dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN Nº. 90/2011, de 13 de abril.*
Expediente relativo a. resolución del contrato administrativo especial para la organización, gestión y ejecución del
programa de actividades juveniles de carácter cultural, medio ambiental y de tiempo libre, lote 2 relativo a actividades a
desarrollar en otros países.
ANTECEDENTES
Primero. Contrato.- Con fecha 14 de marzo de 2008 la Directora del Instituto de la Juventud de Castilla-La Mancha
y un representante de la entidad X suscribieron contrato administrativo cuyo objeto era la prestación del servicio de organización, gestión y ejecución del programa de actividades juveniles de carácter cultural, medio ambiental y de tiempo libre,
en lo referido al lote 2 que comprende actividades a desarrollar en otros países.
El precio del contrato se establecía en 501.978,30 euros.
El plazo de vigencia se fijaba del 17 de marzo al 31 de octubre de 2008, previendo que en consonancia con lo dispuesto en la cláusula 2.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, el contrato pudiera prorrogarse anualmente por
mutuo acuerdo de las partes antes de su finalización, con un límite máximo de cinco años.
Como parte integrante del contrato se suscribieron por el contratista los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas rectores de la contratación. La Cláusula 1.3 del primero calificaba al contrato de administrativo especial y señalaba como régimen jurídico del mismo lo específicamente pactado y, en su defecto, las normas de
carácter general del Libro I y por analogía del Título IV del Libro II del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, y los preceptos correspondientes del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se
aprueba su Reglamento general de aplicación.
Segundo. Prórroga.- Conforme a la posibilidad prevista en el contrato, se prorrogó el mismo en dos ocasiones en periodos sucesivos correspondientes a los años 2009 y 2010.
Asimismo, a la vista de la propuesta formulada por el Jefe del Servicio de Planificación, Programas y Recursos de 18
de octubre de 2010, se inició la tramitación de un nuevo expediente para prorrogar el contrato por tercera vez durante el año
2011.
Habiendo manifestado su conformidad el contratista con dicha prórroga con igual fecha 18 de octubre y contando con
informe jurídico favorable y de fiscalización del gasto, el 26 de octubre posterior el Director del Instituto de la Juventud
acordó aprobar dicha prórroga, por el periodo comprendido entre el 17 de marzo y el 31 de octubre de 2011, actuación cuyo
coste se elevaría a 525.799,63 euros.
La prórroga se formalizó el posterior 28 de octubre de 2010, suscribiendo al efecto las partes el correspondiente documento contractual en el que expresamente se reiteraba el sometimiento del contrato al Pliego de Cláusulas Administrativas inicialmente aprobado.
Tercero. Propuesta de resolución del contrato.- Con fecha 24 de enero de 2011, el Director General de Juventud
formuló propuesta de resolución del contrato al haber sido suprimido el programa objeto del mismo “por la situación económica que está atravesando la Administración Pública”.
Al efecto señalaba que uno de los rasgos definitorios de los Presupuestos de la Junta de Comunidades para el presente
ejercicio es “la voluntad decidida de hacer frente a la crisis, luchando contra ésta, procurando que la protección social no
se vea afectada ni el poder adquisitivo de los ciudadanos en situación económica más débil. [] En un contexto general de
contención del gasto, no reciben el mismo tratamiento todas las políticas, al sacrificarse algunas de ellas y programas
castellano-manchegos como ha sido el programa Verano Joven 2011”, que abarca, entre otras, actividades en otros países.
Esta supresión conllevaría que el contrato quedara sin objeto, sin causa y sin fin, por lo que procedería la resolución
del mismo.
Cuarto. Incoación del expediente resolutorio.- A la vista de la propuesta planteada, con fecha 28 de enero siguiente,
la Consejera de Empleo, Igualdad y Juventud acordó iniciar el expediente de resolución de la tercera prórroga del contrato,
“dada la situación económica que está atravesando esta Administración Pública”.
Acordaba igualmente “Liquidar aquellos gastos ocasionados desde la firma del contrato de prórroga hasta recibir
esta comunicación, siempre que queden debidamente justificados”, y otorgar al contratista un plazo de audiencia para que
pudiera formular alegaciones.
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Ponente: Lucía Ruano Rodríguez
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Quinto. Alegaciones del contratista.- Remitido dicho acuerdo al contratista mediante escrito del Jefe del Servicio de
la Unidad de Administración General de 1 de febrero de 2011, el representante de la entidad X, presentó alegaciones el 15
de febrero posterior, oponiéndose a la resolución del contrato.
Manifestaba al respecto que la situación económica no ha podido cambiar en el breve plazo transcurrido entre la firma
de la prórroga y el inicio del expediente resolutorio. Significaba además el grave perjuicio que le supone “al quebrantar la
totalidad del trabajo desarrollado, gastos de todo tipo efectuados y compromisos adquiridos en base al contrato prorrogado”, ya que “el cumplimiento del contrato en la forma exigida al contratista exige el proyecto, preparación, adquisición de
elementos necesarios, contratación de personal al efecto, contratación con terceros, etc. con la antelación precisa para
hacer frente a los compromisos adquiridos”.
Planteaba, de este modo, su voluntad de elaborar un informe pericial económico acreditativo de los daños y perjuicios
que la eventual resolución le produciría, a fin de determinar el alcance del incumplimiento de la Administración. Se reservaba aportar tal informe una vez estuviera elaborado.
Sexto. Informe jurídico.- Se incorpora al expediente el informe emitido el 18 de febrero de 2011 por la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería, en el que tras reseñar los antecedentes y reflejar la normativa aplicable, se
pronunciaba sobre la justificación de la resolución del contrato y el procedimiento a seguir para su adopción, aludiendo a
los efectos que de la misma derivarían.
En relación a estos últimos y atendiendo a lo previsto en los artículos 214.b) y 215 -aplicables por remisión de la cláusula 12ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares-, concluía en que al no existir trabajos realizados y recibidos
por la Administración, debería dilucidarse si correspondería abonar a la entidad contratista o el 10 % del precio total del
contrato o el importe equivalente a los daños y perjuicios irrogados debidamente acreditados.
Séptimo. Informe económico.- A continuación se acompaña el informe emitido el 24 de febrero posterior por el Jefe
del Servicio de Gestión Económica y Contratación de la Consejería, en el que tras referir que el contrato se tramitó como
expediente anticipado de gasto, concluía que no existe crédito adecuado y suficiente en el presupuesto del órgano gestor
correspondiente al presente ejercicio para atender las obligaciones de gasto y, por lo tanto, no se cumple la condición suspensiva a la que quedó sujeta en su día la adjudicación del contrato.
Octavo. Propuesta de resolución.- A la vista de todo lo actuado, con fecha 2 de marzo de 2011 el Jefe del Servicio
de Gestión Económica y Contratación, suscribió propuesta de resolución en sentido estimatorio a la resolución de la prórroga suscrita, sin hacer referencia alguna a los efectos que conllevaría la misma.
Noveno. Trámite de audiencia.- Mediante escrito de fecha 3 de marzo posterior, la Consejera puso de manifiesto el
expediente a la entidad contratista, otorgándole un plazo de audiencia para que pudiera presentar cuantas alegaciones y
documentos considerara convenientes a su derecho. Acordaba igualmente suspender el inicio de la ejecución del contrato.
El 16 de marzo posterior, el representante de la adjudicataria presentó escrito de alegaciones, cuestionando el contenido de los informes citados en antecedentes anteriores. Manifestaba, en primer término, que no se había anulado el programa
Verano Joven para el presente año ya que se había dado publicidad al mismo en la provincia de Albacete; y, por otro lado,
en cuanto a los efectos de la eventual resolución, aportaba informe pericial sobre los mismos, expresando que en el cálculo
del lucro cesante debe tenerse en cuenta que la cuantía del contrato es el resultado de sumar la aportación de la Junta y de la
cuota que abonan los participantes en el programa.
Adjuntaba reseñas de prensa en las que se anunciaba el programa en la provincia de Albacete, diversos mensajes de
correo electrónico dirigidos por el personal de la mercantil a distintos funcionarios del Instituto de la Juventud en los que se
dejaba constancia de que se estaban realizando trabajos previos preparatorios de las actividades, y el citado informe económico, suscrito el 1 de marzo de 2011 por un licenciado en Económicas y otro en Administración y Dirección de Empresas. En el mismo se plasmaba la evolución económica de la sociedad en los últimos tres ejercicios y la incidencia que ha
tenido en su economía la prestación contratada con la Administración, que supone un 84% de su volumen de negocio. Expresaba el informe que desde la firma de la prórroga la entidad había tenido gastos de personal por importe de 36.085 euros
y había realizado pedidos en firme que debería desembolsar en el mes de marzo por importe de 42.928,79 euros. A lo anterior sumaba otros gastos de explotación por importe de 15.466,70 euros. Concluía cuantificando la totalidad de los gastos
soportados en 94.460,49 euros.
Décimo. Suspensión del procedimiento resolutorio.- El 23 de marzo de 2011 la Consejera de Empleo, Igualdad y
Juventud acordó la suspensión del plazo del procedimiento resolutorio por el tiempo que medie entre la solicitud del dictamen a este Consejo y la emisión del mismo.
Consta que en igual fecha se dio traslado de tal acuerdo a la entidad contratista, sin que se haya documentado en el
expediente la efectiva recepción de la notificación por aquélla.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 28 de marzo de 2011, solicitando el dictamen con carácter urgente.
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A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Como cuestión previa es preciso advertir que el procedimiento de resolución contractual
examinado se ha iniciado con el acuerdo adoptado por la Consejera de Empleo, Igualdad y Juventud el 28 de enero de
2011, fecha en que se encontraba vigente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante
LCSP). En su disposición transitoria primera apartado 2 establece esta norma legal que “los contratos administrativos
adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán en cuanto a sus efectos, cumplimiento y
extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”. Por ello, dado que el contrato primitivo se adjudicó con fecha 7 de marzo de 2008, encontrándose en vigor el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP), aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, la
normativa aplicable al fondo de la resolución contractual proyectada será la recogida en este último cuerpo legal.
Asimismo y de acuerdo con el principio tempus regit actum, el procedimiento para hacer efectiva la resolución contractual pretendida es el vigente en la fecha en que el mismo se haya iniciado, en el presente caso, el determinado en la
LCSP. Esta norma dispone en su artículo 207 que “la resolución se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a
instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca”. Como quiera que tal procedimiento no ha sido establecido hasta la fecha, no existen dudas sobre la aplicación de las
normas procedimentales contenidas en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RGLCAP).
Atendiendo a tales antecedentes normativos es preciso reseñar que el artículo 195.3.a) de la nueva LCSP establece que
“será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva
en los casos de: [] a) [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.
Por su parte, el artículo 109 del RGLCAP determina en su apartado 1.d) como uno de los requisitos con que ha de
contar el expediente de resolución del contrato, el dictamen del órgano consultivo si se da la circunstancia de que se formule oposición a la misma por parte del contratista.
Los mencionados preceptos deben ser puestos en conexión con el artículo 54.9.c) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que determina que el Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta relativos a la resolución de los contratos administrativos,
cuando se formule oposición por parte del contratista.
Es objeto del presente expediente la resolución del contrato administrativo especial cuyo objeto es la prestación del
servicio de organización, gestión y ejecución del programa de actividades juveniles de carácter cultural, medio ambiental y
de tiempo libre, en lo referido al lote 2 que comprende actividades a desarrollar en otros países, fundada en el desistimiento
de la Administración. Teniendo en cuenta que en el periodo de audiencia concedido al efecto por la Consejería instructora,
la entidad contratista ha manifestado su oposición expresa a la pretensión de la Administración de resolver el contrato,
procederá, en virtud de los artículos anteriormente citados, la intervención de este órgano consultivo en el procedimiento
con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- De manera previa al examen de las cuestiones sustantivas que derivan del
expediente sometido a dictamen, se estima preciso realizar en la presente consideración un análisis de los requisitos procedimentales necesarios para proceder a la resolución del contrato y comprobar si en este caso se ha dado cumplimiento a los
mismos.
Ya se ha puesto de manifiesto en la anterior consideración la necesidad de que el procedimiento sustanciado se adecue
a los parámetros formales fijados en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. La citada norma reglamentaria establece
en el artículo 109 los requisitos que son exigibles para la resolución de los contratos, los cuales se refieren a continuación:
“a) Audiencia al contratista por plazo de diez días naturales, en el caso de propuesta de oficio.
b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la incautación de la garantía.
c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley (referentes a falta de
constitución de la garantía definitiva y demora en el cumplimiento de los plazos respectivamente).
d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando
se formule oposición por parte del contratista”.
En el presente caso comienza el procedimiento con el acuerdo de inicio adoptado por la Consejera en el que, aunque
no se citan los preceptos concretos en que se ampara la causa de resolución aducida, se describe el motivo que funda la
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misma. No ha sufrido así indefensión alguna el contratista interesado, pues no ha ignorado en ningún momento de la tramitación el motivo que subyacía en la resolución contractual pretendida. Tampoco se hace mención en el mencionado acuerdo
incoatorio a los eventuales efectos derivados de dicha resolución.
Durante la instrucción se han incorporado al expediente informes emitidos por la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos y por el Jefe del Servicio de Gestión Económica y Contratación, figurando propuesta de resolución suscrita por éste y el
posterior trámite de audiencia al contratista, dentro del cual formuló alegaciones expresando su oposición a la resolución
contractual prevista y a los efectos derivados de la misma.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la propuesta de resolución debería haberse formulado
tras la sustanciación de dicho trámite de audiencia, lo que hubiera permitido plasmar la posición de la Administración en
relación a las alegaciones planteadas por la entidad contratista y en este caso, en concreto, en lo que concierne a los efectos
de la pretendida resolución, aspecto en el que se ha manifestado de modo rotundo la discrepancia del adjudicatario con lo
informado por el Servicio de Asuntos Jurídicos. Sin perjuicio de tal deficiencia formal, dado que el trámite mencionado no
se incluye en el procedimiento específico de resolución contractual diseñado por el precepto reglamentario aludido, estima
este Consejo que no procede retrotraer la tramitación a fin de que la propuesta se formule en el momento procedimental
oportuno.
Se integra en el expediente, por último, la solicitud del dictamen a este órgano consultivo -el cual ha sido requerido
con carácter urgente, dado que el periodo de ejecución del contrato comenzaba en el presente mes de marzo-, y la suspensión del procedimiento en tanto se emite dicho dictamen, en virtud de lo dispuesto en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/192,
de 26 de noviembre. No consta en la documentación trasladada que, de acuerdo con lo exigido en tal precepto, se haya dado
cuenta a la mercantil interesada de la fecha en la que se ha solicitado el dictamen de este Consejo.
Los reparos expuestos no cuentan con la esencialidad necesaria para viciar de nulidad el procedimiento sustanciado.
Procede, de este modo, iniciar el análisis de la aplicación de la causa de resolución invocada al supuesto objeto de consulta,
no sin antes incidir en el significado de la potestad resolutoria que ostenta la Administración y en el alcance y límites de la
misma en relación con la causa aducida.
III
Significado y alcance de la potestad de resolución contractual.- Reproduciendo lo manifestado por este Consejo
Consultivo en su dictamen 165/2010, de 9 de septiembre, en un supuesto similar al presente de resolución contractual por
desistimiento de la Administración, es preciso recordar que la potestad resolutoria conferida a la Administración en relación a los contratos sometidos al Derecho Administrativo se enmarca dentro del ámbito de las denominadas prerrogativas
previstas en el artículo 59 del TRLCAP (y, actualmente en el artículo 194 de la LCSP) y concebidas por la doctrina como
privilegios o facultades exorbitantes, cuyo ejercicio no se produce de manera automática, sino cuando lo exija el interés
público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servicio objetivo a los intereses generales que el artículo 103 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.
La existencia de estas prerrogativas no es incompatible con la noción de contrato configurada en el ámbito civil, al
contemplar el propio Código Civil en su artículo 1.258 que la buena fe, el uso o la Ley pueden imponer a las partes contratantes obligaciones que, aun no estando expresamente pactadas, deriven de la naturaleza de su contenido.
El sentido y funcionalidad de la resolución contractual encuentra cobertura legal en el Derecho común de obligaciones
y contratos, en tanto que, como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de marzo de 1989 -Ar. RJ 1989,2234-,
“los contratos administrativos no son sino una figura especial, con modulaciones características impuestas por su vinculación al cumplimiento de los intereses públicos de la institución contractual, siéndoles de aplicación en definitiva, salvando
esas peculiaridades y características, las normas y principios de la dogmática del negocio jurídico, entre los que se encuentra la figura de la resolución contractual para el caso de su incumplimiento en las obligaciones recíprocas (artículo
1.124 del Código Civil y preceptos concordantes) y la institución del resarcimiento de daños y perjuicios a favor del
acreedor, que no es sino una manifestación del principio del Derecho de obligaciones de que el deudor debe reparar las
consecuencias nocivas producidas por causa de su incumplimiento culpable (artículo 1.101 del Código Civil) [...]”.
El ejercicio de esta potestad administrativa de resolución unilateral se encuentra reglado desde el punto de vista formal y material, de tal forma que aquélla sólo puede ser ejercida “mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine” -artículo 112 del TRLCAP- y cuando concurran las causas definidas en la Ley.
El citado TRLCAP contempla en sus artículos 111 y 112 una regulación general de las causas motivadoras del ejercicio de dicha prerrogativa resolutoria, estableciéndose otras específicas para cada modalidad de contrato, que para el caso de
los contratos administrativos especiales se recogen en el artículo 8.3 del tan citado cuerpo legal. Dentro de las causas mencionadas distingue la Ley aquéllas cuyo régimen de aplicación es potestativo para la Administración atendiendo a las circunstancias que concurren en cada caso concreto, de otras que determinan siempre y de manera obligatoria la resolución
del contrato, en tanto que su mera concurrencia implica una vulneración del interés público inherente a la contratación
administrativa.
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El mencionado texto legal, en su artículo 111, que se ocupa de la formulación general de las causas de resolución contractual, contiene en su apartado i) una remisión a las causas específicas que se indiquen para cada categoría de contrato
regulado en la norma, estableciendo en concreto el artículo 8.3 las causas singulares aplicables al contrato administrativo
especial, dentro de las cuales contempla en el apartado b) el desistimiento acordado por la Administración. Asimismo, es
preciso mencionar que el artículo 214.b) prevé también el desistimiento como causa resolutoria del contrato de servicios,
remitiendo al mismo la cláusula 12ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares rector de la presente contratación.
La causa concreta aquí analizada se articula como figura heredada del derecho privado -el artículo 1.594 del Código
Civil admite esta posibilidad de desistimiento unilateral al dueño de la obra como excepción al artículo 1.256 del mismo
cuerpo legal, que predica que la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes- y en virtud de la cual una de las partes pone fin al vínculo contractual de modo unilateral, con independencia del
deseo o de la posición de la otra parte. Ahora bien, el desistimiento sólo actúa cuando no concurre otra causa de resolución
-Dictamen del Consejo de Estado n.º 53.437, de 6 de julio de 1989-, por lo que no puede recurrirse a la resolución por desistimiento para eludir la Administración una resolución por incumplimiento a ella imputable.
Admitido, como causa de resolución contractual, el desistimiento de la Administración, el mismo exige como fundamento un motivo de interés público que lo justifique, pues como ya dijo este Consejo en su dictamen 86/2005, de 15 de
junio, “en el ámbito de los contratos administrativos, presidido por el principio de inalterabilidad del fin de interés público, la Administración dispone de una serie de prerrogativas que introducen importantes diferencias respecto de las reglas
comunes de la contratación civil. No obstante lo indicado, y pese a la posición de desigualdad de las partes -desigualdad
justificada siempre por razón del interés público- y a la existencia de importantes prerrogativas y potestades administrativas unilaterales que sujetan y vinculan al contratista, la propia legislación de contratos establece limitaciones al ejercicio
por la Administración de las potestades que en este ámbito se le otorgan. A tales efectos, el juego de los principios esenciales de la contratación administrativa, preponderancia del fin de interés público y respeto al equilibrio contractual, imponen la exigencia de que el ejercicio de las potestades administrativas, concretadas en este supuesto en el desistimiento
contractual, se conecten con la consecución de un interés público». Añadiendo, más adelante, este mismo dictamen que
«ha de advertirse, en primer lugar, que la legislación de contratos administrativos al regular el desistimiento no requiere
la concurrencia de ningún motivo especial que funde la resolución del contrato por esta causa; en todo caso la Administración debe justificar su decisión resolutoria en razones de interés público. Éstas son las que obstan que el contratista
pueda exigir el cumplimiento del contrato en los términos pactados, frente a la voluntad administrativa de resolverlo por
su decisión unilateral. Constituye un motivo de interés público, en el que fundar la procedencia y admisibilidad [del desistimiento], el hecho de que la permanencia del contrato haya sobrevenido innecesaria o inconveniente [ ]”. En esta misma
línea, la doctrina elaborada en este ámbito por el Consejo de Estado expuesta en su dictamen n.º 3.895/1996 argumenta la
inviabilidad de resoluciones de contratos en los casos en los que no existe una justificación objetiva suficiente para proceder a la misma. Asimismo, en la Memoria del Consejo de Estado del año 1986 éste afirmó: “que la convicción positiva de
la Administración contratante acerca de que el mantenimiento del vínculo contractual resulta innecesario o inconveniente
ha de asentarse en una rigurosa valoración del interés público o de las circunstancias excepcionales que puedan concurrir”.
Con la finalidad indicada en el párrafo precedente, la legislación de contratos establece como efectos de la resolución
contractual fundada en el desistimiento de la Administración, en cuanto al contrato de servicios se refiere -aplicable, como
se ha dicho, al presente supuesto por pacto expreso de las partes-, la contraprestación correspondiente a los trabajos ya
realizados. A esta satisfacción habrá de agregarse, además, la compensación prevista en el artículo 215.3 del mismo cuerpo
legal, relativa al pago del 10 % del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en concepto de beneficio dejado de obtener, a los efectos de preservar la “«equivalencia honesta del contrato» que funda el derecho
del contratista al perfecto restablecimiento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la
Administración” -Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1983 (Ar. RJ 1983,6843)-.
IV
Concurrencia de la causa de resolución invocada.- Amparada la invocación de la causa de resolución planteada en
el presente caso en lo previsto en la cláusula 12ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particu-lares rector de la contratación, que remite a las establecidas en los artículos 8.3, 111 y 214 del TRLCAP -entre las que figura el desistimiento-, procede en la presente consideración examinar si en el este caso concurre el interés público necesario para desistir unilateralmente de la prórroga del contrato celebrado en su día entre el Instituto de la Juventud de Castilla-La Mancha y la entidad X,
tal como pretende la Administración.
Obedece el desistimiento planteado, según se manifiesta escuetamente en el acuerdo de inicio del procedimiento resolutorio, a la suspensión del Programa Verano Joven en Castilla-La Mancha, dada la situación económica que está atravesando la Administración Pública. La prestación pactada venía a posibilitar técnicamente el desarrollo de las actividades
incluidas en el citado programa, en lo que se refiere a las que se realizarían en otros países.
Este motivo se describe de modo más profuso en la propuesta inicial afirmando el Director General de Juventud que
los presupuestos de la Junta de Comunidades para el presente año reflejan una voluntad decidida de hacer frente a la crisis,
procurando que la protección social no se vea afectada y tampoco el poder adquisitivo de los ciudadanos en situación eco5
nómica más débil. De esta forma, en un contexto general de contención del gasto público, no reciben el mismo tratamiento
todas las políticas, sacrificándose algunas, como ha sido el Programa Verano Joven 2011.
En el informe aportado al expediente por la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos se expresa que la no convocatoria
de dicho programa constituye una causa habilitante para la resolución del contrato, dada la innecesariedad de continuar con
su ejecución, apreciando en ello una razón de interés público suficiente para acudir a la resolución contractual.
Por su parte, el Jefe del Servicio de Gestión Económica y Contratación expresaba en su informe que una vez aprobado
el Presupuesto General de la Junta de Comunidades para el año 2011 se ha determinado que no existe crédito adecuado y
suficiente para financiar el programa, por lo que se cumple la condición suspensiva a la que quedó sujeta en su día la adjudicación del contrato al tramitarse como expediente de gasto anticipado.
De todo ello se desprende que la opción por desistir del compromiso contractual adquirido viene motivada en la no inclusión del crédito correspondiente en el presupuesto del presente ejercicio al que debía quedar vinculado, el cual fue aprobado por Ley 16/2010, de 22 de diciembre. Ello se enmarca entre las medidas de contención del gasto público debidas a la
actual crisis económica y al necesario reajuste del presupuesto de la Junta de Comunidades, que ha de atender otros objetivos económicos y sociales derivados de la situación, al tiempo que se coadyuva por parte de las Administraciones Públicas
a la consecución de los objetivos de déficit de la Unión Europea, recogidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por
ello, el ajuste presupuestario se estima razón suficiente de interés público para fundar la resolución contractual pretendida.
No desvirtúa el anterior razonamiento la alegación efectuada por el contratista en relación al escaso periodo temporal
transcurrido entre la formalización de la prórroga y el inicio del expediente resolutorio, entendiendo que la situación económica debe ser la misma en la fecha en que se aprobó la dotación presupuestaria y en la que se firmó la prórroga del contrato. Como se ha dicho, el contrato se tramitó como expediente de gasto anticipado, amparándose en la posibilidad prevista
en el artículo 69.3 del TRLCAP (artículo 94.2 LCSP), según el cual “Los expedientes de contratación podrán ultimarse
incluso con la adjudicación del contrato y su formalización correspondiente, aun cuando su ejecución, ya se realice en una
o varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley”.
Esta limitación viene dada por la existencia de crédito adecuado y suficiente en el presupuesto correspondiente al que
habrán de imputarse los pagos derivados de la contratación, circunstancia que sólo pudo hacerse patente tras la aprobación
de la correspondiente Ley de Presupuestos, aun dos meses después.
Asimismo, no puede aceptarse tampoco la alegación que manifiesta la empresa en el trámite de audiencia en la que
cuestiona la permanencia del programa de actividades aludido, en cuanto ha existido publicidad del mismo en la provincia
de Albacete al haberlo anunciado así el Delegado Provincial. Sin perjuicio de que tal afirmación intenta acreditarla con
meros reportes de prensa que no hacen prueba en sí mismos del contenido fidedigno y preciso de tales declaraciones, es lo
cierto que el programa abarca dos lotes, desarrollándose el primero -que no se corresponde con el contrato cuya resolución
se plantea- en residencias y albergues de la Comunidad Autónoma, cuyo funcionamiento se puede llevar a la práctica con
medios propios que podrían propiciar el mantenimiento de muchas de las actividades incluidas en el mismo.
En conclusión, considera este Consejo ajustado a derecho, por venir motivado por razones de interés público, el desistimiento contractual que la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud propone.
V
Efectos de la resolución contractual.- La cláusula 12ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares rector de
la contratación remite en cuanto a la determinación de los efectos de la resolución contractual, a lo previsto en los artículos
113 y 215 del TRLCAP y 109 a 113 del RGLCAP.
El artículo 113.3 citado establece que “El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato determinará para aquélla, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al
contratista”. Por su parte, el artículo 215 dispone que “La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo
caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos y servicios que efectivamente hubiera realizado con
arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración. [...] En el caso de la letra b) del artículo anterior
[desistimiento por la administración] el contratista tendrá derecho al 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o
trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener”.
De ambos preceptos es preciso concluir que el contratista tendrá derecho en este caso a que le sean abonados, en primer término, los daños y perjuicios que le hayan sido irrogados y, en segundo, el 10% de los trabajos pendientes de realizar. A lo anterior hay que añadir como efecto no discutido por las partes la devolución de la garantía definitiva depositada
por el contratista.
La Administración no ha especificado la suma concreta que estima debe abonar al contratista, manifestando únicamente de modo confuso en el informe del Servicio de Asuntos Jurídicos que como el contrato todavía no ha comenzado no
existen trabajos realizados y recibidos por la Administración; y que como la resolución se acuerda antes de la ejecución del
contrato habría que dilucidar si el 10% aplicable corresponde al precio total del mismo o al importe equivalente a los daños
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y perjuicios irrogados, aludiendo a que la reparación ha de perseguir la indemnización integral de todos los perjuicios sufridos por el contratista.
El adjudicatario, por su parte, señala que conforme a la cláusula 9.3 del Pliego comenzó los trabajos al día siguiente a
la firma de la prórroga, cuantificando dichos gastos en 111.058,66 euros. Reseñaba además que el lucro cesante fijado en el
10% debería calcularse aplicando dicho porcentaje a la cuantía del contrato, que concretaba en el resultado de sumar la
aportación de la Administración Autonómica pactada en el documento de prórroga y la de los participantes en el programa,
estimando que tal concepto se elevaba a 101.330,08 euros, si bien sin especificar el cálculo realizado -y sin que dicha cantidad coincida con la aplicación del porcentaje al resultado de la operación derivada de sumar al precio fijado en la prórroga
los ingresos previstos por cuotas de los participantes en el lote 2 que el Anexo al Pliego de Prescripciones Técnicas establece en 465.415 euros-.
Aportaba junto a sus alegaciones un informe pericial en el que, sin coincidencia con lo manifestado por él en su escrito, cuantificaba los daños en 94.460,49 euros. Dentro de dicha suma incluía los siguientes conceptos: Gastos de personal
por 36.085 euros; pedidos en firme que debe desembolsar, que ascienden a 42.928,79 euros; y gastos de explotación soportados en base al contrato suscrito, que elevaba a 15.446,70 euros.
Si bien tales gastos pudieran haberse producido en teoría, no se han aportado contratos, facturas u otros documentos
que hagan prueba de su efectividad por lo que en el estado de tramitación actual del expediente resolutorio no es posible
estimarlos acreditados.
No obstante, estima el Consejo que de acuerdo con los preceptos anteriormente trascritos la Administración deberá
indemnizar al contratista todos los daños y perjuicios que le hubiera supuesto la resolución contractual pretendida, por lo
que para determinar su coste deberá requerirse a aquél la aportación de los documentos que hicieran prueba de los mismos
y sobre los que, en la actualidad y a la vista del expediente, no puede pronunciarse este órgano.
A lo anterior habría que adicionar la cantidad en concepto de beneficio dejado de obtener resultante de aplicar el porcentaje del 10% al precio de los trabajos pendientes de realizar. Dado que en este caso la resolución se plantea cuando aún
no se ha iniciado la ejecución de la prestación, tal concepto se correspondería con el precio fijado en el contrato. No pueden
comprenderse dentro del mismo, tal como pretende el contratista, las aportaciones de los participantes, pues se trata de
meras previsiones y expectativas de futuro de imposible concreción en este momento de la relación contractual, que sólo
serían efectivas una vez que se convocara el programa, se solicitara por los eventuales interesados y éstos fueran seleccionados, actuaciones que no se van a llevar a cabo al no existir crédito presupuestario que las respalde. Por otro lado, lo expresamente pactado en el Pliego remite la determinación del beneficio dejado de obtener a los “trabajos pendientes de
realizar”, vinculando la cláusula 10.1 el coste de los “trabajos que realmente ejecute” el contratista al precio convenido en
el contrato cuyo pago ha de efectuar la Administración.
Teniendo en cuenta que el precio de la prórroga pactada asciende a 525.799,63 euros, el resultado de aplicar dicho
porcentaje se elevará a 52.579,96 euros, cantidad a cuyo abono tendrá derecho la entidad contratista en concepto de beneficio dejado de obtener.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que procede informar favorablemente la resolución del contrato administrativo especial para la organización, gestión
y ejecución del programa de actividades juveniles de carácter cultural, medio ambiental y de tiempo libre, lote 2 relativo a
actividades a desarrollar en otros países, en virtud de la causa prevista en los artículos 8.3.b) y 214.b) del Texto Refundido
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con los efectos señalados en la consideración V.
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