704 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 15.11.2007
COM(2007) 704 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Comunicación sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 793/2004 relativo a normas
comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios
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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Comunicación sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 793/2004 relativo a normas
comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios
(Texto pertinente a efectos del EEE)
1.
INTRODUCCIÓN
El Reglamento (CE) nº 793/2004 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 95/93 del
Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos
comunitarios fue adoptado por el Consejo el 21 de abril de 2004. La modificación tenía por
objeto afianzar el Reglamento para dar la mayor eficacia posible a la gestión y utilización de
la escasa capacidad disponible en los congestionados aeropuertos comunitarios. El sistema de
asignación de franjas horarias ya implantado no sufría cambios esenciales.
Con arreglo al artículo 14 bis, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 95/93, modificado por el
Reglamento (CE) nº 793/2004, la Comisión había de presentar al Parlamento Europeo y al
Consejo una comunicación sobre la aplicación del mismo dentro de los tres años siguientes a
su entrada en vigor. La comunicación debía tratar especialmente de la aplicación de los
artículos 8, 8 bis y 10. En la presente Comunicación se plasma esa obligación.
El 23 de enero de 2007, la Comisión emprendió un ejercicio de consulta para recabar
observaciones de las partes interesadas sobre la puesta en práctica del Reglamento (CE)
nº 793/2004 y recibió 44 aportaciones procedentes de:
- Autoridades nacionales
- Organismos regionales y administraciones locales
- Asociaciones y organizaciones del sector
- Compañías aéreas
- Aeropuertos
- Coordinadores de franjas horarias
- Otros (Eurocontrol).
2.
ASPECTOS PRINCIPALES
Las aportaciones trazan el siguiente panorama:
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(1)
Los Estados miembros y otras partes interesadas señalan el hecho de que el
Reglamento (CE) nº 793/2004 lleva en vigor solamente tres años. Este periodo de
tiempo, relativamente tan breve, es un obstáculo para detectar tendencias consolidadas
y efectuar una evaluación fiable de la repercusión del Reglamento.
(2)
Las compañías aéreas apuntan al principal problema de raíz de la actual escasez de
franjas horarias en los aeropuertos congestionados, es decir, la falta de capacidad de
los mismos. En lugar de tratar los síntomas, como la escasez de franjas, por ejemplo,
las compañías aéreas abogan por aumentar la capacidad física de los aeropuertos.
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(3)
Los aeropuertos reconocen los resultados positivos del Reglamento, pero -en vista de
la disminución de la capacidad que es de esperar en los próximos años- indican la
necesidad de mejorar aún más la utilización de la capacidad mediante normas
complementarias y directrices de carácter local. Varios aeropuertos han presentado
recomendaciones concretas al respecto.
(4)
En relación con el proceso de asignación de franjas horarias, según la nueva definición
del Reglamento (CE) nº 793/2004, los Estados miembros y las demás partes
interesadas estiman que ha mejorado sensiblemente aunque es difícil medir hasta qué
punto ha influido en la eficacia de la utilización de los aeropuertos.
(5)
La obligación de los Estados miembros de introducir sanciones o medidas
equivalentes en caso de uso improcedente de las franjas influye sobremanera en el
comportamiento de las compañías aéreas. El cumplimiento de las distintas normas de
asignación y el uso real de las franjas aeroportuarias ha mejorado de tal manera que,
como consecuencia de la simple existencia de sanciones, no ha sido necesario imponer
tales sanciones o medidas equivalentes.
(6)
Si bien los coordinadores de franjas opinan que el Reglamento contiene un buen
número de mejoras respecto al Reglamento (CEE) nº 95/93 y que ha funcionado
relativamente bien, estiman que es susceptible de ulteriores mejoras, especialmente en
lo que respecta a entrada de nuevas compañías aéreas, o nuevos entrantes, normas de
ámbito local y papel y posición del coordinador.
Más adelante se abunda en las reacciones más concretas a los diferentes temas planteados en
el documento de consulta de la Comisión. La mención al «Reglamento», se refiere
únicamente al Reglamento (CE) nº 793/2004.
3.
NUEVOS ENTRANTES
La norma del nuevo entrante apenas parece repercutir en la competencia dentro de los
aeropuertos comunitarios y en el uso óptimo de su limitada capacidad.
A los Estados miembros les resulta difícil explicar hasta qué punto el Reglamento ha ofrecido
nuevas oportunidades a los nuevos entrantes ya que, si bien las autoridades de los Estados
conocen el número de nuevas compañías que operan en aeropuertos coordinados, ignoran si
ese mismo número habría entrado en funcionamiento de no existir la nueva regla. Algunos
Estados miembros consideran la definición de nuevo entrante demasiado complicada ya que
no ofrece una visión clara del concepto y puede, por tanto, dar lugar a diferentes
interpretaciones.
Algunos se congratulan de la utilidad de la norma relativa a esos nuevos operadores ya que
permite a sus compañías aéreas obtener franjas en los aeropuertos de otros Estados miembros.
La norma ha sido útil igualmente en las relaciones con terceros países dado que ha creado la
posibilidad de asignar franjas en aeropuertos comunitarios congestionados a las compañías de
estos últimos.
El sistema, sin embargo, puede considerarse demasiado restrictivo: al dar preferencia a las
nuevas compañías en la asignación administrativa de franjas del fondo de reserva, puede
resultar más difícil a las compañías aéreas que ya operan a pequeña escala desde un
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aeropuerto congestionado ampliar sus servicios y competir con las compañías ya establecidas
en una ruta determinada. Tal ampliación podría considerarse un método al menos igual de
satisfactorio para fomentar la competencia y la entrada de nuevas compañías.
Por otra parte, la experiencia de otros Estados miembros demuestra que no es tanto la escasez
de franjas horarias lo que impide a las compañías aéreas entrar en el mercado en un
aeropuerto, sino más bien que los nuevos entrantes no muestran interés alguno por las franjas
disponibles y no las suscriben.
Un Estado miembro señala que algunas franjas asignadas conforme a la nueva norma a
menudo no se han utilizado o se han utilizado sólo durante un breve espacio de tiempo. Llega,
pues, a la conclusión de que las nuevas compañías no han servido para aumentar la
competencia respecto a las ya establecidas. Este Estado miembro se muestra a favor, por el
contrario, de introducir una regla local que daría preferencia a las compañías aéreas y los
servicios aéreos en función de criterios tales como las dimensiones de las aeronaves
utilizadas, los nuevos destinos y las frecuencias en rutas con menos de tres servicios de ida y
vuelta diarios. Dos Estados miembros observan que la norma del nuevo entrante ha
favorecido el desarrollo de nuevas rutas y que la mayor parte de las franjas de esas nuevas
compañías se han utilizado para rutas de corto y medio recorrido.
Los aeropuertos afirman que las disposiciones sobre los nuevos entrantes apenas han
repercutido en la competencia entre compañías ya que crean una presencia mínima en los
aeropuertos y desembocan en una serie de pequeñas operaciones que no suponen una
competencia efectiva en el mercado. A ello viene a sumarse el número relativamente pequeño
de franjas atractivas de que se dispone en el fondo de reserva. Una aplicación rigurosa de la
norma del nuevo entrante puede poner en entredicho el uso eficaz de la limitada capacidad
existente. Como alternativa, se propone un mayor desarrollo de directrices locales con vistas a
optimizar la capacidad. Siguiendo este planteamiento, los Estados miembros tendrían la
posibilidad de situarse al margen de la regla del nuevo entrante y de respaldar las normas
locales.
Las compañías aéreas subrayan la dificultad de evaluar debidamente las repercusiones de la
norma del nuevo entrante. A su juicio, la competencia entre compañías aéreas está sumamente
afianzada en Europa y la congestión aeroportuaria no ha hecho desistir a las nuevas
compañías de hacer frente en los aeropuertos principales o secundarios a las ya establecidas.
Una compañía afirma que en 32 aeropuertos comunitarios coordinados, las compañías de bajo
coste han iniciado nuevos servicios aéreos o aumentado su número en los últimos diez años.
Esta circunstancia sería la prueba de la efectividad de la nueva norma. Se señala, no obstante,
que ello no guarda relación clara con el Reglamento, que no data sino de 2004.
Algunos coordinadores argumentan que puede que la norma no sea entendida comúnmente
por las compañías establecidas en la Comunidad y aún menos por las de terceros países. Por
lo general, los coordinadores no se sienten capaces de juzgar si la norma ha impulsado la
competencia en las rutas intracomunitarias toda vez que el grado de competencia depende de
gran variedad de factores en los aeropuertos. Un conjunto más amplio de normas que regulen
la entrada de nuevas compañías podría evitar situaciones en las que los efectos de una
aplicación rigurosa de la norma actual frustra otros objetivos del Reglamento, tales como la
utilización óptima de la capacidad limitada.
Además, un coordinador arguye que el comercio secundario de franjas horarias ha contribuido
más a aumentar la utilización eficaz de las mismas que la norma del nuevo entrante, ya que ha
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permitido que pequeñas aeronaves operadas en trayectos cortos sean sustituidas por grandes
aeronaves en rutas de larga distancia.
El simple hecho de que los nuevos entrantes tengan limitado el número de franjas ya asignado
para acogerse a la condición de nuevo entrante supone impedirles ampliar sus servicios y no
es probable que logren establecer una red viable y una masa crítica competitiva de
operaciones. Tal limitación podría dar lugar a una fragmentación de franjas entre numerosos
pequeños operadores y al fortalecimiento de la posición relativa de las compañías establecidas
en los centros radiales aeroportuarios.
4.
LA FUNCIÓN DE COORDINADOR
El aspecto principal del papel de coordinador radica en su neutralidad e independencia
funcional. Hay indicios de que las correspondientes disposiciones del Reglamento aún no
se han aplicado de manera homogénea y coherente en todos los Estados miembros.
Algunos Estados miembros han transmitido las funciones de coordinador de franjas al
operador aeroportuario y reconocen que, por esa razón, el coordinador no es funcionalmente
independiente de cualquier parte interesada como exige el Reglamento. La mayor parte de los
Estados miembros han separado funcionalmente al coordinador de franjas de cualquier otra
parte interesada y sostienen que ello favorece la neutralidad e independencia de su actuación.
Las compañías aéreas subrayan que la independencia del coordinador de franjas, y
concretamente su separación funcional, no está suficientemente garantizada en todos los
Estados miembros. Se exhorta a la Comisión a velar, con carácter prioritario, por la aplicación
coherente de las correspondientes disposiciones en toda la UE. Las compañías de bajo coste
expresan el temor de que los coordinadores de franjas puedan tener excesivos poderes y
sugieren remediarlo con la adopción de un procedimiento de recurso.
Las compañías aéreas regionales consideran que el uso de lenguas que no sean el inglés en el
comité de coordinación de franjas es un obstáculo para su funcionamiento. Recomiendan que
se disponga de servicios de traducción cuando se requiera o que se adopte el inglés en este
tipo de comités. Una compañía plantea que un comité de coordinación por cada coordinador
(en lugar de por cada aeropuerto) podría mejorar la eficacia del mismo.
Los coordinadores de franjas se congratulan de que el Reglamento haga hincapié en la
independencia del coordinador en el desempeño de sus funciones. Los Estados miembros han
registrado notables avances en la aplicación de las disposiciones del Reglamento al respecto
aunque no todos los coordinadores tienen por el momento la condición de plena
independencia que precisan. Su independencia podría fortalecerse si dejaran de depender de
los operadores aeroportuarios y de las compañías aéreas desde el punto de vista
presupuestario. Ahora bien, los coordinadores no corroboran con cifras, o por otros medios,
que su posición se haya visto afectada negativamente por estas condiciones financieras.
La opinión general es que una transparencia total de los datos de programación de horarios ha
de desembocar en un proceso de asignación de franjas neutral y no discriminatorio ya que las
decisiones de dicha asignación por parte de los coordinadores estarán al alcance del examen
de todos. Se han dado indicios de que en algunos Estados miembros se producen problemas
significativos en cuanto a la transparencia de los datos de programación de horarios de los
coordinadores y se observa que en la actualidad no todos los coordinadores de la UE
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introducen dichos datos en la base de asignación de franjas que es asequible de manera
gratuita a todas las compañías aéreas.
5.
PROCESO DE ASIGNACIÓN DE FRANJAS
Las directrices locales se prestan a una mayor flexibilidad de adaptación a las condiciones
locales para una mejor utilización de las franjas disponibles en los aeropuertos
congestionados, siempre que se adecuen a lo dispuesto en el Reglamento.
A juicio de los Estados miembros, a pesar de que no existe una definición comúnmente
aceptada de «uso eficaz de la capacidad aeroportuaria», varias disposiciones del Reglamento,
ya sean nuevas o modificadas, han contribuido a ello: la nueva definición de lo que constituye
un serie de franjas, el refuerzo de la regla de se usa o se pierde y el mayor rigor sobre los
casos de fuerza mayor.
Los aeropuertos resaltan el valor añadido que representa el Reglamento al permitir la
introducción de normas locales para mejorar el proceso de asignación de franjas con mayor
flexibilidad. Esta ventaja se considera hoy por hoy limitada, no obstante, y las medidas
podrían reforzarse elevando la proporción de utilización de franjas según la regla de se usa o
se pierde y permitiendo a los aeropuertos introducir el pago de derechos por reserva de
franjas, lo que serviría de incentivo para comprometer a las compañías aéreas a una
utilización real de las franjas asignadas. Tales derechos serían pagaderos por franja asignada y
por adelantado y se perderían de no utilizarse la franja.
Las compañías aéreas señalan la ausencia de una definición común sobre el uso eficaz de la
capacidad aeroportuaria y ofrecen varias posibilidades de definición entre las que figuran
potenciar al máximo el número de pasajeros transportados por cada franja o contribuir de la
mejor manera al desarrollo de la red de un aeropuerto determinado. La falta de definición
común dificulta evaluar los efectos del Reglamento revisado. En cualquier caso, la mayor
posibilidad de aplicar directrices de ámbito local supone un gran avance como lo es la
posibilidad de aumentar la flexibilidad ad hoc para adaptar la asignación de franjas a las
condiciones locales. La compatibilidad de dichas directrices con la normativa comunitaria
debe quedar garantizada.
Los coordinadores de franjas observan que la nueva definición de serie de franjas y la
definición más rigurosa de fuerza mayor han repercutido favorablemente en la eficacia de las
operaciones. El Reglamento ha aumentado el número mínimo de franjas que han de utilizarse
con el fin de obtener derechos adquiridos para explotar una serie. Ello ha contribuido también
a reducir la fragmentación de los horarios en los aeropuertos, aunque sea ligeramente.
6.
CUMPLIMIENTO
La introducción de sanciones disuasorias o de medidas equivalentes para prevenir abusos
ha fomentado una mejor utilización de la capacidad actual.
Un Estado miembro señala que la posibilidad de que un coordinador retire una franja cuando
una compañía no la utilice con arreglo al Reglamento es un elemento de disuasión
contundente y constituye una clara mejora introducida gracias al Reglamento.
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Los aeropuertos se muestran insatisfechos con las repercusiones de las medidas de
cumplimiento encaminadas a promover una utilización idónea de los aeropuertos ya que, a su
juicio, hay poco interés en crear fórmulas para aplicar las sanciones impuestas por las
autoridades de gestión del tráfico aéreo. Los aeropuertos estiman que podría hacerse más para
definir los medios de hacer cumplir el Reglamento. En este sentido, abogan por la coherencia
entre las franjas de los aeropuertos y la programación de vuelos y manifiestan que sería
beneficioso desarrollar normas de aplicación.
Los aeropuertos afirman igualmente que los coordinadores sólo en raras ocasiones se han
valido de su facultad de retirar franjas a las compañías aéreas que reiterada e intencionalmente
prestan servicios aéreos fuera de las franjas horarias asignadas. No ha quedado claro, sin
embargo, si ello se debe a que los coordinadores son reacios a utilizar esta facultad o al buen
comportamiento de las compañías aéreas.
Estas últimas acogen con satisfacción el notable avance que ha supuesto exigir la aplicación
de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias o medidas equivalentes para prevenir
abusos en el mecanismo de asignación de franjas. Si bien los efectos de tal exigencia no son
cuantificables, la opinión general es que la simple amenaza de aplicar sanciones actúa como
elemento disuasorio y es, por tanto, un medio eficaz de lograr un uso más eficaz de las
franjas. Las compañías aéreas subrayan que cualesquiera nuevas sanciones deberán ser
proporcionadas.
Una compañía señala que el Reglamento carece de principios comunes sobre el control y
forma de sancionar la puntualidad en el uso de las franjas. Algunos coordinadores aplican
estos principios de manera coherente, pero otros no lo hacen, lo que ha dado lugar a una
situación de confusión y de trato desigual entre compañías aéreas. Esa misma compañía aboga
por que las medidas adoptadas por los Estados miembros contra los abusos se hagan públicas
para aumentar la transparencia.
Las compañías aéreas regionales creen que una serie de circunstancias que no están en manos
de la compañía deberían considerarse fuerza mayor a la hora de calcular la adecuación a la
regla de se usa o se pierde: las condiciones atmosféricas, que afectan más que a los demás a
los operadores de aeronaves más pequeñas, deberían reconocerse como casos de fuerza
mayor, de igual manera que las anulaciones de vuelos debidas a conflictos laborales o huelgas
y los retrasos acumulados a lo largo del día ocasionados por problemas de gestión del tráfico
aéreo que desembocan en anulaciones.
Los coordinadores de franjas señalan que hasta el momento no han utilizado su capacidad de
retirar franjas a las compañías aéreas que reiterada e intencionalmente prestan servicios aéreos
fuera de las franjas horarias asignadas. La existencia de esta capacidad, no obstante, ha
permitido a los coordinadores convencer con más facilidad a las compañías de que cambien
su comportamiento llegado el caso.
Un coordinador menciona que la propia Comisión tiene una gran responsabilidad para
controlar e imponer el cumplimiento del Reglamento y señala que la Comisión debería dar
mayor preferencia a aumentar el nivel de la coordinación en toda la UE. Otro coordinador
propone que se atribuya a los coordinadores la facultad de solicitar de las autoridades gestoras
del tráfico aéreo la denegación de un plan de vuelo en caso de irregularidades manifiestas en
el uso de franjas por parte de una compañía aérea.
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7.
CONCLUSIONES
La norma del nuevo entrante parece no haber surtido sino un efecto limitado en la
competencia en los aeropuertos comunitarios y en el uso óptimo de la escasa capacidad
aeroportuaria, ya que, por no ser entendida comúnmente, como parecen sugerir algunos
indicios, su aplicación es mínima en los aeropuertos congestionados. Ello da lugar a una serie
de pequeñas operaciones que no aportan una competencia efectiva en el mercado.
Las directrices de ámbito local pueden añadir flexibilidad de adaptación a las circunstancias
locales para alcanzar un mejor uso de las franjas actuales en los aeropuertos congestionados.
Las posibilidades de introducir tales directrices deberían ampliarse siempre que se ajusten a lo
dispuesto en el Reglamento.
Si bien ha entrañado algunas mejoras en la utilización de la capacidad aeroportuaria, el
Reglamento no es adecuado para hacer frente a la cada vez mayor congestión de los
aeropuertos comunitarios. Es preciso aplicar las medidas expuestas en la Comunicación de la
Comisión «Plan de acción para mejorar la capacidad, la eficiencia y la seguridad de los
aeropuertos en Europa», adoptada en octubre de 2007, para conseguir una utilización más
eficaz de la escasa capacidad aeroportuaria y posiblemente acompañarlas de un planteamiento
más estructurado de los planes de asignación de franjas en función del mercado.
Son motivo de preocupación la neutralidad y la independencia funcional del coordinador en
los aeropuertos comunitarios coordinados y hay muestras de que las disposiciones del
Reglamento en este sentido no se han aplicado de manera uniforme y coherente en todos los
Estados miembros.
La introducción de sanciones disuasorias o de medidas equivalentes para prevenir el mal uso
de las franjas ha servido de acicate para una mejor utilización de la capacidad actual.
Aunque el Reglamento ha logrado una serie de mejoras importantes en la utilización de la
escasa capacidad, la Comisión habrá de concentrarse en garantizar la aplicación adecuada de
varias cuestiones ante las que el sector ha experimentado especiales dificultades. La Comisión
concluye asimismo que el Reglamento en vigor puede mejorarse mediante un instrumento de
interpretación en el que quede claro el alcance de una serie de disposiciones. En su día, la
Comisión podría emprender una revisión parcial del texto en caso de demostrarse que resulta
indispensable.
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