COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 2.7.2015 COM(2015) 315

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 2.7.2015
COM(2015) 315 final
INFORME DE LA COMISIÓN
INFORME ANUAL DE 2014
SOBRE LA SUBSIDIARIEDAD Y LA PROPORCIONALIDAD
ES
ES
INFORME DE LA COMISIÓN
INFORME ANUAL DE 2014
SOBRE LA SUBSIDIARIEDAD Y LA PROPORCIONALIDAD
1. INTRODUCCIÓN
El presente es el 22º informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad en el proceso legislativo de la Unión. Este informe se presenta de
conformidad con el artículo 9 del Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad (en lo sucesivo, «Protocolo nº 2»), del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
El informe analiza el modo en que las instituciones y órganos de la UE han aplicado estos dos
principios y cómo ha evolucionado la práctica en comparación con años anteriores. Presenta
asimismo un análisis de varias propuestas de la Comisión que fueron objeto de dictámenes
motivados en 2014. Dados los estrechos vínculos existentes entre el mecanismo de control de
la subsidiariedad y el diálogo político entre los Parlamentos nacionales y la Comisión, el
presente informe debe considerarse complementario del informe anual de 2014 de la
Comisión sobre las relaciones con los Parlamentos nacionales.
2. APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS POR PARTE DE LAS INSTITUCIONES
2.1. La Comisión
A lo largo de los años, la Comisión ha introducido procedimientos para evaluar el
cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en las distintas etapas
del proceso de toma de decisiones de acuerdo con los principios de «Legislar mejor»1. El
Presidente Juncker ha destacado que el respeto de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad va a constituir un elemento central de los trabajos de la nueva Comisión.
Antes de proponer nuevas iniciativas, la Comisión comprueba que la actuación de la UE sea
legítima y esté justificada. Todas las nuevas iniciativas importantes van acompañadas de
planes de trabajo2. Estos proporcionan, en una fase temprana, una descripción preliminar de
las iniciativas potenciales y del trabajo de evaluación existente y esbozan los planes de la
Comisión para realizar una evaluación de impacto y una consulta. Los planes de trabajo
1
Los principios de «Legislar mejor» cubren todo el trabajo de mejora de la legislación en la Comisión; se
expresan como un conjunto de principios rectores que se aplican a todas las DG y servicios implicados en la
preparación, ejecución, aplicación o evaluación de las intervenciones de la UE y las consultas con las partes
interesadas. Los principios se definen en la herramienta #1 de las herramientas disponibles en el marco de la
iniciativa «Legislar mejor». Véase: http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_1_en.htm.
2
http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/index_en.htm − Como se indica en el paquete de medidas
«Legislar mejor» [COM(2015) 215 final], en el futuro, la Comisión presentará evaluaciones de impacto iniciales
de las iniciativas sometidas a una evaluación de impacto, que sustituirán a los planes de trabajo en las iniciativas
de este tipo.
2
incluyen una primera justificación de la actuación en términos de subsidiariedad y
proporcionalidad.
Cuando se hace necesaria una evaluación de impacto, es decir, cada vez que se prevé que una
medida tenga una incidencia significativa, se invita a los interesados a una consulta pública
para que formulen observaciones sobre la necesidad de actuar y las posibles soluciones a los
problemas señalados. Sobre la base de las respuestas recibidas en la consulta y otras
informaciones pertinentes, la evaluación de impacto analiza, entre otros extremos, la
subsidiariedad y valora la proporcionalidad de las opciones examinadas. El 19 de mayo de
2015, la Comisión adoptó, en consonancia con las prioridades políticas del presidente
Juncker, un paquete de medidas para legislar mejor3 con nuevas directrices integradas para la
mejora de la legislación4, que incluían orientación actualizada para evaluar la subsidiariedad y
la proporcionalidad en el contexto de la evaluación de impacto de las nuevas iniciativas.
En 2014 se realizaron 25 evaluaciones de impacto. Tras ser examinadas por el organismo
independiente de control de calidad, el Comité de Evaluación de Impacto, se estimó que ocho
de estas evaluaciones necesitaban mejoras en aspectos de subsidiariedad o proporcionalidad o
en ambos aspectos a la vez. Esta proporción, del 32 %, es similar a la de años anteriores.
Por ejemplo, en el caso de una propuesta de Decisión para mejorar la cooperación de la UE en
materia de prevención y desincentivación del trabajo no declarado5, el Comité de Evaluación
de Impacto consideró que la evaluación debía proporcionar más datos que sustentaran los
motivos por los que la cooperación entre los Estados miembros basada en la demanda no iba a
abordar las cuestiones pertinentes. Por otra parte, se recomendaba presentar más claramente la
base jurídica de la iniciativa. También se solicitaban más detalles sobre la proporcionalidad de
la opción preferida para demostrar por qué se requerirían formas de cooperación más estrecha
entre el conjunto de los 28 Estados miembros, teniendo en cuenta la preferencia que daban a
otras opciones los empresarios y los Estados miembros. El informe final se modificó
siguiendo las recomendaciones del Comité. Por ejemplo, se presentó con más claridad la base
jurídica y se explicaron mejor los aspectos de proporcionalidad (p. 43).
En el caso de la evaluación de impacto de la armonización de las bandas del espectro
radioeléctrico para los equipos inalámbricos de audio utilizados en la creación de programas y
acontecimientos especiales6, el Comité de Evaluación de Impacto reclamó que se justificara
mejor la proporcionalidad de la iniciativa comparando los costes estimados con los beneficios
señalados y pidió también que se aclararan el valor añadido y la necesidad de actuar a escala
de la UE en vez de hacerlo a nivel de Estados miembro. A raíz de estas observaciones del
Comité, las secciones analíticas dieron más relieve al impacto sobre las diversas categorías de
usuarios (usuarios menores frente a usuarios mayores). El informe aclaraba también que una
gran proporción de los costes se iban a contraer en la hipótesis de referencia, lo que situaba la
comparación de costes y beneficios en un contexto más claro.
Gracias a sus recomendaciones, el Comité de Evaluación de Impacto contribuyó a mejorar el
análisis del cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad,
proporcionando información esencial para el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
La exposición de motivos que acompaña a una propuesta legislativa explica también cómo se
ajusta esta a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
3
COM(2015) 215 final.
http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/index_en.htm
5
COM(2014) 221 final.
6
C(2014) 6011 final.
4
3
Subsidiariedad y proporcionalidad son también consideraciones clave en el contexto de las
evaluaciones retrospectivas de la UE, que evalúan si las actuaciones de la UE
están obteniendo realmente los resultados esperados en términos de eficacia, eficiencia,
coherencia, pertinencia y valor añadido de la UE. Estas evaluaciones examinan si las acciones
de la UE siguen siendo necesarias, o si los objetivos pueden ser alcanzados mejor por otras
vías. La Comisión se ha comprometido a «evaluar primero» y analizar los resultados de
iniciativas anteriores antes de considerar eventuales cambios legislativos. Reuniendo pruebas
y extrayendo enseñanzas que puedan incorporarse al proceso decisorio, la UE hace de la
evaluación una parte integrante y permanente de su estrategia, que se añade a las evaluaciones
de la subsidiariedad y la proporcionalidad.
2.2. Seguimiento de los dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales
En 2014, la Comisión recibió 21 dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales en
relación con el principio de subsidiariedad7, lo que representa una disminución del 76 % en
comparación con el número de dictámenes motivados recibidos en el año anterior (88 en
2013). Los dictámenes motivados recibidos en 2014 representaban un porcentaje mucho más
reducido (4 %) del número total de dictámenes recibidos por la Comisión en el mismo año en
el contexto del diálogo político (506). En 2013, los dictámenes motivados representaban el
14 % del número total de dictámenes, mientras que, en 2012 y 2011, solo poco más del 10 %
fueron dictámenes motivados.
Aunque en 2014 no se activó ningún nuevo procedimiento de tarjeta amarilla, este
procedimiento, que se activó en 2013 en relación a la propuesta relativa a la Fiscalía Europea
[COM(2013) 534 final] siguió animando el debate en el diálogo político. Para más detalles,
véase el informe sobre las relaciones con los Parlamentos nacionales.
La importante reducción del número de dictámenes motivados debe considerarse en el
contexto de una disminución del número total de propuestas presentadas por la Comisión al
final de su mandato. Cabe señalar que, en 2013, el número total de dictámenes emitidos por
los Parlamentos nacionales en el marco del diálogo político se redujo también, aunque en
menor medida que el número de dictámenes motivados8.
Los dictámenes motivados siguieron variando en su forma, y también variaron los argumentos
presentados por los Parlamentos nacionales en apoyo de sus conclusiones en relación con la
supuesta violación del principio de subsidiariedad. Como en años anteriores, los Parlamentos
nacionales emitieron dictámenes motivados sobre diversas propuestas adoptadas en 2014. Los
21 dictámenes motivados emitidos en 2014 corresponden a 15 propuestas de la Comisión9.
Las propuestas que dieron lugar al mayor número de dictámenes motivados, sin embargo, solo
originaron tres dictámenes motivados, a saber, la propuesta de Directiva sobre el marco
jurídico de la Unión para las infracciones y sanciones aduaneras10 y la propuesta de revisión
7
8
9
10
4
Véase el anexo del presente informe.
505 frente a los 621 de 2013.
La Comisión recibió 21 dictámenes motivados, algunos de ellos relativos a más de un documento.
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el marco jurídico de la Unión para las
infracciones y sanciones aduaneras [COM(2013) 884 final].
de la política y la legislación sobre residuos11. Dos dictámenes motivados se emitieron sobre
la propuesta de Reglamento sobre producción ecológica y etiquetado de los productos
ecológicos12, la propuesta de Reglamento sobre nuevos alimentos13 y la propuesta de
Directiva relativa a las sociedades unipersonales privadas de responsabilidad limitada14. Para
más detalles, véase el anexo del presente informe.
El significativo descenso del número total de dictámenes motivados emitidos en 2014 se
tradujo en una disminución sustancial del número de dictámenes motivados emitidos por
cámara. Solamente 15 de las 41 cámaras emitieron dictámenes razonados en 2014 (frente a 34
en 2013). El Bundesrat austríaco y la House of Commons del Reino Unido emitieron cada uno
tres dictámenes motivados (frente a los seis y cinco dictámenes, respectivamente, de 2013). El
Riksdag sueco y el Sénat francés emitieron dos dictámenes motivados cada uno (mientras que,
en 2013, el Riksdag emitió nueve y el Sénat, cuatro). La mayoría de las cámaras legislativas
emitieron solo uno o no emitieron ninguno en absoluto.
Aunque los Parlamentos nacionales fueron menos activos en el envío de dictámenes
motivados en 2014, varias cámaras pidieron el refuerzo del procedimiento de control de la
subsidiariedad. Entre enero y mayo de 2014, el Folketing danés, la Tweede Kamer de los
Países Bajos y la House of Lords15 del Reino Unido presentaron informes con propuestas
detalladas para reforzar el papel de los Parlamentos nacionales en el proceso de toma de
decisiones. Estos informes contenían, entre otras cosas, ideas sobre la manera de ampliar el
ámbito del control de la subsidiariedad. Sugerían que los dictámenes motivados deben
referirse no solo a la conformidad con el principio de subsidiariedad, sino también a la
conformidad con el principio de proporcionalidad o a la base jurídica de la propuesta. Los
informes también abogaban por ampliar el plazo de presentación de dictámenes motivados16 y
proponían que, cuando se activase una tarjeta amarilla, la Comisión estuviese obligada a
retirar o modificar su propuesta. Los debates entre los Parlamentos nacionales sobre estos
temas prosiguen en diversos foros.
2.3. El Parlamento Europeo y el Consejo
a) El Parlamento Europeo
11
12
13
14
15
16
5
Propuesta de Directiva por la que se modifican las Directivas 2008/98/CE sobre los residuos, 94/62/CE
relativa a los envases y residuos de envases, 1999/31/CE relativa al vertido de residuos, 2000/53/CE relativa
a los vehículos al final de su vida útil, 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de
pilas y cumuladores y 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos [COM(2014) 397
final].
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre producción ecológica y etiquetado de
los productos ecológicos, por el que se modifica el Reglamento (UE) nº xxx/xxx del Parlamento Europeo y
del Consejo [COM(2014) 180 final].
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre nuevos alimentos [COM(2013) 894
final].
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las sociedades privadas
unipersonales de responsabilidad limitada [COM(2014) 212 final].
Folketing danés: «Twenty-three recommendations to strengthen the role of national Parliaments in the
European decision-making process»; House of Lords británica: «The role of National Parliaments in the
European Union» y Tweede Kamer neerlandesa: «Ahead in Europe».
Sin embargo, el plazo está consagrado en el Tratado, por lo que no se puede cambiar sin modificar el
Tratado.
Desde la entrada en vigor del TFUE y, en el marco del Protocolo nº 2, el Parlamento Europeo
ha adoptado una serie de medidas para cumplir sus obligaciones jurídicas en este ámbito. Con
especial referencia a los dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales, el
procedimiento aplicado en la actualidad es el que se describe a continuación.
Los dictámenes de los Parlamentos nacionales se remiten a la comisión parlamentaria
competente para el fondo y a la Comisión de Asuntos Jurídicos para que se distribuyan a
todos los miembros de esta y se incluyan en la documentación de la reunión. Los dictámenes
de los Parlamentos nacionales se traducen sistemáticamente a todas las lenguas oficiales de la
UE17 y se mencionan en la exposición de motivos de las resoluciones legislativas.
En principio, la comisión parlamentaria competente para el fondo está obligada a no proceder
a la votación final antes de que venza el plazo de ocho semanas previsto.
En 2014, el Parlamento Europeo recibió formalmente 287 documentos de Parlamentos
nacionales. De ellos, 18 eran dictámenes motivados, mientras que los restantes 269 eran
contribuciones (es decir, observaciones que no planteaban asuntos relacionados con el
cumplimiento del principio de subsidiariedad). En 2013 se remitieron al Parlamento Europeo
86 dictámenes motivados y 206 contribuciones.
La Comisión de Asuntos Jurídicos es la comisión parlamentaria que tiene la responsabilidad
general de tratar el principio de subsidiariedad. Un miembro de la Comisión es nombrado
«ponente permanente» de subsidiariedad durante un período de seis meses en un sistema de
rotación entre los grupos políticos. El ponente hace un seguimiento de los dictámenes
motivados recibidos y puede proponer los asuntos planteados para su discusión en la
Comisión y para posibles recomendaciones a otras comisiones pertinentes. La Comisión de
Asuntos Jurídicos elabora también periódicamente un informe sobre el informe anual de la
Comisión sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad. El 4 de febrero de 2014, basándose
en un informe elaborado por Sajjad Karim (UK/ECR), el Parlamento Europeo aprobó una
resolución a propósito del 19º Informe de la Comisión sobre la subsidiariedad y la
proporcionalidad18.
En 2014, pese a haberse interrumpido la actividad parlamentaria por ser año electoral, el
Parlamento Europeo elaboró 32 valoraciones iniciales y dos valoraciones detalladas de las
evaluaciones de impacto de la Comisión, tres evaluaciones de impacto complementarias, una
evaluación de impacto de las enmiendas parlamentarias de fondo y una evaluación de impacto
ex post. Además se finalizaron cinco informes sobre el coste de la no Europa.
El Parlamento Europeo ha inaugurado también un nuevo enfoque más general para evaluar el
valor añadido de la acción a nivel de la UE, elaborando un informe sobre el coste de la no
Europa19, el repertorio de los beneficios que se pueden obtener a partir de las actuaciones
propuestas por el Parlamento Europeo, y un informe sobre el potencial de crecimiento
17
18
19
6
Salvo en irlandés y maltés.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20140061+0+DOC+XML+V0//ES
Estimación del coste de la no Europa 2014-19, segunda edición, julio de 2014, Unidad de Valor Añadido
Europeo, julio de 2014 http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOLEAVA_ET(2014)563350
económico de las diez prioridades expuestas en las orientaciones políticas del Presidente
Juncker20.
b) El Consejo
Las obligaciones del Consejo relativas al derecho que tienen los Parlamentos nacionales a
supervisar la subsidiariedad se establecen en los Protocolos nº 1 y 2. Las responsabilidades
del Consejo consisten principalmente en la transmisión a los Parlamentos nacionales de
proyectos de actos legislativos que no procedan de la Comisión.
En virtud del artículo 4 del Protocolo nº 2, el Consejo debe remitir a los Parlamentos
nacionales todos los proyectos de actos legislativos que tengan su origen en un grupo de
Estados miembros, en el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo
de Inversiones. Sin embargo, en 2014 el Consejo no recibió actos de ese tipo, por lo que no se
remitió ninguno a los Parlamentos nacionales.
Como corolario de dicha obligación, en virtud del artículo 6 del Protocolo nº 2, el Consejo
debe remitir a los Estados miembros que lo propongan todo dictamen procedente de un
Parlamento nacional sobre propuestas legislativas que procedan de un grupo de Estados
miembros. Del mismo modo, el Consejo remitirá a la institución correspondiente los
dictámenes de los Parlamentos nacionales sobre propuestas legislativas que provengan del
Tribunal de Justicia, del Banco Central Europeo o del Banco Europeo de Inversiones. Pero, en
2014, el Consejo no recibió ningún acto de ese tipo.
Además de las obligaciones que le atribuye el Tratado, el Consejo también mantiene
informados a los Estados miembros de los dictámenes de los Parlamentos nacionales sobre las
propuestas legislativas de la Comisión. Por eso, en 2014, la Secretaría del Consejo distribuyó
a las delegaciones más de 250 dictámenes motivados y otros dictámenes emitidos en el marco
del diálogo político y relativos a las propuestas legislativas de la Comisión.
Por último, dentro de su actividad legislativa, el Consejo comprueba el cumplimiento de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad al revisar las evaluaciones de impacto que
acompañan a las propuestas de la Comisión.
2.4. El Comité de las Regiones
En 2014, el Comité de las Regiones adoptó y aplicó su segundo programa de trabajo sobre
subsidiariedad21, que incluía las tres iniciativas siguientes seleccionadas en el Programa de
Trabajo de la Comisión según criterios específicos: i) el paquete de políticas sobre aire
limpio; ii) la propuesta sobre producción orgánica; iii) la legislación sobre residuos en el
marco del paquete de economía circular22. En las propuestas legislativas estudiadas se ha
prestado especial atención a la utilización de actos delegados.
20
21
22
7
«The economic potential of the ten-point Juncker Plan for growth without debt», Unidad de Valor Añadido
Europeo, noviembre de 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/543844/
EPRS_STU(2014)543844_REV 1_EN.pdf
CDR 7657/2013.
a) Las iniciativas deben presentar un claro interés político para los entes locales y regionales;
Al aplicar el Programa de Trabajo sobre Subsidiariedad, el Comité de las Regiones analizó el
paquete «Aire limpio» de la UE23. Tras consultar al Grupo de Expertos sobre la
Subsidiariedad, el dictamen24 del Comité de las Regiones concluía que la propuesta cumplía
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y convenía en que la contaminación
atmosférica era un fenómeno transfronterizo que debía abordarse a nivel europeo.
En lo que respecta a la propuesta de Reglamento sobre producción ecológica y etiquetado de
los productos ecológicos, la consulta del Grupo de Expertos sobre la Subsidiariedad y la Red
de Seguimiento de la Subsidiariedad se hizo durante el plazo de ocho semanas permitido para
el control de la subsidiariedad por parte de los Parlamentos nacionales25. La mayoría de los
consultados se oponía a eliminar la posibilidad de que los Estados miembros concedieran
excepciones a las normas de producción ecológica y expresó su preocupación en relación con
la subsidiariedad. Sobre la proporcionalidad, consideraban que la propuesta iba demasiado
lejos, ya que los objetivos previstos podían alcanzarse a través de otros medios menos
restrictivos. Estas inquietudes se reflejaron en el dictamen del Comité de las Regiones26.
La propuesta de Directiva por la que se modifican las Directivas 2008/98/CE sobre los
residuos, 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, 1999/31/CE relativa al
vertido de residuos, 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, 2006/66/CE
relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y cumuladores y 2012/19/UE
sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos27 era de especial interés para el Comité de
las Regiones, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, los entes locales y regionales
son responsables de aplicar la legislación de la UE sobre residuos. La consulta del Grupo de
Expertos sobre la Subsidiariedad y de la Red de Seguimiento de la Subsidiariedad se hizo
durante el plazo de ocho semanas permitido para el control de la subsidiariedad por parte de
los Parlamentos nacionales. Puso de manifiesto que la mayoría de los consultados consideraba
que no se planteaban problemas de subsidiariedad con los nuevos objetivos de la UE en
materia de residuos. Sin embargo, algunos de ellos manifestaron su preocupación por la
proporcionalidad, dudando de la viabilidad de los nuevos objetivos sobre residuos y
destacando las distintas maneras de abordar los objetivos actuales en materia de residuos que
hay en la UE. El Comité de las Regiones organizó un taller de evaluación de impacto
territorial28 que puso de manifiesto que determinadas regiones tenían limitaciones para
conseguir los objetivos propuestos por la Directiva. Los principales resultados de la consulta y
el ejercicio de evaluación de impacto territorial se reflejan en el dictamen del Comité de las
Regiones29. Otros varios dictámenes aprobados por el Comité de las Regiones en 2014
planteaban dudas sobre la conformidad de las propuestas de la Comisión con los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, como era el caso del dictamen sobre la propuesta de
Reglamento relativo a la creación de la Fiscalía Europea30, el dictamen sobre la propuesta de
Decisión relativa a la creación de una plataforma europea para reforzar la cooperación en
b) las iniciativas deben afectar a competencias de los entes locales y regionales;
c) las iniciativas deben poseer una posible dimensión sobre la subsidiariedad.
23
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25
26
27
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29
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8
COM(2013) 918 final (Comunicación), COM(2013) 919 final y COM(2013) 920 final.
CDR 1217/2014.
COM(2014) 180 final y Comunicación relacionada COM(2014) 179 final.
CDR 4832/2014.
COM(2014) 397 final.
En este taller, el CDR emprendió la evaluación de impacto territorial utilizando la metodología «Quick Scan»
desarrollada por la Red Europea de Observación del Desarrollo y la Cohesión Territorial (ESPON).
CDR 04083/2014.
CDR 6520/2013.
materia de prevención y desincentivación del trabajo no declarado31 y el dictamen sobre la
propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1308/2013 y el
Reglamento (UE) nº 1306/2013 en lo que atañe al régimen de ayudas para la distribución de
frutas y hortalizas, plátanos y leche en los centros de enseñanza32.
En julio de 2014, el Comité de las Regiones organizó un taller de subsidiariedad33 dirigido a
las partes interesadas de la UE y de los entes nacionales y regionales. Su objetivo era hacer
balance de la 6ª Conferencia sobre subsidiariedad de 201334 y explorar nuevos enfoques y
soluciones efectivas de seguimiento de la subsidiariedad. Se celebró además una conferencia
sobre «el papel de los Parlamentos regionales en los asuntos de la UE», organizada
conjuntamente por el Comité de las Regiones y la Universidad de Tubinga (Alemania)35 para
sensibilizar sobre el papel de los Parlamentos regionales y sobre las dificultades a que se
enfrentan estos en el contexto del mecanismo de control de la subsidiariedad. Por último, en
una reunión de los socios de REGPEX36 y en una reunión de otras plataformas de internet del
Comité de las Regiones, ambas celebradas en diciembre, se concluyó que era necesario
concienciar a los Parlamentos regionales de los problemas de la subsidiariedad y prestarles
apoyo con instrumentos de intercambio de información. También hay que citar el informe
anual de 2014 sobre subsidiariedad que publicará el Comité de las Regiones en junio de
201537.
2.5. El Tribunal de Justicia
En 2014, el Tribunal de Justicia no dictó ninguna sentencia significativa por lo que se refiere a
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
3.
PRINCIPALES CASOS QUE PLANTEARON DUDAS EN CUANTO AL RESPETO DE LOS
PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
Propuesta de Directiva sobre el marco jurídico de la Unión para las infracciones y sanciones
aduaneras38
La Comisión publicó una propuesta el 13 de diciembre de 2013 en la que se establecían los
actos que debían considerarse infracciones de la normativa aduanera de la Unión y se fijaba
un marco de imposición de sanciones para dichos casos. La propuesta tiene por objeto
armonizar las consecuencias de infringir las normas comunes, que varían en toda la Unión
Aduanera ya que dependen de los 28 ordenamientos jurídicos y tradiciones administrativas o
judiciales de los Estados miembros. Se trata, pues, de lograr una mayor uniformidad en la
31
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33
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35
36
37
38
9
CDR 03236/2014.
CDR 1287/2014.
«Subsidiarity monitoring under scrutiny: More, less or different?» según el enfoque «world café».
http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/SiteCollectionDocuments/Final%20Brochure.pdf.
Las actas figuran en http://www.cor.europa.eu/en/events/Pages/regional-parliaments-conference.aspx.
Intercambio de información de los parlamentos regionales (REGPEX: Regional Parliaments Information
Exchange), una iniciativa del Comité de las Regiones lanzada en 2012, es una sección de la página web de la
Red de Seguimiento de la Subsidiariedad que consiste en una base de datos destinada a ayudar a las regiones
con competencias legislativas en relación con el mecanismo de control de la subsidiariedad:
http://corportal/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx.
Se publicará en http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Pages/Publicationsandstudies-.aspx
COM(2013) 884 final.
manera de tratar los incumplimientos de la legislación aduanera de la UE en los distintos
Estados miembros.
Los Parlamentos nacionales emitieron tres dictámenes motivados39 sobre la propuesta, que
representaban seis votos40. Otras tres cámaras de los Parlamentos nacionales41 emitieron
dictámenes sobre esta propuesta en el contexto del diálogo político.
En sus dictámenes motivados, los Parlamentos nacionales declararon que era cuestionable que
la propuesta de la Comisión respetara el principio de subsidiariedad y ponían en duda que las
medidas propuestas pudieran regularse mejor a nivel de la UE que a nivel de los Estados
miembros. El Riksdag sueco no estaba convencido de que en la Directiva en materia de
sanciones y sus niveles debiera establecerse una formulación común. Además, indicó que
determinados elementos de la propuesta que se encuentran normalmente en actos basados en
el artículo 83 del TFUE (normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos
y a las penas) podrían regularse mejor a nivel de los Estados miembros y que la Comisión no
había demostrado que el Reglamento de escalas de sanciones comunes fuera necesario para
reforzar la cooperación aduanera. El Folketing danés consideraba que la propuesta era una
armonización más amplia de lo necesario de la normativa sobre infracciones de la legislación
aduanera de la UE y sanciones derivadas. El Seimas lituano alegó que no se iba a cumplir el
objetivo de la propuesta (a saber, lograr el desarrollo efectivo y la aplicación correcta y
uniforme de la legislación aduanera de la Unión), pues la propuesta de Directiva no iba a
determinar si los Estados miembros debían aplicar sanciones administrativas o penales con
respecto a tales infracciones aduaneras. En sus respuestas a los dictámenes motivados, la
Comisión hizo hincapié en que la armonización de la legislación aduanera no podía ejecutarse
de modo eficaz debido a la gran divergencia existente en la normativa de infracciones y
sanciones aduaneras en los Estados miembros. En opinión de la Comisión, esta divergencia
podría superarse estableciendo una lista común de infracciones aduaneras y armonizando las
sanciones correspondientes. Una medida así no podían adoptarla los Estados miembros por
separado, por lo que, en este ámbito, era más adecuado actuar a nivel de la UE. La Comisión
añadía además que la armonización de las infracciones y sanciones aduaneras haría más eficaz
la cooperación entre autoridades aduaneras y resaltó el hecho de que el establecimiento de una
lista común de infracciones aduaneras y la armonización de las sanciones aduaneras crearían
sistemas de sanciones aduaneras que serían más comparables. La propuesta está aún siendo
examinada por los colegisladores.
Propuesta de Directiva por la que se modifican las Directivas 2008/98/CE sobre los residuos,
94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, 1999/31/CE relativa al vertido de
residuos, 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, 2006/66/CE relativa a
las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y cumuladores y 2012/19/UE sobre
residuos de aparatos eléctricos y electrónicos42
El 2 de julio de 2014, la Comisión publicó una propuesta que formaba parte de un paquete de
medidas para crear una economía más circular con el objetivo de aumentar la competitividad
39
40
41
42
10
Folketing danés (2 votos), Seimas lituano (2 votos), Riksdag sueco (2 votos)
Cada Parlamento nacional dispone de dos votos; cuando el Parlamento nacional está compuesto de dos
cámaras, se asigna un voto a cada cámara. Cada cámara tiene derecho a emitir dictámenes motivados de
manera independiente.
Senát checo, Kamra tad-Deputati maltesa y Assembleia da República portuguesa.
COM(2014) 397 final.
de Europa y reducir la demanda de recursos costosos y escasos. La propuesta propone reciclar
el 70 % de los residuos municipales y el 80 % de los residuos de envases de aquí a 2030, y
propone también una prohibición de enterrar residuos reciclables en vertederos a partir de
2025. La propuesta establece objetivos ambiciosos y añade disposiciones clave sobre los
instrumentos necesarios para lograrlos y realizar el seguimiento de los mismos.
Los Parlamentos nacionales emitieron tres dictámenes motivados43 sobre la propuesta, que
representaban cuatro votos44. Otras diez cámaras de los Parlamentos nacionales45 emitieron
dictámenes sobre esta propuesta en el marco del diálogo político.
En sus dictámenes motivados, los Parlamentos nacionales esgrimieron diversos argumentos
para demostrar que la propuesta no era conforme con el principio de subsidiariedad. El
Bundesrat austríaco alegó que no había ningún aspecto transnacional que debiera regularse a
nivel de la UE, y que la Comisión no había podido justificar de manera suficiente las razones
por las que los objetivos actuales no eran adecuados o por qué no todos los Estados miembros
los estaban alcanzando. El Senát checo declaró que la propuesta no demostraba el supuesto de
que los objetivos propuestos pudieran conseguirse de modo realista a un coste razonable para
los Estados miembros y los municipios y que, por tanto, la Comisión no había justificado el
valor añadido real de la acción propuesta a nivel de la UE. Por último, el Hrvatski Sabor
croata alegó que la competencia para establecer objetivos adicionales en materia de gestión de
residuos correspondía a los Estados miembros, en función de su situación económica.
El 16 de diciembre de 2014, la Comisión adoptó su Programa de Trabajo de 2015, en el que
se proponía retirar o modificar 80 de las 450 propuestas pendientes de decisión del
Parlamento Europeo y del Consejo46. La Comisión indicó que tenía intención de retirar la
propuesta de Directiva, pero al mismo tiempo anunció que, a finales de 2015, la sustituiría por
una nueva propuesta, más ambiciosa, para promover la economía circular. Asimismo, la
Comisión reafirmó su compromiso de impulsar la transición de la UE hacia una economía
eficiente en materia de recursos y circular, lo que tendría un impacto positivo importante en el
empleo, el crecimiento, la competitividad y la innovación. Tras las consultas con el
Parlamento Europeo y el Consejo, la Comisión confirmó la retirada de la propuesta el 25 de
febrero de 201547.
Propuesta de Reglamento del Consejo sobre producción y etiquetado de los productos
ecológicos, por el que se modifica el Reglamento (UE) nº xxx/xxx del Parlamento Europeo y
43
44
45
46
47
11
Bundesrat austríaco (1 voto), Senát checo (1 voto), Hrvatski Sabor croata (2 votos).
Cada Parlamento nacional dispone de dos votos; cuando el Parlamento nacional está compuesto de dos
cámaras, se asigna un voto a cada cámara. Cada cámara tiene derecho a emitir dictámenes motivados de
manera independiente.
Poslanecká sněmovna checo, Bundesrat alemán, Folketing danés, Congreso de los Diputados y Senado
(ambas cámaras) españoles, Sénat francés, Senato della Repubblica italiano, Kamra tad-Deputati maltesa,
Senat polaco, Assembleia da República portuguesa y House of Lords británica. Por lo que respecta a los
argumentos presentados por los Parlamentos nacionales no relacionados con la subsidiariedad, véase el
Informe Anual de 2014 sobre las relaciones entre la Comisión Europea y los Parlamentos nacionales.
Se presentaron iniciativas para su retirada porque no correspondían a las prioridades de la nueva Comisión,
mientras que, en otros casos, la Comisión mantuvo su firme compromiso con los objetivos perseguidos, pero
las propuestas (debido a la larga duración de las negociaciones en el Parlamento Europeo y en el Consejo) no
iban ya a poder alcanzar su objetivo inicial. En este último caso, la Comisión tiene intención de proponer
nuevas y mejores maneras de alcanzar los objetivos perseguidos.
DO C 80 de 7.3.2015, p. 17.
del Consejo [Reglamento sobre controles oficiales] y se deroga el Reglamento (CE)
nº 834/2007 del Consejo48
El 25 de marzo de 2014, la Comisión publicó una propuesta que tiene por objeto que se
atiendan las demandas de los ciudadanos en materia de medio ambiente y calidad. La
propuesta persigue tres objetivos principales: mantener la confianza de los consumidores,
mantener la confianza de los productores y facilitar a los agricultores la transición a la
agricultura ecológica. La Comisión propuso, en particular, i) reforzar y armonizar las normas,
tanto para los productos de la UE como para los importados, eliminando muchas de las
excepciones actuales en términos de producción y control; ii) establecer un sistema de control
basado en el riesgo; iii) facilitar a los pequeños agricultores la transición a la agricultura
ecológica introduciendo la posibilidad de que se acogieran a un sistema de certificación en
grupo; iv) abordar mejor la dimensión internacional del comercio de productos ecológicos con
la adición de nuevas disposiciones sobre exportaciones; y v) simplificar la legislación para
reducir los costes administrativos de los agricultores y mejorar la transparencia.
Los Parlamentos nacionales emitieron dos dictámenes motivados49 sobre la propuesta, que
representan tres votos50. Nueve cámaras emitieron dictámenes en el marco del diálogo
político51. En sus dictámenes motivados, los Parlamentos nacionales afirmaban que la
propuesta no dejaba suficiente margen de maniobra a la legislación nacional o regional para
abordar las particularidades nacionales o regionales. Según el Bundesrat austríaco, la
propuesta no permitía evaluar si las medidas propuestas por la Comisión eran lo
suficientemente eficaces para alcanzar el objetivo deseado, y tampoco permitía evaluar si era
preciso que tales medidas se adoptaran a nivel de la UE. La propuesta fue objeto de críticas
por no cuantificar el valor de sus efectos y la consiguiente carga administrativa y financiera
que suponía para los Estados miembros.
En sus respuestas, la Comisión señaló que el actual margen de maniobra para conceder
excepciones a las normas vigentes había dado lugar a una competencia desleal entre los
operadores ecológicos de la UE y en relación con los productos ecológicos importados.
Algunos factores negativos resultantes acarreaban un riesgo de pérdida de confianza de los
consumidores, aumentaban la complejidad de la legislación y causaban problemas
comerciales (dificultades para hacer cumplir la normativa) e importantes cargas
administrativas. Además, la Comisión subrayaba que, para que la propuesta fuera plenamente
operativa, se había estimado necesario adoptar actos con arreglo al artículo 290 del TFUE. La
delegación de competencias contenida en la propuesta establecía criterios claros y concisos y
otorgaba a la Comisión un margen de apreciación limitado. Por último, la Comisión insistía
en que los Estados miembros iban a participar en la elaboración de dichos actos.
En diciembre de 2014, teniendo en cuenta la duración de las negociaciones en el Parlamento
Europeo y el Consejo, la Comisión anunció, en su Programa de Trabajo, su intención de
48
49
50
51
12
COM(2014) 180 final.
Bundesrat austríaco (1 voto), Chambre des députés luxemburguesa (2 votos)
Cada Parlamento nacional dispone de dos votos; cuando el Parlamento nacional está compuesto de dos
cámaras, se asigna un voto a cada cámara. Cada cámara tiene derecho a emitir dictámenes motivados de
manera independiente.
Bundesrat austríaco, Senát checo, Congreso de los Diputados y Senado (ambas cámaras) españoles, Senato
della Repubblica italiano, Seimas lituano, Chambre des députés luxemburguesa, Tweede Kamer neerlandesa
y Assembleia da República portuguesa. Por lo que respecta a los argumentos presentados por los Parlamentos
nacionales no relacionados con la subsidiariedad, véase el Informe Anual de 2014 sobre las relaciones entre
la Comisión Europea y los Parlamentos nacionales.
retirar la propuesta de Reglamento y sustituirla por una nueva iniciativa si no se llegaba a un
acuerdo en el plazo de seis meses.
4. CONCLUSIONES
En 2014 se redujo significativamente el número de dictámenes motivados en comparación
con años anteriores. Los dictámenes motivados emitidos en 2014 representan también un
porcentaje considerablemente inferior del número total de dictámenes emitidos en el contexto
del diálogo político. No se ha activado ningún procedimiento de «tarjeta amarilla». Pero el
menor número de dictámenes motivados se debe quizás a la disminución del número de
propuestas legislativas de la Comisión que se produce al final del mandato de esta y no indica
que se haya reducido el interés de los Parlamentos nacionales en materia de subsidiariedad.
Esta conclusión se ve confirmada por el debate en curso entre los Parlamentos nacionales en
relación con el mecanismo de control de la subsidiariedad.
En 2014, como en años anteriores, todas las instituciones que participan en el proceso
legislativo trabajaron activamente para garantizar el control del principio de subsidiariedad.
La Comisión supervisó la conformidad de sus propuestas con los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad estableciendo distintas evaluaciones (planes de trabajo, evaluaciones de
impacto) antes de la adopción de los actos legislativos y examinando y dando amplia
respuesta a los dictámenes motivados recibidos de los Parlamentos nacionales que
manifestaban preocupaciones en materia de subsidiariedad.
El Parlamento Europeo siguió abordando los asuntos de subsidiariedad y proporcionalidad
dentro de su trabajo sobre las propuestas legislativas, teniendo en cuenta los dictámenes
motivados recibidos de los Parlamentos nacionales. Inauguró también un nuevo enfoque, más
general, para evaluar el valor añadido de la UE elaborando un informe del coste de la no
Europa y numerosas valoraciones de las evaluaciones de impacto de la Comisión. Por último,
el Comité de las Regiones ha proseguido sus trabajos sobre asuntos de subsidiariedad, en
particular mediante la adopción y la aplicación de su segundo Programa de trabajo sobre la
subsidiariedad y organizando diversos talleres y conferencias dedicadas al principio de
subsidiariedad y a asuntos relacionados con la aplicación del mecanismo de control de la
subsidiariedad.
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