de un catálogo, una
Carta, de una Declaración de Derechos, que
colmase la carencia, el vacío fundamental
existente en los tratados, más allá de la corta
y fragmentaria proclamación que de los derechos fundamentales hacen los tratados, más
allá de las libertades básicas en materia económica, del derecho de igualdad en las relaciones laborales entre hombre y mujer y las
interdicciones de discriminación por razón de
sexo. Y luego las menciones, muy sucintas,
que se hacen a los derechos sociales, y a las
políticas sociales, en los artículos 136 y
siguientes del Tratado de la Unión Europea».
En definitiva, la Carta viene a dar cabida
en su texto, con un tratamiento más acorde
con los tiempos actuales, a los tres ámbitos a
los que se refería ya en 1949 Thomas Henry
Marshall, como pilares en la articulación del
moderno concepto de ciudadanía: el factor
civil, integrado por las capacidades de ejercicio de las libertades individuales fundamentales relativas a la vida y al desarrollo integral de las personas, de expresión y pensamiento; el factor político, relacionado con la
participación en los asuntos públicos; y, final-
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mente, el factor social, garantizador de las
aspiraciones a una vida digna y al bienestar
social de los individuos.
LOS PRINCIPALES RETOS SOCIALES
DE LA UNIÓN EUROPEA
Solidaridad, igualdad de oportunidades e
inclusión social son los tres conceptos básicos
sobre los que tienen que pivotar las sociedades del bienestar de este nuevo milenio.
Los principales retos de carácter general
relacionados con las políticas de bienestar,
tal y como han destacado algunos estudiosos
e investigadores, pueden cifrarse en los
siguientes:
En primer lugar, el reto de una sociedad
activa y cohesionada, capaz de generar y sostener empleo en nuevos yacimientos de alto
valor social y con servicios públicos universales de alta calidad.
En segundo lugar, el reto de una sociedad
inclusiva -intergeneracional, interculturalpero al mismo tiempo que valore todo tipo de
diversidades (culturales, lingüísticas, etc...).
En tercer lugar, el reto de una sociedad
paritaria, de mujeres y hombres, sin discriminaciones ni divisiones sociales por sexo, con
políticas decididas que impulsen nuevas relaciones de género en la familia, en el empleo y
en el tiempo libre.
En cuarto lugar, el reto de una sociedad
participativa, con presencia cada vez mayor
de las personas y de las asociaciones en el
espacio público, en la asunción de responsabilidades y en la toma de decisiones colectivas
conectadas al bienestar.
Finalmente, el reto de articular la globalidad con la proximidad. Generar espacios de
gobierno y política democrática a escala
supranacional capaces de impulsar el desarrollo humano, al mismo tiempo que se fortalezcan los espacios de poder local para que las
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comunidades puedan autogestionar su propio
bienestar.
De una u otra forma, en los retos señalados
se encuentran los principales aspectos a los
que deben dar respuesta las políticas sociales
del presente siglo. Estamos hablando de todo
un modelo de desarrollo social como es la
sociedad del bienestar, que, no lo olvidemos,
es el modelo de desarrollo que hemos querido
para las sociedades europeas, y que forma
parte intrínseca de su esencia.
En efecto, la protección social constituye
uno de los grandes pilares de las sociedades
de bienestar, que ha permitido garantizar
una estabilidad social, económica, y, por qué
no decirlo, también política.
El Tratado de Amsterdam ha dado un nuevo impulso a la política social europea, señalando nuevas áreas e instrumentos de acción
en este campo, especialmente en relación con
los siguientes ámbitos de actuación:
• Colocar el empleo en el corazón de la
política económica de la Unión Europea
y hacer de su promoción un asunto de
preocupación común y una prioridad.
• Promover iniciativas sobre los nuevos
aspectos del Tratado como la inclusión
social y la lucha contra la no discriminación.
• Hacer de la igualdad entre hombres y
mujeres en todos los aspectos de la vida
social un objetivo de la Comunidad.
Como señala el catedrático García de
Enterría, «puede decirse sin exceso que en
Amsterdam ha nacido verdaderamente una
Europa social, allí donde hasta ahora podría
hablarse sólo de una Europa económica. La
famosa «Europa de los mercaderes», apoyándose ahora en el concepto de ciudadanía europea, que aparece en Maastricht sólo como un
concepto abstracto pero que ahora va a recibir sustancia material, ha pasado a ser la
«Europa de los ciudadanos» (a quienes por
ello Amsterdam reconoce, al fin, los derechos
fundamentales que faltaban en todos los Tratados anteriores y sólo recogidos como principios de inspiración interpretativa en alguna
jurisprudencia del Tribunal de Justicia) y,
por ello, necesariamente una Europa social».
Conviene recordar en este punto los objetivos principales para los próximos años en el
marco de los países de la Unión Europea, fijados en la pasada Cumbre de Lisboa:
• En primer lugar, realizar el potencial de
pleno empleo de Europa actuando para
acercar la tasa de empleo lo más cerca
posible del 70% antes del año 2010 y
aumentar el número de mujeres empleadas a más del 60% en dicho año.
• En segundo lugar, aprovechar las oportunidades que ofrece la economía basada en el conocimiento y las nuevas tecnologías, con el fin de acelerar su desa
rrollo para crear más puestos de trabajo
en Europa.
• En tercer lugar, modernizar y mejorar
la protección social para responder a la
transformación hacia la economía del
conocimiento y al cambio en las estructuras sociales y familiares, y apostar por
el papel de la protección social como factor productivo.
• Un cuarto objetivo es prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión, y promover
la integración e inclusión social.
• Finalmente, promover la igualdad entre
hombres y mujeres, así como garantizar
el desarrollo y el respeto de los derechos
sociales fundamentales como elementos
clave de una sociedad equitativa y del
respeto de la dignidad humana.
En resumidas cuentas, se trata de modernizar el modelo social europeo y traducir en
acciones concretas los compromisos políticos
acordados en la Cumbre de Lisboa, como parte de una estrategia positiva que combine
dinamismo, innovación y competitividad con
más y mejores trabajos y cohesión social.
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Tal y como ha destacado la Comisión Europea en su documento «La Agenda de política
social 2000-2005», el progreso económico y
social en la Unión Europea debería reflejar la
interdependencia de forma similar a la imagen de un triángulo equilátero cuyos lados
fueran la política económica, la política de
empleo y la política social.
Se ha abierto, por tanto, un proceso de
reflexión que puede calificarse de crucial, ya
que estamos hablando de preservar una de
las señas de identidad características de los
países más desarrollados. Evidentemente,
los modelos o sistemas de protección social no
están en cuestión, sino que de lo que se trataría es de encontrar la mejor fórmula para preservarlos, para garantizar su viabilidad de
cara a los grandes retos, a las nuevas necesidades que se presentarán con el siglo que
comienza.
LÍNEAS PRIORITARIAS DE LA
PRESIDENCIA ESPAÑOLA EN EL
ÁMBITO SOCIOLABORAL
España ha asumido durante el primer
semestre de 2002 por tercera vez la Presidencia del Consejo de la Unión Europea. A lo largo del semestre se han abordado importantes
decisiones de cara a la construcción europea,
desde la puesta en circulación del euro hasta
el avance en el desarrollo de los sistemas de
bienestar, en los que todos los ciudadanos sin
excepción encuentren más y mejores oportunidades para acceder al mercado de trabajo,
para tener una protección social amplia, eliminando al tiempo cualquier forma de exclusión social.
Tres han sido las líneas prioritarias de
actuación de la presidencia española de la
Unión Europea en el ámbito sociolaboral.
La Agenda Social remarca igualmente que
el crecimiento económico y la cohesión social se
refuerzan mutuamente: una sociedad con más
cohesión social y menos exclusión es garantía
de una economía con mayores resultados.
En primer lugar, avanzar hacia el pleno
empleo, promoviendo al tiempo un empleo
de calidad, pues el trabajo constituye el instrumento más adecuado de integración
social.
El Consejo Europeo de Barcelona, celebrado en marzo de 2002, ha destacado que «el
modelo social europeo se basa en un buen
funcionamiento de la economía, en un alto
nivel de protección y educación social y en el
diálogo social. Un Estado del bienestar activo
debería alentar a las personas a trabajar,
puesto que el empleo es la mejor garantía
contra la exclusión social. El Consejo Europeo
considera que la Agenda Social Europea
aprobada en Niza constituye un medio importante para reforzar el modelo social europeo.
El Consejo Europeo de Primavera debe constituir la ocasión de una revisión a fondo de los
avances logrados en la realización de sus
objetivos. Dicha revisión debe dar un nuevo
impulso y conducir, en su caso, a iniciativas
adecuadas. Los objetivos de Lisboa únicamente podrán alcanzarse mediante esfuerzos
equilibrados tanto en el frente económico
como en el social».
En segundo lugar, modernizar los sistemas de pensiones y garantizar su viabilidad a
largo plazo, afrontando los retos que plantea
el envejecimiento de la población y sus indudables repercusiones en los sistemas de seguridad social.
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Finalmente, promover la inclusión social y
la igualdad de oportunidades en un sentido
amplio, de forma que colectivos sociales con
graves dificultades y mayor vulnerabilidad
puedan acceder en condiciones de igualdad a
los bienes y recursos de los sistemas de bienestar.
Para ello, se ha llevado a cabo un amplio
conjunto de actuaciones en los diversos ámbitos posibles, con el fin último de ir avanzando
en el diseño y puesta en marcha de políticas
cuyo objetivo final es la mejora de la calidad
de vida de todos los ciudadanos en general,
con especial atención a los colectivos con
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mayores problemas y dificultades de integración social.
En marzo se ha celebrado en Barcelona el
Consejo Europeo en el que se han adoptado
importantes medidas, especialmente en el
ámbito laboral, pues se ha insistido en resaltar que el pleno empleo es el principal objetivo de las políticas económicas y sociales, que
deben orientarse a la creación de más y mejores puestos de trabajo, toda vez que el empleo
es la mejor garantía contra la exclusión
social.
El citado Consejo Europeo ha reafirmado
la validez de la estrategia de empleo acordado
en años anteriores, si bien ha resaltado la
necesidad de abordar su simplificación, en
particular mediante la reducción del número
de orientaciones a los Estados miembros, así
como la necesidad de ajustar el calendario al
plazo de Lisboa de 2010, con una evaluación
intermedia en el año 2006 para supervisar el
logro de los objetivos.
La estrategia de empleo revisada debe centrarse en elevar el índice de empleo potenciando las posibilidades de empleo y suprimiendo los obstáculos y la falta de incentivos
para encontrar o conservar un puesto de trabajo, preservando simultáneamente elevadas
normas de protección del modelo social europeo. Es necesaria, asimismo, una sólida
interacción entre los interlocutores sociales y
las autoridades públicas y, en particular, una
atención prioritaria a la formación permanente, calidad de trabajo y la igualdad entre
los sexos.
El Consejo ha resaltado que «los Estados
miembros deberán suprimir los elementos
que desincentivan la participación de la
mano de obra femenina, y, en consonancia
con los modelos nacionales de asistencia,
esforzarse en prestar para 2010 servicios de
acogida al menos al 90% de los niños de edad
comprendida entre los tres años y la edad de
escolarización obligatoria, y al menos al 33%
de los niños de menos de tres años».
Con objeto de abordar el desafío que plantea el envejecimiento de la población, el Consejo Europeo insta a que se acelere la reforma
de los regímenes de pensiones, tanto para
asegurar su sostenibilidad financiera como
para que puedan seguir cumpliendo sus objetivos sociales.
Asimismo, el Consejo Europeo ha señalado
la importancia de reforzar la cohesión social,
luchando decididamente contra la pobreza y
la exclusión social. «Se invita a los Estados
miembros a que, en sus planes de acción
nacionales, fijen objetivos orientados a reducir de modo significativo antes de 2010 el
número de personas en riesgo de caer en la
pobreza y la exclusión social».
Un aspecto que está siendo objeto de especial atención por la Presidencia española es el
relativo a la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, no sólo en el ámbito laboral sino también en otros ámbitos como la violencia ejercida sobre las mujeres, por constituir la forma más contraria al principio de
igualdad.
En este sentido se celebró en febrero una
Conferencia de Ministros europeos responsables de la igualdad de oportunidades, en la
que se debatió el problema de la violencia
sobre las mujeres. Los resultados de los trabajos desarrollados se llevaron al Consejo de
Ministros de Empleo y Política Social de 7 de
marzo, en el que se celebró a su vez un debate público en el que, además de condenar
expresamente esta lacra social, se incidió en
la necesidad de abordar el tema desde un
enfoque integral y multidisciplinar. El propio
Consejo Europeo de Barcelona ha destacado
la importancia de la lucha contra la violencia
sobre las mujeres.
También deben destacarse otras actividades
realizadas en materia de lucha contra la exclusión social y de fomento de la igualdad de oportunidades. Así pueden mencionarse el Congreso Europeo sobre Personas con discapacidad,
celebrado en Madrid los días 20 a 23 de marzo,
y los Seminarios sobre «empleo y exclusión
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social», por un lado, y sobre «mujer, empleo y
Fondos Estructurales», celebrado en junio.
Finalmente debe hacerse una mención singular a la labor desarrollada desde la Presidencia Española durante todo el proceso de
conciliación, haciendo posible un acercamiento de las posiciones del Parlamento Europeo y
del Consejo, y que ha culminado en abril con
la aprobación del texto de Directiva por la que
se va a modificar la Directiva 76/207/CEE del
Consejo, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de trato entre hombres y mujeres
en lo que se refiere al acceso al empleo, a la
formación y a la promoción profesionales, y a
las condiciones de trabajo.
El nuevo texto de la Directiva refuerza los
derechos laborales y salariales de las mujeres, con una mejora evidente en cuanto a la
calidad en el trabajo, prohibiendo, al tiempo,
cualquier tipo de discriminación – directa o
indirecta- por motivos de sexo, embarazo o
permiso de maternidad.
Asimismo, contiene una precisión de
determinados conceptos como acoso y acoso
sexual y determina un conjunto de medidas y
actuaciones que deben desarrollar los Estados miembros con vistas a garantizar la efectividad de la nueva regulación.
ESTRUCTURA Y CONTENIDO
DE LA CARTA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES
Cuando hablamos de derechos fundamentales estamos tratando de aspectos que afectan a los derechos humanos, ya sea desde la
óptica de su protección internacional, ya sea a
través de su entronque con las diversas culturas y manifestaciones políticas y jurídicas.
En los momentos actuales, hay que ampliar
la visión tradicional de los derechos fundamentales, siendo preciso referirse también a
la igualdad entre los sexos, a la protección de
las minorías y de las personas desfavorecidas
y a la no discriminación.
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Son muchos los frentes que hay que cubrir
cuando hablamos de derechos humanos, pues
son muchos los colectivos que han de ser objeto de protección por parte de los poderes
públicos, y fundamentalmente aquellos que
por su vulnerabilidad o situación desfavorecida socialmente pueden ver conculcados algunos de sus derechos.
La Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea, además de incluir los derechos ya clásicos de libertad, en sus diversas
manifestaciones, y de ejercicio de los derechos políticos derivados de la ciudadanía,
incluye también los derechos sociales con una
amplitud ciertamente novedosa, como se
pone de relieve en el apartado siguiente al
analizar el tratamiento de los derechos derivados de la igualdad y la solidaridad.
Como se recoge en el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Carta, «el Comité defiende la idea de principio
de que no pueden examinarse por separado
los derechos civiles y políticos, por una parte, y los derechos fundamentales de naturaleza social, económica y cultural, por otra.
El entendimiento mayoritariamente compartido en Europa es que los derechos fundamentales –que a su vez puede dividirse
en derechos de defensa, derechos de protección o derechos de prestaciones– son indivisibles e interdependientes y están interrelacionados. El Comité en cualquier caso opina que la omisión de los derechos sociales,
económicos y culturales resulta inconcebible en una carta moderna de derechos fundamentales».
Como se ha afirmado en alguna ocasión, la
Carta no es el mejor texto imaginable, pero es
quizás el mejor de los textos posibles. La Carta consta de preámbulo y siete capítulos,
dedicados respectivamente a la dignidad, las
libertades, la igualdad, la solidaridad, la ciudadanía, la justicia y unas disposiciones
generales. El texto es breve pues tan sólo contiene 54 artículos. La elección de los encabezamientos de los diferentes capítulos de la
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Carta, por su claridad y expresividad, da ya
buena idea del contenido de la misma.
El capítulo primero (Dignidad), tras reconocer la inviolabilidad de la dignidad humana, recoge el derecho a la vida, a la integridad
física y psíquica, a la prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o
degradantes así como de la esclavitud y del
trabajo forzado.
El capítulo segundo (Libertades) comprende no sólo derechos civiles ya consagrados en
textos internacionales o en las Constituciones de los Estados, destacando los derechos a
la libertad y a la seguridad en general, a la
libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión, a la libertad de expresión, de reunión y de asociación, sino también a derechos
de marcado contenido social, entre los que
deben señalarse los relativos al derecho a trabajar, a la libertad de empresa y al derecho a
la propiedad, concluyendo con el derecho al
asilo y a la protección en caso de devolución,
expulsión y extradición.
El capítulo tercero (Igualdad) contiene,
junto al reconocimiento genérico de la igualdad ante la ley, el principio general de no discriminación en un sentido muy amplio –«se
prohibe toda discriminación»- y la igualdad
entre hombres y mujeres, haciendo mención
específica a los derechos de los menores, las
personas mayores y las personas discapacitadas en cuanto personas que requieren atenciones especiales.
El capítulo cuarto (Solidaridad), a lo largo
de sus doce artículos, recoge los derechos
económicos y sociales, con destacada referencia al ámbito laboral (derechos a la información y consulta de los trabajadores en la
empresa; de negociación y de acción colectiva; de acceso a los servicios de colocación);
con alusión expresa a la protección frente a
fórmulas abusivas o de explotación (protección en caso de despido injustificado; condiciones de trabajo justas y equitativas; prohibición del trabajo infantil y protección de los
jóvenes en el trabajo). Asimismo, alude a la
protección de la salud y del medio ambiente,
así como el acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales, junto
con la garantía de la protección de la familia
y de la necesidad de conciliar vida familiar y
profesional.
El capítulo quinto (Ciudadanía) se refiere
a los derechos políticos o de participación de
los ciudadanos en la vida política: derecho a
ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales; derecho de petición, de circulación y de
residencia; derecho de acceso a los documentos del Parlamento, del Consejo y de la Comisión o de acceso al Defensor del Pueblo de la
Unión Europea.
Finalmente, en el capítulo sexto (Justicia)
se contienen los derechos a la tutela judicial
efectiva y a un juez imparcial y a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por
el mismo delito, junto con los principios de
presunción de inocencia así como de legalidad y proporcionalidad de los delitos y las
penas.
El capítulo séptimo, último de la Carta,
recoge una serie de Disposiciones Generales
sobre ámbito de aplicación y alcance de los
derechos reconocidos.
IGUALDAD Y SOLIDARIDAD:
LA ATENCIÓN A LOS COLECTIVOS
MÁS VULNERABLES
Una primera aproximación a los retos del
futuro de las políticas de protección social en
la Unión Europea puede ser el análisis de dos
conceptos fundamentales en este campo: vulnerabilidad o grupos vulnerables e inclusión
o integración social. Ambos conceptos guardan entre sí una estrecha relación y ocupan
un lugar privilegiado en las orientaciones de
las políticas sociales europeas.
Como señala el catedrático de la Universidad Carlos III de Madrid, Santiago González
Ortega, «un primer acercamiento a la noción
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de vulnerabilidad social la hace aparecer
muy cercana, hasta confundirse frecuentemente con ellos, a conceptos como los de
exclusión social, pobreza o marginalidad. Se
considera así que la vulnerabilidad es semejante a la exclusión social en la medida en que
la primera no sería sino la susceptibilidad de
quedar al margen de los procesos de socialización y de integración, esto es, de ser excluido; la vulnerabilidad de los grupos se convierte así en una situación sobre la que planea el
riesgo de exclusión o es una antesala o estadio previo de la misma.
Por otra parte, la vulnerabilidad se considera también como pobreza sin más (o, con un
enfoque atento a los fenómenos de transformación social más recientes, como nueva
pobreza), ya que la carencia de recursos suficientes para una supervivencia digna en
todas sus dimensiones (sustento, alojamiento, servicios, educación) funciona, desde esta
perspectiva, como ingrediente decisivo de
una vulnerabilidad general del grupo o colectivo; y, en consecuencia, lo hace particularmente frágil ya que el daño social producido,
la pobreza, es a su vez, un elemento decisivo
en los procesos de exclusión con lo que ello
significa de nuevos daños en valores, intereses, derechos o expectativas del grupo.
A veces, en fin, incluso la vulnerabilidad
de un grupo se hace equivalente a situaciones
de marginalidad, considerando que la instalación en una situación permanente de exclusión bloquea los caminos y los mecanismos
que podrían invertir el proceso, haciéndolo
muy difícil o prácticamente imposible; y a
partir de esta situación de exclusión casi irreversible, la vulnerabilidad de esos grupos en
todas las dimensiones citadas corre el riesgo
de hacerse ya absoluta».
La Agenda Social Europea recoge expresamente la necesidad de que las políticas económicas, las políticas de empleo y las políticas
sociales marchen estrechamente unidas,
pues sólo de esta forma podrá avanzarse en la
consecución de unas sociedades europeas
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cohesionadas, en las que todos los ciudadanos
puedan beneficiarse de los logros del bienestar y protección sociales alcanzados, con especial atención a los colectivos más vulnerables
y desfavorecidos.
El capítulo tercero de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, bajo el
enunciado de la Igualdad, contiene, además
de un reconocimiento genérico de la igualdad
ante la ley, una cláusula de prohibición de
todo tipo de discriminación, con un enunciado
amplio y no exhaustivo, incorporando, asimismo, la garantía de la igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, inclusive
en materia de empleo, trabajo y retribución.
Incorpora también el citado capítulo un reconocimiento expreso a los derechos del menor,
de las personas mayores y de las personas
discapacitadas.
La prohibición de discriminación figuró
entre los principales avances del Tratado de
Amsterdam en materia de derechos, con su
plasmación expresa en su artículo 13, en el
que se establece el principio de no discriminación por motivos de sexo, raza, etnia, religión,
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Dicho artículo ha sido objeto de
desarrollo a través de dos importantes Directivas, a las que más adelante me referiré.
El Tratado de Amsterdam supuso ya un
paso adelante muy importante, en materia de
igualdad entre hombres y mujeres, al incluir
en su artículo 2 expresamente la igualdad de
género como uno de los objetivos de la Unión
Europea. Pues bien, la Carta no sólo garantiza la igualdad entre hombres y mujeres, sino
que da un paso más, al señalar el segundo
párrafo del artículo 23 que «el principio de
igualdad no impide el mantenimiento o la
adopción de medidas que ofrezcan ventajas
concretas a favor del sexo menos representado», es decir, se refiere expresamente a la llamada discriminación positiva.
Como desarrollo de las innovaciones introducidas en el Tratado de Amsterdam, es
imprescindible hacer referencia a dos Directi-
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vas recientemente aprobadas, que inciden
específicamente en el principio de igualdad
de trato y que vienen a completar lo regulado
en la Directiva de 9 de febrero de 1976, sobre
aplicación del principio de igualdad de trato
entre hombres y mujeres en el empleo y condiciones de trabajo:
– De un lado, la Directiva 2000/43, de 29
de junio de 2000, relativa a la aplicación
del principio de igualdad de trato de las
personas independientemente de su origen racial o étnico.
– De otra parte, la Directiva 2000/78, de
noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la
igualdad de trato en el empleo y la ocupación.
En relación con el contenido de las Directivas citadas, los principales aspectos contemplados son los siguientes:
– En primer lugar, se define el principio
de igualdad de trato como la ausencia de
toda discriminación, directa o indirecta,
basada en el origen racial o étnico o en
motivos de religión o convicciones, de
discapacidad, de edad o de orientación
sexual.
– En segundo lugar, como se desprende
del párrafo anterior, se contempla tanto
la discriminación directa, que existirá
cuando una persona sea, haya sido o
pudiera ser tratada de manera menos
favorable que otra en situación análoga,
como la discriminación indirecta, que
tiene lugar cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros
pueda ocasionar una desventaja particular con respecto a otras personas.
– Se recoge un ámbito de aplicación muy
amplio, pues afecta al sector público y al
privado, comprendiendo los siguientes
aspectos: acceso al empleo; orientación y
formación profesionales; condiciones de
empleo y trabajo así como afiliación;
protección social, incluida la seguridad
social y la asistencia sanitaria; ventajas
sociales y educación.
– Se reconoce expresamente la posibilidad
de adoptar por los Estados miembros las
llamadas acciones positivas, como medidas específicas para prevenir o compensar las desventajas que afecten a determinadas personas o grupos sociales.
– Finalmente, por lo que se refiere al plazo máximo de transposición a las legislaciones nacionales, se fija en el 19 de
julio de 2003 para la Directiva sobre
igualdad de trato independientemente
del origen racial o étnico de las personas, y el 2 de diciembre de 2003 para la
Directiva relacionada con la igualdad en
el empleo y la ocupación.
El capítulo cuarto de la Carta de Derechos
Fundamentales es interesante desde su propio enunciado: Solidaridad. Contiene derechos de claro contenido social, debiendo destacarse los relativos al ámbito laboral, con la
prohibición del trabajo infantil; a las prestaciones de seguridad social y a las ayudas
sociales, con mención expresa de la lucha contra la exclusión social y la pobreza; y a la
atención sanitaria, entre otros. Además, recoge una regulación absolutamente innovadora
cual es la conciliación de la vida familiar y
profesional, estableciéndose en el artículo 33
que «toda persona tiene derecho a ser protegida contra cualquier despido por una causa
relacionada con la maternidad, así como el
derecho a un permiso pagado por maternidad
y a un permiso parental con motivo del nacimiento o de la adopción de un niño».
El artículo 34, al desarrollar el derecho a la
seguridad social y ayuda social, el texto incorpora conceptos muy novedosos, al reconocer
la garantía de una protección en casos como
la maternidad, la enfermedad, los accidentes
laborales, la dependencia o la vejez. Asimismo, «con el fin de combatir la exclusión social
y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el
derecho a una ayuda social y a una ayuda de
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INFORMES
vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de
recursos suficientes»
Se recoge, pues, un tratamiento muy
amplio de la solidaridad en relación con los
múltiples ámbitos o campos de posible aplicación. Es un primer paso hacia la solidaridad
como valor que podemos ejercitar cada día.
Como dice Amalia Gómez, «es muy importante que la solidaridad sea una actividad habitual en la vida diaria, porque esto será un
indicio claro de que el mundo empieza a cambiar para mejor, no volviendo la espalda a los
que la propia sociedad se la vuelve. Ser solidarios significa trabajar intencionadamente
por la justicia, al tiempo que se lleva alivio y
ayuda a quienes lo necesitan».
VALORACIÓN DE LA CARTA DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES
La principal discusión y, a la vez, crítica
que se ha realizado desde diversos ámbitos a
la Carta de Derechos Fundamentales es la
falta de su obligatoriedad así como la determinación de los posibles efectos que despliegue sobre los Estados miembros, pues la Carta no será de aplicación por las Administraciones de cada Estado, lo cual conlleva la consecuencia directa de que no regirá en muchos
de los aspectos de la vida de los ciudadanos.
El mayor problema que rodea el futuro de la
Carta es el de su obligatoriedad jurídica, al no
haber sido integrada en los Tratados europeos
y adquirir con ello el rango de derecho primario de la Unión Europea, cuyo cumplimiento
pueda ser exigido judicialmente. Como señala
la catedrática Casas Baamonde, es la «justiciabilidad» de los derechos fundamentales
contenidos en la Carta el principal reto ya que
un derecho sin reconocimiento judicial no es
tal derecho, sino su mera apariencia.
En cierta medida una valoración absolutamente positiva del contenido de la Carta se
encuentra en íntima conexión con la articula-
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ción de los mecanismos adecuados para que
ésta sea realmente efectiva; es decir, haberle
otorgado naturaleza vinculante, así como
haber fijado un sistema de vigilancia y control que permita asegurar el mantenimiento
de los derechos contenidos en el texto.
En este punto es necesario recordar las
manifestaciones de Rodríguez-Bereijo, al
señalar que «desde el primer momento hemos
querido dejar fuera algunas cuestiones polémicas. La primera de ellas, que no deberíamos enzarzarnos en dos discusiones que, a
buen seguro, habrían hecho fracasar el trabajo de la Convención. El primero, discutir acerca del valor o naturaleza jurídica del texto de
la Carta. Y, en segundo lugar, la forma en que
los derechos de la Carta van a ser tutelados,
por qué órgano y a través de cuáles procedimientos».
Pese a esa falta de vinculación jurídica
para los Estados miembros, no debe olvidarse, tal y como afirma el catedrático Muñoz
Machado, que «las instituciones comunitarias han contribuido de modo decisivo, en los
últimos decenios, a consolidar y universalizar la consagración de los derechos fundamentales de los ciudadanos y sus garantías…Sin estos derechos no existen los ciudadanos…Sobre los derechos fundamentales,
las instituciones comunitarias han establecidos criterios de protección y principios de
interpretación que, además, han sido acogidos en las legislaciones y las jurisprudencias
de los Estados miembros, convirtiéndose así
en un acervo común del que disfrutan por
igual todos los ciudadanos».
En resumidas cuentas, el contenido de la
Carta ha sido objeto de un consenso muy
notable, detrás del cual hay una legitimidad
democrática e institucional de una gran
importancia para el futuro. No cabe duda de
que el Tribunal de Justicia tendrá en cuenta
la Carta a la hora de interpretar las supuestas violaciones de derechos fundamentales.
Fuera de la discusión sobre el alcance jurídico de la Carta, existen otros aspectos de no
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menos importancia a la hora de valorar la
misma. Así, pueden destacarse los siguientes:
– En primer lugar, su contribución a la
configuración y asentamiento de los
derechos sociales fundamentales. En
efecto, la Carta otorga el mismo rango o
categoría a los derechos sociales que a
los derechos fundamentales clásicos
como la libertad o la justicia, por entender que los derechos fundamentales son
indivisibles e interdependientes.
– Un segundo aspecto digno de mención es
que la Carta puede constituir un instrumento idóneo para articular el proceso
de transición de la llamada «Europa económica» a una «Europa social» o a una
«Europa de los ciudadanos». Como se ha
dicho en reiteradas ocasiones, la Carta
coloca a los ciudadanos y sus derechos
en el centro de la construcción europea.
– En tercer lugar, la Carta contiene un
catálogo sistematizado de derechos fundamentales, lo que hace que su texto
constituya un referente esencial en la
interpretación sobre la tutela y protección de los mismos.
Como señala el catedrático Luis Enrique
de la Villa, «decir que la Carta no inspirará
siquiera la actuación de las instituciones y
poderes públicos comunitarios y nacionales
sería ir demasiado lejos en la infravaloración
del documento. Se piensa, y se quiere, en este
sentido que al menos la Carta constituya una
referencia ineludible para los órganos que
han de aplicar el derecho comunitario y los
derechos nacionales de los Estados miembros».
– No menos importante es, a mi entender,
el valor pedagógico de la Carta, pues
constituye un instrumento ideal para
aproximar a los ciudadanos el concepto
y contenido de los derechos fundamentales. Íñigo Méndez de Vigo, Presidente
de la Delegación del Parlamento Euro-
peo en la Convención encargada de elaborar la Carta, ha resaltado este aspecto: «creo en la labor pedagógica y cuando
se conoce aquello a lo que se tiene derecho, mi experiencia es que se respeta
mejor. Por ello, hemos tenido todo el
interés del mundo en hacer una Carta
clara, breve, que la gente la entienda».
– Asimismo, la Carta contribuirá de forma decisiva a que la Unión Europea dé
un paso cualitativo, pasando de una
comunidad jurídica a una comunidad de
valores en cuyo marco también pueda
desarrollarse una identidad europea.
Como señala acertadamente el Comité
Económico y Social Europeo, «una Carta
de Derechos Fundamentales asentada
en las nociones de ética, moral y solidaridad no sólo formula derechos y obligaciones, sino que además representa un
conjunto de valores compartidos».
– Finalmente, tal y como ha destacado
Jordi Solé Tura, quien formó parte de la
representación española en la Convención encargada de redactar el documento, la Carta «fue el primer paso en el largo y apasionante asunto de la elaboración de una auténtica Constitución
europea».
En definitiva, la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea constituye un eslabón más en ese camino ya imparable de avance de la vertiente social de la
Unión Europea mediante una especie de institucionalización de derechos sociales comunes que, a la vez que posibilitan un desarrollo
armonioso, fortalecen el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía europea.
¿UNA FUTURA CONSTITUCIÓN
EUROPEA?
La Declaración de Laeken «El futuro de la
Unión Europea» plantea la necesidad de
debatir los principales retos y reformas en
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INFORMES
una Unión renovada. «La Unión debe llegar a
ser más democrática, transparente y eficaz.
Debe también encontrar respuesta a tres desafíos fundamentales:
el Tratado básico y plantearse el tema de la
adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos».
– ¿Cómo volver a acercar a los ciudadanos
y, en primer lugar, a los jóvenes al proyecto europeo y a las Instituciones europeas?
También se cuestiona si esta simplificación y redistribución no deberían conducir a
la adopción de una texto constitucional. Será
necesario dar respuesta a cuestiones como
cuáles deberían ser los elementos básicos de
esa Constitución, cuáles los valores que la
Unión profesa, cuáles los derechos fundamentales y los deberes de los ciudadanos, y,
en fin, cuáles las relaciones de los Estados
miembros dentro de la Unión.
– ¿Cómo estructurar la vida política y el
espacio político europeo en una Unión
ampliada?
– ¿Cómo hacer que la Unión se convierta
en un factor de estabilidad y en un
modelo en un nuevo mundo multipolar?.»
El Consejo Europeo de Laeken decidió convocar una Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión. Dicha Convención tendrá el
cometido de examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la
Unión e investigar las distintas respuestas
posibles.
Los trabajos que desarrollará la Convención, cuya composición y métodos de actuación van a ser similares a los establecidos con
ocasión de la elaboración de la Carta de los
Derechos Fundamentales, deberán estar concluidos un año después de su sesión inaugural, sesión celebrada el día 1 de marzo de
2002. El documento final que elabore servirá
de punto de partida para los debates de la
Conferencia Intergubernamental, que adoptará las decisiones definitivas.
Especialmente significativo es el apartado
de la Declaración de Laeken sobre «el camino
hacia una Constitución para los ciudadanos
europeos», en el que se señala la necesidad de
proceder a una simplificación de los cuatro
Tratados actuales, sin cambiar su contenido,
así como a una posible reorganización de los
mismos.
Se cuestiona, asimismo, «si la Carta de
Derechos Fundamentales debe integrarse en
146
La posibilidad de la adopción de una
Constitución europea ha suscitando grandes
expectativas a todos los niveles. Como dice
Jordi Solé Tura, «poner en marcha una
Constitución europea será, sin duda, un
paso decisivo para acabar con la tumultuosa
historia de nuestra Europa multiforme...No
será, sin embargo, un asunto fácil ni rápido
porque ni rápido ni fácil es unificar países
con trayectorias, lenguas y mentalidades
diferentes».
Será preciso determinar claramente el
alcance y contenido de lo que debe entenderse
por Constitución europea, pues como dice
Francisco Rubio Llorente, «no es fácil saber
cuál ha de ser el contenido positivo de tal
Constitución: lo nuevo que ella ha de aportar
a la construcción europea, la razón que se
aduce para denominar así un Tratado internacional que mantiene una Unión de la que
seguirán siendo «señores» los Estados que la
componen».
Estos próximos años se presentan, pues,
apasionantes y cargados de incertidumbre.
Esperaremos con verdadero interés los trabajos de la Convención presidida por Giscard
d’Estaing. La Convención sobre el futuro de
la Unión Europea, integrada por 105 miembros –88 hombres y sólo 17 mujeres–, ya ha
iniciado su camino y no hay marcha atrás en
ese proceso.
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