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Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª).Sentencia núm. 179/2009 de 10 febrero Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso contencioso-administrativo núm. 1759/2005 Ponente: IIlma. Sra. remedios sánchez ferriz La Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante dictó Acuerdo de 21 -12-2004 por el que aprobó modificación de plan general.El TSJ estima el recurso contencioso -administrativo interpuesto y anula el Acuerdo impugnado. TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Sección Segunda SENTENCIA Nº 179/09 Iltmos. Srs.: Presidente: D. MARIANO FERRANDO MARZAL. Magistrados: D. RAFAEL MANZANA LAGUARDA Dña. REMEDIO SÁNCHEZ FERRIZ. _________________________ En la Ciudad de Valencia, a 10 de febrero de dos mil nueve. VISTO por la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 1759/05, interpuesto por la Procuradora Dña. María Rosa Rodriguez Gil, en nombre y representación de la ASOCIACION S. O. S. MORAIRA-TEULADA, contra Resolución de la SECRETARIA AUTONOMICA DE TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE, de fecha 19 de octubre de 2005, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la COMISIÓN TERRITORIAL DE URBANISMO DE ALICANTE de 21 de diciembre de 2004 por la que se aprobó definitivamente el PGOU de Teulada (Alicante), habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el propio Servicio Jurídico de la Generalitat Valenciana, y como codemandadas comparecen el AYUNTAMIENTO DE TEULADA, representado por el Procurador don Jose Luis Medina Gil y la AGRUPACIÓN DE INTERES URBANÍSTICO UBA -8 PORTET, representada por la Procuradora doña Maria Teresa Gavila Guardiola. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que realizó mediante escrito en q ue solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida. SEGUNDO Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. Las representaciones de las partes demandadas contestaron a la demanda, mediante escritos en los que solicitaron se dictara sentencia por la que se confirm ara la resolución recurrida. TERCERO Habiéndose recibido el proceso a prueba, tras su práctica, se emplazó a las partes para que formalizaran el trámite de conclusiones y, realizado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo. CUARTO Se señaló la votación y fallo para el día 20 de mayo de dos mil ocho, teniendo así lugar en dicha sesión y en sucesivas. QUINTO En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales salvo la referida al plazo para dictar sentencia por el excesivo numero de asuntos que pesan sobre la sección. VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación. Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. REMEDIO SÁNCHEZ FERRIZ. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto por la Procuradora Dña. María Rosa Rodriguez Gil, en nombre y representación de la Asociacion S. O. S. Moraira -Teulada, contra Resolución de la Secretaria Autonomica de Territorio y Medio Amb iente, de fecha 19 de octubre de 2005, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial .e Urbanismo de Alicante de 21 de diciembre de 2004 por la que se aprobó definitivamente la modificación del PGOU de Teulada (Alicante). SEGUNDO Ya en el inicio de su demanda la asociación recurrente invoca su legitimación por reunir a propietarios colindantes de la Unidad de Ejecución que se pretende impugnar y por consiguiente se consideran afectados por la decisión que impugnan en los términos que hemos de ver. Antes, sin embargo, hemos de analizar la excepción procesal planteada por el Ayuntamiento demandado en su escrito de contestación a la demanda por cuanto en el mismo se plantea ante la Sala la falta de legitimación activa de la recurrente. Plantea, en efecto, el Ayuntamiento que, si como la propia Asociación recurrente expresa, sus componentes son propietarios colindantes, ellos mismos están reconociendo que no están afectados por el Convenio (al que después nos referiremos) que realmente es lo que denuncian por cuanto sus terrenos se hallan fueran del ámbito de aplicación del mismo. La capacidad procesal para interponer el presente recurso exigiría de un interés directo en la actuación impugnada que en absoluto han probado, por lo que, invocando jurisprudencia del TS al respecto, solicitan de la Sala la aplicación del art. 69 b) de la Ley de esta Jurisdicción ( RCL 1998, 1741) en cuya virtud se debería acordar la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación. Sin embargo, no podemos olvidar que nos hallamos en el ámbito de las actuaciones urbanísticas y que en el presente caso se invocan especialmente las supuestas afectaciones al medio ambiente tanto terrestre como marino que podría suponer la modificación d el Plan impugnada, por las especiales circunstancias que concurren en el enclave paisajístico de que se trata, ámbito que justamente es el que la propia transcripción de la sentencia del TS con que el Ayuntamiento trata de negar la legitimación activa de la recurrente, establece como excepción a la exigencia de interés directo y actual del recurrente. Sin olvidar, por lo demás, que ha sido considerada como interesada en via administrativa sin perjuicio de que la propia resolución denegatoria del recurso de alzada que Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. ahora se impugna también haya precisado que la recurrente tendría tal condición, como tantos otros ciudadanos en materia urbanística pero no la de interesado como afectado por el propio expediente. Y siendo ello así, no hemos de olvidar la ampl ia acogida que la via de la acción popular ha tenido en el ámbito urbanístico en que ahora nos hallamos. Tuvo como precedente el art. 235 del la antigua Ley de Suelo T.R. de 9.04.1976 ( RCL 1976, 1192) y paso al art. 304 del R.D.L. 1/1992 ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) declarado vigente por la sentencia del Tribunal Constitucional de Marzo de 1997 y Ley 6/1998, de 13 de abril ( RCL 1998, 959) , sobre régimen del Suelo y valoraciones. A nivel autonómico se recogió en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre ( L CV 1994, 364, 405) , reguladora de la Actividad Urbanística y hoy la podemos ver en el art. 7 de la Ley 16/2005, 30 de Diciembre ( LCV 2005, 494) , de la Generalidad, Urbanística Valenciana cuando con toda claridad establece: "..La acción para exigir ante las Administraciones Públicas y los Juzgados y Tribunales del Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo el cumplimiento de la legislación urbanística y de ordenación del territorio, así como de los instrumentos de planeamiento y de ejecución del mis mo, se ejercerá de conformidad con la legislación estatal aplicable. Los plazos y procedimientos del ejercicio de las acciones serán los determinados para cada una de ellas en las normas sustantivas y procesales aplicables, según la naturaleza de la activi dad o inactividad impugnada y el órgano administrativo o judicial ante el que se formulen..". También en materia medioambiental tan ligada al urbanismo se han ido ampliando las posibilidades de su ejercicio, proceso al que no ha sido ajeno el legislador v alenciano que la ha establecido con toda claridad y sin ambages en el art. 94 de la Ley Valenciana 2/2006, de 5 de mayo ( LCV 2006, 212) , de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental cuando establece: "...Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten en su desarrollo y aplicación...". Los requisitos para el ejercicio de tal acción podemos darlos por cumplidos en el presente cas o pues estamos en el ámbito del Derecho urbanístico, aspecto que, aunque ha sido interpretado de forma amplia por la Jurisprudencia apenas requiere de interpretación alguna en el caso presente en el que, además, el componente paisajístico, como veremos, es fundamental. La persona que la ejercita no tiene que decir el tipo de acción que ejercita como ocurría con la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil ( LEG 1881, 1) , le bastará con decir que se infringe el ordenamiento jurídico con una figura de planeamiento o actuación en materia de urbanismo de conformidad con Sentencia de T.S. (Sala Tercera 10.11.2004 , 20.12.2001 ( RJ 2001, 10120) , entre otras). No nos hallamos ante la simple invocación de defectos formales pues se insiste por la demandante en la infracc ión del ordenamiento jurídico desde diversas alegaciones. Si acaso, cabría plantear algunas dudas sobre la necesaria concreción del objeto que se persigue con el ejercicio de la acción (TSJ Valencia 2.09.2003 , 20.07.2003 , 13.12.2002 , 20.12.2004 ( PROV 2 005, 66528) ), aunque ello nos exige entrar ya en las muchas cuestiones planteadas. De todas formas, según la Ley 27/2006, de 18 de julio ( RCL 2006, 1442) , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acce so a la justicia en materia de medio ambiente (incorporando las Directivas 2003/4/ CE ( LCEur 2003, 339) y 2003/35 /CE ( LCEur 2003, 1984) ) se confirma la progresiva ampliación de la acción pública, al añadir una nueva categoría de sujetos legitimados a la hora de ejercitar acciones o recursos administrativos y jurisdiccionales (Sujetos titulares de derechos recogidos en el art. 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ( RCL 1998, 1741) , reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, Sujetos que tienen un interés legítimo, también recogidos en el art. 19 de la Ley 29/1998 y Sujetos que la Ley considera que tienen un interés legítimo y que se recogen en el art. 23 en relación con el art. 22 de la Ley 27/2006 , esta categoría está pensada para las aso ciaciones de defensa del medio ambiente en la sociedad civil). Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. Dicho todo ello, y sin perjuicio de la resolución que cada una de las alegaciones de la demanda haya de tener, es obvio que hemos de desestimar la alegación formal del Ayuntamiento y entrar en el fondo de las cuestiones planteadas. TERCERO En primer lugar, la demanda llama la atención sobre el hecho de que el Ayuntamiento haya suscrito un Convenio con los propietarios del Portet de Moraira "por el que suelo calificado como urbano en el anterior Plan General, pasa a estar sometido al régimen de Actuaciones Integradas, integrándolos en la UBA-8, según denominación del Proyecto de nuevo PGOU, con nuevas determinaciones urbanísticas y cargas que se recogen en el propio convenio". Hasta aquí, resul ta algo ininteligible lo que pretende exponer la recurrente pues no se alcanza a ver cuál es la infracción en la medida en que, como ella misma expone, el convenio afecta a propietarios que disponen de suelo urbano (ya así calificado con anterioridad según el viejo PGOU y mantenido también en el nuevo) sobre el que ahora se pretende llevar a cabo una concreta actuación. La cuestión, realmente, se suscita porque, no habiendo sido sometido a información pública, atribuyen cierta "clandestinidad" a la aprobación de dicho convenio de la que deducen, o temen infracciones urbanísticas que, así, no habrían podido ser objeto de alegaciones por su parte. Hemos de observar, sin embargo, que el Convenio se firma con los propietarios del suelo urbano entre los que ya ha quedado dicho que no se halla la asociación recurrente pero, en todo caso, no podría impugnarse como formalmente se hace, la aprobación del PGOU por la firma de un Convenio de ejecución parcial de una de sus muchas zonas de ejecución, salvo que de ello d erivara un perjuicio a la recurrente o que, tal como esta alega, comportara modificaciones sustanciales que se niegan por la demandada y sobre las que después seguiremos razonando. Es decir, el hecho de la firma de un Convenio, en sí mismo, no comporta ilegalidad. Tal como la Administración razona en la resolución impugnada, a lo sumo nos hallaríamos ante un supuesto de anulabilidad pero no de nulidad y ello, en todo caso, de habérsele producido indefensión a la recurrente, requisito que no concurre como p uede comprobarse en la consulta del expediente y de los autos y de la propia lectura de la demanda en la que afirma la recurrente que sí ha tenido conocimiento del Convenio (cuyo texto adjunta a la demanda) pero que, habiendo sido de forma extraoficial y tardía, ello le ha obligado a formular sus alegaciones ya ante la Administración autonómica y no en la primera fase administrativa ya ante el Ayuntamiento. La cuestión realmente decisiva en este punto es, sin embargo, no tanto la de carácter formal de falta de información pública del citado convenio sino de los efectos negativos que la propia demanda teme que del mismo se deriven. Ciertamente, la idea de saturación y sobrecarga del uso de la pequeña playa que comparten es la que subyace en esta alegación y es justamente a esta idea de saturación a la que atribuyen lo que según la recurrente serían modificaciones sustanciales y la que les lleva hasta la invocación del art. 45 de la Constitución española ( RCL 1978, 2836) en el que se reconoce el derecho al me dio ambiente, para acabar denunciando una improcedente renuncia de la administración a su potestad de planeamiento. A partir de todo ello, es forzoso tratar de clarificar lo que realmente pide la recurrente en esta primera alegación en la que se confunde la protección del entorno, que avalaría su intervención en el expediente a falta de interés directo, según lo ya expuesto en el fundamento precedente, con otra serie de irregularidades urbanísticas (supuestas y en fase que podríamos denominar preventiva, p or la sola firma de un convenio que presuponen dañoso para el entorno medioambiental) en cuya formulación tampoco hallamos claridad, invocando nociones de planeamiento y de ejecución sin mas distinción ni advirtiendo que las consecuencias jurídicas de hall arnos ante una u otra fase son bien diferentes. Tal vez por todo ello, tratando de entender, en virtud de la más amplia concepción del acceso a la justicia y del favorecimiento de la tutela judicial, lo que del primer pedimento de la demanda se Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. deduce, habríamos de concluir que todo él gira sobre la necesidad de evitar la sobresaturación del enclave sobre que se plantea el conflicto y, en especial, de la pequeña playa de uso común de todos los propietarios de la zona. CUARTO En efecto, de nuevo en la seg unda de las alegaciones nos encontramos con la invocación de los límites al ius variandi de la Administración para modificar sus normas de planeamiento, sin que se alcance a entender cómo ha podido el tan mencionado convenio modificar el Plan pues es obvio que, aun cuando formalmente lo que se impugna ante esta Sala es el Plan, en ningún momento la alegación se refiere a él sino al Convenio firmado con los propietarios, para, de nuevo, acabar invocando el art. 45 de la Constitución ( RCL 1978, 2836) que la Administración autonómica debió tener presente a la hora de ejercer el control sobre lo actuado por el Ayuntamiento para, también ahora, remitirse a un precepto constitucional, ahora el art. 9 CE sobre el sometimiento de todos los poderes públicos al Ordenamiento jurídico. La cuestión se va centrando en la alegación número cuatro en el que se llama la atención sobre la previsión del Convenio de encauzar "el barranco existente a fin de poder destinar a suelo dotacional (plaza pública y aparcamiento) y a edificación de titularidad municipal de uso terciario los terrenos que actualmente forman el cono de deyección del barranco, ya parcialmente cegado por edificaciones antiguas". Aquí sí advierte la demanda de la ausencia de los preceptivos informes de las dif erentes Administraciones competentes entre las que, sin lugar a dudas, entiende que debería contarse con el del Organismo de cuenca, la Confederación Hidrográfica del Júcar, y con el del Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre Prevención de Riesgos de Inundación en la Comunidad Valenciana (PATRICOVA) vinculando con la necesidad de dichos informes la existencia de concretos bienes jurídicos a proteger (que el Ayuntamiento habría ignorado) como el previsto en el mismo art. 3.11.5 del Plan General aprobado (protección de costas respecto de edificaciones en manzana cerrada...) o el referido a una pradera de posidonia oceánica muy cercana a la playa que se vería afectada. De nuevo se menciona la tantas veces aludida sobrecarga o "mayor presión huma na". Sin embargo, aquí ya se precisan algunos elementos de carácter técnico que son los realmente importantes para la decisión a adoptar por esta Sala y de los que deriva la congruencia de todas las alegaciones referidas a la ausencia de informes. Así, se lee que "no se ha previsto estudio alguno que determine el efecto devastador que podría tener la escorrentía del barranco, previamente encauzado, dada la mayor velocidad que las aguas pluviales alcanzarían en caso de lluvias torrenciales al no haber filtración al cauce y haberse disminuido su sección causando un verdadero efecto de cañón...". A partir de la quinta alegación centra la demanda todas sus afirmaciones en torno a expectativas económicas que puedan derivarse del Convenio, reprochando que en el mismo se contengan referencias a "derechos edificatorios patrimonializados" que son inexistentes pues en absoluto se deriva derecho alguno solo por el hecho de hallarnos en suelo urbano para, tras una amplia digresión sobre tal exagerado reconocimiento a los propietarios, discute que la Administración pueda justificar el considerable aumento de edificabilidad realizado mediante el discutido convenio, en el ius variandi de la Administración Local. La modificación del Plan comportaría así un agravio comparat ivo respecto de los propietarios que con anterioridad ha debido someterse a normas y limitaciones de edificabilidad que ahora desaparecen proporcionando a los propietarios que han firmado el convenio ventajas y plusvalías que los demás no tuvieron. La alegación carece de consistencia y no procede ser analizada por cuanto pretende comparar situaciones, e incluso períodos, distintos y por consiguiente no homogéneos. Cuestión distinta es que ello, sin perjuicio de la comparación que rechazamos, comporte, como también afirma la demanda, infracción normativa en la que a continuación hemos de detenernos. En todo caso, la estimación de la legitimación activa de la recurrente como acción Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. pública impide considerar ninguna alegación interesada por parte de la misma. QUINTO En efecto, sostiene la recurrente que se ha infringido el Ordenamiento jurídico y lo hace acudiendo a los principios rectores de la LRAU y en particular al previsto en su art. 1. 1. La actividad urbanística regulada en la presente Ley es una funció n pública que tiene por objeto la ordenación, la transformación y el control de la utilización del suelo, incluidos su subsuelo y vuelo. Su desarrollo habilita el ejercicio de cuantas facultades sean precisas para la eficaz realización del interés colectiv o en los siguientes aspectos:... g) La protección del patrimonio arquitectónico y del ambiente y el paisaje, urbano o rústico, conforme a la percepción y vivencia colectivas de los mismos. En segundo lugar, el Convenio también contravendría los arts 1.1 b ) y 3 A) de la LSNU en relación con la Disp. Adic. Cuarta y la Disp. Adic. Sexta de la LRAU ( LCV 1994, 364, 405) . Según esta última, "Los Convenios urbanísticos que celebren los Ayuntamientos con los particulares estarán sujetos a las reglas expresadas en la disposición adicional cuarta de la Ley del Suelo No Urbanizable de la Generalidad ( LCV 2004, 411) . En ningún caso podrán dichos Convenios sustituir el procedimiento de aprobación y adjudicación de programas regulado en la presente Ley o prejuzgar lo s resultados del mismo". Y en los citados preceptos de la LSNU valenciana se dispone: Art. 1. 1 . "Los Planes Generales de Ordenación Urbana y, en su caso, las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento clasificarán como suelo no urbanizable: .. .b) Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna, del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente". Y en el párrafo 3 se lee: "3. En todo caso, se clasificarán: A) Como suelo no urbanizable, en su categoría de especial protección, los terrenos a que se refieren las letras a), b) y c) del número 1 de este artículo y los de uso o aprovechamiento forestal...". Por último, se invoca una vez más la Disposición Adicional Cuarta que, con relación a los Convenios con finalidad urbanística establece: "Para la mejor gestión de la actividad urbanística, los municipios podrán suscribir convenios con los particulares. Cuando se formalicen con motivo y en relación con la ejecución del planeamiento no podrán alterar o modificar ninguna de las determinaciones del plan o instrumento de cuya ejecución se trate, ni perjudicar derechos o intereses de terceros. Cuando se suscriban con motivo y en relación con la formulación y aprobación de planes o cualesquiera otros instrumentos de ordenación o gestión urbanísticas, deberán respetar las reglas siguien tes: 1. Deberán contener una parte expositiva en la que se justifiquen suficientemente los siguientes extremos: conveniencia de lo estipulado para el interés general; coherencia de lo convenido con el modelo y la estrategia territoriales, así como, en su caso, con la programación previstos en el plan o instrumento urbanístico en tramitación; cumplimiento exacto de lo dispuesto en el artículo 1 de la presente Ley . 2. Serán nulas las estipulaciones y los compromisos contrarios a normas imperativas legales y reglamentarias, así como a determinaciones de un plan superior, y, en todo caso, las que supongan disminución de los deberes y cargas definitorios del contenido del derecho de propiedad del suelo. 3. Lo convenido se entenderá siempre sin perjuicio de la plenitud del ejercicio por la Administración de la potestad de planeamiento y sometido a la condición suspensiva de que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento. El no cumplimiento de esta condición no dará lugar, en ningún caso, a responsabilidad contractual de la Administración que hubiera suscrito el convenio, salvo que el cambio de criterio que determinara la imposibilidad de cumplimiento le fuera imputable y no se justificara suficientemente en razones objetivas de i nterés público. 4. Si el convenio se suscribiera antes de la correspondiente información pública, deberá incluirse Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. entre la documentación sometida a dicho trámite. En el caso de que su suscripción estuviera motivada en sugerencia, reclamación o alegación formulada en el expresado trámite de información pública y la aprobación provisional no introdujera en el plan o instrumento urbanístico modificaciones sustanciales que hicieran preceptivo un nuevo período de información pública, el documento deberá ser sometido, tras la aprobación provisional y con suspensión de la ulterior sustanciación del procedimiento, a un específico trámite de información pública por plazo de quince días, cumplido el cual, el expediente completo, en unión del informe del Municipio so bre las alegaciones deducidas en este último trámite, será elevado al órgano competente para la aprobación definitiva. Por excepción a lo dispuesto en el párrafo anterior, los convenios que se suscriban con motivo y en relación con las actuaciones regulada s en el artículo 20 de esta Ley se sujetarán al régimen y procedimiento en dicho precepto establecidos". SEXTO En definitiva, nos hallamos ante la invocación ya vista mas arriba de falta de información pública del Convenio de referencia (también se refiere la demanda a la falta de motivación pero de la lectura del convenio y de todas las consideraciones críticas que la propia demanda hace de las manifestaciones que en el Convenio se contienen, se deduce que no es así; por más que la técnica adoptada puede no haber sido la tradicional, el convenio no carece de motivación). Y, en lo que se refiere a cuestiones sustanciales, nos hallamos ante la invocación de principios generales informadores de la actividad pública y en particular de la urbanística. La segun da parte de la alegación séptima de la demanda es un buen ejemplo de lo que en esta se ha desarrollado ampliamente a modo de invocación de principios: "...la Administración autonómica posee suficientes instrumentos para poner coto a desmanes como el que se pretende, alejados del interés público, beneficiando tan solo a propietarios y promotores y opuestos a la función social de la propiedad constitucionalmente reconocida por el artículo 33.2 de nuestro Texto Fundamental ( RCL 1978, 2836) , la cual es también un principio rector de la actividad urbanística en la Comunidad Valenciana. Así, las previsiones citadas que se contienen en la LOT tienen su encaje legal vigente en el art. 1 de la LSNU ( LCV 2004, 411) y en los artículos 1 a 3 de la LRAU ( LCV 1994, 36 4, 405) , además naturalmente, de en los artículos 45 y 46 de la Constitución Española... Es clara sin embargo la relación del valor y del bien así constitucionalmente precisados con los más amplios de "utilización de los recursos naturales" y "calidad de vida" consagrados en el artículo 45.2 CE , en términos de inclusión de aquellos por estos. Pues, de un lado, el suelo es uno de los recursos naturales y la racionalidad en la utilización de estos se postula en función de la calidad de vida". Por último, vuelve la demanda sobre la idea del exceso de beneficio que obtendrían los propietarios firmantes del Convenio y propone otro tipo de solución "mas razonable" que por su identidad con lo manifestado en el informe pedido a instancia de la misma parte, coment aremos con posterioridad respecto de éste. Por las demandadas se ha contestado a la falta de información pública negando dicha imputación por hallarse el convenio integrado en la modificación del Plan que impugnan y, realmente, de no ser así, nos encontraríamos ante un caso de evidente desviación procesal puesto que, habiendo impugnado la modificación del Plan, todas y cada una de las alegaciones giran en torno al Convenio lo que solo podríamos aceptarlo si éste forma, como debe formar, parte de aquél. Lej os de probar la recurrente la no publicación del mismo ni de contradecir o replicar la reiterada mención de las fechas en que las demandadas afirman haberlo publicado, centran todo el ramo de prueba en cuestiones de carácter técnico que dificultan extraordinariamente la determinación de las ilegalidades imputadas por cuanto de discrecionalidad y de libre opción entre las varias soluciones posibles, comporta la facultad de planeamiento. Pero, además, en cuanto a las cuestiones de fondo planteadas, no puede desconocerse la ya mencionada falta de precisión de las imputaciones, algunas graves, que a la actuación administrativa se hacen sin que se haya invocado precepto sustancial alguno como realmente infringido sino sólo Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. referencias, muy repetidas, a principios generales y a preceptos constitucionales que carecen por sí solos de aplicación directa, como sucede con los reiteradamente invocados del Capítulo III del Titulo I de la Constitución, especialmente los artículos 45 y 46 pues, como con claridad establece el propio constituyente en el art. 53.3 que "el reconocimiento, respeto y protección de los principios reconocidos en el Capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". Si, pues, al margen de los preceptos constitucionales invocados, observamos los preceptos legales que también por la demandante se consideran infringidos por el Ayuntamiento de nuevo nos encontramos con invocación de principios informadores que suelen mencionarse en los primeros artículos de las leyes y, de nuevo, la imprecisión preside todas las afirmaciones de la demanda. De querer encontrar elementos concretos sobre los que poder llevar a cabo la función revisora que a esta jurisdicción compete, solo cabría tener en cuenta las afirmaciones que hayan podido ser contrastadas en el ramo de prueba a falta, según se ha dicho ya, de mayores precisiones en la demanda y ante la falta de documentación aneja susceptible de ser contrastada. Tratando de nuevo de sintetizar, con el fin de precisar, las alegaciones necesitadas de contraste, podríamos reducirlas a la ausencia de informes preceptivos, puesto que las referencia s a intenciones especuladoras aparentemente derivadas de un eventual cálculo de plusvalías excesivas no dejan de ser una suposición que debe ser probada y cuya efectiva realidad dependerá de elementos externos a este enjuiciamiento. Por ello, deberá resultar decisivo lo que del ramo de prueba se pueda desprender. Sin duda es en relación con esta necesidad de garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico a través de la aportación de los informes preceptivos donde hemos de situar otra de las imputaciones de la demanda, esta vez referida a la Administración Autonómica que habri incumplido su deber de control de la legalidad que le impone el art. 40. 1 , a y e de la LRAU en el que se dispone: "1. La aprobación autonómica definitiva de Planes municipales , podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos: A) Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo no Urbanizable, de la Generalidad... ...E) Coordinar la política urbanística municipal con las políticas autonómicas de conservación del patrimonio cultural, de vivienda y de protección del medio ambiente". De donde se desprende cierto reproche de inactividad que, tal como ya hemos dicho respec to de otras imputaciones genéricas, la Sala necesita precisar en torno a la existencia o ausencia de los informes preceptivos y en la revisión de la observancia del procedimiento legalmente establecido. Pues bien, siendo necesario que nos ciñamos a lo pro bado con relación a la legalidad, sin que quepa atender otras consideraciones de oportunidad en que abunda la demanda, resultara decisivo el ramo de prueba y antes aun de entrar en el mismo, debe destacarse que ya en el Acuerdo de aprobación provisional de la modificación del Plan, publicado en BOP de 11 de agosto de 2003 ya en su acuerdo Tercero se hace constar la existencia del preceptivo estudio de impacto ambiental que se aprueba como anejo a la misma modificación. Y en el Quinto se acuerda solicitar el pertinente estudio de la Conselleria de Medio Ambiente. SÉPTIMO En el ramo de prueba, sin perjuicio de los informes municipales aportados, resultan decisivos los solicitados por la actora, tanto el referido a la ratificación del en su día emitido a su p ropia instancia como los ahora emitidos por el Ministerio de Medio Ambiente, Servicio Provincial de Costas, y por el Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar. En cuanto al informe suscrito a instancia de la demandante, de su desarroll o y de sus conclusiones Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. se desprende que lleva a cabo una comparación entre las características urbanísticas del Plan General vigente y las del Convenio que se impugna para concluir que estas suponen respecto de aquellas un importante aumento de las plusva lías que se espera generar y que el Ayuntamiento podría haber actuado en forma diferente, en concreto tal como los informantes entienden debiera haberse actuado: por medio de la gestión urbanística normal, exigiendo el cumplimiento de los deberes inherentes a la propiedad de los terrenos recogidos en la LRAU ( LCV 1994, 364, 405) y Ley 6/98 ( RCL 1998, 959) ... cesiones de suelo dotacional... y por el sistema de concesión administrativa para las construcción y explotación del aparcamiento... Evidentemente, lo que no podemos confundir es la infracción legal con la oportunidad y/o acierto en la decisión por la mejor o peor opción escogida entre las que las Administraciones públicas tienen la capacidad de escoger en el ejercicio de sus respectivas facultades. Y, siendo ello así, no puede lo que se impugna calificarse de ilegal por no haberse escogido las vías de realización que el informe considera mas lógicas u oportunas, debiendo probar la irregularidad de la actuación administrativa, tanto mas que esta cuenta con la presunción de certeza y legalidad que a todo acto público corresponde. De ahí que el esfuerzo de comparación de los resultados económicos que una u otra solución hubiera supuesto pierde relevancia salvo que al mismo se anudaran efectos perversos p ara los bienes jurídicos protegidos que no han quedado probados en absoluto. Por lo demás, no goza el informe de referencia, al que la demandante considera decisivo, de fuerza probatoria cuando, en fase de ratificación en sede jurisdiccional, al preguntár sele por las fuentes de información afirma que proceden de tasaciones externas que, sin embargo, ni se aportan ni se justifican y tratándose, en todo caso de elementos tan aleatorios y cambiantes como puede ser la valoración en el mercado inmobiliario. No se desprenden, pues del citado informe elementos capaces de determinar el error ni mucho menos la intencionalidad perversa por parte del Ayuntamiento de obtener para sí y para los propietarios plusvalías en perjuicio de los bienes comunes a los que nos estamos refiriendo. Por el Jefe del Servicio de Proyectos y Obras del Servicio Provincial de Costas de Alicante se informa que "obtenido el cauce del barranco, la distancia entre su desembocadura y la pradera de Posidonia Oceánica en la cala del Portet de Moraira, entendemos que los efectos sobre la pradera no serían de entidad por un posible encauzamiento del barranco. Una determinación más precisa exigiría unos estudios en profundidad, que entendemos no proceden en este caso", enumerando a continuación abundante normativa de orden internacional así como el RD de 7 de diciembre de 1995 por el que se traspone la Directiva Habitat y se regula la protección y conservación de hábitats naturales. El informe no aporta tampoco elemento de entidad alguno para poder c ontribuir a la decisión de la cuestión planteada. Tampoco, pues, cabe deducir del mismo consecuencia jurídica alguna mas allá del desiderátum de que las Administraciones adoptaran medidas de protección allá donde existieran hábitats como el aquí existente pero sobre cuyos riesgos tampoco se ha probado nada con dicho informe. En cuanto al Informe de 7 de mayo de 2007, emitido por la Confederación Hidrográfica, en el que se lee que "en este Organismo se ha tramitado el expediente 2006 -AP-0503 a instancia de UBA-8 El Portet, Teulada-Moraira, en el que ante la necesidad de encauzamiento de un tramo del barranco del Portet se solicitaba autorización para obras de desvío y encauzamiento cubierto del mismo, habiéndose dictado Resolución denegatoria de fecha 11 de septiembre de 2006; no consta en el expediente que haya sido recurrida en Recurso de Reposición...". Sí resulta, en cambio, de entidad este breve informe en el que se deniega la autorización del encauzamiento del barranco que, sin duda, habrá de pesar (e incluso podría impedir) en la futura ejecución de las obras que se pretenden puesto que deberán atenerse a las indicaciones y/o prohibiciones del organismo competente. En este mismo sentido, no debe dejar de tenerse en cuenta el informe sobre el estudio de inundabilidad en torno al barranco (fechado el 16 de octubre de 2004) emitido por el Comisario de Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. Aguas. Curiosamente, la resolución del recurso de alzada y las contestaciones a la demanda, toman este informe como referente de "normalidad" que avalaría las decisiones aquí impugnadas. Sin embargo, también en él se contienen no pocas cautelas que deberán tenerse en cuenta y sobre todo, por lo que ahora nos interesa subrayar, se recuerda el preceptivo informe y autorización de la Confederación sobre toda posible modificación de cauces de tal suerte que no se podría iniciar ningún tipo de obras sin los mismos. Salvo este concreto aspecto que sí ha quedado probado, el resto de las afirmaciones de la demanda quedan sin probar, tanto más si, como advierte la co ntestación a la misma por parte de la codemandada Agrupación de interés urbanístico, no existe aún un proyecto de ejecución sobre el que poder determinar todas las consecuencias que en forma tan apriorística está atribuyendo la demanda a futuros y eventuales desarrollos del convenio. Sin embargo, la ausencia del preceptivo informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar sí resulta decisivo. En realidad, la existencia de un informe desfavorable puesto que la ausencia de informe pudo interpretarse como aut orización tácita de conformidad con el art. 25 de la Ley de Aguas ( RCL 1985, 2429) que mantiene el mismo mandato que con variantes se viene manteniendo en las diferentes modificaciones legislativas. Así, el Art 23.4, según texto de la la Ley 46/1999, de 13 de diciembre ( RCL 1999, 3059) , de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas disponía: "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta, a estos efectos, lo previsto en la planific ación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias. No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica". El mismo sentido del precepto trascrito se ha mantenido, como acabamos de decir, en las diversas reformas y también en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ( RCL 2001, 1824, 2906) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas y, con posterioridad, el apartado 4 del artículo 25 ha quedado redactado conforme a la disposición final primera de la Ley 11/2005, de 12 de junio ( RCL 2005, 1292) , por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio ( RCL 2001, 1638, 1943) , del Plan Hidrológico Nacional , en términos en los que se mantiene la misma exigencia ya vista, en los siguientes términos: "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciarán expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas. El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto. Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo d e la Confederación Hidrográfica El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias. No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica". En definitiva, como decíamos, debió cons iderarse determinante la existencia del informe desfavorable del Organismo competente para haber dejado de aprobar definitivamente la modificación ahora impugnada. En estos términos, y habida cuenta la ya afirmada capacidad de opción del Ayuntamiento a la hora de determinar el cumplimiento de sus funciones de protección y control ordenado del desarrollo urbanístico, no puede resultar indiferente el análisis de los fines que con las medidas aportadas, y aquí impugnadas, se persigue. Y en este sentido, no ca be desconocer el interés, manifestado en el propio Convenio objeto del litigio, por preservar la primera línea de playa, en aquella parte que aún queda por construir, de futuras construcciones que, por hallarnos en suelo urbano, podrían llevar a cabo los propietarios salvo que se establezca un plan ordenado como el propuesto mediante el cual se reserva dicha zona para usos públicos, ya sea plaza ya aparcamientos, viniendo a justificarse la necesidad de estos en su absoluta carencia e insuficiencia en una zo na tan saturada como la del Portet. Todo ello puede ser aceptable y hasta razonable. Ahora bien, todo ello debe ir acompañado de los correspondientes informes preceptivos y en concreto del informe de la Confederación Hidrográfica pues, tratándose nada men os que de la desviación de un cauce natural de aguas, no puede aprobarse una planificación de tal naturaleza sin que se pronuncie el Organismo competente. De todo lo razonado y expuesto se desprende que debe estimarse el presente recurso. OCTAVO No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ( RCL 1998, 1741) . FALLAMOS Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora D ña. María Rosa Rodriguez Gil, en nombre y representación de la ASOCIACION S. O. S. MORAIRA -TEULADA, contra Resolución de la SECRETARIA AUTONOMICA DE TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE, de fecha 19 de octubre de 2005, que desestimaba el recurso de alzada interpues to contra el Acuerdo de la COMISIÓN TERRITORIAL DE URBANISMO DE ALICANTE de 21 de diciembre de 2004 por la que se aprobó definitivamente el PGOU de Teulada (Alicante), Acuerdo que anulamos por no ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa imposición de las costas procesales. A su tiempo, y con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al órgano de su procedencia. Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.
