Análisis - Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y

Abril de 2014 • No. 160
ISSN 2311-4479
Análisis
legal e
institucional
Estudios
Legales
Tributos municipales
constitucionales: elementos de un
buen clima de negocios
Las municipalidades son entidades administrativas de rango
la situación actual de los tributos municipales y propone
constitucional, responsables de numerosas actividades de
soluciones para fomentar la colaboración en los proyectos
la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la
estratégicos nacionales y generar beneficios a la localidad,
ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país.
y para mejorar la elaboración de ordenanzas de servicios
municipales y leyes de impuestos a la actividad económica
Una municipalidad con tributos constitucionales y
en armonía con la Constitución.
eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de
creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía.
A. Ordenamiento jurídico
salvadoreño
Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la
El Título VI, Capítulo VI, de la vigente Constitución, del
ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento
artículo 202 al 207, establece la conformación política,
de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la
autonomía económica, técnica y administrativa de los
ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal
municipios, y el principio de colaboración como la guía de
como se advierte en algunos proyectos de infraestructura
sus relaciones con las otras instituciones del Estado para el
(carreteras, puertos y aeropuertos).
cumplimiento de los fines constitucionales.
Por tanto, es indispensable contar con adecuados
El constituyente salvadoreño adoptó una forma de Estado
tributos municipales y con la colaboración activa de las
unitario caracterizado por la descentralización territorial, en
municipalidades en los venideros planes estratégicos del
donde a los municipios se les ha conferido autonomía en
país, tales como los proyectos de asocios público privados
ciertas funciones, volviéndose verdaderos centros de poder
y aquellos planificados con la segunda donación de la
público, en escala menor a la del gobierno central2, sujetos a
Corporación del Reto del Milenio (Fomilenio II).
la cooperación con el resto de entidades públicas.
En el ámbito municipal existen numerosos retos, tales como
El art. 203 Cn. crea la autonomía municipal en el ámbito
la sostenibilidad financiera, la eficiencia administrativa, el
económico, técnico y administrativo, y para su ejercicio las
desarrollo territorial, la descentralización municipal, etc.
municipalidades poseen facultades legislativas y ejecutivas.
Fusades ha abordado estas temáticas en estudios anteriores1,
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado
y si bien existen otros desafíos –por ejemplo, la gestión
que “la autonomía de la cual gozan las municipalidades no es
administrativa, la asociatividad, reglas electorales, etc-,
absoluta, sino, relativa, por cuanto que el municipio forma
en este Análisis, desde una perspectiva jurídica, describe
parte del Estado, y en razón de ello todas las actividades a nivel
calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima
de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la
local pueden estar vinculadas en un momento dado a los planes
y programas del gobierno central”3.
1 Fusades (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de
Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales; Fusades
(2008) Estrategia económica, social e institucional 2009-2014 democracia y crecimiento:
fundamentos del desarrollo; Fusades (2009). Consideraciones sobre el proyecto de “Ley
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial”. Boletín de Estudios Legales N° 105.
2 Inconstitucionalidad 60-2003, del 10 de junio de 2005.
3 Inconstitucionalidad 10-94, del 14 de enero de 2000 y Amparo 74-98, del
15 de junio de 1999.
1
Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014
El segundo inciso del art. 203 Cn. establece el deber
la capacidad de los gobiernos municipales para promover
de colaboración de las municipalidades en proyectos
oportunidades de inversión privada y generación de empleos
estratégicos, y la Sala de lo Constitucional – en adelante
y para cumplir los principios de gobernanza, tales como
Sala- desarrolla ese concepto al definir que “cuando se trate
transparencia, rendición de cuentas, innovación, provisión de
de planes de mayor envergadura, es decir planes de desarrollo
servicios públicos de calidad y el establecimiento de reglas
nacional o regional, los municipios no tienen un papel decisorio
claras y estables 6.
sobre su aprobación y ejecución, más bien su rol constitucional
Dada la relevancia de los tributos municipales, es importante
se refiere exclusivamente a prestar colaboración obligatoria
conocer la reciente doctrina y jurisprudencia constitucional para
con la institución estatal que desarrolla el proyecto nacional o
generar los tributos que brinden suficientes fondos para prestar
regional”. Asimismo, la jurisprudencia constitucional define
los servicios públicos y sean respetuosos de la Constitución y las
interés nacional como “aquel conjunto de intereses de la
garantías a la ciudadanía.
colectividad que el poder público ha asumido como propios, en
B. Tributos municipales:
teoría y práctica
fase constituyente o como poder constituido” 4. Asimismo, el
art. 206 Cn. establece que las instituciones estatales deberán
colaborar con las municipalidades en el cumplimiento de los
planes de desarrollo local.
La potestad tributaria de los municipios implica que son
Las municipalidades deben colaborar en el caso de proyectos
competentes para crear, modificar o suprimir tributos en las
que sobrepasen el interés exclusivo de un municipio del
materias que se les han atribuido por mandato constitucional
país, por ejemplo en la construcción de una carretera o un
o legal. Dicha potestad nace directamente de la propia
proyecto de asocio público privado definidos en los planes
Constitución, pero también está contemplada en el art. 3 n° 1
de desarrollo nacional establecidos por el Gobierno Central,
del CM, el cual se fundamenta en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales;
consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones
mientras que el Gobierno Central deberá apoyar la ejecución
especiales y determina que esa potestad está sujeta a la LGTM, la
de los proyectos de interés local establecidos en los planes
cual restringe su ejercicio7.
de desarrollo municipal.
En El Salvador existen 3 tributos municipales: los Impuestos, las
Tasas y las Contribuciones Especiales Municipales, de las cuales,
Las disposiciones constitucionales inspiran la legislación
las tasas e impuestos son la principal fuente de recursos propios
secundaria, especialmente el Código Municipal (CM) y la Ley
para las municipalidades y determinan la capacidad de cualquier
General Tributaria Municipal (LGTM), donde se desarrollan las
gobierno local de proveer servicios de calidad a la población
principales atribuciones de las municipalidades, y debido a su
general así como al sector empresarial8.
variedad y vaguedad de algunas disposiciones, pueden existir
conflictos de competencia con otras instituciones estatales
El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin
o violaciones constitucionales5. Asimismo, las facultades
referencia alguna a servicios o actividades de la Administración,
municipales son un elemento importante para generar
por lo que constituye el tributo por antonomasia, pues se
condiciones para la inversión en los territorios, y son evaluadas
paga simplemente porque se ha realizado un hecho indicativo
por el Índice de Competitividad Municipal, una herramienta
de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se
que sirve para medir el clima de negocios a nivel municipal y
conecte causalmente con actividad administrativa alguna. Esta
4 Amparo 794-2002, del 14 de noviembre de 2003, Concejo Municipal de Soyapango
contra Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y Vivienda y Desarrollo Urbano.
5 Fusades (2001). Atribuciones Legales de las Municipalidades. Boletín de Estudios
Legales N° 4.
6 Índice de Competitividad Municipal 2009, 2011 y 2013, elaborado por RTI International y ESEN para el Proyecto de USAID para la Competitividad Local. Recuperado de:
www.indicemunicipalelsalvador.com
7 Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013.
8 RTI International & ESEN (agosto de 2009) Índice de Competitividad Municipal 2009,
El Salvador. Proyecto de USAID para la Competitividad Local. San Salvador, p. 12.
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Estudios
Legales
capacidad económica generalmente se mide por medio de
de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas
cuatro indicadores: (i) el patrimonio; (ii) la renta; (iii) el consumo;
a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este
o (iv) el tráfico de bienes; por tanto, corresponde a la Asamblea
tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o
Legislativa configurar el hecho generador y la base imponible,
no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta que
tomando en cuenta alguno de estos indicadores9.
la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para
producir dicho beneficio11.
La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible
consiste en la prestación de un servicio o la realización de una
La siguiente tabla muestra el hecho imponible de cada
actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo
tributo y su relación con el principio de capacidad
particular al sujeto pasivo, y los municipios son los designados
económica del contribuyente, lo que permite diferenciar
constitucionalmente para emitir la regulación que establezca la
entre sí a los tributos antes mencionados, y facilita
configuración concreta10. Sus principales características son:
el ejercicio de evaluar y descubrir la verdadera
•
El hecho generador de las tasas consiste en una actividad
naturaleza jurídica de cada disposición más allá de sus
material o en un servicio jurídico o administrativo que el
denominaciones formales.
Estado presta y que están vinculados con los obligados al
Todos los tributos, por su íntima relación con el derecho
pago, pues obtienen un beneficio con su realización.
•
de propiedad de la ciudadanía, deben cumplir en su
La actividad correspondiente debe ser divisible, lo que
configuración y aplicación con principios formales -reserva
posibilita su particularización.
•
de ley y legalidad tributaria- y principios materiales
La actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal,
-capacidad económica, igualdad, progresividad y no
es decir que nadie más que el Estado está facultado para
confiscación- del denominado Derecho Constitucional
realizarla, por ejemplo: otorgar la utilización del dominio
Tributario. Estos principios funcionan como garantías
público o prestar un servicio público.
•
—en sentido amplio— de tal derecho, y en razón de ello,
Debe ser creada por ley o por disposición normativa
la inobservancia o el irrespeto de alguno de esos principios
jurídicamente vinculante.
puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado
Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho
derecho fundamental, por lo que su vulneración puede ser
imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte
controlada por la vía del proceso de amparo, art. 247 inc. 1°
de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización
Cn., y por el proceso de inconstitucionalidad, art. 183 Cn.12.
Tabla. Principales
características
de los tributos
municipales en El
Salvador
Impuesto
Tasas
Contribuciones
Hecho
imponible
Es una situación que
refleja capacidad
económica del
contribuyente
Es una contraprestación del
Estado para la satisfacción de
un interés particular
Es una actividad del Estado
para la satisfacción del
interés general
Principio de
capacidad
económica
El principio se desarrolla
completamente en el
hecho imponible
Es un elemento para
establecer el monto de la
tasa, que además debe tomar
en cuenta: los costos de
suministro del servicio, y el
beneficio que presta a los
usuarios.
Aplica únicamente en los
supuestos en que la obra o
actividad estatal aumenta
el valor de los bienes del
sujeto pasivo
Fuente: Elaboración propia
en base a jurisprudencia y
legislación.
9 Art. 4 LGTM, Amparo 455-2007 del 22 de septiembre de 2010, Amparo 1005-2008 del
2 de noviembre de 2011, Amparo 142-2007 del 30 de abril de 2010, entre otras.
10 Art. 5 LGTM, Inc. 81-2007 del 16 de enero de 2013 y Amparo 428-2011 del 21 de
agosto de 2013.
11 Art. 6 LGTM, Inconstitucionalidad 1-2008 del 17 de abril de 2013, etc.
12 La jurisprudencia constitucional reitera esta idea en: Amparo 119-2011,
Amparo 350-2012, etc.
3
Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014
Recientemente se advierte un incremento en la cantidad de
En estos procesos, la Sala expresó que el activo es concepto
procesos ante la Corte Suprema de Justicia relacionados con
jurídico que incorpora los bienes y valores aportados por los
esta temática y a continuación se presentan algunos casos
empresarios, otros que se ven afectados por alguna obligación
representativos :
contraída con terceros acreedores, así como aquellos respecto
13
de los cuales no se tiene título alguno. Estas dos últimas
1. Impuestos municipales a la actividad económica
categorías no representan una verdadera riqueza a favor
del sujeto y en base al principio de capacidad económica
La Sala de lo Constitucional ha resuelto numerosos amparos
“el legislador sólo puede elegir como hechos que generan la
e inconstitucionalidades relacionados con violaciones a los
obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente,
derechos constitucionales de los contribuyentes por las leyes
reflejen, revelen o guarden una relación lógica y racional con
tributarias municipales, debido a la utilización del “activo”,
una cierta capacidad económica; y no puede elegir como hechos
“activo imponible” o “activo circulante” de los empresarios,
significativos, a la hora de repartir la carga tributaria, situaciones
como base imponible para los impuestos municipales a la
que no tengan significado económico”. Por lo tanto, la Sala
actividad económica, y esas normativas suelen presentar el
concluye señalando que “el capital contable es la categoría que
siguiente texto: “…Se gravan las actividades económicas…
efectivamente refleja la riqueza o capacidad económica de un
tomando como base el activo imponible obtenido…”, o
comerciante y que, desde la perspectiva constitucional, es la única
“comerciantes sociales o individuales, cada uno, al mes, con
apta para ser tomada como la base imponible de un impuesto a
activo de…”14.
la actividad económica, puesto que, al ser el resultado de restarle
al activo el total de sus pasivos, refleja el conjunto de bienes y
En diversos juicios, los demandantes han alegado que los
derechos que pertenecen propiamente a aquel”15.
activos no son indicativos de la capacidad contributiva, y
siendo que es esta la base para establecer un impuesto, se
En relación al activo circulante o corriente, la Corte expresó que
están afectando derechos de propiedad, libertad económica, la
es una especificidad del activo en general, y el tributo grava el
razonabilidad tributaria o tributación equitativa por violación
activo de la empresa sin haber realizado la deducción del pasivo
al principio de capacidad económica y no confiscación. Al
correspondiente, de manera que no son elementos reveladores
respecto, la Sala ha razonado que el art. 131 ord. 6 Cn impone
de una verdadera capacidad económica16. Por otro lado, si bien
un mandato a la Asamblea Legislativa de tomar en cuenta la
en algunas sentencias la Sala ha utilizado indistintamente los
capacidad económica en la configuración de dos aspectos del
términos “capital contable, “patrimonio” y “activo neto”, lo esencial
tributo: la capacidad objetiva y la intensidad del gravamen;
es que el hecho generador y base imponible reflejen la riqueza
y, respecto al principio de no confiscación, la Sala estableció
del contribuyente, que se manifiesta a través de “la diferencia
que el monto de un tributo es una potestad discrecional de
aritmética entre el activo y el pasivo”17.
la Administración para escoger la alternativa más idónea
según criterios de equidad y prudencia, y tiene como límite
2. Tasas que exceden sus competencias legales
el derecho a la propiedad de los contribuyentes, en especial
sus efectos confiscatorios al patrimonio. En ambos casos, el
El ejercicio de la potestad tributaria municipal sobre las tasas
incumplimiento a estos principios tributarios genera un interés
se manifiesta a través de la emisión de ordenanzas municipales
legítimo de reclamar procesalmente por una posible violación
por parte del Concejo Municipal, las cuales en algunas
al derecho de propiedad.
ocasiones pueden generar violaciones constitucionales,
13 Agradecemos los comentarios de los miembros de la Comisión de Estudios Legales
y los abogados Salvador Enrique Anaya y Henry Orellana Sánchez, sobre la situación
actual del ámbito tributario municipal.
14 Algunas normativas son: Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio
de Mejicanos, Tarifa General de Arbitrios Municipales de Ilopango, Tarifa General de
Arbitrios de la Municipalidad de San Miguel, entre otras.
15 Algunas sentencias son: Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012,
Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013, Amparo 137-2011 del 16 de octubre de 2013
y Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014.
16 Amparo 785-2008 del 22 de octubre de 2010 e Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de
octubre de 2012.
17 Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014
4
Estudios
Legales
debido a la configuración de tasas que exceden las
de un tributo que, pese a denominarse tasa, materialmente
competencias municipales y se asemejan a un impuesto, al
tiene la naturaleza de impuesto ha de considerarse violatoria
carecer de una contraprestación o al regular elementos fuera
de dicho principio”19. Por una parte, en relación a los cobros
del ámbito municipal.
por la circulación sobre las calles o carreteras es patente que
no existe una actuación individualizada ejecutada por la
Las ordenanzas de servicios municipales pueden
municipalidad en beneficio del contribuyente, y por ende,
incorporar conceptos jurídicos que escapan del ámbito de
constituye “un impuesto dado que su hecho imponible se
competencia de las municipalidades u omiten especificar
define con independencia de todo servicio, actividad u obra
la contraprestación o el beneficio que recibirá cada
del Concejo Municipal -ya sea que esta se particularice en el
contribuyente por la actividad estatal. Algunos ejemplos
sujeto pasivo (tasa) o que le genere a dicho sujeto un beneficio
son los cobros por el servicio municipal de emitir la licencia
o aumento de valor de sus bienes (contribución especial)– ”.
“Por tránsito y uso de calles urbanas, carreteras y caminos
Además de constituir una posible violación a la libertad
vecinales, por cada unidad al día”, cuando no existe
de circulación en caso exista alguna restricción por parte
contraprestación; o cobros municipales “Por la introducción
de las autoridades municipales puesto que este derecho
de vehículos automotores con placas internacionales, fuera
“solo puede ser limitado en nombre de un peligro eventual a
del área centroamericana”, o por “Derecho del uso físico del
la sanidad o la seguridad” y “estas limitaciones se ejercen no
suelo y subsuelo, por antena o torres de transmisión eléctrica
propiamente sobre la esfera personal de los administrados,
o de telecomunicaciones, en lugares públicos o privados”
sino más bien restringiendo el acceso de cualquier persona al
o “Permiso para mantener instalados postes del tendido
área prohibida”20.
eléctrico, red de telecomunicaciones o televisión por cable”,
Por otra parte, en relación a las tasas sobre el uso del suelo
cuando no existe la facultad para emitir la licencia18.
y subsuelo, recientemente la Sala advierte que “en los
Dos elementos esenciales son la competencia municipal
supuestos en que la tasa establezca como hecho generador
en cada materia y la existencia de una contraprestación
el uso del suelo y subsuelo para mantener instaladas
realizada por la Administración Pública en beneficio de la
estructuras para telecomunicaciones, energía eléctrica o
ciudadanía. La ciudadanía puede alegar que las disposiciones
televisión, resulta determinante establecer, en primer lugar, la
impugnadas establecen en realidad un impuesto, dado que
naturaleza pública o privada del terreno donde se encuentran
no existe ninguna contraprestación que se otorgue a su favor,
las estructuras objeto del gravamen, pues de ello se inferirá
o que las disposiciones impugnadas establecen un cobro por
su ámbito real de aplicación”, y luego concluye que “en
el uso de las carreteras y caminos o por el uso del subsuelo
cuanto a la utilización del subsuelo, las municipalidades solo
sobre lugares privados, siendo todos estos elementos ajenos
están facultadas constitucionalmente para establecer tasas
a las competencias municipales y por tanto, no es posible
respecto de los bienes administrados por el municipio”; por
que exista una contraprestación legal. De manera que se
tanto, la jurisprudencia acepta la utilización del hecho
advierte una vulneración de su derecho a la propiedad, por
generador limitado a la utilización del suelo y subsuelo
inobservancia de los principios de capacidad económica,
propiedad de la municipalidad21.
igualdad tributaria y proporcionalidad.
Cabe destacar que a pesar de esta reciente interpretación,
En estos casos, la Sala continuó su línea jurisprudencial al
existe un voto disidente que oportunamente cuestiona las
considerar que “la creación, mediante ordenanza municipal,
competencias municipales para gravar el uso especial de
18 Algunas normativas son: Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Ahuachapán, Ordenanza Reguladora de Tasas y Servicios Públicos
del Municipio de Ayutuxtepeque, Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de
Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, Ordenanza Reguladora de
Tasas por Servicios Municipales de Coatepeque, entre otras.
19 Inconstitucionalidad 81-2007 y 93-2007, 6 de febrero de 2013.
20 Inconstitucionalidad 31-2002 del 8 de octubre de 2004 e Inconstitucionalidad
81-2007 del 16 de enero de 2013.
21 Amparo 505-2009, del 30 de noviembre de 2011, Amparo 428-2011 del 21 de
agosto de 2013 y Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.
5
Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014
bienes de dominio público (el suelo de vías públicas y el
El deber de colaboración establecido en la Constitución
subsuelo en general), al considerar que los arts. 84 inc. 4°
se concreta a través de acciones y omisiones, tales como
y 103 inc. 3° Cn. otorgan la titularidad de dichos bienes al
la ejecución de proyectos de las municipalidades o la
Estado y no a la municipalidad. Además, este voto expresa
ausencia de competencia para emitir permisos o cobrar
que en este tipo de tasas no existe una contraprestación
tasas municipales, como en el caso de la construcción de
efectiva, dado que “la simple expedición de un documento
carreteras nacionales. En todo caso, las Municipalidades
no puede bastar para calificar a un tributo como tasa, pues
deben cumplir el art. 130 CM que establece: “los Municipios
se trataría de un criterio formalista, que podría ser fácilmente
deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el
superado por cualquier municipalidad necesitada de recursos”.
beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica
Finalmente, el voto disidente finaliza recomendando que
de la población”, y no aprobar ordenanzas por servicios
“para gravar el uso de los bienes de dominio público, las
municipales que no especifican el beneficio que recibirá el
alcaldías necesitan de modo insoslayable de una ley formal,
contribuyente o que establecen un quantum sin justificación.
pues la disposición de esos bienes trasciende los intereses
locales de cada municipio, aunque la Asamblea Legislativa
La colaboración se puede afectar mediante ordenanzas
pueda asignar la compensación económica por el uso especial
municipales, por ejemplo aquella aprobada por el Concejo
de tales bienes al gobierno local donde estén ubicados” .
Municipal de La Unión, que contenía la exigencia de una
22
licencia para la construcción, reparación, ampliación y/o
3. Tasas que afectan la competitividad del país
mejoras de cualquier clase de viviendas, plantas industriales,
edificios, obras civiles y de lecho marino, y todo tipo de obras
La Constitución establece un deber de colaboración de las
diversas en general, en el momento de la construcción del
municipalidades con el resto de instituciones del Estado
Puerto de La Unión Centroamericana24. La municipalidad
en todos los proyectos que sobrepasen el interés exclusivo
cobró por el servicio jurídico de emitir una licencia en base al
de un municipio del país, y sean considerados de interés
valor de la construcción, lo cual según la Sala violó el principio
nacional por ser parte de las actividades del Estado en
de equidad tributaria, debido a la falta de coherencia interna
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales.
entre la contraprestación de la municipalidad y la base
imponible de la tasa25. Además, se advierte una violación a la
Este principio de colaboración ha sido desarrollado en la
reversa de ley en cuanto a la competencia tributaria al cobrar
jurisprudencia, al señalar que respecto a planes de mayor
por hechos realizados en el lecho marino, territorio que escapa
envergadura, las municipalidades deben colaborar con las
de la competencia municipal.
otras instituciones estatales en la implementación de estas
políticas públicas, y que a los municipios les compete según
Otro ejemplo es la nueva ordenanza de las tasas por
el art. 4 #1 CM “la elaboración, aprobación y ejecución de
servicios municipales de San Luis Talpa, que exige una
planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad”,
licencia para construcción, ampliación, reparación y mejoras
y art. 6 CM, la “Administración del Estado únicamente
de infraestructura según el valor de la obra, lo cual aplica
podrá ejecutar obras o prestar servicios de carácter local
al proyecto de ampliación y modernización del Aeropuerto
o mejorarlos cuando el municipio al que competan, no las
Internacional de El Salvador. Por tal razón, CEPA interpuso
construya o preste, o las haga deficientemente (…)” .
un amparo alegando una violación al derecho de propiedad
23
22 Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.
23 Amparo 794-2002 del 14 de noviembre de 2003 y Amparo 783-2002 del 13 de
noviembre de 2003.
24 Decreto Municipal N° 3, del 27 de junio de 2006, reformado por Decreto Municipal
de Reformas N° 5 del 5 de diciembre de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 8, Tomo
398, del 14 de enero de 2012.
25 Inconstitucionalidad 56-2009, del 7 de junio de 2013.
6
Estudios
Legales
y el principio de equidad tributaria, al carecer de relación
participación ciudadana, tanto en la Asamblea Legislativa
directa entre el hecho generador y la base imponible del
como en los Concejos Municipales.
tributo, es decir, entre el costo del servicio jurídico de emitir
Además, debe difundirse y valorarse que, con base en
una licencia y el valor de la obra26.
el art. 245 de la Cn., la violación constitucional a los
derechos de la ciudadanía podría generar el derecho para
Ambas experiencias reiteran la necesidad de aplicar
promover un proceso de daños directamente en contra
preventivamente el principio de colaboración institucional
del funcionario responsable por esos hechos, tanto en
a la potestad tributaria municipal, de manera que se eviten
la formulación de la norma como en la realización de
controversias innecesarias o procesos judiciales que
actividades, por ejemplo al realizar cobros y/o ejercer
reiteran continuamente el deber de colaboración de las
acciones administrativas o judiciales tendientes a exigir
municipalidades en los proyectos estratégicos del país,
el pago de cantidades de dinero en concepto de tributos
y se fomente una relación armoniosa entre el desarrollo
declarados inconstitucionales27.
nacional o regional y la generación de fondos para las
municipalidades.
Segundo, la Corporación de Municipios de la República de El
C. Conclusiones y
recomendaciones
Salvador (COMURES) y el Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM) son entidades con facultades legales
relacionadas con la calidad del ordenamiento jurídico
municipal y con la posibilidad fáctica y legal de contribuir
con los municipios para garantizar el respeto efectivo de
Las situaciones anteriores son una muestra de los problemas
los derechos de la ciudadanía28. Por consiguiente, ambas
constitucionales que existen en el ámbito tributario municipal,
entidades deben apoyar los proyectos estratégicos del
y a pesar de estos precedentes, aún persisten ordenanzas con
país liderados por el Órgano Ejecutivo, por una parte
alguna de estas deficiencias y se siguen aprobando nuevos
ISDEM por medio del impulso de programas permanentes
impuestos o tasas con estos elementos jurídicos, lo que
de capacitación y adiestramiento para funcionarios y
refleja una deficiencia en la técnica jurídica de elaboración
empleados municipales en la redacción de ordenanzas
de las normativas; una ausencia o falta de coordinación entre
municipales y leyes respetuosas de la Constitución;
el Órgano Ejecutivo y las municipalidades, a través de las
y COMURES promoviendo el fortalecimiento de las
instituciones creadas para tales fines; y un efecto negativo
municipalidades en sus capacidades de gestión y en
en la inversión y competitividad, en especial de las micro y
la prestación eficiente de servicios para el bien común
pequeñas empresas.
local y la gobernabilidad democrática, atendiendo a las
particularidades económicas y administrativas de cada
Primero, los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte
municipalidad.
Suprema de Justicia deberían ser incorporados en el proceso
de aprobación de las leyes y ordenanzas que emitan nuevos
tributos o modifiquen aquellos existentes, así como en la
actividad administrativa municipal. Por ende, se debe mejorar
el proceso de elaboración de dichas normativas mediante la
incorporación de mecanismos de transparencia, evaluación
de impacto regulatorio y criterios constitucionales, y
26 Amparo 857-2013. Este proceso sigue pendiente de resolución final.
7
27 Amparo 51-2011 del 15 de febrero de 2013, Amparo 428-2011, del 21 de
agosto de 2013.
28 COMURES, según sus Estatutos -Acuerdo Número 1343 de fecha 29-VIII194I, publicado en el Diario Oficial n° 205, tomo 131, de fecha 16-IX-1941- y sus
posteriores reformas, es la encargada de velar por los intereses generales de las
municipalidades. Además, el art. 3 ord. 3° de sus Estatutos establece como uno de
sus fines: “promover la actualización permanente del marco jurídico municipal”.
ISDEM tiene como objetivo básico “… proporcionar asistencia técnica, administrativa, financiera y de planificación, con la finalidad de capacitar a las Municipalidades para el mejor cumplimiento de sus funciones y atribuciones” (art. 3 de la Ley
Orgánica del ISDEM – Decreto Legislativo n° 616, de fecha 4-III-1987, publicado en
el Diario Oficial n° 52, tomo 294, de fecha 17-III-1987–).
Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014
Asimismo, es importante incorporar a las municipalidades
interesadas que tengan relación con proyectos estratégicos
de país, por ejemplo en los Comités Consultivos de Asocios
Público Privados, y esto podría realizarse mediante la
Por consiguiente, se recomiendan las siguientes
medidas:
•
aprobación de los reglamentos de la Ley Especial de
Asocios Público Privados y de la Ley de Creación del
Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones
de El Salvador.
•
Tercero, los tributos municipales pueden generar la
recaudación suficiente para prestar servicios y bienes
públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye
•
a crear un clima de negocios favorable y condiciones
beneficiosas para mayores ingresos a la ciudadanía; por
lo que se deben promover la aprobación de leyes que
•
favorezcan la modernización del Estado, tal como la Ley
de Firma Electrónica, que brinda seguridad jurídica a las
transacciones realizadas en medios tecnológicos, como el
pago de tributos.
•
Por otro lado, tributos municipales inconstitucionales
e ineficientes atrasan la realización de infraestructura
importante para el país, limitan el capital económico
•
de las empresas –en especial las micro y pequeñasque no cuentan con los recursos para impugnar
judicialmente estas ilegalidades, y obstaculizan el
clima de negocios en los territorios, afectando los
Involucrar a las municipalidades en la formulación
e implementación de los proyectos estratégicos
nacionales, tales como proyectos de asocios público
privados y Fomilenio II, a través de su participación
activa.
Incorporar los criterios jurisprudenciales al
proceso de elaboración de los impuestos y
tasas municipales, y promover activamente su
adecuación a la Constitución.
Impulsar el rol de COMURES e ISDEM para que
ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales
y garantizar su constitucionalidad.
Invitar a la sociedad civil, en especial universidades
y asociaciones de abogados, a realizar actividades
de auditoría social de esta temática, desde la
elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas
hasta la jurisprudencia de los tribunales.
Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de
la normativa, por ejemplo la evaluación de impacto
de la normativa y la consulta con la ciudadanía.
Invitar a las municipalidades como un actor
estratégico en la promoción de inversiones
nacionales para la generación de más empleo y
bienestar para la ciudadanía.
empleos y el bienestar de la ciudadanía.
Departamento de Estudios Legales
Coordinador
Luis Nelson Segovia
Director
Javier Castro De León
Investigadores
Lilliam Arrieta de Carsana
Roberto Vidales Gregg
Marjorie de Trigueros
Oscar Pineda
Gina Maria Umaña
Carmina Castro de Villamariona
Carlos Alberto Guzmán
José Miguel Rengifo
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org