Ponencia J.M.PardoResponsabilidad objetiva por las infracciones

Responsabilidad objetiva por las
infracciones de transporte
José Manuel Pardo Vegezzi
Director Técnico de ASTIC.
.
La responsabilidad en la LOTT anterior.
 138.1. La responsabilidad administrativa por las infracciones
de las normas reguladoras de los transportes terrestres y de sus
actividades auxiliares y complementarias corresponderá:
a) En las infracciones cometidas con ocasión de la
realización de transportes o actividades sujetos a concesión o
autorización administrativa, a la persona física o jurídica titular
de la concesión o de la autorización.(…)
 2. La responsabilidad administrativa se exigirá a las personas
físicas o jurídicas a que se refiere el apartado 1,
independientemente de que las acciones u omisiones de las que
dicha responsabilidad derive hayan sido materialmente
realizadas por ellas o por el personal de su empresa, sin
perjuicio de que puedan deducir las acciones que a su juicio
resulten procedentes contra las personas a las que sean
materialmente imputables las infracciones.
 El sistema tenía tres dificultades importantes:
 Dejaba a las empresas inermes ante conductores que por su propia
iniciativa incumplen la normativa para volver antes a casa o, incluso,
con el objetivo de perjudicar a la empresa o forzar un despido. Nadie
duda que estas situaciones no son frecuentes, pero su mera posibilidad
distorsiona las relaciones laborales. La situación se agravó con el
endurecimiento de las condiciones de honorabilidad, establecidos en
el reglamento 1071/2009
 Disminuye la eficacia de las sanciones, puesto que el que comete
materialmente las infracciones no es el mismo que debe hacerse cargo
de las multas.
 Desvincula al conductor del compromiso con el cumplimiento de la
normativa.
 Este fue uno de los temas negociados en el acuerdo de 11 de
junio de 2008 entre la Administración del Estado y el
Departamento de transporte de mercancías del Comité
Nacional de Transporte por Carretera.
 En el punto 1.11 se comprometía la Administración a la revisión
del régimen sancionatorio con miras a una posterior
modificación de dicha ley y de la normativa comunitaria.
 A tal efecto se constituyó un grupo de trabajo entre el
Ministerio de Fomento y los técnicos designados por el Comité
Nacional, que se reunió de forma periódica durante dos años.
 El grupo de trabajo consiguió primero un acuerdo en materia de
interpretación normativa de muchos artículos, pero respecto al
asunto de la responsabilidad objetiva no se alcanzó un acuerdo.
 El CNTC adoptó la decisión de las tres listas: quería que algunas
infracciones fueran responsabilidad de la empresa (por ejemplo, las
de las inspecciones del tacógrafo) otras responsabilidad del
conductor (por ejemplo las de cumplimentar incorrectamente los
discos) y otras de responsabilidad compartida, salvo que alguna de
las partes demostrara haber hecho lo posible para evitarlas.
 El Ministerio se negó en redondo. Consideró que la atribución
directa de responsabilidad al conductor o condicionada a las pruebas
de que se ha intentado evitar era inasumible.
 Pero, sí se alcanzó, a nivel de ese grupo técnico, y sin que luego fuera
aprobado por el grupo de inspección del Ministerio de Fomento con las
CCAA, una recomendación:
El Grupo de Inspección, en la reunión celebrada el día 18 de
noviembre de 2008, analiza el planteamiento formulado por el
CNTC, y acepta trasladar a todos los órganos encargados de la
tramitación de expedientes sancionadores, que examinen con
todo detenimiento las alegaciones de inimputabilidad, que en
cada caso concreto, hagan las empresas de transporte respecto a
las infracciones anteriormente señaladas. En concreto, se tendrán
en cuenta las instrucciones que se hubiesen dado a los
conductores para no cometer este tipo de infracciones cuando
ello quedase probado en el expediente, las medidas disciplinarias,
o el despido en su caso, que el empresario hubiera tomado contra
el conductor o conductores por estos motivos y aquellas otras
circunstancias que en cada caso resultasen procedentes.
 El fundamento de esta recomendación:
 ROTT. Artículo 194.2. No se incurrirá en la responsabilidad prevista en este
Reglamento cuando las acciones y omisiones se hayan producido como
consecuencia de fuerza mayor, caso fortuito, o actuación determinante e
insalvable de terceros, circunstancias cuya concurrencia, salvo que sea apreciada
de oficio, deberá ser probada por quien las alegue.
El resultado se consideró claramente insuficiente por el comité, lo que
provocó que el acuerdo del grupo técnico, que aprobaba una
reducción de sanciones del 30%, un incremento de los descuentos por
pronto pago y una proporcionalidad de las agravantes por reincidencia
quedara bloqueado.
 El acuerdo al final se firmó el 9 de febrero de 2011, cuando ya era
inminente la reforma de la LOTT, que incluyó los resultados del grupo
de trabajo y concretó la reducción de las sanciones, pero no resolvió el
tema de la responsabilidad objetiva.
 El motivo del fracaso de esta reivindicación sectorial, a mi juicio, se
debe a un defecto de principio: el Ministerio nunca iba a determinar
que, por principio, las multas por las infracciones de transportes las
tengan que pagar los trabajadores, porque complicaría mucho la
recaudación, al no tener los trabajadores que realizar visados, pero
sobre todo porque era políticamente inasumible.
 La Aprobación de la ley 18/2009 de 23 de noviembre por la que se
modifica el texto articulado de la Ley de tráfico, Circulación de
Vehículos a motor y Seguridad Vial ha añadido un nuevo supuesto en
los que la imputación de la infracción puede atribuirse también a los
conductores. A los excesos de conducción o faltas de descanso de los
conductores superiores al 50% se suma la participación de los
conductores o la colaboración necesaria en la colocación o puesta en
funcionamiento de elementos que alteren el normal funcionamiento
del uso del tacógrafo o del limitador de velocidad, castigándolos con
pérdida de seis puntos, además de multa.
 La posición mantenida por ASTIC, en el grupo de trabajo y posteriormente
en la reforma de la LOTT fue siempre escéptica con respecto a la posibilidad
de sancionar a los conductores, e iba más bien en la dirección de aplicar el
articulo 10 del Reglamento 561/2006:
 Reglamento CE/561/2006 .RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS DE
TRANSPORTE. Artículo 10. (…)
 2. Las empresas de transporte organizarán el trabajo de los conductores
mencionados en el apartado 1 de tal manera que éstos puedan respetar las
disposiciones del Reglamento (CEE) no 3821/85 del Consejo y del capítulo
II del presente Reglamento. Las empresas de transporte darán al conductor
las instrucciones adecuadas y realizarán además controles regulares para
garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no
3821/85 y en el capítulo II del presente Reglamento. (…)
 Sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de asignar plena
responsabilidad a las empresas de transporte, los Estados miembros pueden
condicionar esta responsabilidad a la infracción cometida por la empresa de
los apartados 1 y 2. Los Estados miembros podrán estudiar cualquier prueba
que pueda demostrar que la empresa de transporte no puede considerarse
razonablemente responsable de la infracción cometida.
La reforma de la LOTT.
 Como es sabido, la reforma de la LOTT se realizó en dos
asaltos: el primero desde que se presentó el primer
Anteproyecto, en Mayo de 2011 hasta que el procedimiento,
cuando ya estaba en el Congreso, decayó en el mes de
septiembre, como consecuencia del anticipo de las elecciones
generales.
 En esta primera etapa el sector no consiguió introducir el
tema de la responsabilidad objetiva, en buena medida porque
no formaba parte del acuerdo de 8 de febrero sobre la
reforma del régimen sancionador, en cuya defensa el PSOE
se mantuvo bastante firme.
 Sin embargo, cuando el partido popular se hizo cargo del proyecto, ya
se vio que la receptividad a este asunto, siempre y cuando no se
enfocara dese el punto de vista de sancionar al conductor, iba a ser
mejor.
 En el Proyecto que se presentó al Congreso ya se introdujo un
mecanismo para que en el caso de las infracciones a los tiempos de
conducción y descanso si ha habido una indisciplina muy grave del
conductor las infracciones no se castigaran.
 Pero exigían el despido del conductor, lo que lo hacía políticamente muy
atacable. Era como hacer en esos casos el despido obligatorio, bajo pena de
sanción.
 Al final, y gracias a gestiones última hora entre la Ministra y los
Presidentes del Consejo de Transportes y el del CNTC y a un lobby
conjunto entre ASTIC y CETM se alcanzó el actual texto del artículo
138.4 de la LOTT, que no es el que queríamos…
 138.4. No obstante lo dispuesto en los puntos 1 y 2 de este artículo,
las personas a que se hace referencia en ellos no responderán de
las infracciones cometidas en relación con los tiempos de conducción
y descanso de los conductores o con la manipulación, falseamiento,
o uso indebido del tacógrafo, cuando acrediten que los hechos que
las determinaron constituían una falta muy grave de indisciplina o
desobediencia cometida por uno de sus conductores que dio lugar a
que éste fuera objeto de una de las sanciones que las disposiciones
legales o el convenio colectivo aplicable aparejan a esta clase de
faltas, siempre que dicha sanción haya sido declarada procedente
mediante sentencia firme o no haya sido objeto de reclamación
judicial por parte del trabajador en el plazo previsto para ello.
 No se tendrá en cuenta esta exención cuando la sanción
disciplinaria al conductor implicado no fuera más allá de la
postergación o inhabilitación para ascensos en la empresa.
 Además se añadió una infracción una infracción muy grave, para evitar
que la regla de exención de responsabilidad se utilice de forma abusiva
:
 140.11. El falseamiento de las condiciones que determinaron que una empresa
se beneficiase de exención de responsabilidad contemplada en el artículo 138.4.
 La sanción aplicable es de 4001 a 6000 euros,
 Además procederá la inmovilización del vehículo si se detecta la
infracción en carretera, y la pérdida de honorabilidad del gestor
durante un plazo no superior a un año, salvo que el órgano
competente acuerde lo contrario mediante resolución motivada por
entender que resultaría desproporcionado. En todo caso si el infractor
no cometió otra infracción muy grave en los 365 días anteriores.
 Podría parecer que este nuevo supuesto de pérdida de honorabilidad, que
no está previsto en el Reglamento 1071/2009 es nulo por contrario al
mismo, pero el Reglamento comunitario solo establece requisitos
mínimos, que los Estados Miembros pueden ampliar.
 El sector (CETM+ASTIC), en última instancia, pidió que se ampliara
también a infracciones graves, no solo a las muy graves y que pero no
prosperó.
 Esta exención de responsabilidad puede ser complementada por la
regla de inimputabilidad del 194.2 del ROTT, incluso con la
recomendación realizada por el grupo técnico, en caso de que no se
cumplan todos los requisitos del 138.4 LOTT, pero se entienda que
existe una actuación determinante e insalvable de terceros (el
conductor).
 Lo que se pretende no solo es evitar la injusticia de que la empresa sea
sancionada sin ser culpable, y el conductor se vea impune cuando lo es,
sino INTERNALIZAR EL CONTROL:
 El empresario deberá evitar instrucciones contrarias e instruir, comprobar y
sancionar el cumplimiento de la normativa de tacógrafo y los tiempos de
conducción y descanso.
 El conductor deberá negarse a las instrucciones contrarias, porque en caso
contrario podrá ser sancionado por la empresa.
Infracciones
a
las
que
se
aplica.
 Según el artículo 138.4:
 Infracciones cometidas en relación con los tiempos de
conducción y descanso.
 Infracciones cometidas en relación con las siguientes
actuaciones con el tacógrafo:
 Manipulación.
 Falseamiento (de datos)
 Uso indebido.
Como siempre hay supuestos claros, pero otros que no lo están tanto. Para
intentar aclararlos se puede acudir a reglas de interpretación, pero aquí
pueden jugar en direcciones contrapuestas:
-La regla de que por ser excepciones a la regla de responsabilidad de la
empresa, tenderá normalmente a restringir el ámbito de la exención.
-La regla del derecho sancionatorio “in dubio pro reo” que tenderá a
extender el ámbito de la exención.
 Están clara la aplicación a todas las infracciones a los tiempos de conducción





y descanso. (140.37, 141.24, 142.17).
Está clara la manipulación del tacógrafo (140.10).
La duda es si por falseamiento o uso indebido se refiere solo a infracciones
que específicamente utilizan esas menciones en su enunciado o si se refiere
de forma más amplia a todas las infracciones que impliquen una falsedad en la
consignación de datos o en el uso del tacógrafo en las que sea posible que el
conductor haya intervenido de forma independiente.
Es decir, todas menos la de carencia del tacógrafo o el llevarlo no
homologado(140.20, pero no el no llevarlo funcionando). O, tal vez la
carencia significativa de hojas o datos que existe la obligación de conservar en
la empresa (140,21) pero siempre y cuando esta carencia no sea causada por
el propio conductor.
Incluso en la infracción por llevar el tacógrafo caducado puede haber actuado
autónomamente el conductor.
Al final, parece razonable ir aplicándola a todas las infracciones de tacógrafo,
caso por caso, para determinar si el conductor ha podido actuar
autónomamente. .
 Más dudoso puede ser la posibilidad de aplicación de esta regla de
excepción a otros supuestos que sin ser de tiempos de conducción y
descanso o tacógrafo, sí pueden estar relacionados con los mismos,
entre ellos:
 Obstrucciones a la inspección.(140.12, 141.4), en caso de realizarse con
respecto a controles en carretera y referidos a los tiempos de conducción
y descanso. También pueden aplicarse a este supuesto el quebrantamiento
de las órdenes de inmovilización.
 Falsificación de las condiciones de aplicación de la exención (140.11).
Puede haber casos en que, por ejemplo, el conductor firme la
conformidad de la sanción o no haberla recurrido, cuando en cambio sí lo
ha hecho.
La aplicación a otras infracciones no relacionadas, que debería ser
analógica, como por ejemplo las de pesos y dimensiones, será mucho
más difícil.
Condiciones de aplicación.
 La LOTT condiciona la exención de responsabilidad de la empresa a
que ésta justifique:
 1) Que la conducta constituyó una infracción muy grave de indisciplina o
desobediencia por parte del conductor.
 2) Que dicha conducta ha dado lugar a la imposición de las sanciones
previstas o en la legislación o el convenio colectivo aplicable.
 Excepto el caso en que la sanción se limite a la postergación
ola inhabilitación para ascensos en la empresa.
 3) Que el trabajador no haya recurrido la sanción, o en caso de recurso
que la sanción hay sido declarada procedente por sentencia firme.
1- Indisciplina o desobediencia en el
trabajo.
 La indisciplina supone una actitud de rebeldía consciente y querida por
el trabajador contra las órdenes del empresario. Se refiere a una
instrucción general.
 En el caso que nos ocupa podría ser una instrucción general pero expresa
de cumplir en todo caso los tiempos de conducción y descanso.
 Siempre y cuando no haya existido tolerancia respecto al
incumplimiento de esta instrucción, lo que se produciría si
la empresa no vigilara el cumplimiento o no hubiera
sancionado, con anterioridad, el incumplimiento.
 La desobediencia supone el incumplimiento de una orden concreta.
 En nuestro caso podría ser una orden de efectuar la parada una vez llegado
el conductor al límite del tiempo de conducción, o una orden de no
reemprender el viaje hasta determinada hora, una vez cumplido el
descanso. Las órdenes deben darse por un medio que deje constancia.
 El segundo Acuerdo General para las Empresas de Transporte de Mercancías por
Carretera, que es el Convenio en el que el legislador estaba pensando, aclara un
supuesto en que en todo caso el incumplimiento se calificará como falta muy grave,
por lo tanto podría dar lugar a la aplicación de la exención.
 Art. 44. Faltas muy graves: (…) 3) La indisciplina o
desobediencia en el trabajo. Se calificará en todo caso como
falta muy grave cuando implique quebranto de la disciplina o
de ella se derive perjuicio para la empresa o compañeros de
trabajo.
 El mismo acuerdo, indirectamente, explica supuestos en que el incumplimiento no
constituye una infracción muy grave sino una grave, por lo tanto no daría lugar a la
aplicación de la exención.
 Art. 43 Son faltas graves: (…) 4) la indisciplina o
desobediencia a las órdenes e instrucciones del empresario en
cualquier materia de trabajo, incluido el control de asistencia,
no dar cumplimiento a los trámites administrativos que sean
presupuesto o consecuencia de la actividad que ha de
desarrollar el trabajador.
 Por lo tanto, para aplicar la exención de responsabilidad es necesario que el
incumplimiento no lo sea de un trámite administrativo consecuencia o
presupuesto de la actividad del trabajador.
 Está pensando en el permiso de conducir o en el CAP. O a la tarjeta de conductor. No
puede aplicarse a la Comisión de infracciones de transporte, que no constituyen
trámites administrativos.
 Es, por otra parte, un incumplimiento que sí da lugar a infracción muy
grave, y por lo tanto a la aplicación de la exención, aquel del que se deriven
perjuicios para la empresa o los compañeros.
 Se produce una paradoja lógica curiosa: Si la actuación indisciplinada perjudica a la
empresa (da lugar a una sanción), se aplica la regla de exención. Pero entonces, si se
aplica la regla de exención, ya no perjudica a la empresa, por lo que ya no se aplicaría la
regla de exención. Pero entonces sí perjudicaría a la empresa y daría lugar a la
exención… y así hasta el infinito.
La única salida consiste en considerar en que la comisión de una infracción,
resulte o no exenta la conducta, y haya o no sanción, siempre constituye un
perjuicio para la empresa.
2- Sancionada con la sanción prevista en
el la legislación o convenio colectivo
aplicable.
 La legislación no prevé una sanción para estas conductas,
además de la de despido por lo que debe acudirse al convenio
aplicable, en el caso del transporte de mercancías el II
Acuerdo General, que prevé las siguientes sanciones:
 Art. 47.1: Por faltas muy graves:
 Suspensión de empleo y sueldo de 16 a 45 días.
 Inhabilitación definitiva para el ascenso. (excluido
expresamente por el art. 138.4 de la LOTT)
 Despido.
Por lo tanto se deberá aplicar una sanción de 16 a 45 días o de
despido disciplinario.
 ¿Qué pasa para el transporte de viajeros?
 No existe un Acuerdo General, o “acuerdo marco” en el transporte de viajeros,
por lo que habrá que estar a lo que determinen los convenios provinciales, que no
siempre resuelven el tema.
 Por ejemplo en el Convenio de Transporte de viajeros de Madrid para las faltas
muy graves prevé las siguientes sanciones:
 Traslado forzoso.
 Suspensión de empleo y sueldo de veintiuno a sesenta días.
 Inhabilitación definitiva para el ascenso.
 Despido.
 ¿Qué pasa si el convenio aplicable es el convenio de empresa?
 El convenio de empresa tiene prioridad en materia de salarios y en muchas otras,
pero no en materia de infracciones y sanciones, si concurre con otro provincial,
de Comunidad Autónoma o nacional.
 ¿Es necesario que la sanción sea ejecutada?
 El artículo 138.4 dice que la conducta debe haber dado lugar a la imposición de
la sanción, no que la sanción sea ejecutada. Cosa que sería, además, difícil de
comprobar.
 El artículo 6.4 del Código Civil establece:
 4. Los actos realizados al amparo del texto de una norma que
persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o
contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no
impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado
de eludir.
Por lo tanto, aún siendo cierto que la ejecución de la sanción por
parte del empresario no constituye un requisito necesario para la
aplicación de la exención, entiendo que imponer sanciones sin la
intención de ejecutarlas podría constituir un fraude de ley, y por lo
tanto no dar lugar a la aplicación de exención.
3-Ausencia de recurso o declaración
firme de procedencia de la sanción.
Para la aplicación de la exención es necesario que el trabajador
no la haya impugnado, en el plazo de 20 días previsto en la
jurisdicción social, o que la jurisdicción determine de forma
firme que la sanción ha sido procedente.
La principal dificultad consiste en que son circunstancias, tanto
la declaración de procedencia de la sanción (sobre todo),
como la declaración de que la misma no ha sido impugnada
por el trabajador, de las que el transportista no puede tener
noticia en el plazo que se le otorga para hacer alegaciones a la
sanción.
 El problema es que la reforma del artículo 138.4 de la LOTT ha
condicionado la posibilitado la aplicación de una exención en el
procedimiento sancionatorio de transportes al éxito de un
procedimiento jurisdiccional de revisión del ejercicio de la
potestad disciplinaria del empresario.
 Se plantean varios problemas, que la Administración de
transportes deberá aclarar.
 Según nuestra información el asunto será tratado en el grupo de
inspección que reúne a los responsable de inspección de la
Administración Central y los de las CCAA, que ha tenido lugar el
29 de octubre.
 ¿La iniciación del procedimiento de sanción disciplinaria contra el trabajador
debe ser anterior a la notificación de la incoación del procedimiento de
transportes?
 A favor de que debe ser previo está la evitación de que el
expediente interno no constituya sino un expediente para
conseguir la evitación de la sanción de transportes y los
tiempos verbales “constituían una falta muy grave (…) que dio
lugar a que éste fuera objeto de una de las sanciones….”
 A favor de no exigir la preexistencia del procedimiento
interno a la notificación está que el empresario, normalmente,
y en especial en casos de indisciplina, no tiene conocimiento de
la infracción del trabajador antes de la recepción de la
notificación de la sanción, por lo que no pudo sancionarla con
anterioridad. Además los tiempos verbales gramaticalmente
pueden no referirse a circunstancias anteriores, sino a hechos
que ya se han concluido.
 Lo que parece claro la suspensión del procedimiento sancionatorio
en materia de transportes resulta obligada, en tanto no se resuelve
el procedimiento judicial.
 Si el resultado, firme, fuera de declaración de procedencia de la
sanción el empresario estará interesado en comunicarlo en el más
breve plazo, para garantizar que el procedimiento sancionatorio
queda sobreseído.
 Pero ¿Y si el resultado fuera la improcedencia de la sanción? El
empresario estaría tentado de retener la información, para evitar la
finalización de la suspensión del procedimiento sancionatorio. Para
evitarlo en la comunicación de la suspensión del procedimiento la
Administración deberá advertir que la no comunicación del resultado
de la impugnación constituirá una infracción de obstrucción a la
labor inspectora.
Una propuesta.
 De acuerdo, por lo tanto, a nuestra interpretación, y a expensas de lo que decida la
Administración, el procedimiento podría desarrollarse de la forma siguiente:
 El transportista recibe la notificación del inicio del procedimiento
sancionador. En caso de que la Administración entienda que la notificación
sea previa el transportista debe empezar por abrir el procedimiento
sancionatorio contra el conductor.
 El transportista comunica al conductor la iniciación de un proceso
disciplinario con una sanción de 16 días, o más, de suspensión de empleo
y sueldo.
 El transportista informa a la Administración de la apertura de dicho
procedimiento, se compromete a mantenerla informada y pide la
suspensión del procedimiento sancionatorio.
 La Administración deberá suspender el procedimiento sancionatorio y
requerir al transportista la información en pazo de 10 días de cualquier
vicisitud respecto al mismo, con apercibimiento de sanción en caso de
incumplimiento.
 Si el transportista no sanciona al trabajador deberá comunicarlo a la
Administración para la reanudación del procedimiento sancionatorio.
 Si el transportista sanciona al trabajador pero el trabajador no recurre,
el transportista informará para que la Administración declare el
sobreseimiento del proceso sancionatorio.
 Si el trabajador recurre, el procedimiento quedará en suspenso en
tanto no se resuelva de forma firme, informándose del resultado a la
Administración para que determine, bien el sobreseimiento, bien la
reanudación del procedimiento sancionatorio.
¿Cómo se aplicará a los transportistas extranjeros?
Veremos que es lo que determinan la Administración y los Tribunales.
 Muchas gracias.