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MEMO/11/364
Bruselas, 31 de mayo de 2011
Gobernanza económica de la UE: un importante
paso adelante
La UE y sus Estados miembros han tomado una serie de importantes
decisiones que refuerzan la coordinación económica y presupuestaria para
la UE en su conjunto y para la zona del euro. De esta forma se corrige el
desequilibrio que existía entre los dos componentes de la Unión Económica
y Monetaria. Las decisiones garantizarán que los Estados miembros
coordinen más estrechamente sus políticas económicas, lo cual es esencial
según ha demostrado la crisis. Como consecuencia de ello, las
interdependientes economías de la UE estarán mejor situadas para diseñar
una senda de crecimiento y creación de empleo. Se trata de un importante
paso adelante.
La nueva gobernanza económica se basará en tres principales acciones para hacer frente a
la crisis:
1. Reforzar nuestro programa económico común con una mayor supervisión
de la UE
- Hemos acordado prioridades económicas para la UE: La Estrategia Europa
2020 constituye el programa económico común de la UE. Esta estrategia
establece claras prioridades y objetivos a nivel nacional y de la UE para
impulsar el crecimiento de la economía europea en el próximo decenio. El
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento establece las prioridades de
acción para los próximos 18 meses, que se plasman en medidas y objetivos
nacionales adaptados a las necesidades de cada Estado miembro. El Pacto por
el Euro Plus establece compromisos adicionales para los países signatarios.
- Habrá un reforzamiento de la supervisión ejercida por la Unión Europea
sobre las políticas económicas y presupuestarias: La Comisión ha
propuesto dotar a la UE de nuevos instrumentos para prevenir el riesgo de
finanzas públicas insostenibles y de importantes desequilibrios en materia de
competitividad entre Estados miembros. El sistema incluye sanciones: se podrá
imponer multas a los países que no cumplan las normas. Se espera que el
Parlamento Europeo y el Consejo finalicen el paquete de medidas en junio de
2011.
- Debatiremos nuestras prioridades económicas y nuestras políticas
presupuestarias cada año en el mismo momento. Nuestro nuevo marco de
coordinación para supervisar los compromisos a nivel de la UE es el
denominado Semestre Europeo. Durante el primer semestre de cada año se
celebrarán debates paralelos sobre el programa económico de la UE, basados
en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento presentado por la
Comisión en enero, y sobre las prioridades de los Estados miembros,
presentadas en sus programas nacionales en la primavera. En junio se dirigirán
recomendaciones específicas a los países, con tiempo, pues, para permitir su
incorporación en la política económica y el presupuesto para el año siguiente.
2. Salvaguardar la estabilidad de la zona del euro
En 2010, la UE reaccionó frente a la crisis de la deuda estatal creando mecanismos
provisionales de apoyo, que serán sustituidos en 2013 por un mecanismo
permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE). Estas medidas de apoyo
están contribuyendo a salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro,
están supeditadas a unos rigurosos programas de reforma y de saneamiento fiscal y
se establecen en estrecha cooperación con el FMI
3. Restauración del sector financiero
La UE ha establecido nuevas normas y nuevos organismos para abordar los
problemas más rápidamente y garantizar que todos los agentes financieros estén
sujetos a una regulación y supervisión adecuadas. Se seguirá trabajando en este
ámbito, por ejemplo, haciendo más sistemáticas y rigurosas las pruebas de
resistencia que se aplican actualmente a los bancos. Un sector financiero sólido es
esencial para permitir a las empresas y a las economías domésticas acceder al
crédito.
1. Reforzar nuestro programa económico común con una mayor
supervisión de la UE
Un marco común es esencial para que la UE aborde sus retos económicos y vuelva
a una senda de fuerte crecimiento. La falta de un claro sistema de gobernanza
económica entre los Estados miembros ha provocado desequilibrios y la pérdida de
oportunidades, haciendo a toda la UE más vulnerable cuando estalló la crisis. Para
garantizar que esta situación no se vuelva a repetir, la Comisión propuso la
Estrategia Europa 2020, que fue aprobada por el Consejo en junio de 2010. La
estrategia reúne: (1) un programa económico común y (2) un marco reforzado de
supervisión de la UE, que deberán ser objeto de un procedimiento de decisión y de
un seguimiento sincronizados (3).
1.1. Estrategia Europa 2020, Estudio Prospectivo Anual sobre el
Crecimiento y Pacto por el Euro Plus
La Estrategia Europa 2020*1 es el programa económico común de la UE, esto es,
un plan para superar la crisis e impulsar un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador en los próximos diez años. Dicha Estrategia aborda retos a corto plazo
asociados a la crisis y la necesidad de reformas estructurales y medidas de fomento
del crecimiento para ayudar a Europa a salir de la crisis y aumentar la resistencia de
su economía frente a futuras perturbaciones.
* Todos los términos marcados con un (*) se explican en el glosario adjunto.
1
Véase IP/10/225
La Estrategia Europa 2000 se basa en un mecanismo simple y eficaz, consistente
en objetivos, acciones prioritarias concretas y un mecanismo de seguimiento:
- Cinco objetivos para 2020. Se han establecido cinco objetivos para 2020 a fin
de catalizar los esfuerzos en áreas críticas para el futuro de la UE: empleo,
innovación, clima y energía, educación e integración social. Estos objetivos han
sido acordados por la UE en su conjunto y ahora se han plasmado en objetivos
nacionales para cada Estado miembro.
- El 75% de la población de edad comprendida entre 20 y 64 años debe
estar empleada.
- El 3% del PIB de la UE debe invertirse en investigación y desarrollo.
- La UE deberá reducir sus emisiones de CO2 en un 20%, aumentar su
eficiencia energética en un 20% y aumentar hasta el 20% la parte que
representan las energías renovables en el consumo global de energía.
- La proporción de abandono prematuro de la escolaridad debe ser inferior
al 10% y como mínimo el 40% de los jóvenes debe estar en posesión de
un título o diploma.
- Debe lograrse que el riesgo de pobreza afecte a 20 millones menos de
personas.
- Siete «iniciativas emblemáticas». Con el fin de avanzar hacia el logro de los
objetivos de la Estrategia Europa 2020, la Comisión ha presentado siete
«iniciativas emblemáticas»: «Una Agenda Digital para Europa»2, «Unión por la
innovación»3, «Juventud en Movimiento»4, «Resource Efficient Europe»
(empleo eficiente de recursos en Europa)5, «Una política industrial para la era
de la globalización»6, «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos7y «The
European Platform Against Poverty» (Plataforma europea contra la pobreza)8.
La reciente adopción del Acta del Mercado Único9 es otro ejemplo de la acción
de la Comisión en apoyo de la Estrategia Europa 2020.
- Diez prioridades concretas para 2011. En enero de 2011, en su Estudio
Prospectivo Anual sobre el Crecimiento10, la Comisión precisó el camino a
seguir, estableciendo acciones prioritarias para los próximos 18 meses.
- Tres acciones prioritarias para garantizar la estabilidad macroeconómica:
1) poner en orden nuestras finanzas públicas; 2) actuar cuando se observen
amplios déficit o superávit de la balanza por cuenta corriente, y 3) garantizar
la estabilidad del sector financiero. Un ejemplo: en 2011, todos los Estados
miembros están aplicando planes de saneamiento fiscal, que fijan objetivos
estrictos de déficit que habrán de alcanzarse a partir de este año y situarán
sus déficit presupuestarios por debajo del 3% del PIB dentro de un plazo
acordado.
2
Véanse IP/10/581, MEMO/10/199 y MEMO/10/200
Véanse IP/10/1288 y MEMO/10/473
4
Véanse IP/10/1124 y MEMO/10/408
5
Véanse IP/11/63 y MEMO/11/43
6
Véanse IP/10/1434, MEMO/10/532 y MEMO/10/533
7
Véanse IP/10/1541 y MEMO/10/602
8
Véanse IP/10/1729 y MEMO/10/687
9
Véanse IP/10/1390, IP/11/469 y MEMO/11/239
10
Véanse IP/11/22 y MEMO/11/11
3
- Cuatro acciones prioritarias para fomentar las reformas estructurales: 1)
ayudar a los desempleados a volver a desarrollar su actividad o a encontrar
un nuevo empleo haciendo que trabajar sea más atractivo desde el punto de
vista financiero, 2) reformar urgentemente los sistemas de pensiones, 3)
garantizar que las prestaciones de desempleo proporcionen un incentivo
para trabajar, y 4) mejorar el equilibrio entre flexibilidad y seguridad en el
mercado de trabajo. Ello no significa abandonar nuestro modelo social
europeo común, sino únicamente volver a integrar a aquellos que se
encuentran actualmente excluidos del mercado de trabajo.
- Tres acciones prioritarias tendentes a anteponer las medidas de fomento
del crecimiento: 1) eliminar los obstáculos persistentes en el seno del
mercado único, 2) aumentar la inversión en infraestructuras de tecnología de
la información, transporte y energía, en parte mediante una financiación
innovadora (incluida la emisión de obligaciones europeas para la
financiación de proyectos), y 3) crear un acceso rentable a la energía. La
aceleración del crecimiento también permitirá acelerar el saneamiento fiscal
y apoyar las reformas estructurales.
- Los Estados miembros de la zona del euro han acordado un programa
complementario de reformas adicionales —denominado Pacto por el Euro
Plus— que refleja su mayor interdependencia y al que han optado por
adherirse seis países no pertenecientes a la zona del euro: Bulgaria,
Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía. Dicho Pacto se centra en
cuatro áreas: competitividad, empleo, sostenibilidad de las finanzas
públicas y reforzamiento de la estabilidad financiera.
- El Pacto fue adoptado en el Consejo Europeo de primavera del 24 y 25 de
marzo de 2011. Sus 23 signatarios se han comprometido a aplicar las
reformas especificadas en el mismo. Los cuatro Estados miembros restantes
tienen libertad para adherirse al Pacto si así lo desean.
- El Pacto encaja plenamente en el nuevo marco de gobernanza económica y
los compromisos recogidos en él se incluyen en los programas nacionales
de reforma* de los Estados miembros signatarios.
- Un mecanismo integrado para garantizar el cumplimiento de los compromisos
mediante reformas nacionales. Los Estados miembros se comprometen a:
- establecer objetivos nacionales, que deberán alcanzarse a más tardar en
2020, comprometiéndose a contribuir a los esfuerzos globales de la UE; los
objetivos se fijaron en 2010, y la Comisión está supervisando los avances en
este ámbito;
- especificar en su programa nacional de reforma y en su programa de
estabilidad o de convergencia las medidas que se proponen aplicar a nivel
interno para cumplir lo decidido a nivel de la UE, de conformidad con el
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y las áreas fundamentales
incluidas en el Pacto por el Euro Plus; los programas nacionales de reforma
y los programas de estabilidad o de convergencia deben enviarse a la
Comisión;
- plasmar los objetivos en medidas concretas que habrán de recogerse en
su legislación y su presupuesto y deberá debatir su Parlamento.
1.2. Reforzamiento de la supervisión ejercida por la Unión Europea sobre las
políticas económicas y presupuestarias
En los últimos años, la UE no ha sido capaz de cumplir los objetivos que se había
fijado para la política económica y la política presupuestaria, debido en parte a que
el mecanismo de supervisión no era suficientemente riguroso. Para abordar este
problema, el 29 de septiembre de 2010 la Comisión presentó un paquete de seis
propuestas legislativas11. Se espera que el Parlamento Europeo y el Consejo
alcancen un acuerdo final sobre el mismo para junio de 2011. Este paquete de
medidas tiene tres objetivos principales:
- Primer objetivo: mejorar la acción preventiva mediante el reforzamiento del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Los Estados miembros deben evitar déficit públicos excesivos (superiores al 3% del
PIB) y una deuda excesiva (superior al 60% del PIB), a fin de no poner en peligro la
sostenibilidad de las finanzas públicas. Estas normas están integradas en los
Tratados y se especifican en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento* (PEC).
Para garantizar el cumplimiento de este objetivo se requiere la supervisión de los
presupuestos nacionales y la supervisión y coordinación de las políticas económicas
(de conformidad con el artículo 121 del Tratado). A tal efecto, cada año los Estados
miembros presentan en sus programas de estabilidad o de convergencia* las
reformas estructurales y los esfuerzos necesarios para alcanzar la sostenibilidad de
las finanzas públicas.
El nuevo sistema de gobernanza introduce tres cambios fundamentales:
- Mayor transparencia: los Estados miembros deben garantizar que sus marcos
presupuestarios, a todos los niveles de la administración (nacional, regional y
local), reflejen el marco presupuestario de la UE. Esto implica adaptar todos
estos elementos —como los sistemas de contabilidad pública, las estadísticas y
las prácticas de previsión nacionales— a las normas de la UE, lo que permitirá
una mayor claridad y el reforzamiento del control mutuo.
- Normas más estrictas: A los Estados miembros con finanzas públicas
insostenibles se les exigirán avances significativos hacia el objetivo
presupuestario a medio plazo, a fin de cumplir el criterio de déficit del 3%. El
aumento del gasto deberá vincularse a la tasa de crecimiento del PIB a medio
plazo, de forma que los posibles ingresos no esperados lleven a un aumento
del ahorro y no a unos mayores gastos. Los países con un ratio de deuda
superior al 60%, los países con una alta tasa de aumento de su nivel de deuda
y los países que afrontan riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de sus
finanzas públicas deberán acelerar el ritmo de ajuste hacia su objetivo a medio
plazo.
11
Véanse IP/10/1199, MEMO/10/455, MEMO/10/454 y MEMO/10/456
- Mejor control de la aplicación de las normas: Si un Estado miembro
incumple los principios acordados, la Comisión le podrá dirigir una advertencia,
incluso en la fase preventiva. En caso de que el incumplimiento sea persistente
o revista un carácter particularmente grave, la Comisión dirigirá una
recomendación al Estado miembro en cuestión a fin de que tome medidas
correctoras. La recomendación será adoptada por el Consejo a menos que una
mayoría cualificada de Estados miembros vote en contra de la misma
(procedimiento de voto por mayoría cualificada inversa). Para los Estados
miembros de la zona del euro, la recomendación se apoyará en un mecanismo
de aplicación (basado en el artículo 136 del Tratado), en forma de un depósito
generador de intereses equivalente al 0,2% del PIB. Este componente
preventivo del PEC ha sido aún más reforzado por el Pacto por el Euro Plus,
en virtud del cual los Estados miembros de la zona del euro (y otros Estados
miembros) se han comprometido a incorporar a su legislación nacional las
normas presupuestarias de la UE establecidas en el PEC mediante un
instrumento jurídico específico de su elección, que deberá ser de naturaleza
suficientemente vinculante y duradera (por ejemplo, una ley marco o
constitucional).
- Segundo objetivo: Mejorar la acción correctora mediante el reforzamiento
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
- Cuando los Estados miembros no cumplen los límites máximos establecidos en
los Tratados, se pone en marcha el procedimiento de déficit excesivo*
(PDE). Sin embargo, las actuales situaciones presupuestarias de casi todos los
Estados miembros y los problemas de deuda estatal en algunos de ellos
muestran que el actual PDE no ha sido eficaz. La Comisión se ha propuesto
aumentar la eficacia del PEC mediante un mejor control de la aplicación de las
normas y la capacidad de imponer multas a los Estados miembros (según se ha
indicado anteriormente). Los dos cambios fundamentales son:
- Normas más estrictas: La reducción de la deuda será ahora un criterio para
la evaluación de las finanzas públicas. Los Estados miembros con una deuda
que rebase el 60% del PIB deberán reducir el exceso sobre dicho límite en
como mínimo un veinteavo al año en un periodo de tres años. De no ser así, se
les aplicará un procedimiento de déficit excesivo. Al evaluar si el ritmo de
reducción de la deuda es satisfactorio se tendrán en cuenta todos los factores
pertinentes, según se recoge en la propuesta de la Comisión.
- Mejor control de la aplicación de las normas: A los países de la zona del
euro a los que se aplique un procedimiento de déficit excesivo se les exigirá un
depósito no generador de intereses equivalente al 0,2% del PIB. La
Comisión dirigirá una recomendación al Estado miembro en cuestión para que
adopte medidas correctoras. La recomendación será aprobada por el Consejo a
menos que una mayoría cualificada de Estados miembros vote en contra de la
misma (procedimiento de voto por mayoría cualificada inversa). En caso de
incumplimiento de la recomendación inicial de tomar medidas correctoras, este
depósito no generador de intereses (véase más abajo) se convertirá en una
multa. La multa se aumentará en caso de incumplimiento reiterado de las
recomendaciones.
- Tercer objetivo: Reducir los desequilibrios macroeconómicos y en materia
de competitividad. Durante la pasada década, los Estados miembros han
adoptado decisiones económicas divergentes que han causado diferencias de
competitividad e importantes desequilibrios macroeconómicos dentro de la UE. Se
establecerá un nuevo mecanismo de supervisión para detectar y corregir estas
deficiencias mucho antes. Dicho mecanismo se basará en los siguientes elementos
principales:
Un sistema de alerta claro: Un cuadro de indicadores externos e internos
(alrededor de diez) para detectar los desequilibrios que vayan apareciendo en
diferentes partes de la economía. La composición de los indicadores podrá variar
con el tiempo. Se determinarán y anunciarán los umbrales pertinentes. La
evaluación de tales indicadores no será mecánica, sino que será realizada por la
Comisión basándose en exámenes a fondo, en los programas de estabilidad y
convergencia y en los programas nacionales de reforma.
- Normas más estrictas: Al amparo del artículo 121 del Tratado se creará un
nuevo procedimiento de desequilibrio excesivo*, similar al procedimiento de
déficit excesivo para las finanzas públicas. Si la Comisión considera que existen
desequilibrios macroeconómicos (o el riesgo de tales desequilibrios), propondrá
que el Consejo inicie un procedimiento de desequilibrio excesivo y recomiende
que el Estado miembro de que se trate adopte un plan de medidas correctoras
con una clara hoja de ruta y un calendario para la aplicación de estas medidas.
Los progresos alcanzados se examinarán periódicamente.
- Mejor control de la aplicación de las normas: Para los países de la zona del
euro, los mecanismos de aplicación incluirán multas (0,1% del PIB) y medidas
no financieras en caso de que no se corrijan los desequilibrios.
1.3. Semestre Europeo
Hasta ahora, las instituciones de la UE analizaban la política económica en
primavera y los marcos presupuestarios en otoño, mientras que el cumplimiento por
los Estados miembros de los compromisos contraídos a nivel de la UE sólo se
examinaba retrospectivamente. Básicamente, decidíamos sobre los objetivos
económicos sin conocer necesariamente el volumen de los fondos de que podíamos
disponer.
A partir de ahora, los Estados miembros y la Comisión debatirán al mismo tiempo
las reformas estructurales, las medidas de fomento del crecimiento y la supervisión
presupuestaria. Estos debates se desarrollarán a nivel de la UE cada año de enero
a junio (el término de Semestre Europeo*12 se refiere al primer semestre de cada
año). De esta forma, la Unión Europea garantizará la coherencia entre las
decisiones económicas y las limitaciones presupuestarias, con el fin de aumentar su
eficacia y mejorar los resultados a nivel nacional. Los compromisos adicionales
contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus también se integrarán plenamente
en este nuevo proceso.
12
Véanse IP/11/22 y MEMO/11/14
¿Cuál será su funcionamiento?
- Enero: orientaciones de la Comisión. La Comisión iniciará cada ciclo en
enero presentando su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento13, con
una evaluación clara de la situación económica de la UE y orientaciones para
nuevas acciones prioritarias a escala de la UE y de los Estados miembros.
Dicho Estudio abarcará tres componentes de política económica: política
macroeconómica y fiscal, reformas estructurales y medidas de fomento del
crecimiento.
- Marzo: refrendo político del Consejo Europeo. El Consejo Europeo de
primavera debatirá y aprobará este programa de reforma económica y política
fiscal en unas únicas conclusiones. Así, los jefes de Estado o de Gobierno
harán suyos el programa económico común y el marco común de supervisión
presupuestaria, y se comprometerán a aplicarlos adecuadamente en sus
respectivos países.
- Abril-mayo: presentación de los programas nacionales. A continuación,
cada Estado miembro presentará a la Comisión y a los demás Estados
miembros su programa nacional de reforma* y su programa de estabilidad
(países de la zona del euro) o de convergencia* (países no pertenecientes a la
zona del euro). Los programas nacionales de reforma establecen los programas
de reforma estructural de los Estados miembros y las medidas previstas para
promover el crecimiento y el empleo y avanzar hacia el logro de los objetivos de
la Estrategia Europa 2020. También incluyen los compromisos a corto plazo
contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus por los países signatarios del
mismo. Por otra parte, los programas de estabilidad o de convergencia
establecen los planes nacionales para unas finanzas públicas sólidas y
sostenibles. La sincronización de la preparación de estos dos programas
garantizará la racionalización del proceso y reflejará la espiral positiva que
representan unas finanzas públicas saneadas y la reforma estructural.
- Junio: recomendaciones de la Comisión. Tras la oportuna evaluación de
estos informes nacionales, la Comisión presentará en junio al Consejo
proyectos de recomendaciones específicas por país, poniendo de relieve los
avances y deficiencias de cada Estado miembro en la realización de las
acciones acordadas. El Consejo Europeo de junio debatirá estas
recomendaciones, y el Consejo las adoptará seguidamente. Los Estados
miembros deberán tener en cuenta las orientaciones del Consejo al elaborar
sus presupuestos para el año siguiente. Los proyectos de presupuesto seguirán
siendo enviados por los Gobiernos a su Parlamento para debate en el segundo
semestre del año, ya que siguen disfrutando plenamente de su derecho de
decidir sobre su presupuesto, es decir, el nuevo marco no implica en modo
alguno una limitación de la soberanía de los Parlamentos nacionales.
13
Véase MEMO/11/11
2. Salvaguardar la estabilidad de la zona del euro
La crisis económica ha provocado grandes tensiones sobre las finanzas públicas,
aumentando los niveles de déficit y de deuda pública de todos los Estados
miembros. Tres Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro han
recibido ayuda financiera de la UE (a través del mecanismo de apoyo a las balanzas
de pago), del FMI y del Banco Mundial, comprometiéndose como contrapartida a
aplicar programas de saneamiento fiscal y reformas estructurales. El primero se
acordó con Hungría, que recibió desembolsos de 5 500 millones de euros entre
octubre de 2008 y noviembre de 2010. Un segundo programa se aprobó para
Letonia en enero de 2009, como contrapartida a una ayuda de un máximo de
7 500 millones de euros. Un tercer programa se acordó con Rumanía en mayo de
2009, asociado a una ayuda de 5 000 millones de euros. Los programas acordados
con Rumanía y Letonia se están desarrollando actualmente.
La evolución de la deuda estatal ha pasado a ser un motivo de gran preocupación
desde 2010 y ha impedido a algunos Estados miembros de la zona del euro una
refinanciación sostenible de la misma en el mercado.
A fin de garantizar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto y asistir a los
Estados miembros que afrontan dificultades financieras y/o están sometidos a
fuertes presiones del mercado se han creado mecanismos temporales de proteccion
de última instancia. Asimismo, se ha llegado a un acuerdo para la introducción de un
mecanismo permanente a partir del 1 de julio de 2013.
Se podrá conceder ayuda financiera a los Estados miembros de la zona del euro
que la soliciten, estando supeditada dicha concesión al cumplimiento de estrictas
condiciones en el contexto de un programa de ajuste económico que habrá de
negociarse con la Comisión y el Fondo Monetario Internacional (FMI), en
coordinación con el Banco Central Europeo (BCE). Con tales mecanismos, la UE
tiene la capacidad de actuar para defender el euro, incluso en escenarios de tensión
máxima. Quedan claramente reflejados el interés común y la solidaridad dentro de la
zona del euro, así como la responsabilidad individual de cada Estado miembro ante
los demás.
- Mecanismo de préstamos bilaterales (para Grecia). El 2 de mayo de 2010 se
creó un mecanismo específico para hacer frente a la amenaza inminente de
insolvencia de Grecia. Los Estados miembros de la zona del euro acordaron
conceder, junto con el FMI, una ayuda financiera de 110 000 millones de euros a
Grecia en forma de préstamos bilaterales, con tipos de interés específicos, para
un periodo de tres años. Dichos préstamos se supeditaron a un estricto programa
de saneamiento fiscal, y se debatieron con la Comisión, el BCE y el FMI. La
Comisión supervisa los progresos alcanzados mediante misiones trimestrales e
informes a los ministerios de Hacienda.
El acuerdo del 11 de marzo de 2011 equiparó los vencimientos de los tramos
futuros y de los tramos ya desembolsados de los préstamos a Grecia a los del
préstamo concedido a Irlanda (siete años y medio por término medio). Por otra
parte, se decidió reducir en 100 puntos básicos el tipo de interés de los tramos
futuros y de los tramos ya desembolsados de los préstamos en favor de Grecia.
- Mecanismos temporales, con un importe máximo de 500 000 millones de
euros (2010–2013). Frente a la presión persistente en los mercados de deuda
estatal, los Estados miembros de la zona del euro y la Comisión decidieron el
10 de mayo de 2010 crear dos mecanismos de proteccion financiera temporal,
con un importe máximo de 500 000 millones de euros, para socorrer a otros
países de la zona del euro que pudiesen necesitar apoyo financiero. Se trata
del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera* (MEEF), basado en
garantías del presupuesto comunitario, con un importe máximo de 60 000
millones de euros, y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera* (FEEF),
organismo intergubernamental que proporciona garantías de los Estados
miembros de la zona del euro, de un valor máximo de 440 000 millones de
euros. El FMI decidió complementar estos mecanismos con un apoyo financiero
potencial a los países de la zona del euro de un máximo de 250 000 millones
de euros.
- En noviembre de 2010, Irlanda solicitó una ayuda de 85 000 millones de euros
procedente de estos nuevos mecanismos, a raíz de un grave deterioro de su
situación presupuestaria derivado de unos problemas bancarios extraordinarios
que agravaron los efectos de la recesión. La Comisión, el FMI y el BCE
negociaron un programa. El Reino Unido, Dinamarca y Suecia decidieron
complementar este mecanismo de ayuda con préstamos bilaterales14.
A la luz de la experiencia irlandesa y con objeto de afrontar otras solicitudes que
puedan recibirse antes de 2013, el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo mejoró
algunos elementos esenciales de estos mecanismos temporales. Se redujeron los
intereses de los préstamos del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (y
consiguientemente los del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera) para
tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda de los países objeto de ayuda, pero
manteniéndolos por encima de los costes de financiación del instrumento, de
conformidad con los principios del FMI en materia de tipos de interés. También se
ha dado más flexibilidad al ámbito de actuación del Fondo de Estabilidad: de forma
excepcional puede intervenir en el mercado de deuda primaria (comprando
obligaciones estatales de nueva emisión) en el contexto de un programa con unas
estrictas condiciones económicas. Por último, la capacidad de préstamo del Fondo
de Estabilidad, fijada en 440 000 millones de euros, se hará plenamente efectiva,
según lo recomendado por la Comisión. Se preparará la modificación del acuerdo
jurídico sobre el Fondo de Estabilidad a fin de permitir que los procedimientos
parlamentarios nacionales se concluyan para junio de 2011, cumpliendo así
plenamente las exigencias constitucionales nacionales.
En mayo de 2011, también se concedió una ayuda financiera a Portugal, de
78 000 millones de euros, para permitirle superar sus dificultades de financiación.
Dos tercios de la ayuda procederán de fuentes de la UE: 26 000 millones de euros
del FEEF y 26 000 millones de euros del MEEF, y los restantes 26 000 millones de
euros, del FMI. El desembolso de la ayuda se realizará a lo largo de tres años y
estará supeditado a un resultado satisfactorio de las evaluaciones trimestrales de la
ejecución por Portugal del programa acordado, que incluye un ambicioso proceso de
ajuste fiscal, una amplia serie de reformas encaminadas a fomentar el crecimiento y
la competitividad y medidas para reforzar la estabilidad del sector financiero.
- Mecanismo Europeo de Estabilidad (a partir del 1 de julio de 2013). El pasado
otoño, los Estados miembros de la zona del euro decidieron crear un mecanismo
permanente, integrado en el Tratado, como respuesta estructural a solicitudes de
ayuda financiera que puedan recibirse a partir de 2013.
14
Véase IP/10/1768
El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE)15 proporcionará un marco permanente
de resolución de crisis y asumirá las funciones del Fondo Europeo de Estabilidad
Financiera (FEEF) y del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF),
proporcionando ayuda financiera exterior a los países de la zona del euro a partir del
1 de julio de 2013. La concesión de la ayuda financiera del Mecanismo Europeo de
Estabilidad estará supeditada al cumplimiento de unas condiciones estrictas de
política económica en el marco de un programa de ajuste macroeconómico y un
análisis riguroso de la sostenibilidad de la deuda pública, que será realizado
conjuntamente por la Comisión y el FMI en coordinación con el BCE. Se exigirá al
Estado miembro beneficiario establecer una forma apropiada de participación del
sector privado, conforme a sus circunstancias específicas y de forma plenamente
coherente con las prácticas del FMI. Los Estados miembros no pertenecientes a la
zona del euro podrán decidir participar en operaciones en el marco del MEE de
forma ad hoc (como ocurre actualmente en el caso de Irlanda).
Los elementos característicos del MEE —tales como gobernanza, estructura y
distribución del capital, localización, instrumentos y participación del FMI— fueron
acordados por la Cumbre de la zona del euro del 11 de marzo y confirmados por el
Consejo Europeo el 24 y 25 de marzo. El MEE dispondrá de una capacidad de
préstamo efectiva de 500 000 millones de euros (con un total de capital suscrito
de 700 000 millones de euros, de los cuales 80 000 millones de euros serán capital
desembolsado y 620 000 millones de euros serán una combinación de capital
exigible comprometido y de garantías de los Estados miembros de la zona del euro).
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículo 136) se modificará
para la creación del MEE. Tras la emisión del dictamen favorable de la Comisión y
del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo aprobó esa modificación en febrero y
marzo de 2011, dando paso a la ratificación por parte de los Estados miembros.
3. Restauración del sector financiero
Desde el inicio de la crisis financiera en 2008, la acción de la UE se ha centrado en
colmar las lagunas de la regulación del sector financiero y reforzar la supervisión de
este sector con vistas a mejorar la estabilidad, la transparencia y la confianza.
- En enero de 2011 se estableció una nueva estructura de supervisión
financiera realmente ambiciosa al crearse la Junta Europea de Riesgo
Sistémico (JERS) para garantizar una detección suficientemente temprana de
los riesgos macroeconómicos. Esta estructura se complementa con tres
autoridades de supervisión europeas sectoriales: la Autoridad Bancaria
Europea (ABE, Londres), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de
Jubilación (AESPJ, Francfort) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados
(AEVM, París)16.
15
16
Véase MEMO/10/636
Véase MEMO/10/434
- Se están definiendo normas más estrictas sobre requisitos de capital para
los bancos, empresas de inversión y compañías de seguros: una cuarta
revisión de la Directiva sobre requisitos de capital para los bancos y empresas
de inversión, y una Directiva «Solvencia II» para las compañías de seguros
(que entrará en vigor en 2013). Las normas existentes y nuevas relativas a las
remuneraciones y las primas de las entidades financieras y a la reducción de
incentivos para la asunción de riesgos a corto plazo favorecerán una mejor
gestión del riesgo de dichas entidades. Se está aplicando un enfoque global
para garantizar que ningún operador, mercado o producto del sector
financiero escape a una regulación adecuada y una supervisión eficaz17.
Ya se han tomado medidas a fin de crear un marco para los fondos de alto
riesgo («hedge funds») y los fondos de capital-inversión y algunas normas
relativas a las agencias de calificación crediticia, aunque hay que seguir
trabajando en estos ámbitos. Otras iniciativas se están negociando o se
negociarán en un futuro próximo18, en relación con los instrumentos derivados,
la venta en corto, los mercados financieros y el abuso del mercado. La
Comisión se ha comprometido a presentar antes de que finalice el verano de
2011 las propuestas legislativas necesarias para cumplir los compromisos
contraídos en el marco del G-20 en Londres, Pittsburgh y Washington.
- También es esencial abandonar la actual situación de riesgo moral
derivada de que los bancos confían, de hecho, en que su Gobierno
intervendrá en caso de que se vean confrontados con graves dificultades. Por
esta razón, la Comisión propondrá en los próximos meses un amplio marco
para la resolución de crisis bancarias, a fin de garantizar que los bancos
puedan quebrar, de forma ordenada, y que el contribuyente no tenga que pagar
en caso de dificultades.
Paralelamente se está trabajando para garantizar la viabilidad del sector
bancario y superar la crisis.
- Las pruebas de resistencia de los bancos constituyen uno de los
instrumentos de supervisión empleados a nivel de la UE para detectar posibles
deficiencias y prevenir las quiebras o el desplome del sistema. Concretamente,
estas pruebas evalúan la resistencia global del sector bancario de la UE y la
solvencia de los distintos bancos frente a hipotéticas situaciones adversas. Este
trabajo lo dirige la Autoridad Bancaria Europea. Los otros participantes son el
BCE, la Comisión y los supervisores nacionales, que se encargan de la
realización de las pruebas a nivel nacional.
17
18
Véanse IP/10/1353, MEMO/10/506 y MEMO/10/660
Véase MEMO/11/6
- Desde 2008 se han llevado a cabo dos rondas de pruebas de resistencia. La
Autoridad Bancaria Europea inició en marzo una nueva ronda de pruebas de
resistencia entre una muestra más amplia de bancos de la UE. Se realizará de
forma rigurosa una revisión inter pares y un control de calidad, y los resultados
se publicarán a mediados de junio de 2011. Habrá que garantizar una
transparencia total en lo que se refiere a los riesgos de los bancos. Los bancos
que se consideren vulnerables o infracapitalizados a raíz de las pruebas de
resistencia habrán de adoptar las medidas necesarias. Antes de la publicación
de los resultados de las nuevas pruebas de resistencia, los Estados miembros
publicarán planes específicos correctores tendentes a la reestructuración de las
entidades vulnerables, con inclusión de posibles soluciones basadas en el
mercado, tales como la financiación directa en el mercado o la venta de activos,
así como marcos sólidos para la recapitalización de las distintas entidades y la
aceleración de la reestructuración bancaria en caso necesario, de conformidad
con la normativa de la UE sobre ayudas estatales. Los escenarios de crisis,
desarrollados por la Autoridad Bancaria Europea en estrecha colaboración con
el BCE, la JERS y la Comisión, son rigurosos y abordan las preocupaciones de
los mercados en relación con el grado de gravedad y el alcance de las pruebas.
En cuanto al riesgo soberano, las perturbaciones se aplicarán a los riesgos de
la cartera de negociación de los bancos.
- Por otra parte, la Autoridad Bancaria Europea está realizando un examen de las
estructuras de financiación de los bancos y de la liquidez de sus carteras de
activos.
GLOSARIO: GUÍA DE LOS
GOBERNANZA ECONÓMICA
PRINCIPALES
TÉRMINOS
DE
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) – Presentado por la
Comisión al principio de cada año, el EPAC determina las prioridades económicas
que permitirán a la UE fomentar el crecimiento y el empleo en los 12 meses
siguientes. El EPAC forma la base en la que se apoya el Consejo Europeo de
primavera para emitir sus orientaciones, que se plasman en los planes nacionales
en abril-mayo. La presentación del EPAC marca el inicio del Semestre Europeo.
Pacto por el Euro Plus – El Pacto por el Euro Plus es complementario del EPAC
y establece las reformas adicionales que se han comprometido a realizar los
Estados miembros de la zona del euro y que otros Estados miembros pueden
suscribir si así lo desean (Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía
ya lo han hecho). El Pacto, acordado en marzo de 2011, se centra en la
competitividad, el empleo, la sostenibilidad de las finanzas públicas y el
reforzamiento de la estabilidad financiera.
Estrategia Europa 2020 – Constituye el programa económico común de la UE; se
trata de una estrategia de reforma a diez años encaminada a fomentar el
crecimiento y la creación de empleo, al mismo tiempo que promueve la integración y
combate el cambio climático. Aprobada en marzo de 2010, la Estrategia establece
cinco factores de crecimiento y cinco objetivos para 2020 en relación con el empleo,
la investigación y la innovación, la energía, la educación y la reducción de la
pobreza.
Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) – Creado en mayo de 2010, el
FEEF es un organismo intergubernamental capaz de prestar hasta un máximo de
440 000 millones de euros a países de la zona del euro que necesiten apoyo
financiero. Los propios Estados miembros de la zona del euro proporcionan las
garantías de los préstamos. El FEEF será sustituido a partir del 1 de julio de 2013
por el MEE.
Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) – También creado en
mayo de 2010, el MEEF proporciona préstamos de un máximo de 60 000 millones
de euros a los Estados miembros de la zona del euro que necesiten apoyo
financiero. El MEEF está garantizado por el presupuesto de la UE, pero sin suponer
una carga real para éste. El MEEF también será sustituido por el MEE el 1 de julio
de 2013.
Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) – El mecanismo permanente de
resolución de crisis de la UE será operativo a partir del 1 de julio de 2013. Sustituirá
al MEEF y al FEEF como instrumento que canalizará la ayuda financiera a los
Estados miembros de la zona del euro que la necesiten. La concesión de la ayuda
se supeditará al cumplimiento de unas condiciones estrictas de política económica y
a la realización de un programa de ajuste macroeconómico. Los elementos
característicos del MEE se acordaron en el Consejo Europeo de marzo de 2011. El
MEE tendrá una capacidad de préstamo efectiva de 500 000 millones de euros.
Para permitir la creación del MEE se ha aprobado una modificación del artículo 136
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Semestre Europeo – A partir de 2011, durante el primer semestre de cada año se
desarrollará un ciclo de coordinación intensiva entre las instituciones de la UE y los
27 Estados miembros en el ámbito de los programas económicos y la supervisión
presupuestaria. Esto constituye un elemento fundamental de la gobernanza
económica reforzada. El Semestre comienza en enero con la presentación por la
Comisión del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que establece las
prioridades para la UE en las áreas de reforma económica y saneamiento fiscal.
Estas prioridades son debatidas y aprobadas por el Consejo Europeo de marzo. En
abril, los Estados miembros presentan sus programas nacionales de reforma y su
programa de estabilidad o de convergencia a la Comisión y a los otros Estados
miembros. A continuación, la Comisión emite recomendaciones sobre estos
programas, que son aprobadas por el Consejo Europeo de junio y adoptadas
formalmente por el Consejo en julio. Los Estados miembros deben tener en cuenta
estas orientaciones a la hora de elaborar sus presupuestos, que se debaten en el
Parlamento nacional en la forma habitual durante el segundo semestre del año. De
esta forma se garantiza que los procedimientos presupuestarios nacionales incluyan
por primera vez una dimensión europea.
Procedimiento de déficit excesivo (PDE ) – Los Estados miembros deben evitar
déficit públicos excesivos (superiores al 3% del PIB) y una deuda excesiva (superior
al 60% del PIB). La Comisión ha propuesto reforzar el procedimiento de déficit
excesivo existente, que está encaminado a evitar que se rebasen estos límites
máximos. Cuando un Estado miembro no cumple estos límites, el Consejo,
partiendo de una recomendación de la Comisión, decide iniciar un procedimiento de
déficit excesivo. A los países de la zona del euro sometidos a un PDE se les exige
un depósito no generador de intereses equivalente al 0,2% de su PIB y la adopción
de las medidas correctoras recomendadas por el Consejo. Si un país no cumple la
recomendación, el depósito se convierte en una multa.
Procedimiento de desequilibrio excesivo – Un elemento fundamental de la nueva
gobernanza económica de la UE es el énfasis puesto en la detección y corrección
de los desequilibrios macroeconómicos y de competitividad, particularmente dentro
de la zona del euro. Empleando un cuadro de aproximadamente diez indicadores, la
Comisión detectará los desequilibrios que aparezcan en diferentes partes de la
economía. Sobre la base de una recomendación de la Comisión, el Consejo puede
iniciar un procedimiento de desequilibrio excesivo contra un Estado miembro en el
que se observen desequilibrios o exista el riesgo de que se produzcan. A los países
de la zona del euro que no logren corregir los desequilibrios conforme a una hoja de
ruta acordada y un calendario determinado se les pueden imponer multas del 0,1%
del PIB.
Programas nacionales de reforma (PNR) – Todos los Estados miembros
presentan en abril-mayo un programa de reforma a la Comisión, tras el Consejo
Europeo de marzo. Dicho programa establece las reformas económicas y las
medidas de fomento del crecimiento que han de aplicarse en el año siguiente y en
años posteriores para permitir al Estado miembro avanzar hacia el objetivo
acordado en el contexto de la Estrategia Europa 2020. Los Estados miembros
presentan sus programas nacionales de reforma junto con sus programas de
estabilidad o de convergencia (que se centran en el saneamiento fiscal). La
Comisión basa sus recomendaciones específicas por país en ambos programas.
Programas de estabilidad o de convergencia – En las semanas siguientes al
Consejo Europeo de marzo, los Estados miembros presentan a la Comisión sus
planes para lograr unas finanzas públicas saneadas y sostenibles. En el caso de los
países de la zona del euro, estos planes se denominan programas de estabilidad, y
en el caso de los otros Estados miembros, programas de convergencia. La
Comisión evalúa estos programas junto con los programas nacionales de reforma
en abril-mayo. Sus recomendaciones son aprobadas por el Consejo Europeo de
junio y adoptadas formalmente por el Consejo poco después.
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) – El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
es el marco que permite a la UE garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas
de los 27 Estados miembros y de la zona del euro en particular. Las reformas de la
gobernanza económica que se aprobarán formalmente en junio de 2011
aumentarán la claridad, la fortaleza y la eficacia del PEC, tanto en la fase de
prevención como en la fase de corrección. Los criterios de deuda pública y déficit
público se situarán por primera vez en un plano de igualdad. Se exigirá a los
Estados miembros realizar avances significativos hacia sus objetivos
presupuestarios a medio plazo y el aumento del gasto deberá mantenerse en línea
con el crecimiento del PIB. La Comisión recomendará la imposición de multas del
0,2% del PIB a los países de la zona del euro que no tomen medidas correctoras
para alcanzar estos objetivos dentro del plazo establecido. Estas multas se
aplicarán a menos que una mayoría cualificada de los Estados miembros vote en
contra de las mismas.