Informe Especial

ISSN 1831-0842
¿RESULTA UNA INVERSIÓN EFICAZ LA
UTILIZACIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES
Y DE COHESIÓN PARA COFINANCIAR LAS
INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTES EN
PUERTOS MARÍTIMOS?
ES
2012
Informe Especial nº 4
TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
Informe Especial nº 4
2012
¿RESULTA UNA INVERSIÓN
EFICAZ LA UTILIZACIÓN DE LOS
FONDOS ESTRUCTURALES Y DE
COHESIÓN PARA COFINANCIAR
LAS INFRAESTRUCTURAS DE
TRANSPORTES EN PUERTOS
MARÍTIMOS?
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
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Informe Especial nº 4
2012
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha catalográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012
ISBN 978-92-9237-581-2
doi:10.2865/89501
© Unión Europea, 2012
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
3
ÍNDICE
Apartado
GLOSARIO
I–IV
RESUMEN
1–8
INTRODUCCIÓN
1–3
LOS PUERTOS MARÍTIMOS EN LA ECONOMÍA EUROPEA
4–6
POLÍTICAS EUROPEAS Y PUERTOS MARÍTIMOS
7–8
GESTIÓN DE LAS INVERSIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN EN PUERTOS MARÍTIMOS
9–12
ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
13–34
OBSERVACIONES
13–15
IDONEIDAD DE LOS OBJETIVOS
13–15
IECIOCHO DE LOS VEINTISIETE PROYECTOS AUDITADOS TENÍAN UNOS OBJETIVOS CLAROS DE POLÍTICA DE
D
TRANSPORTES
16–18
EFICACIA DE LOS PROYECTOS
16
O TODOS LOS PROYECTOS SE HALLABAN EN FUNCIONAMIENTO Y ALGUNOS GRANDES PROYECTOS NO SE
N
HABÍAN FINALIZADO DE LA MANERA PREVISTA
17–18
OLO ONCE DE LOS VEINTITRÉS PROYECTOS CONCLUIDOS RESULTARON EFICACES DESDE EL PUNTO DE VISTA
S
DE LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE TRANSPORTES
19–34
GESTIÓN DE LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS
19
ONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS SIN UNA EVALUACIÓN DE LAS NECESIDADES DE DESARROLLO
C
PORTUARIO A LARGO PLAZO
20–25
INSUFICIENTES PROYECTOS ADECUADOS Y RETRASOS EN LA FINALIZACIÓN
26–28
L A SUPERVISIÓN DE LAS AUTORIDADES DE GESTIÓN NO SE CENTRÓ EN LA EFICACIA, Y EL SEGUIMIENTO DE LOS
PROYECTOS SE INTERRUMPIÓ AL TÉRMINO DE LA CONSTRUCCIÓN
29–31
LENTITUD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE GRANDES PROYECTOS
32–34
FUNCIÓN DE LA COMISIÓN EN LOS COMITÉS DE SEGUIMIENTO
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4
35–38
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
ANEXO I. SÍNTESIS DE LAS DOTACIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN
PARA INFRAESTRUCTURAS PORTUARIAS DE TRANSPORTES DURANTE EL PERÍODO
2000-2006 POR ESTADO MIEMBRO
ANEXO II. SÍNTESIS DE LOS PROYECTOS SELECCIONADOS POR REGIONES
RESPUESTA DE LA COMISIÓN
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5
GLOSARIO
Autoridad de gestión: Órgano nacional, regional o local designado por el Estado miembro que propone
el programa operativo para su aprobación por la Comisión y que se encarga de su gestión y ejecución
subsiguientes.
Comité de seguimiento: Comité que se reúne anualmente para evaluar la eficacia y la calidad de la ejecución
de la ayuda otorgada. Está presidido por un representante del Estado miembro o de la autoridad de gestión,
y un representante de la Comisión participa con carácter consultivo en sus trabajos.
Dirección General (DG): Departamento de la Comisión Europea. En la presente fiscalización, las Direcciones
Generales interesadas fueron la Dirección General de Política Regional y la Dirección General de Movilidad
y Transportes.
Financiación retroactiva: Cambio de proyectos inicialmente propuestos para ser ejecutados con cofinanciación de la UE por proyectos de sustitución, que son proyectos ya financiados, y en ocasiones ya terminados,
con fondos nacionales. Estos proyectos sustituyen a los inicialmente incluidos en el programa operativo que
hayan sido aplazados o abandonados.
Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión: Principal instrumento político de la Unión en apoyo de los
objetivos del Tratado de cohesión económica y social. Para promover esta cohesión entre las regiones de la
UE, se utilizan varios fondos. En este caso, la fiscalización del Tribunal se centró en particular en los dos fondos
siguientes:
a) el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), destinado a invertir en infraestructuras, crear o mantener
puestos de trabajo, apoyar iniciativas de desarrollo local y actividades de pequeñas y medianas empresas;
b) el Fondo de Cohesión, concebido para reforzar la cohesión económica y social mediante la financiación
de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un PIB per cápita inferior al
90 % de la media de la UE.
Gran proyecto: Proyecto que engloba un conjunto de trabajos económicamente indivisibles con una función
técnica precisa y objetivos claramente definidos y cuyo coste total considerado para determinar la participación de los Fondos sea superior a 50 millones de euros. Los grandes proyectos son cofinanciados por el FEDER,
y se rigen por el Reglamento de los Fondos Estructurales (CE) nº 1260/1999.
Infraestructuras portuarias: Según la definición del documento de trabajo sobre política portuaria europea,
del Parlamento Europeo de julio de 1993, las infraestructuras son obras civiles de la zona portuaria que facilitan la prestación de servicios a naves y cargueros, como atracaderos, canales, astilleros, o redes viarias o de
ferrocarril de apoyo a los puertos.
En la mayoría de los países, estas infraestructuras por lo general son financiadas a través de inversiones
públicas.
Libros blancos de la Comisión: Documentos publicados por la Comisión Europea que presentan propuestas
de acciones de la Unión Europea en ámbitos específicos.
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Política de cohesión: Política europea que tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la
Unión Europea reduciendo las diferencias de desarrollo entre las distintas regiones.
Programa operativo: Documento preparado a nivel central o regional en un Estado miembro y aprobado por
la Comisión que consiste en un conjunto coherente de prioridades plasmadas en medidas plurianuales.
Proyecto del Fondo de Cohesión: Los proyectos del Fondo de Cohesión pueden prestar asistencia a los
proyectos medioambientales y de infraestructuras de transportes de interés común en los que el coste total
financiado por el Fondo de Cohesión en principio no puede ser inferior a 10 millones de euros y se rigen por
el Reglamento del Fondo de Cohesión (CE) nº 1164/94.
Redes Transeuropeas de Transporte (RTE-T): Programa cofinanciado, gestionado directamente por la Comisión, dedicado a desarrollar enlaces e interconexiones clave que permitan eliminar los puntos de estrangulamiento; acabar los tramos pendientes y completar los grandes ejes, especialmente sus secciones transfronterizas; franquear las barreras naturales y mejorar la interoperabilidad de los grandes ejes. La mayor parte de la
ayuda se destina a ferrocarriles y carreteras, mientras que la ayuda al transporte marítimo se limitó a la iniciativa Autopistas del Mar y a algunos proyectos anuales.
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7
RESUMEN
I.
Desde 2000, la UE ha facilitado cerca de 6 200 millones de euros a través de los Fondos Estructurales para
cofinanciar infraestructuras portuarias marítimas. Las
inversiones son gestionadas por las autoridades regionales y la Comisión Europea.
II.
El Tribunal de Cuentas Europeo evaluó la eficacia de los
proyectos de infraestructuras portuarias examinando
los objetivos y realizaciones de veintisiete proyectos
cofinanciados por el FEDER y el Fondo de Cohesión,
así como el modo en que los Estados miembros gestionaron los gastos y la Comisión supervisó el proceso.
III.
El Tribunal constató lo siguiente:
— — Solo once de los veintisiete proyectos resultaron
eficaces para apoyar los objetivos de la política
de transporte. Por otra parte, ciertas construcciones no se habían finalizado, algunas no se utilizaban y otras necesitaban una inversión adicional
considerable antes de entrar efectivamente en
funcionamiento.
— — Ninguna de las regiones auditadas disponía de un
plan de desarrollo portuario a largo plazo y tampoco se habían efectuado evaluaciones de necesidades. Además, no había suficientes proyectos
aptos para la financiación, por lo que se recurrió
a la financiación retroactiva para absorber los fondos disponibles.
— — Los procedimientos administrativos de los Estados miembros para tramitar estos proyectos eran
largos y complicados, y en ocasiones dieron lugar
a retrasos y gastos adicionales.
— — Los comités de seguimiento y las autoridades de
gestión se centraron en el ritmo de ejecución del
gasto, prestando poca atención al seguimiento y a
la supervisión de los resultados de los proyectos.
Los indicadores se concibieron principalmente
para supervisar el gasto y la construcción, mientras que los resultados y el impacto de las infraestructuras no se supervisaron y se encontraron
puertos vacíos e infraestructuras portuarias no
utilizadas.
— — Las evaluaciones y decisiones de la Comisión relativas a grandes proyectos y a proyectos del Fondo
de Cohesión no se tradujeron en medidas para
corregir las insuficiencias observadas en los proyectos durante la fiscalización, y se observó una
falta de orientaciones de la Comisión en materia
de buena gestión financiera del gasto.
— — Existían pocos elementos indicativos de que la
Comisión inter viniera en los comités de seguimiento para garantizar la eficacia del gasto en los
grandes proyectos y en los proyectos del Fondo
de Cohesión auditados, velando por que se definieran e utilizaran indicadores de resultados o de
impacto.
IV.
El Tribunal recomienda que, a fin de corregir las diversas deficiencias observadas, la Comisión:
— — recuerde a los Estados miembros su obligación de
utilizar los fondos de la UE de conformidad con
el principio de buena gestión financiera y facilite
las orientaciones oportunas cuando sea necesario;
— — vele por que, en sus decisiones relativas a las infraestructuras portuarias y en la supervisión de estas,
los Fondos Estructurales se utilicen efectivamente
en apoyo de los objetivos fijados en los programas
operativos;
— — condicione la ayuda de la política de cohesión
para el próximo período a la existencia de una
estrategia global de desarrollo portuario a largo
plazo (basada en una evaluación de necesidades)
en todos los puertos de las regiones beneficiarias;
— — se centre más en la eficacia de los proyectos fomentando la utilización de indicadores de resultados y de impacto por las autoridades de gestión,
la realización de visitas sobre el terreno para controlar la eficacia de los proyectos y la introducción
del principio de supeditación de la financiación de
la UE a los resultados obtenidos;
— — lleve a cabo, basándose en criterios de riesgo, controles ex post de la utilización y del rendimiento
de las infraestructuras cofinanciadas;
— — refuerce el procedimiento de evaluación de los
grandes proyectos y de los proyectos del Fondo
de Cohesión a fin de mejorar la detección de insuficiencias significativas y la adopción de medidas
idóneas para corregirlas.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
8
INTRODUCCIÓN
LOS PUERTOS MARÍTIMOS EN LA ECONOMÍA
EUROPEA
1.
Los puertos marítimos son zonas y estructuras destinadas al embarque
de pasajeros y a las operaciones de carga o descarga de mercancías.
En 2009, transitaron por los más de 1 200 puertos mercantes de los
100 000 km de costas europeas 1 404 millones de pasajeros. El volumen
de carga manipulada en los puertos de los veintisiete países de la UE
ascendió a unos 3 900 millones de toneladas 2. En el período 2005-2006
trabajaron alrededor de 214 000 personas en el sector del transporte
marítimo, generando 22 000 millones de euros de valor añadido y un
volumen de negocios del orden de 100 000 millones de euros 3.
1
Fuente: Datos de Eurostat
sobre el número de pasajeros
por transporte marítimo;
véase: http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/portal/page/
portal/transport/data/
database
2
Fuente: Energy, transport
and environment indicators,
Eurostat, febrero de 2011.
3
2.
El transporte marítimo es el segundo modo de transporte más importante dentro de la UE, por detrás del transporte por carretera, que todavía
absorbe la mayor parte de las mercancías (véase el gráfico 1).
3.
En términos generales, la Comisión prevé que el transporte continuará
aumentando, que el transporte marítimo de la UE pasará de 3 800 millones de toneladas en 2006 a unos 5 300 millones de toneladas en 2018 4
y que el transporte por carretera continuará registrando el mayor índice
de crecimiento de todos los modos de transporte.
Fuente: European Business,
Facts and Figures, Eurostat,
octubre de 2009.
4
Apartado 6 de la
COM(2009) 8 final, de
21 de enero de 2009:
«Objetivos estratégicos
y recomendaciones para
la política de transporte
marítimo de la UE hasta
2018».
GRÁFICO 1
SÍNTESIS DE LOS MODOS DE TRANSPORTE UTILIZADOS
EN EL TRÁFICO DE MERCANCÍAS DENTRO
DE LA UNIÓN EUROPEA (TONELADAS/KILÓMETRO)
Vías navegables
interiores
3,3 %
Ferrocarril
10,5 %
Oleoductos
Aire
3,2 %
0,1 %
Carretera
45,6 %
Mar
37,3 %
Fuente: Panorama of Transport, Eurostat 2009.
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9
POLÍTICAS EUROPEAS Y PUERTOS MARÍTIMOS
4.
El Libro Blanco de la Comisión de 1992 5 se refería a las terminales multimodales y a la interoperabilidad como claves para incrementar la sostenibilidad de la movilidad en Europa y subrayaba la importancia de las
inversiones en infraestructuras portuarias, señalando en este contexto
que existían puertos en la Comunidad que se estaban quedando obsoletos desde el punto de vista de las inversiones en nuevas infraestructuras
y en la creación de conexiones con las redes interiores. El Libro Blanco
de la Comisión de 2001 6 hacía hincapié en la importancia del reequilibrio
entre los distintos modos de transporte, para lo cual los puertos resultan
esenciales puesto que constituyen el primer «nudo modal», al conectar
y transportar mercancías y pasajeros entre modos de transporte marítimos y terrestres. El Consejo Europeo consideró en 2001 que debería
darse prioridad a las inversiones en ferrocarril y navegación marítima
e interior para fomentar el transporte intermodal 7.
5.
En el marco de la política de cohesión, el Reglamento del FEDER prevé
la posibilidad de inversiones en infraestructuras «que contribuyan a la
creación y al desarrollo de las redes transeuropeas en los sectores del
transporte» 8 . Además, el Reglamento del Fondo de Cohesión permite
prestar ayuda a «los proyectos de interés común en materia de infraestructuras de transporte» 9.
6.
Entre 2000 y 2006, se asignaron a infraestructuras portuarias 2 800 millones de euros de los Fondos Estructurales y de Cohesión 10. Cuatro países
recibieron el 85,5 % del importe total asignado (para más información,
véanse el gráfico 2 y el anexo I). Durante el período de financiación
2007-2013 se han asignado 3 400 millones de euros adicionales a las
inversiones portuarias 11.
GRÁFICO 2
DESGLOSE POR PAÍSES DE LA FINANCIACIÓN DE LOS FONDOS
ESTRUCTURALES DESTINADA A INFRAESTRUCTURAS
PORTUARIAS PARA EL PERÍODO 2000-2006
14,5 %
8,7 %
52,1 %
12 %
España
Grecia
Italia
Francia
Otros Estados miembros (Portugal,
Reino Unido, Alemania, Estados Bálticos,
Países Bajos y Malta)
5
Apartado V.1 de la
COM(1992) 494 final, de 2 de
diciembre de 1992: «El curso
futuro de la política común
de transportes».
6
COM(2001) 370 final, de
12 de septiembre de 2001:
«La política europea de
transportes de cara al 2010: la
hora de la verdad».
7
COM(2001) 264, de 15 de
mayo de 2001: «Estrategia
de la Unión Europea para
un desarrollo sostenible».
Conclusiones de la
Presidencia: Consejo Europeo
de Gotemburgo, 15 y 16 de
junio de 2001, nº SN 200/1/01
REV 1.
8
Artículo 2, apartado 1,
letra b), del Reglamento (CE)
nº 1783/1999 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de
12 de julio de 1999, relativo al
Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (DO L 213 de
13.8.1999, p. 1).
9
Artículo 3, apartado 1,
y anexo del anexo II del
Reglamento (CE) nº 1164/94
del Consejo, de 16 de mayo
de 1994, por el que se crea el
Fondo de Cohesión (DO L 130
de 25.5.1994, p. 1).
10
Además, en el período
2000-2013 se han utilizado
hasta la fecha 275 millones
de euros de fondos de la UE
en infraestructuras portuarias
a través del programa Redes
Transeuropeas de Transporte
(RTE‑T), gestionado de
manera directa.
11
La proporción de Fondos
Estructurales y de Cohesión
asignada en virtud de la línea
«Puertos y vías navegables»
se situaba en torno al
5 % para los períodos de
programación 2000-2006
y 2007-2013.
12,7 %
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
10
GESTIÓN DE LAS INVERSIONES
DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN
EN PUERTOS MARÍTIMOS
7.
8.
Los gastos de los Fondos Estructurales y de Cohesión se ejecutan según
el sistema de gestión compartida, con el siguiente reparto de las responsabilidades de gestión del período 2000-2006:
a)
La Comisión negociaba y aprobaba los programas operativos propuestos por las autoridades de gestión designadas por los Estados
miembros o los proyectos del Fondo de Cohesión y asignaba en
consecuencia los recursos financieros.
b)
La Comisión debía aprobar los grandes proyectos del FEDER y los
proyectos del Fondo de Cohesión uno por uno.
c)
Las autoridades de gestión de los Estados miembros se encargaban
de la gestión y ejecución de los programas.
d)
La Comisión participaba en el seguimiento y la supervisión de los
programas, junto con las autoridades de gestión, a escala regional,
además de reembolsar los gastos aprobados y ser la principal responsable del buen uso de los fondos.
En la Comisión, las direcciones generales de Política Regional y de Movilidad y Transporte compartían la competencia sobre estas inversiones
en transportes. Mientras que la primera se encarga de la gestión del
FEDER y del Fondo de Cohesión, la segunda se ocupa de las propuestas
de política de transportes y de la ejecución y seguimiento de las mismas.
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11
ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
9.
El Tribunal fiscalizó las inversiones de los Fondos Estructurales y de Cohesión en infraestructuras de transportes portuarios 12 a fin de determinar
si los proyectos cofinanciados en el período 2000-2006 13 eran eficaces,
para lo cual examinó:
— — los objetivos y realizaciones de veintisiete proyectos subvencionados por el FEDER y el Fondo de Cohesión con cargo a la línea
presupuestaria «Infraestructuras de transporte»;
— — el modo en que los Estados miembros gestionaron estos gastos
y en que la Comisión supervisó el proceso.
10. La fiscalización se llevó a cabo en nueve regiones de los cuatro Estados
miembros beneficiarios de la mayor parte de los fondos. El número de regiones auditadas por país se basó en su proporción de fondos asignados,
y fueron seleccionadas cuatro regiones en España (Andalucía, Asturias,
Canarias y Galicia), dos en Grecia (Islas del Egeo Septentrional y Meridional), dos en Italia (Sicilia y Puglia) y una en Francia (Alta Normandía).
En cada región se seleccionaron de manera aleatoria tres proyectos de
las inversiones en infraestructuras portuarias comunicadas a la Comisión
para ser auditados sobre el terreno.
11. De los veintisiete proyectos que contenía la muestra, cuatro eran grandes
proyectos y tres, proyectos del Fondo de Cohesión que requieren una
decisión de la Comisión. En cuanto a su naturaleza, trece consistían en
infraestructuras de carga y contenedores; nueve estaban dedicados a la
mejora de puertos de pasajeros, entre ellos cuatro puertos deportivos;
cuatro a la financiación de superestructuras 14 , y uno era un proyecto
de renovación urbana. El coste total de los proyectos auditados era de
1 700 millones de euros y la cofinanciación ascendía a 726 millones de
euros. El anexo II presenta una lista completa de los proyectos auditados
con una breve descripción de su contenido y datos de los costes.
12. Los procedimientos de auditoría empleados consistieron en un examen
documental, entrevistas de auditoría, un análisis de los sistemas de gestión de proyectos y la verificación sobre el terreno de las realizaciones,
utilización y resultados de los proyectos. También se celebraron reuniones con la Comisión Europea, las autoridades de gestión de cada región,
los ministerios centrales de los cuatro países en cuestión, las autoridades
portuarias y otros beneficiarios participantes en la ejecución de los proyectos financiados. Las visitas de inspección se efectuaron entre junio
y noviembre de 2010.
12
En este ámbito, el Tribunal
de Cuentas Europeo ya
informó sobre la financiación
de infraestructuras de
transporte (véase el Informe
Especial nº 1/93 (DO C 69
de 11.3.1993, p. 1)). Por otra
parte, en el ámbito de la
ayuda regional, entre otros,
el Informe Especial nº 1/95
(DO C 59 de 8.3.1995, p. 1)
evaluó los instrumentos
financieros de cohesión; el
Informe Especial nº 7/2003
(DO C 174 de 23.7.2003, p. 1)
examinó la ejecución de la
programación de ayudas para
el período 2000-2006, y el
Informe Especial nº 1/2007
(DO C 124 de 5.6.2007, p. 1)
evaluó la ejecución de los
procesos a medio plazo de
los Fondos Estructurales
2000-2006.
13
Este período fue elegido
por el Tribunal para poder
evaluar los resultados de
infraestructuras portuarias
finalizadas.
14
Las superestructuras
son activos fijos (por
ejemplo, cobertizos,
almacenes, edificios de
oficinas) construidos sobre
infraestructuras portuarias, así
como equipos fijos y móviles
(por ejemplo, grúas) utilizados
en la zona portuaria.
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12
OBSERVACIONES
IDONEIDAD DE LOS OBJETIVOS
DIECIOCHO DE LOS VEINTISIETE PROYECTOS AUDITADOS TENÍAN
UNOS OBJETIVOS CLAROS DE POLÍTICA DE TRANSPORTES
13. Los objetivos de los proyectos de infraestructuras de transporte pueden
ser diversos. El Reglamento de los Fondos Estructurales de 1999 enunciaba el principio general de que las operaciones de los Fondos tenían
que tener «coherencia […] con otras políticas y programas comunitarios,
en particular en los ámbitos de [...] los transportes» 15.
14. El Tribunal valoró si los objetivos de los proyectos de infraestructuras de
transportes seleccionados eran coherentes con los objetivos declarados
de política de transportes y con los de los programas operativos en virtud de los cuales habían obtenido financiación, con el fin de garantizar
que el gasto de la UE se había destinado a los fines para los que se había
aprobado.
15. El Tribunal constató (véanse el gráfico 3 y el recuadro 1) que, de los
veintisiete proyectos de transportes auditados:
a)
dieciocho estaban claramente dirigidos a objetivos de transporte;
b)
siete proyectos no contenían objetivos orientados a la política de
transportes, pero sí a otros ámbitos apoyados por los Fondos Estructurales y de Cohesión (como turismo o renovación urbana);
c)
dos proyectos contenían objetivos que no eran acordes ni con la
política de transporte ni con la descripción expresada en el programa operativo en virtud del cual se habían financiado.
15
Artículo 2, apartado 5,
y artículo 12 del Reglamento
(CE) nº 1260/1999 del
Consejo, de 21 de junio
de 1999, por el que se
establecen disposiciones
generales sobre los Fondos
Estructurales (DO L 161 de
26.6.1999, p. 1).
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
13
GRÁFICO 3
EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LOS PROYECTOS FRENTE
A LOS OBJETIVOS DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS
7%
26 %
14,5%
67 %
Objetivos de proyectos relacionados
con otras políticas de la UE (18 de 27 proyectos)
Objetivos de proyectos relacionados
con el transporte de la UE (7 de 27 proyectos)
Objetivos de proyectos contrarios a los objetivos
de los programas operativos (2 de 27 proyectos)
12,7 %
RECUADRO 1
EJEMPLOS DE OBJETIVOS DE LOS PROYECTOS
a) Se identificaron objetivos de política de transporte en proyectos dedicados a reforzar la capacidad portuaria para carga y pasajeros, como construcción de muelles, malecones, diques y terminales; aumento de la
profundidad de los canales de acceso; dragado, y excavaciones. Se observaron otros objetivos de política
regional, como proyectos de puertos de pasajeros para mejorar la conexión entre las regiones de las Islas
del Egeo Septentrional y Meridional con los puertos continentales griegos y así contribuir a la consecución
del objetivo principal de reducir la insularidad y combatir la contracción demográfica y la marginalización
económica.
b) Entre los proyectos con objetivos orientados a políticas distintas de la de transportes se encontraba el acondicionamiento de una zona peatonal entre el puerto y la ciudad de Avilés (Asturias, España), la edificación de
una lonja en la zona portuaria de A Coruña (Galicia, España), una ampliación del muelle para atraer buques
de crucero de mayor envergadura en el puerto de Ermoupoli en la isla de Syros (Islas del Egeo Meridional,
Grecia) y la construcción de un edificio para la policía portuaria en Cádiz (Andalucía, España) y de tres puertos
deportivos en Vieste (Puglia, Italia), en Ragusa (Sicilia, Italia) y en Chipiona (Andalucía, España).
c) Un proyecto cuyos objetivos no correspondían a la descripción del programa operativo en virtud del cual
se había financiado fue la construcción de un puerto deportivo en Mytilini (Islas del Egeo Septentrional,
Grecia), ya que el programa operativo preveía la realización de inversiones para atraer fuentes de ingresos
distintas del turismo, y un proyecto del Fondo de Cohesión en Campamento (Andalucía, España) que había
cambiado el objetivo a la construcción de un dique seco para construcciones especiales pese a que dicho
objetivo no era acorde a las directrices para las Redes Transeuropeas de Transporte (véase el apartado 33).
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14
EFICACIA DE LOS PROYECTOS
NO TODOS LOS PROYECTOS SE HALLABAN EN FUNCIONAMIENTO
Y ALGUNOS GRANDES PROYECTOS NO SE HABÍAN FINALIZADO
DE LA MANERA PREVISTA
16. En la fiscalización también se evaluó si la construcción de las infraestructuras se había finalizado a tiempo y si estas se estaban utilizando. El
Tribunal constató que, de los veintisiete proyectos:
a)
Once se habían terminado a tiempo, doce habían sufrido un retraso
medio en su construcción de veintiséis meses y los cuatro restantes,
que totalizaban un 70,8 % de los importes auditados, no se habían
finalizado. En el momento de la fiscalización las obras de construcción todavía no habían concluido debido a retrasos y a problemas
técnicos en Gijón (Asturias, España), Punta de Langosteira (Galicia,
España) y Brindisi (Puglia, Italia), y a la necesidad de dragado y excavaciones adicionales en Karlovasi (Islas del Egeo Septentrional,
Grecia). El proyecto de Gijón, que recibió 248 millones de euros
de cofinanciación, se había notificado al Tribunal como finalizado
en enero de 2011. El proyecto de Punta de Langosteira, que había
recibido 258 millones de euros del Fondo de Cohesión, no se había
finalizado a mediados de 2011.
b)
La mayoría de las infraestructuras se estaban utilizando (véase el
gráfico 4): de los veintitrés proyectos finalizados, diecinueve estaban en funcionamiento a mediados de 2010. Tres no se utilizaban
(los proyectos de Augusta, en Italia, y de Campamento y Arinaga,
en España) y uno solo parcialmente (Bari, en Italia). Los cuatro proyectos recibieron 25,7 millones de euros de financiación del FEDER,
el 36,6 % de su coste total.
GRÁFICO 4
¿SE ESTABAN UTILIZANDO LOS PROYECTOS?
15 %
15 %
70 %
En uso (19 de 27 proyectos)
No operativos (4 de 27 proyectos)
En construcción (4 de 27 proyectos)
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15
RECUADRO 2
EJEMPLOS DE PROYECTOS QUE NO SE UTILIZABAN
1.
Entre 2001 y 2004, un proyecto en Campamento preveía la reconversión de una
zona portuaria obsoleta en una terminal
central de contenedores para responder
a la creciente demanda de transporte
de contenedores y crear empleo. Dado
que la dársena construida era demasiado pequeña para el tamaño cada vez
mayor de los buques portacontenedores modernos, que las conexiones con
el interior eran deficientes y que había
otras terminales de contenedores cercanas, se decidió durante la construcción
cambiar el proyecto por un dique seco
para construcciones especiales. Este se
utilizó una vez para la construcción de
una terminal flotante de gas natural líquido y no existen otras perspectivas de
futura utilización (cofinanciación de la
UE de 16,6 millones de euros).
Parte del dique construido en Campamento
2.
Entre 2003 y 2006 se cofinanció en Augusta la construcción de la segunda
fase de un puerto comercial (la primera se había iniciado en 1980). La infraestructura se finalizó en 2006, pero el
puerto sigue sin utilizarse porque no
llegó a materializarse el tráfico esperado de contenedores y de transbordo
rodado (cofinanciación de 3,8 millones
de euros). Próximamente está prevista una tercera fase de ampliación del
puerto a fin de completar las obras en
los muelles para una nueva terminal de
contenedores y de conectar el puerto
con la red ferroviaria.
Parte de las construcciones portuarias en Augusta (Sicilia)
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16
SOLO ONCE DE LOS VEINTITRÉS PROYECTOS CONCLUIDOS
RESULTARON EFICACES DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS OBJETIVOS
DE LA POLÍTICA DE TRANSPORTES
17. 18. Se considera que los proyectos han sido eficaces cuando han logrado
los objetivos fijados en un principio y se han alcanzado todas las metas
fijadas. La valoración de los veintitrés proyectos de infraestructuras de
transportes desde el punto de vista de su eficacia es la siguiente:
a)
once proyectos se consideraron eficaces en el apoyo a la política
de transportes (18,1 % de los fondos de la UE auditados): «Port
2000» en Le Havre, grúas móviles en Ruan, un paso auxiliar para
camiones en Tremestrieri, dos muelles en San Juan de Nieva en
Avilés, un dique de protección en Myrinas, obras de ampliación
del puerto en Tinos, parte de la ampliación interportuaria en Bari,
obras de expansión del puerto en Thira, construcciones portuarias
en Ferrol, construcción de un dique de protección y renovación de
una terminal en el puerto de Las Palmas;
b)
cuatro proyectos (el 5,6 % de los fondos de la UE auditados) no
fueron eficaces: tres puertos vacíos en Campamento, Arinaga y Augusta y una inversión ferroviaria en Le Havre que no produjo el
esperado incremento del transporte de contenedores por ferrocarril
(véase el recuadro 4);
c)
ocho proyectos no contribuían al logro de objetivos de la política
de transportes (5,5 % de los fondos de la UE auditados): cuatro proyectos para la construcción de puertos deportivos 16, la ampliación
de un muelle para atraer a buques cruceros de mayor envergadura
en Syros, un edificio para la policía portuaria en Cádiz, una lonja
en A Coruña y un proyecto de renovación viaria en Avilés (aunque
se consideró que no había apoyado de manera eficaz la política de
transportes, algunos de los proyectos visitados aportaron beneficios cualitativos o cuantitativos a sus localidades).
16
Ragusa, Vieste, Chipiona
y Mytilini.
Además, muchas de las inversiones efectuadas se vieron perjudicadas
bien por unas conexiones con el interior ineficaces («Port 2000» en Le
Havre) o inexistentes (Bari, Brindisi, Langosteira y Ferrol). Pese a que «Port
2000», Bari y Ferrol se consideraron eficaces, es probable que estos cinco
proyectos, que representan el 47,7 % de los importes cofinanciados auditados, necesiten inversiones adicionales significativas para conectarse
con el interior y funcionar a la medida de su capacidad.
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17
RECUADRO 3
EJEMPLOS DE PROYECTOS EFICACES AUDITADOS
Parte del proyecto de Tremestrieri
© Municipio de Messina
1.
En Tremestrieri se utilizaron 10,5 millones de euros
para cofinanciar la construcción de dos atracaderos
y un paso auxiliar para acortar la distancia y el tiempo empleado en el tránsito desde la autopista a los
buques para los camiones de paso desde Sicilia a la
Italia continental.
2.
El proyecto «Port 2000» en Le Havre consistió en la
construcción de cuatro atracaderos, diques, muelles y obras de dragado para ampliar y profundizar
el canal de acceso, además del desarrollo de las
conexiones terrestres dentro de la zona portuaria
y algunas obras de protección medioambiental.
La cofinanciación del FEDER ascendió a 38,1 millones de euros y tras la finalización del proyecto
han aumentado el volumen de carga general (en
un 117 % de 1999 a 2006) y el número de contenedores atraídos (en un 162 % de 1999 a 2010), y ha
mejorado el nivel de seguridad en las nuevas terminales (descenso en el número de casos de robo
y de accidentes).
El número de camiones que circulan por el centro de la
ciudad de Messina se redujo en un 98 %, y el número
de accidentes en los que están implicados vehículos
pesados descendió en un 50 %. Además de la reducción
en el número de muertes ocasionadas por accidentes
de tráfico, se registró una reducción significativa de la
contaminación del centro de la ciudad.
Construcciones y operaciones en la primera fase de «Port 2000»
© Autoridad portuaria de Le Havre
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18
3.
En el puer to de Avilés/San Juan de Nie v a , s e c o n s t r u y e ro n d o s m u e l l e s e n t re 2 0 0 2
y 2005 (cofinanciación de la UE de 6,5 millo nes de euros) y, desde que finalizó el proyecto,
el volumen de la carga transportada a través de este
puerto se ha cuatriplicado (de 244 191 toneladas en
2001 a 1 366 911 de toneladas en 2006).
Muelles del puerto de Avilés
© Autoridad Portuaria de Avilés
Situación durante la construcción
4.
Situación tras la construcción
Un proyecto emprendido con 4,9 millones de euros
de cofinanciación entre 2005 y 2009 en la isla de Tinos, famoso lugar de peregrinaje de la región de las
Islas del Egeo Meridional, incrementó la capacidad
de atraque del puerto, reduciendo así las posibilidades de accidentes.
Además, el tráfico portuario se ha mantenido fuera del
centro de la ciudad, lo que ha reducido la congestión
del tráfico y ha resuelto el problema de falta de aparcamiento para visitantes.
Zona portuaria de Tinos
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19
RECUADRO 4
EJEMPLO DE UN PROYECTO INEFICAZ
En Le Havre se ejecutó entre 2007 y 2008 un proyecto ferroviario cofinanciado con 8,4 millones
de euros, cuyo objetivo era modernizar y mejorar
parte de la red ferroviaria para favorecer la organización del transporte terrestre de contenedores
atraídos por el nuevo puerto.
Por varias razones ligadas al diseño del proyecto,
a la carga y descarga ineficiente de los contenedores en las terminales y a retrasos en la construcción
que supusieron pérdidas de contratos, el proyecto
no tuvo el impacto previsto y el transporte por
carretera absorbió el aumento de los contenedores
atraídos por el nuevo puerto.
Parte del proyecto ferroviario cofinanciado en Le Havre
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
20
GESTIÓN DE LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS
CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS SIN UNA EVALUACIÓN
DE LAS NECESIDADES DE DESARROLLO PORTUARIO A LARGO PLAZO
19. Los proyectos de grandes infraestructuras portuarias requieren una planificación adecuada que tenga en cuenta, para lograr un rendimiento óptimo, las prioridades de desarrollo portuario de la región o de la zona; para
ello, las autoridades de gestión deberían contar con un plan de desarrollo
portuario adecuado en el que expongan un planteamiento general de sus
necesidades y exigencias de desarrollo a largo plazo. El plan debería presentar una estimación de los volúmenes futuros de pasajeros y de carga,
un estudio del acceso al interior y cualquier cuestión medioambiental, así
como un análisis de los costes y beneficios probables. En este contexto, la
fiscalización tenía como propósito evaluar si existían planes de desarrollo
portuario a largo plazo y si eran utilizados por las regiones para priorizar las
inversiones en las correspondientes infraestructuras. El Tribunal constató
que ninguna de las regiones auditadas disponía de un plan de desarrollo
portuario estratégico a largo plazo para apoyar las decisiones de inversión
y que solo una de las nueve regiones auditadas (la región griega de las Islas
del Egeo Meridional) utilizaba estudios de evaluación de las necesidades de
las distintas islas con el fin de apoyar el desarrollo a largo plazo de infraestructuras portuarias en el momento de adoptar decisiones sobre los proyectos. El recuadro 5 explica la situación en todas las regiones examinadas.
RECUADRO 5
NINGUNA DE LAS REGIONES DISPONÍA DE UN PLAN ESTRATÉGICO
DE DESARROLLO PORTUARIO A LARGO PLAZO
En Grecia, una ley vigente desde enero de 2006 obligaba a los doce puertos principales (puertos de interés internacional) a disponer de planes estratégicos de desarrollo portuario a largo plazo. Anteriormente,
la región de las Islas del Egeo Meridional recurría a estudios para orientar la financiación a necesidades
de proyectos concretos para las distintas islas. En la otra región griega auditada (Islas del Egeo Septentrional), un comité interministerial examinaba las solicitudes de ampliación de puertos caso por caso.
En España, un organismo intermedio 17 evaluaba todas las inversiones de infraestructuras portuarias
propuestas mediante el examen de los planes evolutivos de actividades y de los planes quinquenales
de desarrollo de los puertos de interés nacional.
Al inicio del período 2000-2006, no existía en Italia una estrategia de planificación nacional ni regional para las inversiones portuarias. En diciembre de 2002 se aprobó un plan general de transporte
y logística, que sigue en vigor al no haberse elaborado ningún plan subsiguiente. En 2003 se formó
un grupo de trabajo para sincronizar las inversiones a nivel regional y nacional.
En Francia, las decisiones de cofinanciación de infraestructuras portuarias se habían incorporado
a una decisión del Ministro de Transportes. En 2010, se propuso el Schéma National des Infrastructures
de Transport (régimen nacional de infraestructuras de transporte) a fin de desarrollar alternativas al
transporte viario relacionando las inversiones con su impacto en el calentamiento global, pero esta
propuesta todavía no se había aprobado en el momento de la fiscalización.
17
Puertos del Estado, dependiente del Ministerio de Fomento.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
21
INSUFICIENTES PROYECTOS ADECUADOS
Y RETRASOS EN LA FINALIZACIÓN
20. En la fiscalización también se evaluaron los sistemas de selección de los
proyectos y se constató que los procedimientos aplicados diferían entre
las regiones examinadas. Entre ellos se encontraban las convocatorias de
propuestas tradicionales (Grecia), una selección de proyectos decidida
a nivel nacional (España), proyectos debatidos a escala nacional pero
decididos en las regiones (Francia) y proyectos decididos únicamente
a nivel regional (Italia).
21. Para obtener los mejores resultados, las autoridades de gestión deberían
poder elegir entre una serie de proyectos en competencia por la misma
financiación, pero, en la mayoría de los casos, la insuficiencia de pro yectos adecuados impidió esta competencia. A menudo, el mero hecho
de haber obtenido los permisos exigidos 18 bastaba para que el proyecto
fuera seleccionado para la financiación.
22. En un informe anterior 19, el Tribunal recomendaba que la Comisión hiciera hincapié en la eficacia de los Fondos Estructurales y no en la máxima
absorción de financiación. Sin embargo, una consecuencia adicional del
número insuficiente de proyectos idóneos y de los retrasos sufridos por
los ya iniciados fue el recurso a la financiación retroactiva (es decir, la
reasignación de fondos a proyectos de sustitución) para evitar la posible
pérdida de financiación de la UE.
18
Para la utilización del suelo,
permisos medioambientales,
permisos arqueológicos, etc.
19
Informe Especial nº 7/2003,
apartado X., letra d).
RECUADRO 6
FINANCIACIÓN RETROACTIVA EN LAS REGIONES ITALIANAS AUDITADAS
En la medida del programa operativo de Sicilia se añadieron dieciocho proyectos de transporte sustitutivos (de un total de treinta) por un valor total cercano a 50 millones de euros. Así se «activó» para la totalidad del programa operativo un importe total de casi 2 800 millones de euros, correspondiente a un
tercio del valor total del programa operativo regional de Sicilia 2000-2006 (8 400 millones de euros).
En Puglia se añadieron 89 proyectos de transporte sustitutivos para alcanzar un total de 109 proyectos
en la medida. El valor total de los proyectos sustitutivos rondaba los 217 millones de euros, el 58 %
del total de gastos para la medida (372 millones de euros). Para el eje 6 (Redes), se «activó» de este
modo un importe total de 265 millones de euros, que representaba el 50 % del gasto total del eje (525
millones de euros). El importe total de proyectos sustitutivos de todo el programa operativo ascendió
a casi 1 200 millones de euros, el 23 % de su valor total (5 200 millones de euros).
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
22
23. Para ser financiados con carácter retroactivo con cargo a los Fondos
Estructurales, los proyectos de sustitución deben cumplir los criterios
de selección fijados para los proyectos candidatos iniciales. No obstante,
dos de los tres proyectos de sustitución 20 auditados en Italia no alcanzaron satisfactoriamente sus objetivos. El proyecto de Augusta acabó
siendo un puerto vacío (véase el ejemplo 2 del recuadro 2), y en Bari no
se realizó la conexión con la red ferroviaria nacional, dificultando así el
objetivo de crear una plataforma multimodal.
24. En el proceso de aprobación de la construcción se produjeron retrasos considerables, con frecuencia debidos al número de autorizaciones
y permisos necesarios. Por ejemplo, en la región de las Islas del Egeo
Septentrional (Grecia), el origen de uno de los proyectos auditados se
remontaba a 1984, cuando se expidieron los permisos arqueológicos
para un proyecto de construcción de un puerto que comenzó en 2006;
en Sicilia (Italia), el procedimiento para uno de los proyectos se prolongó
desde 1991 a 2008 e incluyó treinta y tres autorizaciones y concesiones
de las autoridades medioambientales, estatales, regionales y técnicas
y de la Comisión.
25. Debido a esto, a veces se incurrió en gastos adicionales para poner de
nuevo en funcionamiento las infraestructuras, como en Vieste (Italia),
donde la construcción de un puerto deportivo, que se inició en 2000 con
una cofinanciación de 3,6 millones de euros, se retrasó tanto que fueron
necesarias importantes inversiones de renovación para adaptar la infraestructura y el diseño de la instalación a las normas vigentes y garantizar
así el funcionamiento del puerto (estimadas en 1,5 millones de euros).
20
Los proyectos de Bari
(Puglia), y Tremestrieri
y Augusta (Sicilia).
21
Artículo 8, apartado 4;
artículo 34, apartado 1;
y artículo 38, apartado 1,
del Reglamento (CE)
nº 1260/1999.
22
Artículo 35, apartado 3,
del Reglamento (CE)
nº 1260/1999.
LA SUPERVISIÓN DE LAS AUTORIDADES DE GESTIÓN
NO SE CENTRÓ EN LA EFICACIA, Y EL SEGUIMIENTO
DE LOS PROYECTOS SE INTERRUMPIÓ AL TÉRMINO
DE LA CONSTRUCCIÓN
26. Los Estados miembros deben tomar medidas y cooperar con la Comisión
para garantizar que los fondos europeos se utilicen de conformidad con
los principios de buena gestión financiera 21. En este sentido, las autoridades de gestión deben supervisar sus programas a fin de garantizar la
compatibilidad con las políticas de la UE, proceder a un análisis anual de
los principales resultados del ejercicio anterior a través de los comités
de seguimiento y utilizar indicadores adecuados para supervisar la evolución de los programas y proyectos. Los comités de seguimiento deben
asegurar la eficacia y la calidad de la ejecución de la ayuda 22. Además, es
necesario que la Comisión facilite orientaciones sobre el establecimiento
de unos sistemas de gestión y control adecuados que aseguren la buena
gestión financiera de los Fondos Estructurales y de Cohesión.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
23
27. 28. Siempre que sea posible, los indicadores de los programas deben pre sentar unos objetivos cuantificados y el estado en que se encuentra
la intervención en lo relativo a realizaciones físicas, resultados y, tan
pronto como sea posible, su impacto al nivel que corresponda (prioridad o medida) 23 . Por lo que respecta a los proyectos, los indicadores
deben permitir una supervisión adecuada del estado de las obras y del
gasto correspondiente, además de la obtención de resultados en términos de mejoras cuantitativas y cualitativas en la utilización de las
infraestructuras.
El Tribunal observó lo siguiente:
a)
Las reuniones de los comités de seguimiento se limitaban a discutir
la estrategia general, centrándose en la evolución de los gastos
y no en los resultados de los distintos proyectos.
b)
Las autoridades de gestión supervisaban minuciosamente la evolución del gasto y el avance de la construcción, pero no el uso
posterior dado a las infraestructuras al no considerarlo de su competencia. Sin embargo, puesto que la Comisión considera que ello
compete a las autoridades nacionales o regionales 24, nadie supervisa la utilización y el funcionamiento de las infraestructuras una
vez que han sido financiadas y construidas, lo que permite que no
se informe de las construcciones no utilizadas o ineficaces.
c)
Los indicadores seleccionados para los programas por las autoridades de gestión suelen referirse a los puestos de trabajo previstos, especialmente durante la construcción, y a realizaciones de
carácter muy general, como «diez puertos mejorados». En algunos
casos los datos notificados no se basaban en la agregación de datos
obtenidos de los distintos proyectos, sino en datos estadísticos
regionales generales no vinculados a los proyectos financiados.
d)
Los indicadores de los proyectos se centraban en las realizaciones
más que en los resultados; con frecuencia eran demasiado generales para ser pertinentes o consistían en meras medidas físicas
(por ejemplo, el número de metros cuadrados de «zona portuaria
mejorada»). Además, durante la ejecución de los proyectos no se
daba un seguimiento a estos indicadores. Rara vez se encontraba
en la muestra una buena definición de indicadores, aunque en el
recuadro 7 se describe un ejemplo de buenas prácticas.
e)
Las autoridades de gestión no han recibido orientaciones en materia de buena gestión financiera. Por otra parte, el alcance de auditoría de la Dirección General de Política Regional no abarcaba los
aspectos de buena gestión financiera de los programas y proyectos
auditados por el Tribunal.
23
Artículo 36, apartado 2,
del Reglamento (CE)
nº 1260/1999.
24
Véase la respuesta
de la Comisión sobre
constataciones similares
de infraestructuras
cofinanciadas no utilizadas
(en el recuadro 7, segundo
párrafo, del Informe Especial
nº 9/2010 «¿Se ha utilizado de
manera óptima el gasto de
las Medidas Estructurales de
la UE en abastecimiento de
agua para uso doméstico?»).
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
24
LENTITUD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN
DE GRANDES PROYECTOS
29. La cofinanciación de los grandes proyectos del FEDER y de los proyectos
del Fondo de Cohesión por la UE debe ser autorizada por la Comisión
mediante la adopción de una decisión específica. A tal efecto, el reglamento preveía un procedimiento y un plazo de adopción de las decisiones (dos meses a partir de la recepción de la solicitud 25). La muestra de
auditoría incluía cuatro grandes proyectos y tres proyectos del Fondo
de Cohesión. El Tribunal constató lo siguiente:
a)
b)
El plazo para la evaluación de las solicitudes no se respetó en ningún caso (en los siete proyectos, el tiempo medio empleado en
adoptar la decisión inicial fue de diecinueve meses, y en dos casos
el proceso duró tres años 26).
25
Artículo 26 del Reglamento
(CE) nº 1260/1999: Se
aplicará un plazo de tres
meses cuando sea necesario
consultar con el BEI.
26
Este plazo obviamente
preveía el tiempo necesario
para que la región
respondiera a las preguntas
planteadas por la Comisión.
27
Véanse el Informe Especial
nº 1/95, apartado 4.25, y el
Informe Especial nº 7/2003
apartado 42.
Por lo que respecta a los proyectos auditados, no se expresaron
observaciones sobre la ineficacia o la inexistencia de las conexiones
con el interior en los proyectos de Bari y Ferrol ni se mencionó que
el proyecto de un «dique seco para construcciones especiales» no
era conforme a las condiciones de financiación en Campamento
(véase el apartado 33).
30. Por otra parte, en informes anteriores, el Tribunal también había recomendado que la Comisión mejorara la evaluación del impacto potencial
y real estableciendo unos indicadores adecuados cuantificados antes de
aprobar un proyecto 27.
31. Los indicadores utilizados para la supervisión de los grandes proyectos
y los proyectos del Fondo de Cohesión abarcaron las realizaciones (la
construcción), pero no los resultados ni los objetivos mensurables para
evaluar el impacto de la financiación.
RECUADRO 7
EJEMPLO DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA DEFINICIÓN DE INDICADORES
Un ejemplo de buenas prácticas que cabe destacar es el gran proyecto «Port 2000» en Le Havre (Alta
Normandía, Francia), donde se implantó una serie de indicadores físicos, de resultados, de impacto
y multimodales. Además de una evaluación específica de los aspectos medioambientales y una encuesta de satisfacción de usuarios, población local y visitantes, estos indicadores fueron objeto de
un seguimiento periódico por parte de un organismo específico que englobaba al beneficiario, a una
oficina local del instituto de estadística y a un organismo regional.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
25
FUNCIÓN DE LA COMISIÓN EN LOS COMITÉS DE SEGUIMIENTO
32. La legislación exigía a la Comisión realizar un examen anual de los principales resultados del ejercicio anterior en «comités de seguimiento»,
aunque con carácter consultivo 28.
33. El Tribunal halló escasos indicios que confirmaran que la Comisión hubiera tomado medidas para influir en las reuniones del comité de seguimiento en el sentido de garantizar un gasto eficaz. Por ejemplo, en
el caso del puerto de Gela (Sicilia), el proyecto fue abandonado y los
fondos correspondientes se utilizaron para continuar la construcción
de las autopistas Palermo‑Messina y Catania‑Gela, lo que no respondía
al objetivo de transferir el transporte por carretera a otros modos; en el
proyecto portuario en Campamento (véase el recuadro 2), la Comisión
permitió que la finalidad del proyecto pasara de ser una terminal de contenedores a un dique seco para construcciones especiales. Puesto que
la normativa vigente para este tipo de puerto restringe la financiación
de cohesión a infraestructuras que aumenten la eficiencia intermodal,
el nuevo objetivo de este proyecto no es conforme a las directrices de
RTE‑T (requisito aplicable a un proyecto de cohesión).
34. Por otra parte, no hay pruebas de que la Comisión interviniera o presentara objeciones a la ejecución de los grandes proyectos y a los proyectos
del Fondo de Cohesión auditados pese a que estos no fueran conformes
a los objetivos para los que se concedió la cofinanciación. Por ejemplo, en el proyecto interportuario de Bari, no se lograron los objetivos
intermodales y los edificios continuaron vacíos porque las nuevas vías
ferroviarias no estaban conectadas al sistema nacional ferroviario porque
la empresa nacional de ferrocarril no había autorizado al beneficiario
a utilizar su infraestructura.
28
Otra posibilidad para
examinar los resultados
iniciales, su pertinencia, la
consecución de objetivos, la
supervisión y ejecución y, por
consiguiente, de influir en
la posibilidad de aumentar
la eficacia de los proyectos
es la evaluación intermedia
(que ha de efectuar un
asesor independiente
bajo la responsabilidad de
la autoridad de gestión
y en cooperación con la
Comisión). Como aclaraba el
Informe Especial nº 1/2007, el
plazo para estas evaluaciones
era prematuro para evaluar
la eficacia y medir el impacto
de los programas, dada su
puesta en funcionamiento
lenta o tardía (véase el
Informe Especial nº 1/2007,
apartado 20 y recuadro 4).
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
26
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
35. El Tribunal constató que solo eran eficaces once de las veintisiete infraestructuras de transporte auditadas en los proyectos portuarios cofinanciados por los Fondos Estructurales y de Cohesión en el período de
programación 2000-2006. Asimismo, un tercio de los proyectos auditados tenía unos objetivos no relacionados con el transporte. El Tribunal
observó, además de proyectos ineficaces, otros que no estaban en funcionamiento y proyectos importantes por un valor del 70,8 % del importe total auditado aún por finalizar en el momento de la fiscalización.
Mientras que once proyectos se terminaron a tiempo, los doce proyectos
completos restantes sufrieron un retraso en su construcción de veintiséis
meses como media. Además, cinco de los proyectos, que representan
casi la mitad de los importes auditados, necesitarán de considerables
inversiones adicionales antes de que puedan ponerse en funcionamiento
efectivo.
36. La fiscalización también dejó patente que ninguna de las regiones visitadas contaba con un plan de desarrollo portuario a largo plazo y que
tampoco se habían evaluado las necesidades para justificar la selección
de proyectos de infraestructuras portuarias. Por otra parte, no había
suficientes proyectos adecuados para competir por los recursos asignados. Algunas regiones, ya que está permitido, financiaron con carácter
retroactivo proyectos de sustitución para absorber los recursos asignados disponibles, pero dos de los tres proyectos de sustitución que
integraban la muestra no alcanzaron sus objetivos. También se observó
que los procedimientos administrativos nacionales para la emisión de
autorizaciones y licencias de construcción eran a menudo complejos
y dilatados.
RECOMENDACIÓN 1
La Comisión debería:
a)
recordar a los Estados miembros su obligación de utilizar financiación de la UE de manera compatible con los principios de
buena gestión financiera, para lo cual tendría que ofrecer orientaciones adecuadas y difundir las mejores prácticas observadas
en los Estados miembros;
b)
en sus decisiones relativas a las infraestructuras portuarias y en
la supervisión de estas, velar por que los Fondos Estructurales
se utilicen efectivamente en apoyo de los objetivos definidos en
los programas operativos;
c)
en el próximo período, condicionar la ayuda de la política de
cohesión para infraestructuras portuarias a la existencia de una
estrategia global de desarrollo portuario a largo plazo, basada
en una evaluación de necesidades, para todos los puertos de la
región.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
27
37. No se prestó suficiente atención al seguimiento y supervisión de los
resultados de los proyectos:
a)
Los comités de seguimiento se centraron en la absorción puntual
de créditos y en las estrategias de intervención general, mientras
que las autoridades de gestión supervisaron los proyectos atendiendo sobre todo al porcentaje de ejecución; los indicadores se
concibieron principalmente para supervisar el gasto y la construcción, pero no se supervisaron los resultados y el impacto de las
infraestructuras portuarias cofinanciadas, por lo que se hallaron
puertos vacíos e infraestructuras no utilizadas.
b)
Había pocos indicios de que la Comisión realizara una supervisión
adecuada de los grandes proyectos y de los proyectos del Fondo
de Cohesión auditados, de que interviniera en los comités de seguimiento para garantizar la eficacia del gasto y de que fomentara
la implantación o utilización de indicadores de resultados o de
impacto.
RECOMENDACIÓN 2
La Comisión debería:
a)
centrarse más en la eficacia de los proyectos cofinanciados:
ο ο fomentando la utilización sistemática de indicadores de resultados y de impacto por las autoridades de gestión;
ο ο haciendo que las visitas sobre el terreno atiendan también
a cuestiones de eficacia;
ο ο introduciendo el principio de que la financiación de la UE dependa de la obtención de los resultados previstos;
b)
llevar a cabo controles ex post de la utilización de las infraestructuras cofinanciadas a partir de una muestra elaborada con
arreglo a criterios de riesgo para comprobar que efectivamente
el interés se centra en los resultados y en el impacto en lugar de
en el gasto.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
28
38. La fiscalización también llevó a la conclusión de que las evaluaciones
y decisiones de la Comisión relativas a grandes proyectos y a proyectos
del Fondo de Cohesión no habían dado lugar a medidas para corregir
las insuficiencias de los proyectos observadas durante la fiscalización.
RECOMENDACIÓN 3
La Comisión debería reforzar el procedimiento de evaluación de grandes proyectos y proyectos del Fondo de Cohesión para detectar mejor
las deficiencias importantes y adoptar las medidas adecuadas para
remediarlas.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Harald
NOACK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión
del día 15 de febrero de 2012.
Por el Trib unal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
29
ANEXO I
SÍNTESIS DE LAS DOTACIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN PARA
INFRAESTRUCTURAS PORTUARIAS DE TRANSPORTES DURANTE EL PERÍODO 2000-2006
POR ESTADO MIEMBRO
Importes cofinanciados
(euros)
Estado miembro
Porcentaje del total
(%)
Alemania
45 510 773
1,61
Estonia
10 406 063
0,37
Grecia
358 949 324
12,74
España
1 468 837 862
52,12
Francia
246 157 336
8,73
Italia
339 411 748
12,04
Letonia
3 540 075
0,13
Lituania
2 847 117
0,10
Malta
1 269 683
0,05
Países Bajos
4 892 440
0,17
Polonia
28 487 500
1,01
Portugal
180 258 177
6,40
Reino Unido
58 923 315
2,09
Cooperación transfronteriza UE
55 426 574
1,97
Cooperación interregional UE
13 359 052
0,47
2 818 277 039
100,00
TOTAL
Fuente: Comisión Europea, DG Política Regional.
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30
ANEXO II
SÍNTESIS DE LOS PROYECTOS SELECCIONADOS POR REGIONES
Región/
País
Contenido y objetivo del proyecto
Tipo de
proyecto
(C/P/S/U1)
1. Infraestructuras
portuarias en las
instalaciones de
Campamento,
San Roque.
Obras portuarias (una presa de cierre, tres mue‑
lles, dragado, zona de terminal) destinadas a la
construcción de una terminal de contenedores;
posteriormente este objetivo se modificó para cons‑
truir un dique seco para operaciones especiales.
C
37 688 436
16 582 912
2. Desarrollo del puerto
deportivo de Chipiona.
Obras (reordenamiento de pantalanes, draga‑
do y ampliación de la capitanía) para aumentar
en 77 (de un total de 377 plazas) el número de
puntos de atraque del puerto deportivo a fin de
atraer más turismo y reducir la lista de espera de
acceso a amarre para embarcaciones de recreo.
P
3 918 801
2 155 341
3. Nuevo edificio
para el personal de
mantenimiento y la
policía portuaria de
Cádiz.
Construcción de un edificio para albergar talle‑
res, un almacén, vestuarios, oficinas y el centro
de control para el personal de la policía portuaria.
S
1 439 075
719 538
4. Ampliación del puerto de
Gijón.
Obras en el puerto (nueva dársena, un dique
de abrigo y una terminal para cargamentos
líquidos y sólidos) destinadas a crear la ca‑
pacidad necesaria para atender al creciente
tráfico de mercancías sólidas a granel, productos de‑
rivados del petróleo y gas natural, y generar empleo.
C
450 000 000
247 500 000
5. Rehabilitación de los
muelles Sur y Oeste de la
Dársena de San Juan de
Nieva/Avilés (fase I).
Construcción de dos diques para permitir la aco‑
gida de buques de mayor calado en el puerto.
C
13 109 074
6 554 522
6. Avilés.
Mejoras en la Avenida
Conde Guadalhorce con
adecuación del muro en
zona del Paseo.
Remodelación de una zona degradada entre el puer‑
to y la ciudad, convirtiéndola en una avenida con
calzada y aceras nuevas de 1 km de longitud y una
superficie total de 25 350 m², con bancos, papeleras
de reciclaje, farolas y puestos de atraque para yates.
U
2 437 342
1 218 671
7. Puerto de Arinaga.
Muelle de Agüimes,
1ª fase A.
Construcción de un dique y pavimentación de la
explanada en las obras de creación de un puer‑
to industrial a fin de aliviar la congestión en el
puerto de Las Palmas (en un período anterior se
utilizaron otros 298 000 euros de fondos de la UE).
C
23 480 152
11 750 152
8. Dique Sur en el puerto
de Las Palmas.
Construcción de un dique de abrigo en el puerto de
Las Palmas para contener el oleaje de altura supe‑
rior a 5 m y evitar su entrada en la zona portuaria.
C
13 857 520
6 928 760
9. Pavimentación del
Muelle Gran Canaria en
el puerto de Las Palmas.
Refección de 150 000 m² de superficie e instalación
de torres de alumbrado, instalaciones de aguas
residuales, raíles para grúas, redes eléctricas e in‑
fraestructura de telecomunicaciones subterránea
en una terminal existente a fin de permitir la ma‑
nipulación de un mayor número de contenedores.
C+S
10 158 820
5 079 410
Título del proyecto
Coste total
(euros)
Parte de
cofinanciación
UE (euros)
ESPAÑA
Andalucía
Asturias
Canarias
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31
ANEXO II
Región/
País
Contenido y objetivo del proyecto
Tipo de
proyecto
(C/P/S/U1)
10. Nuevas instalaciones
portuarias en
Punta Langosteira.
Ampliación del puerto existente mediante la cons‑
trucción de una nueva dársena, un dique de abrigo
y una terminal para cargamentos sólidos y líquidos
con una carretera de acceso a un polígono industrial
cercano a fin de desplazar el tráfico más peligroso
del puerto fuera de la ciudad, resolver el problema
de la presión del puerto en la ciudad y crear empleo.
C
575 182 943
257 539 720
11. Nueva lonja pesquera
y almacenes de
exportadores en el
puerto de A Coruña.
Construcción de una nueva lonja (con zonas de des‑
carga del pescado, salas para la comercialización,
para la preparación del pescado y su acondiciona‑
miento para el transporte, una fábrica de hielo, una
cafetería, dependencias administrativas, vigilancia
portuaria y otras oficinas, salas de reuniones, una
sucursal bancaria y dependencias técnicas) a fin
de incrementar la eficiencia del comercio, la ma‑
nipulación y la expedición de productos de pesca.
S
18 708 024
9 319 121
12. Ampliación del puerto de
Ferrol.
Construcción de una terminal de contenedores y de
carga a granel seca, un dique de abrigo, un mue‑
lle, una explanada y sus accesos terrestres y tres
puestos de atraque (en un período ulterior se uti‑
lizarán 25 189 895 euros más de fondos de la UE).
C
138 925 795
39 554 238
Obras portuarias (construcción de cuatro terminales
y un dique de protección, ampliación del canal de ac‑
ceso, dragado, obras de conservación medioambien‑
13. Puerto rápido para
tal y conexiones de transporte terrestre con la zona
acoger buques
portuaria) destinadas a acoger buques portaconte‑
portacontenedores de
de gran tamaño en condiciones óptimas de
gran tamaño en Le Havre nedores
productividad
y seguridad y con un objetivo multimo‑
(«Port 2000»), 1ª fase.
dal de aumentar el transporte terrestre de contene‑
dores por vías ferroviaria y fluvial (forma parte de un
proyecto mayor en torno a 1 500 millones de euros).
C
152 399 384
38 099 846
14. Finalización de la
conexión ferroviaria
a «Port 2000», en Le
Havre.
Parte de las obras en tierra (modernización de
la conexión ferroviaria a las terminales y ac‑
ceso a la línea de ferrocarril a París) desti‑
nadas a mejorar el transporte ferroviario de
contenedores atraídos por el nuevo puerto.
C
39 700 999
8 400 000
15. Modernización de
equipos; adquisición
de nuevos equipos
(1er tramo) en el puerto
de Ruan.
Adquisición de dos grúas móviles destinadas a aumen‑
tar la eficiencia y la seguridad en el puerto de Ruan.
S
3 300 000
990 000
Título del proyecto
Coste total
(euros)
Parte de
cofinanciación
UE (euros)
ESPAÑA
Galicia
FRANCIA
Alta Normandía
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ANEXO II
Región/
País
Contenido y objetivo del proyecto
Tipo de
proyecto
(C/P/S/U1)
16. Muelle para buques de
crucero en el puerto de
Syros.
Construcción de un muelle de 73,50 m x
9,80 m para ampliar la plataforma ya existente en
el puerto de Ermoupoli a fin de apoyar la renova‑
ción del puerto y fomentar el turismo mediante
el incremento del número de visitantes a la isla.
P
1 660 894
1 458 714
17. Construcciones para la
mejora del puerto de
Tinos.
Obras portuarias (ampliación de los muelles exis‑
tentes, ensanchamiento de plataformas y crea‑
ción de puntos de atraque) destinadas a mejorar
la dársena y los servicios del puerto de Tinos.
P
4 894 210
4 019 793
Obras portuarias (mejora de la plataforma exis‑
tente, nuevo muelle, mejora de la carretera de
18. Construcciones portuarias acceso al puerto y construcción de una zona de
en el puerto de Athinios, aparcamiento) destinadas a mejorar el puerto de
Santorini.
Athinios, en Santorini, aumentando el número
de puestos de atraque, a fin de fomentar el turis‑
mo e incrementar el número de visitantes a la isla.
P
3 734 650
2 377 096
19. Integración del puerto de
Karlovasi.
Obras portuarias (excavación, dragado, construcción
de una carretera de acceso y zonas de aparcamiento)
destinadas a triplicar el número de puntos de atra‑
que para buques así como su capacidad, y garantizar
la seguridad en el atraque (en un período anterior
se utilizaron 512 121 euros de fondos de la UE).
P
9 467 000
6 190 805
20. Puerto de Myrinas.
Construcción de un dique de protección de 310
m de los buques atracados contra los vientos del
noroeste (en un período anterior se utilizaron
otros 1 203 226 euros de financiación de la UE).
P
11 000 000
9 632 600
21. Puerto deportivo
de Mytilinis,
infraestructuras
y edificios.
Obras (varios edificios, entre ellos un teatro al aire li‑
bre, una torre de control, una nueva capa de cemento,
vallas, sistemas de red) de terminación de un puerto
deportivo de 222 puntos de atraque, a fin de aumen‑
tar la prosperidad de la población mediante la atrac‑
ción de turismo de alto nivel (en un período anterior se
utilizaron otros 5 300 000 euros de fondos de la UE).
P
6 646 195
5 943 850
Título del proyecto
Coste total
(euros)
Parte de
cofinanciación
UE (euros)
GRECIA
Islas del Egeo
Meridional
Islas del Egeo
Septentrional
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33
ANEXO II
Región/
País
Contenido y objetivo del proyecto
Tipo de
proyecto
(C/P/S/U1)
22. Finalización del puerto
turístico de Vieste.
Obras de construcción (ampliación de un mue‑
lle, dragado, varios edificios, carretera de acce‑
so, sistemas de red) en un puerto deportivo de
447 puntos de atraque para yates, a fin de me‑
jorar las infraestructuras de las zonas turísticas
correspondientes (en un período anterior se uti‑
lizaron otros 497 705 euros de fondos de la UE).
P
9 834 534
2 532 711
23. Finalización del
Interpuerto de Bari
Lamasinata, 2ª fase.
Construcción de tres almacenes y un edificio ad‑
ministrativo, así como de carreteras, zonas de
aparcamiento, sistemas y redes ferroviarios e insta‑
laciones de servicios formando parte de una zona
interportuaria más extensa, destinada al desarrollo
de la red regional intermodal en apoyo del ree‑
quilibrio modal a favor del transporte marítimo
y ferroviario (parte de una contribución de la UE
de 30 675 263 euros para todo el gran proyecto).
C
27 355 200
7 984 001
Obras ferroviarias (renovación de vías, refuerzo del
balasto, reactivación de antiguas líneas y conexión
24. Refuerzo de la conexión
con la zona portuaria) con la idea principal de de‑
y de los servicios ferrovia‑ sarrollar un sistema logístico y de distribución que
rios en la zona portuaria favorezca la conexión entre el eje norte‑sur con la
exterior de Brindisi.
región y los corredores internacionales nº 8 y nº 10. El
proyecto forma parte de una contribución de la UE de
36 720 480 euros para la totalidad del programa local.
C
36 720 480
4 497 285
25. Messina‑Tremestrieri.
Construcción de dos
atracaderos y su respectiva
conexión con la autopista.
Construcción de dos atracaderos de 150 m, una dárse‑
na interior de 12 000 m2 obtenida mediante dragado,
un aparcamiento interior, servicios y un túnel a fin de
reducir el tráfico viario (en especial de camiones), la
congestión y la contaminación en el centro de Messina.
C
23 291 458
10 481 156
26. Puerto comercial de
Augusta.
Obras portuarias (muelles, atracaderos para el
transbordo rodado, edificios, aceras, barreras,
sistemas de redes) destinadas a transformar el
puerto comercial en un puerto alternativo váli‑
do, logística y económicamente, para el tráfico
por el estrecho de Messina y atraer el tráfico de
contenedores y carga a granel. Forma parte de un
proyecto portuario más amplio de 130 millones
de euros dirigido a completar las infraestructuras.
C
15 493 707
3 839 328
27. Puerto de Marina di
Ragusa, Ragusa.
Construcción de un nuevo puerto deportivo con cabi‑
da para 723 yates (dos presas, varios edificios, panta‑
lanes, una carretera de acceso, zona de aparcamien‑
to, sistemas de red) a fin de incrementar el turismo
en la provincia de Ragusa, estimular el crecimiento
del gasto turístico y reducir el desempleo.
P
69 667 972
15 414 641
1 704 072 665
726 755 212
Título del proyecto
Coste total
(euros)
Parte de
cofinanciación
UE (euros)
ITALIA
Puglia
Sicilia
TOTAL
1
οο
οο
οο
οο
C: Infraestructuras para carga y contenedores
P: Infraestructuras para tránsito de pasajeros
S: Superestructuras
U: Proyecto de apoyo al desarrollo urbano
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
34
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
SÍNTESIS
III. Primer guion
La Comisión tiene información de que en enero de 2012,
veinticinco de los veintisiete proyectos auditados habían
sido finalizados. De ellos, veintidós están en uso aunque
cuatro necesitan inversiones adicionales para que puedan
constituir un enlace eficaz con las regiones del interior. En
el caso de tres proyectos, su eficacia y su utilización tienen
que seguir mejorando. En las orientaciones sobre el cierre
para los programas del período 2000-2006, las autoridades
del programa tienen que informar a la Comisión, a más tardar dos años después de la fecha de presentación de los
documentos de cierre, sobre la realización de las operaciones que se han clasificado como inacabadas o no operativas. La Comisión garantizará un seguimiento adecuado de
estos casos.
III. Segundo guion
Por regla general, los programas operativos deben cumplir
las políticas de transporte y otras políticas de la UE. Por
otra parte, las inversiones que reciben apoyo de la política
de cohesión deben ser coherentes con las estrategias de
desarrollo regional. En general, esto se comprueba durante
el diseño y la evaluación ex ante de los programas.
III. Tercer guion
La Comisión es consciente del problema de los retrasos en
la construcción y ha instado a los Estados miembros a simplificar los procedimientos de toma de decisiones.
III. Cuarto guion
Los resultados y el impacto de las inversiones en infraestructuras de transporte no siempre son tangibles inmediatamente después de la finalización de las obras, sino que
requieren algún tiempo para materializarse, dado que las
condiciones económicas también pueden cambiar durante
la fase operativa. Los beneficios económicos y sociales
para la sociedad solo se incrementan unos años después
de la conclusión de las obras de construcción.
III. Quinto guion
La Comisión aprobó los proyectos principales y/o del
Fondo de Cohesión. Ha tenido en cuenta toda la información a su disposición, incluidas las evaluaciones económicas realizada por expertos externos. Las notas orientativas
y los seminarios de formación de la Comisión han contribuido a aumentar la sensibilización sobre los principios de
buena gestión financiera.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
35
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
III. Sexto guion
IV. Cuarto guion
La Comisión participa en los comités de seguimiento, desempeñando un papel consultivo dentro de los límites establecidos en las disposiciones jurídicas, e interviene cuando
lo considera oportuno. Además, existen otros instrumentos para lograr que el gasto sea eficaz, como informes de
seguimiento, reuniones técnicas, visitas de proyectos y cartas de observaciones.
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación y,
cuando procede, realiza visitas sobre el terreno para controlar los proyectos y organiza reuniones técnicas con las
autoridades correspondientes. Además, la Comisión ha
desarrollado un marco para las auditorías de la gestión que
constituye la base de una primera serie de auditorías específicas que comenzarán en 2012. En su propuesta de marco
para la política de cohesión 2014-2020 se introducen
incentivos para que las autoridades del programa mejoren
los resultados, así como sanciones si no se cumplen los
objetivos de eficacia. No obstante, la Comisión considera
que los indicadores de resultados y de impacto deberían
fijarse a nivel de prioridades en vez de a nivel de proyecto.
IV. Primer guion
La Comisión ya está aplicando esta R ecomendación
mediante notas de orientación y reuniones técnicas.
IV. Segundo guion
La Comisión ya está aplicando esta R ecomendación
y ha propuesto para el marco de la política de cohesión
2014-2020 un mayor uso de indicadores de rendimiento
en el diseño global y en la instauración de programas
y proyectos.
Además, la Comisión ha reconocido la necesidad de coordinar mejor los fondos de cohesión y los fondos estructurales con los objetivos de la política de transporte en
su Libro Blanco sobre el transpor te de marzo de 2011
(COM(2011) 144 final, de 28 de marzo de 2011, apartado
56).
IV. Tercer guion
IV. Quinto guion
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación y está
realizando auditorías de cierre para los proyectos cofinanciados por el FEDER y el Fondo de Cohesión durante el
período de programación 2000-2006, seleccionados sobre
la base del riesgo. En el FEDER, para 2012 está prevista una
investigación posterior centrada en la tasa de error residual
de los programas cerrados.
IV. Sexto guion
La Comisión considera que la calidad del procedimiento
de toma de decisiones ya ha mejorado para los grandes
proyectos del período de programación 2007-2013.
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación,
y para el marco de la política de cohesión 2014-2020 ha
propuesto la introducción de un conjunto de condiciones
previas para garantizar la existencia de una planificación
estratégica a largo plazo antes de cualquier decisión de
financiación.
La Comisión comparte la opinión de que la planificación
de la infraestructura portuaria debe llevarse a cabo en el
contexto de la planificación general de las redes de transporte. Así se establece en el artículo 4 de la propuesta de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red
Transeuropea de Transporte (COM(2011) 650 final, de 19
de octubre de 2011). Entre los objetivos de la Red Transeuropea figuran «la interconexión e interoperabilidad de
las redes nacionales de transporte», «la integración óptima
y la interconexión de todos los modos de transporte» y «el
uso eficiente de la infraestructura».
En este contexto, la Comisión considera que para conseguir un rendimiento óptimo es también necesario realizar
una planificación estratégica a largo plazo a nivel nacional
y que los efectos transfronterizos sean tenidos en cuenta.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
36
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
INTRODUCCIÓN
7. b)
Recuadro 1 c)
En el marco de la gestión compartida de la política de cohesión, la asistencia a la ejecución y el seguimiento es responsabilidad, en primer lugar, de los Estados miembros. Solamente los proyectos importantes y los proyectos del Fondo
de Cohesión requieren una decisión de la Comisión, sobre
la base de un proyecto presentado por el Estado miembro.
El proyecto en Grecia se llevó a cabo con arreglo a un programa que tenía, entre otros, el objetivo estratégico de
desarrollar las conexiones de transporte (comunicación
y acceso a las islas).
La Comisión señala que solo siete de los veintisiete proyectos auditados por el Tribunal requirieron una decisión
de la Comisión. Todos los demás fueron seleccionados,
ejecutados y controlados por las autoridades de gestión
sin aprobación alguna por parte de la Comisión (véase el
apartado 11).
OBSERVACIONES
13.
El objetivo de los programas del FEDER tiene que ver sobre
todo con el desarrollo regional y local. Por lo tanto, antes
de nada los proyectos deben ajustarse a los objetivos de
la política de cohesión y a los objetivos fijados en cada
programa específico. Las políticas de transporte y turismo
están interrelacionadas con la política de cohesión, como
en el caso de la financiación de los puertos marítimos. Por
tanto, es obvio que los proyectos portuarios cofinanciados
por el FEDER son de diversa naturaleza. Algunos pueden
estar vinculados a importantes corredores de transporte,
como la RTE‑T, pero también pueden ser más pequeños,
como sucede con los proyectos portuarios relacionados
con el turismo («marinas»).
14.
Todos los proyectos aprobados dentro de un programa
deberán estar en consonancia con los objetivos del programa. Esto se logra mediante la aplicación de los «criterios de selección de las actividades» que son probados por
el Comité de seguimiento al inicio del período de programación. Para el período de programación 2000-2006, los
proyectos del Fondo de Cohesión no estaban incluidos en
los programas operativos, pero estaban sujetos a distintos
procedimientos de aprobación.
15. b)
La Comisión observa que veinticinco de los veintisiete proyectos auditados tienen objetivos de transporte directos
u objetivos vinculados a otros ámbitos que reciben apoyo
de los Fondos Estructurales.
15. c)
En lo que respecta al puerto de Campamento, la Comisión
considera que está en consonancia con las orientaciones
de las RTE‑T. Las instalaciones de dique seco son elementos necesarios de la infraestructura del transporte marítimo, vinculados de forma directa a la necesidad de mejorar la seguridad y la fiabilidad de la red. Los diques secos
son de importancia fundamental para las reparaciones y el
mantenimiento de los buques y para las inspecciones de
seguridad de los barcos.
16. a)
De acuerdo con las directrices para el cierre de los pro gramas 2000-2006, las autoridades del programa deberán
informar a la Comisión, a más tardar dos años después de
la presentación del informe final y de los documentos de
cierre, sobre los programas que están a punto de finalizar
y que fueron clasificados como inacabados o no operativos. Solo después de este período, la Comisión estaría en
condiciones de considerar los proyectos como «inacabados» o «no operativos» y adoptaría las medidas para recuperar los fondos de la UE y aplicar las correcciones financieras oportunas.
Los proyectos portuarios consisten en grandes proyectos
de obras de ingeniería que requieren un largo período
de planificación y de construcción, y en ellos intervienen
numerosos factores que pueden influir en su desarrollo.
La ampliación del puerto de Gijón era un proyecto de ingeniería civil de gran envergadura en el que había que trabajar en las aguas profundas del golfo de Vizcaya, conocidas
por sus mareas altas y por su gran oleaje.
Con respecto al puerto de Langosteira, las autoridades
españolas solicitaron una ampliación del período de subvencionabilidad. Por consiguiente, la fecha final de elegibilidad para la conclusión de las obras es el 31 de diciembre
de 2011. El número de días de trabajo depende en gran
medida de las condiciones meteorológicas.
En el caso de Brindisi, la autoridad de gestión considera
que las obras de construcción concluirán en mayo de 2012
y que el proyecto estará operativo inmediatamente después de esa fecha.
La Comisión considera que los objetivos de estos dos
proyectos estaban en consonancia con los objetivos más
generales de la política de cohesión o del programa en
cuestión.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
37
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
16. b)
17. b)
Sobre la base de la información aportada por las autoridades de gestión, la Comisión señala que los cuatro proyectos están funcionando actualmente.
En lo que respecta a Campamento, Arinaga y Augusta,
la Comisión hace referencia a sus respuestas del apartado 16. b) y del recuadro 2. En lo que respecta al proyecto
de Le Havre, la infraestructura y el sistema de transporte
nacionales tratarán el problema de la falta de eficacia.
Recuadro 2
El marco jurídico del Fondo de Cohesión ha sido dise ñado para permitir la suficiente flexibilidad para adaptarse
a contextos y circunstancias cambiantes.
En anteriores respuestas al Tribunal y a la Comisión, las
autoridades españolas señalaron que los profundos cambios tecnológicos en el sector del transporte marítimo, el
sustancial aumento de la infraestructura para el transporte
de contenedores y la actual crisis económica mundial
hicieron necesario proceder a una redefinición del proyecto. Los diversos cambios del proyecto no se realizaron
con el único objetivo de convertir el dique en un «dique
seco» para construcciones especiales, sino también para
ampliar la gama de usos posibles.
Como resultado del proyecto, el puerto podrán utilizarse
ahora: para el tráfico general de contenedores, el tráfico de
automóviles, como refugio y para actividades de mercancías en general sin muelle de contenedores (break‑bulk),
para reparaciones flotantes y como muelle de reparaciones, para mantenimiento y reparación de grandes estructuras flotantes y como gran dique seco.
El principal objetivo de este proyecto se mantuvo sin
cambios. Las obras han permitido rehabilitar las obsoletas
infraestructuras existentes. La nueva infraestructura puede
cumplir los requisitos de una terminal de contenedores así
como de otros tipos de tráfico en los puertos de carga.
Los documentos facilitados por las autoridades españolas
incluyen una lista de los buques y los períodos de estancia.
Estos muestran que el uso de las infraestructuras de los
puertos marítimos está aumentando de forma constante.
Según la información facilitada por la autoridad de gestión, la sección del puerto de Augusta cofinanciada por el
FEDER a través de este proyecto ya se ha finalizado y una
parte de ella ya está en funcionamiento. Las autoridades
italianas han aportado a la Comisión las cifras sobre los
costes y las actividades del proyecto.
17. c)
La Comisión considera que los ocho proyectos fueron eficaces para lograr otros objetivos de desarrollo regional,
es decir, para conectar territorios con el fin de mejorar la
accesibilidad y aumentar la actividad económica. Esto también contribuye a la eficacia de los proyectos valuados en
lo que respecta a los diversos objetivos de los programas
cofinanciados y a los proyectos del Fondo de Cohesión.
Véase también la respuesta al recuadro 1 c).
18.
Los Estados miembros están obligados a tomar las decisiones adecuadas para garantizar que se hace el mejor
uso posible de los limitados fondos de la UE. Para poder
garantizar su eficacia, las inversiones portuarias necesitan
inversiones complementarias en redes de autopistas o de
carreteras. Algunas de estas inversiones están siendo financiadas con cargo a programas del FEDER o de los Fondos
de Cohesión actuales o con fondos nacionales. Véase también la respuesta al apartado 16. b).
Recuadro 4
La Comisión ya ha tomado las medidas oportunas para evitar este tipo de problemas en el futuro. Por ejemplo, en el
artículo 26 de la propuesta de Reglamento del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre las orientaciones de la Unión
para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte
(COM(2011) 650 final, de 19 de octubre de 2011) se declara:
«[...] En el ámbito de su responsabilidad, los Estados miembros, operadores portuarios y gestores de infraestructura
garantizarán que los puertos marítimos estén conectados
por líneas de ferrocarril, carreteras y, llegado el caso, vías
navegables interiores de la red global». Véase también la respuesta al apartado 17. b).
19.
Los Reglamentos en vigor para el período 2000-2006 no
exigían un plan de desarrollo estratégico portuario a largo
plazo para apoyar las decisiones de inversión. Por tanto, las
autoridades nacionales no presentaron estrategias específicas para cada sector o categoría de intervención en cada
una de las regiones.
Las inversiones apoyadas por el FEDER y por el Fondo de
Cohesión han de cumplir una estrategia regional cuando
hay una inversión prevista, definida sobre la base de un
análisis «SWOT» (debilidades, amenazas, puntos fuertes
y oportunidades) y respaldada por las evaluaciones económicas pertinentes.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
38
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
24.
En general, durante la preparación del programa operativo se realizó un control sobre la adaptación a la estrategia de transporte. La evaluación ex ante se utilizó para
evaluar la relevancia de los documentos de programación
propuestos respecto a los contextos locales, regionales
y nacionales.
La Comisión considera que para conseguir un rendimiento
óptimo es también necesario realizar una planificación
estratégica a largo plazo a nivel nacional y que los efectos
transfronterizos sean tenidos en cuenta.
21.
La Comisión considera que las autoridades de gestión
deben poder elegir entre diferentes solicitudes de proyectos maduros para financiar aquellos proyectos que mejor
cumplan los objetivos del programa. Sin embargo, la competencia entre los grandes proyectos de infraestructura es
a menudo limitada, ya sea porque no existen muchos proyectos listos para su ejecución o porque no se ajustan a los
objetivos establecidos en el programa.
22.
La Comisión no considera que la posible falta de proyectos adecuados sea la razón principal de la financiación
retroactiva.
Con condiciones estrictas, los Reglamentos de los Fondos
Estructurales permiten la inclusión retroactiva de proyectos dentro de un programa (véase la respuesta de la Comisión al recuadro 6).
23.
En lo que respecta a la consecución de los objetivos del
proyecto de Augusta, la Comisión remite a su respuesta
al apartado 16. b) y al recuadro 2, ejemplo 2. Respecto al
enlace ferroviario en Bari, se ha previsto realizar las obras
necesarias para mejorar la conexión durante el período
2007-2013.
Recuadro 6
Con el fin de garantizar que los proyectos retroactivos
cumplen todas las normas aplicables, la Comisión y las
autoridades italianas han acordado una serie de directrices
para aclarar las circunstancias en las que tales proyectos
pueden incluirse en los programas financiados por la UE.
Los programas FEDER 2000-2006 están siendo cerrados
con la condición de que los recursos invertidos en proyectos retroactivos se reutilicen para financiar proyectos que
estén en consonancia con el programa. De esta manera se
garantiza que, incluso si los proyectos retroactivos se incluyen en un programa, los recursos totales asignados a las
inversiones no se reducirán.
Los retrasos en la construcción de importantes infraestructuras son una cuestión sobre la que la Comisión ya es consciente y que ha planteado regularmente en los comités de
seguimiento, en las reuniones bilaterales y mediante notas
oficiales dirigidas a los Estados miembros.
La responsabilidad de definir las autorizaciones recae en
las autoridades nacionales. Sin embargo, la Comisión ha
recordado en varias ocasiones a las autoridades de los
Estados miembros la necesidad de simplificar los proce dimientos de decisión y ha recomendado la conveniencia
de evitar cualquier carga adicional sobre la administración
de los fondos de la UE. Como resultado de ellos, las autoridades griegas han presentado recientemente una propuesta de ley para acelerar los procedimientos del permiso
medioambiental.
Sobre todo en Grecia, los hallazgos arqueológicos y los
permisos medioambientales son las causas principales de
los retrasos en la realización de los proyectos.
25.
La autoridad de gestión informó a la Comisión de que
las mejoras en la electricidad, el alcantarillado y los sistemas de suministro de agua eran necesarias debido a las
normativas que entraron en vigor durante el período de
ejecución.
Además, a finales de 2011, el proyecto estaba parcialmente
operativo, y un promedio de trescientos amarres ocupados
de los cuatrocientos actualmente disponibles. Para mediados de 2012 habrá otros doscientos amarres en funcionamiento, con lo que se alcanzarán unos seiscientos amarres
en total.
26.
En el caso del FEDER, los comités de seguimiento son
designados por el Estado miembro para controlar y supervisar la ayuda a los programas, para comprobar cómo están
siendo gestionados los programas por la autoridad de gestión, para garantizar el cumplimiento de las directrices y de
las normas de ejecución del propio programa y para revisar
las evaluaciones.
La Comisión ha emitido directrices que ayudarían a instaurar y aplicar sistemas de gestión y de control eficaces.
Además, la Comisión ha tomado medidas específicas para
la creación de capacidades a lo largo de todo el período de
programación.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
39
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
27.
28. c) y d)
Los programas del FEDER son supervisados por las autoridades de gestión sobre la base de los indicadores físicos
y financieros definidos en el programa operativo, ya que
estos son los mejores indicadores de los avances sobre el
terreno.
La autoridad de gestión debe super visar el logro de
algunos resultados, como la creación de empleo, u otros
mediante indicadores fijados para el programa, respecto
a la prioridad o a medida. Por tanto, la falta de seguimiento
a nivel de proyecto no excluye un seguimiento sistemático
a nivel del programa, de prioridades o a medida.
Los proyectos del Fondo de Cohesión son controlados por
la Comisión y los Estados miembros con referencia a indicadores físicos y financieros de acuerdo con el carácter del
proyecto y sus objetivos específicos.
Durante el período de programación 2007-2013, las decisiones sobre los proyectos importantes incluyen indicadores de realizaciones y de resultados.
28. a)
El objetivo de los comités de supervisión es supervisar la
eficacia y la calidad de la ayuda a nivel de todo el programa y no a nivel de proyectos individuales. En general,
los programas incluyen miles de proyectos. Con excepción
de los grandes proyectos, un debate sobre cada uno de los
proyectos no es ni factible ni deseable.
28. b)
La sostenibilidad de la acción cofinanciada por la UE es un
principio fundamental de la ayuda de la UE. Los Estados
miembros han de garantizar que los proyectos sean operativos, funcionales y que cumplan las políticas de la UE. En
el contexto del cierre de los programas del FEDER, los Estados miembros están obligados a presentar a la Comisión,
junto con los documentos de cierre, una lista de proyectos
inacabados y no operativos y tienen un plazo de dos años
para presentar información sobre la realización de estos
proyectos. Si para entonces los proyectos todavía no se
han finalizado, el Estado miembro tiene que recuperar los
fondos en cuestión.
En el caso del Fondo de Cohesión, el proceso de cierre
exige informar sobre la inversión en el informe final que
incluye una evaluación inicial sobre si será probable lograr
los resultados esperados. Durante un período de tres años
a partir del pago final por la Comisión, las autoridades responsables del Estado miembro tienen que aportar todos
los documentos justificativos relativos a los gastos y controles sobre el proyecto.
Para los grandes proyectos del FEDER durante el período
2000-2006, no hubo obligación legal de incluir indicadores a nivel de proyecto. Iban a establecerse indicadores de
seguimiento en los programas operativos, en los documentos únicos de programación o en los complementos del
programa. Durante el período de programación 2007-2013,
las decisiones sobre los proyectos importantes incluyen
indicadores de realizaciones y de resultados.
28. e)
La Comisión publicó una serie de notas de orientación para
los programas 2000-2006, por ejemplo sobre el análisis
coste/beneficio, los indicadores de seguimiento y evaluación que contribuyeron a aumentar la concienciación de
las autoridades de gestión para garantizar determinados
aspectos de una buena gestión financiera. Para el período
2007-2013, la Comisión ha proporcionado orientación
actualizada en el ámbito de la buena gestión financiera.
Además, la Comisión ha desarrollado un marco para las
auditorías de la gestión que constituye la base de una primera serie de auditorías específicas que comenzarán en
2012.
Recuadro 7
La Comisión acoge con satisfacción este ejemplo de buenas prácticas en Le Havre.
29. a)
La duración del proceso de toma de decisiones para proyectos importantes y proyectos del Fondo de Cohesión
depende de la calidad de la propuesta presentada. El propio Tribunal subraya en su nota a pie de página que el promedio de diecinueve meses incluye el tiempo necesario
para que la autoridad de gestión responda a las preguntas
formuladas por la Comisión.
29. b)
La Comisión aprobó los grandes proyectos y/o los pro yectos del Fondo de Cohesión teniendo en cuenta toda
la información a su disposición, incluidas las evaluaciones
económicas realizadas por expertos externos. Para Campamento, la Comisión considera que el proyecto estaba en
consonancia con las directrices de las RTE‑T (véanse las respuestas en el recuadro 1 c) y en el recuadro 2).
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
40
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
30.
Durante el período de programación 2000-2006, la Comisión solo aprobó proyectos importantes y del Fondo de
Cohesión.
Durante el período de programación 2007-2013, la gestión
de los proyectos del Fondo de Cohesión se incorporó a los
programas del FEDER y el FSE, por lo que está sujeta a las
mismas normas sobre programación, gestión y control.
La Comisión ya no aprueba cada proyecto del Fondo de
Cohesión (salvo en el caso de proyectos de gran envergadura), lo que reduce la burocracia y proporciona a los
Estados miembros una mayor responsabilidad.
La Comisión considera que el proyecto cumplía con las
directrices de la RTE‑T, ya que las instalaciones de dique
seco forman parte de la infraestructura de transporte marítimo y están directamente relacionadas con la necesidad
de mejorar la seguridad y fiabilidad de la red (véanse las
respuestas a los recuadros 1 c) y 2).
34.
La Comisión garantiza un seguimiento y una super visión adecuados dentro de los límites de las disposiciones
legales.
31.
En lo que respecta al puerto de Bari, véase la respuesta de
la Comisión al apartado 16. b).
Los indicadores de resultados y de impacto se incluyen en
el análisis coste/beneficio y en otras evaluaciones económicas que acompañan a los grandes proyectos.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para el período de programación 2007-2013, los indicadores de realización y de resultados se incluyen en las
decisiones de la Comisión sobre proyectos importantes.
Los informes anuales y finales sobre la ejecución de cada
programa operativo incluyen información cuantificada
basada en indicadores fundamentales de producción y de
resultados.
33.
La Comisión considera que, dentro de su capacidad consultiva, toma las medidas apropiadas en los comités de seguimiento. Además, hay otros instrumentos, como los informes de seguimiento, las reuniones técnicas, las visitas a los
proyectos, y las cartas de obser vaciones, que permiten
a la Comisión influir en la eficacia del gasto. Las autopistas
Palermo‑Messina y Siracusa‑Gela respondían a las necesidades de desarrollo en cumplimiento de las directrices
estratégicas de la UE. La autopista Palermo‑Messina forma
parte del corredor 1 de RTE‑T. La autopista Siracusa‑Gela
era necesaria para proporcionar acceso a una zona remota
y mal comunicada (este proyecto se mencionó en la versión original del programa operativo). La mejora del
acceso es un criterio esencial a la hora de decidir sobre
las inversiones de los Fondos Estructurales en materia de
transporte y se considera un indicador clave del marco
estratégico nacional Italiano para los períodos 2000-2006
y 2007-2013.
La Comisión siguió el proyecto de Campamento en los
comités de seguimiento para el Fondo de Cohesión
mediante informes de supervisión periódicos. Las auditorías financiera y operativa realizadas cada año confirmaron
que el gasto era legal y estaba en consonancia con las actividades del proyecto original.
35.
La Comisión tiene información de que, en enero de 2012,
veinticinco de los veintisiete proyectos auditados habían
sido finalizados. De ellos, veintidós están en uso aunque
cuatro necesitan inversiones adicionales para que puedan
constituir un enlace eficaz con las regiones del interior. En
el caso de tres proyectos, su eficacia y su utilización tienen
que seguir mejorando. En las orientaciones sobre el cierre
para los programas del período 2000-2006, las autoridades
del programa tienen que informar a la Comisión, a más tardar dos años después de la fecha de presentación de los
documentos de cierre, sobre el estado de desarrollo de las
actividades que se clasificaron como inacabadas o no operativas. La Comisión garantizará un seguimiento adecuado
de estos casos.
36.
Por regla general, los programas operativos deben cumplir
las políticas de transporte y otras políticas de la UE. Por
otra parte, las inversiones que reciben apoyo de la política
de cohesión deben ser coherentes con las estrategias de
desarrollo regional. En general, esto se comprueba durante
el diseño y la evaluación ex ante de los programas.
En lo que respecta a los proyectos de sustitución, véase la
respuesta al apartado 35 sobre el plazo de dos años tras
la presentación del informe final y de los documentos de
cierre de que disponen las autoridades responsables de
los programas de 2000-2006, para informar a la Comisión
sobre el estado de avance de los programas que figuraban como inacabados o no operativos. Solo después de
este período, la Comisión estaría en condiciones de considerar los proyectos como «inacabados» o «no operativos»
y adoptaría las medidas para recuperar los fondos de la UE
y aplicar las correcciones financieras oportunas.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
41
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
Recomendación 1 a)
37. a)
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación y ya ha
proporcionado, como le corresponde, a los Estados miembros notas de orientación sobre varios aspectos, incluidos
los indicadores y los análisis coste/beneficio. Se han organizado reuniones técnicas o sesiones de formación con las
autoridades nacionales para aumentar la sensibilización
sobre su obligación de atenerse a los principios de buena
gestión financiera.
Los resultados y el impacto de las inversiones en infraestructuras de transporte no siempre son tangibles inmediatamente después de la finalización de las obras, sino que
requieren algún tiempo para materializarse, dado que las
condiciones económicas también pueden cambiar durante
la fase operativa. Los beneficios económicos y sociales
para la sociedad solo se incrementan unos años después
de la conclusión de las obras de construcción. Véase también la respuesta al apartado 17. b).
Recomendación 1 b)
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación. Se
centra en la configuración global de los programas y proyectos, incluidos la evaluación ex ante de los programas
operativos, la evaluación de los principales proyectos, el
establecimiento de objetivos e indicadores, el seguimiento
periódico a través de comités de seguimiento, informes
anuales, reuniones de ejecución anuales, obligación de
elaborar informes finales y de realizar evaluaciones ex post.
Estas disposiciones se reforzarán en los proyectos de reglamentos para 2014-20.
Además, la Comisión ha reconocido la necesidad de
coordinar mejor los fondos de cohesión y los fondos
estructurales con los objetivos de la política de transpor te en su Libro Blanco sobre el transpor te de marzo
de 2011 (COM(2011) 144 final, de 28 de marzo de 2011,
apartado 56).
Recomendación 1 c)
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación. En
su propuesta de nuevos Reglamentos para el marco de la
política de cohesión de 2014-2020, la Comisión ha introducido una condicionalidad ex ante a fin de asegurar que se
dan las condiciones necesarias para una ayuda eficaz. Estas
incluyen un plan estratégico a largo plazo que debe existir
antes de cualquier decisión de financiación.
La Comisión comparte la opinión de que la planificación
de la infraestructura portuaria debe llevarse a cabo en el
contexto de la planificación general de las redes de transporte. Así se establece en el artículo 4 de la propuesta de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red
Transeuropea de Transporte (COM(2011) 650 final, de 19
de octubre de 2011). Entre los objetivos de la Red Transeuropea figuran «la interconexión e interoperabilidad de
las redes nacionales de transporte», «la integración óptima
y la interconexión de todos los modos de transporte» y «el
uso eficiente de la infraestructura».
37. b)
La Comisión participa en los comités de seguimiento, desempeñando un papel consultivo dentro de los límites establecidos en las disposiciones jurídicas, e interviene cuando
lo considera oportuno. Además, existen otros instrumentos
para influir en que el gasto sea eficaz, como informes de
seguimiento, reuniones técnicas, visitas de proyectos y cartas de observaciones.
Recomendación 2 a), primer guion
En general, el nivel adecuado para fijar los indicadores de
resultados y para la evaluación de impacto es el nivel de
prioridad y no el nivel de proyecto. Además, durante el
período de programación 2007-2013, las decisiones sobre
los proyectos importantes incluyen indicadores de realizaciones y de resultados.
Las propuestas de la Comisión para el marco de la política
de cohesión 2014-2020 instas a establecer indicadores para
cada prioridad (indicadores comunes e indicadores específicos del programa) para evaluar los avances en la consecución de los objetivos.
Recomendación 2 a), segundo guion
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación.
Cuando procede, realiza visitas de los proyectos sobre el
terreno y organiza reuniones técnicas con las autoridades
responsables. Además, la Comisión ha desarrollado un
marco para las auditorías de la gestión que constituye la
base de una primera serie de auditorías específicas que
comenzarán en 2012.
En este contexto, la Comisión considera que para conseguir un rendimiento óptimo es también necesario realizar
una planificación estratégica a largo plazo a nivel nacional
y que los efectos transfronterizos sean tenidos en cuenta.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
42
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
Recomendación 2 a), tercer guion
Las propuestas de la Comisión para el marco de la política de cohesión 2014-2020 instan a establecer un marco
de resultados. Debe definirse para cada programa con vistas al seguimiento de los avances en pos de los objetivos
y metas fijados para cada programa en el transcurso del
período de programación. La Comisión debe efectuar un
examen del rendimiento, en colaboración con los Estados miembros, en 2017 y 2019. Deberá establecerse una
reser va de eficacia que se reser vará y asignará en 2019
para los casos en los que se hayan alcanzado los hitos establecidos en el marco de rendimiento. Cuando la consecución de los hitos o las metas sea especialmente deficiente,
la Comisión debe poder suspender los pagos al programa
o, al final del período de programación, aplicar correcciones financieras, a fin de que el presupuesto de la Unión no
se despilfarre ni se utilice de forma ineficiente.
Recomendación 2 b)
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación y está
realizando auditorías de cierre para los proyectos cofinanciados por el FEDER y el Fondo de Cohesión durante el
período de programación 2000-2006, seleccionados sobre
la base del riesgo. Para el FEDER, para 2012 está prevista
una investigación posterior centrada en la tasa de error
residual de los programas cerrados.
38.
La Comisión aprobó los grandes proyectos y/o los pro yectos del Fondo de Cohesión teniendo en cuenta toda
la información a su disposición, incluidas las evaluaciones
económicas realizadas por expertos externos.
Recomendación 3
La Comisión ya está aplicando esta Recomendación del
Tribunal. El procedimiento de toma de decisiones para los
grandes proyectos, se ha visto considerablemente reforzada durante el período 2007-2013.
— — Todas las solicitudes de grandes proyectos deberán
presentarse en un formulario normalizado y deberá incluir toda la información pertinente para una completa
evaluación de los méritos del proyecto (estudios de
viabilidad, análisis de coste‑beneficio, evaluación de
riesgos, impacto ambiental, etc.).
— — El procedimiento interno que da lugar a la Decisión de
la Comisión ha sido aclarado mediante orientaciones
sobre la toma de decisiones: las consultas de los departamentos pertinentes son obligatorias y se fija un
plazo para cada etapa
— — La iniciativa Jaspers permite a los Estados miembros
presentar solicitudes a la Comisión mejor preparadas.
Por último, la decisión sobre grandes proyectos ha sido
normalizada, lo que simplifica el proceso de adopción.
Informe Especial nº 4/2012 – ¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en puertos marítimos?
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial nº 4/2012
¿Resulta una inversión eficaz la utilización de los Fondos Estructurales y de Cohesión para cofinanciar las infraestructuras de transportes en
puertos marítimos?
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
2012 — 42 pp. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9237-581-2
doi:10.2865/89501
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA
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recopilaciones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea)
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(http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm).
ZACIONES DE UNA MUESTRA ALEATORIA DE VEINTISIETE PROYEC TOS DE
INFRAESTRUC TURAS PORTUARIAS COFINANCIADOS ENTRE 2000 Y 2006
A TRAVÉS DEL FONDO EUROPEO DE DESARROLLO REGIONAL Y DEL FONDO
DE COHESIÓN, Y CONSTATÓ QUE SOLO ONCE DE LOS VEINTISIETE PROYECTOS FUERON EFICACES PARA APOYAR LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE
TRANSPORTES. POR OTRA PARTE, ALGUNAS CONSTRUCCIONES NO SE HABÍAN FINALIZADO, OTRAS NO SE UTILIZABAN Y OTRAS NECESITABAN UNA
INVERSIÓN ADICIONAL CONSIDERABLE ANTES DE PODER SER PUESTAS EN
FUNCIONAMIENTO. EL INFORME DEL TRIBUNAL EXPONE VARIAS RAZONES
PARA EXPLICAR ESTAS CONSTATACIONES Y FORMULA RECOMENDACIONES
PARA RESOLVER LAS DEFICIENCIAS OBSERVADAS A FIN DE MEJORAR LOS
FUTUROS GASTOS DE LA UNIÓN EUROPEA EN PUERTOS MARÍTIMOS.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
QJ-AB-12-003-ES-C
EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVALUÓ LOS OBJETIVOS Y LAS REALI-