Doctrina Del Ministerio Publico de año 1972

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
MINISTERIO PÚBLICO
DESPACHO DE LA FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA
VICE FISCALIA
___
BIBLIOTECA CENTRAL "RAFAEL ARVELO TORREALBA"
DOCTRINA
DEL
MINISTERIO PUBLICO
(1972)
CARACAS
2013
CONTENIDO
Pág.
PRELIMINAR, por la Lic. Carmen Celeste Ramírez Báez, Coordinadora
de la Biblioteca Central “Rafael Arvelo Torrealba” del Ministerio Público.
I
PRELIMINAR
La Doctrina del Ministerio Público (1972) que se incluye en este
volumen fue extraída del Informe del Fiscal General de la República presentado
al Congreso Nacional en el citado año, en el cual se recogen cincuenta y cuatro
de las opiniones del Ministerio Público dictadas en ese año, sobre asuntos
denunciados, estudiados e investigados en la Institución.
Clasificada, bajo un léxico normalizado de terminología político legal para
redes, por la División Información Institucional de la Biblioteca Central del
Ministerio Público, constituye una fuente de información para los Fiscales del
Ministerio Pública en su actuación ante los Tribunales de la República.
Este trabajo está encomendado a la Abog. Rosa Rodríguez Noda
[email protected], a cargo de la División Información Institucional, bajo la
orientación de la Coordinadora.
Con este volumen la colección de la Doctrina del Ministerio Público
abarca 32 tomos que presentan la posición doctrinal de este Organismo en 36
años (1972-2008) de actuación de defensa del estado de derecho en el país, que
a partir de 1999 se convierte en estado social, democrático, de derecho y de
justicia al promulgarse la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La Doctrina del Ministerio Público (1972-2008) y su separata la Doctrina del
Ministerio Público sobre el Código Orgánico Procesal Penal (1996-2008) pueden
consultarse
también
en
la
página
web
del
Ministerio
Público
www.ministeriopublico.gob.ve
/site Información (Doctrina)/ o en la Intranet
http://Intranetmp.mp.gob.ve/
/site Normativas (Doctrina)/.
Asimismo, se
encuentra a disposición en CD, el cual puede obtenerse mediante solicitud
formulada ante la Biblioteca Central del Ministerio Público.
Lic. Carmen Celeste Ramírez Báez
Coordinadora de la Biblioteca Central del Ministerio Público
[email protected]
Caracas: Marzo 2013.
I
DOCTRINA DEL
MINISTERIO
PUBLICO
(1972)
1
001
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Fiscal General de la República
Congreso de la República
Ministerio Público MP
FGR
CR
FECHA:1972
Ley de Amparo
FRAGMENTO
A excitación del Ministerio Público por mi representado, la Corte Suprema de Justicia
en uso de la facultad que le confiere el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, dictó un Acuerdo con carácter obligatorio el 24 de abril de 1972, por el cual
declara que la competencia de los Tribunales de Primera Instancia y Superiores, en lo
Penal, de la República, a que se refiere la Disposición Transitoria Quinta de la
Constitución, se limita exclusivamente al conocimiento del recurso de Habeas Corpus
previsto en dicha norma; y que, en consecuencia, toda discusión que no esté apoyada
en la competencia específica de dichos Tribunales o que invada la atribuida por la
Constitución y las leyes, a otros órganos judiciales, constituye una usurpación o
extralimitación de atribuciones.
En fuerza de este Acuerdo del Supremo Tribunal de la República se puso coto a los
abusos que venían cometiendo algunos Jueces Penales que se arrogaban atribución
para resolver Recursos de Amparo de toda índole, violentando el orden jurídico.
Ahora en cambio, aparece una situación anómala: la disposición contenida en el
artículo 49 constitucional, de índole programática, no ha sido todavía desarrollada por
el legislador ordinario, de manera que la voluntad del Constituyente ha quedado
todavía en el vacío. Ningún Proyecto de Ley de Amparo ha sido presentado a la
consideración de las Cámaras Legislativas, ni por el Ejecutivo ni por ellas mismas, ni
por la porción de ciudadanos señalada en la Constitución. Por ese motivo el Despacho
a mi cargo, en ejercicio del Ministerio Público cuya principal atribución es velar por el
respeto de los derechos constitucionales, se compromete ante ustedes a redactar un
Proyecto de Ley Orgánica de Amparo; para lograr que por alguna de las vías
pertinentes, de acuerdo con el artículo 165 de la Constitución Nacional, sea enviado al
Poder Legislativo, si fuere posible antes de que termine el mandato que ejerzo. A tal
efecto he dado mis instrucciones a la Dirección de Consultoría Jurídica para que se
ocupe, con la asesoría que fuere menester, de llevar a cabo tal cometido.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:49
CR
art:165
LOPJ
art:148
DESC
DESC
DESC
AMPARO
HABEAS CORPUS
LEYES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.VII-VIII.
2
002
TDOC
REMI
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UBIC
TITL
/sin identificar/
Fiscal General de la República
Congreso de la República
Ministerio Público MP
FGR
CR
FECHA:1972
Ley Orgánica del Poder Municipal: La elección del órgano
deliberante no puede ser hecha por mandato constitucional sino
por votación directa
FRAGMENTO
He leído con complacencia acerca del Proyecto de la Ley Orgánica del Poder
Municipal, a que se refieren los artículos 25, 26, 27, 30 y 31 de la Constitución.
Es otra Ley de urgente necesidad, porque vendría a darle cuerpo a las
disposiciones de la Constitución.
Dentro de esa materia el Ministerio Público tuvo oportunidad de enviar varios
dictámenes a la Corte Suprema de Justicia durante el año, cuya esencia es la
que sigue: cuando es creado un Distrito Municipal, en ausencia de la Ley
Orgánica del Poder Municipal, la elección del órgano deliberante no puede ser
hecha, por mandato constitucional, sino por votación directa: por lo tanto, son
inconstitucionales algunas Juntas de Administración Municipal que para regir
dichos Distritos, han creado determinadas Asambleas Legislativas.
Hago votos porque esa Ley resulte sancionada dentro de la etapa de sesiones
de este año.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:25
CR
art:26
CR
art:27
CR
art:30
CR
art:31
DESC
MUNICIPIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.VIII.
3
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TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Fiscal General de la República
Congreso de la República
Ministerio Público MP
FGR
CR
FECHA:1972
Ley de Carrera Judicial
FRAGMENTO
Acaba de celebrarse en esta ciudad una Tercera Asamblea Nacional de Jueces (pues
la primera tuvo lugar en 1950 convocada por el Supremo Tribunal de la República).
Concretaron ellos el viejo anhelo sobre el establecimiento de la Carrera Judicial. Ahora
bien, en el Congreso se encuentra desde 1966 un Proyecto de ley de Carrera Judicial
que fue redactada por una Comisión de más de 45 Jueces y otros eminentes juristas
del país. A ella le hizo el Fiscal General de la República una serie de observaciones
que envió al Congreso. Ese Proyecto debería ser objeto de las atinadas discusiones
de ustedes. Dentro del sistema de la amovilidad de los funcionarios que establece
nuestra Constitución, al preceptuar que el Gobierno de Venezuela es alternativo y
señala la duración de los períodos constitucionales-, la carrera judicial constituye una
necesidad social, porque asegura la independencia del Juez y su estabilidad, en tanto
en cuanto observe buena conducta, administre con prontitud la justicia y revele tener
una cabal competencia técnica.
Pero esa Ley no puede amparar a los Jueces perezosos, a los incapaces, mucho
menos a algunos que, por excepción, llegaren a ser deshonestos. El principio del
derecho preferente del Juez a ser reelegido en sucesivos períodos constitucionales,
que desde 1945 se ha establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, aunado al de
que no puede ser destituido sino mediante sentencia firme, deben ser ampliamente
reglamentados en esa Ley para darles la vigencia efectiva que hasta el presente no
han tenido. Al mismo tiempo, ella debe establecer todo un amplio sistema de Previsión
Social de la Magistratura así como un Instituto de Especialización en cada una de sus
ramas de competencia, y también un rígido sistema de disciplina que permita la rápida
sanción del infractor, o su erradicación del Poder Judicial, pero con derecho a su
defensa. Por encima de todo, debe evitarse que su elección esté influida por razones
de índole política, porque ello sería destruir la independencia judicial.
Lo importante es la más rigurosa selección de los aspirantes a ser Jueces, sea
mediante concurso o de cualquier otra forma, ya que sólo con tal selección puede
asegurarse la estabilidad del funcionario judicial; selección basada en antecedentes de
honestidad, de capacitación, de idoneidad.
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CARRERA JUDICIAL
JUECES
LEYES
PRINCIPIO DEL DERECHO PREFERENTE DEL JUEZ
PODER JUDICIAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.VIII-IX.
4
004
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Fiscal General de la República
Congreso de la República
Ministerio Público MP
FGR
CR
FECHA:1972
Ley de la Corte Suprema de Justicia
FRAGMENTO
También me siento complacido en saber que se le dará prioridad en estas sesiones a
la consideración de la Ley de la Corte Suprema de Justicia. Podría decirse que, por
haberse prorrogado por tan largo tiempo la aplicación interina de la Ley Orgánica de la
Corte Federal de 1955, la Sala Político-Administrativa compuesta por 5 Magistrados,
viene actuando con distanciamiento de los propósitos del Constituyente. En efecto, la
Carta, en su artículo 216, señala que las atribuciones señaladas en los ordinales 1° al
6° del artículo 215 las ejercerá la Corte en Pleno, pero que la ley Orgánica podrá
conferir las atribuciones señaladas en los ordinales 2°, 3°, 4°, 5° y 6° a una Sala
Federal presidida por el Presidente de la Corte, integrada por los Magistrados que
tengan competencia en lo contencioso-administrativo y por un número no menor de
dos representantes de cada una de las otras Salas. Es decir, que las importantes
atribuciones de decidir sobre la inconstitucionalidad de las Leyes Estadales,
Ordenanzas Municipales y Actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y
Municipios; la acción objetiva de colisión de leyes; la acción de nulidad contra los
Reglamentos Ejecutivos, los Reglamentos Orgánicos y los actos de Gobierno, así
como el antejuicio de mérito para enjuiciar a los altos funcionarios nacionales y
Gobernadores, debería ser ejercida por la Sala Federal compuesta por no menos de
nueve Magistrados, en las que estuvieren representadas todas las Salas. Más, durante
12 largos años, dichas atribuciones las ha venido ejerciendo la Sala PolíticoAdministrativa, compuesta sólo por cinco Magistrados, con ausencia de los
representantes de las otras Salas; y pudiendo en aquella hacer mayoría apenas tres
Magistrados.
Teniendo la Corte Suprema de Justicia por encima de las demás atribuciones que le
son conferidas por la Constitución y la legislación nacional, la función primordial de
controlar la constitucionalidad y la legalidad de los actos del Poder Público, es
plausible que en los proyectos que se estudian actualmente por las Cámaras se exija
que sus Magistrados además de tener más de 30 años, hayan actuando en la
judicatura, ejerciendo la profesión o prestando sus servicios en instituciones públicas
o en la docencia por más de diez años. También debería establecerse claramente que
hay posibilidad legal de la renovación del mandato de ellos; así como el derecho a la
jubilación y a pensiones familiares para los deudos del fallecido.
Estimo también plausible que se establezca que la inadmisibilidad de las demandas o
recursos pueda ser declarada in limine litis, antes de iniciarse el procedimiento, por
causales bien determinadas; pues así se agiliza aquél y no se dará el caso, como
viene ocurriendo actualmente, de que se llegue a la sentencia, al cabo de largos
meses y hasta de años, para resolver que la acción o el recurso intentado era
inadmisible, también es conveniente que se imponga una multa cuando la acción o el
recurso se consideran temerarios o evidentemente infundados.
Varias observaciones me tomo la licencia de someter a la consideración de ustedes en
esta materia: Primera: La supresión de la tercera instancia en los procesos penales
fiscales, establecida desde el Código de Hacienda de 1867. Solamente en esos
procesos es que existe en Venezuela la tercera instancia, suprimida en 1945 para los
procesos militares y en 1948 para todos los demás, ordinarios o especiales. La tercera
5
instancia en los procesos penales fiscales rompe la armonía orgánica de la legislación
procesal del país; repugna al principio de la especialización de los Jueces por la
materia, perturba las eminentes funciones del Supremo Tribunal de la República,
además de que alarga innecesariamente dichos procesos. Segunda: La conveniencia
de restaurar la disposición de la Constitución Nacional de 1947. “al declarar con lugar
el recurso de casación por infracción de ley, la Corte decidirá sobre el fondo de la
sentencia casada”. Un prejuicio derivado de la primitiva concepción francesa de la
casación y de sus consecuencias se haya convertido en un alarmante motivo de
retardo en las causas y procesos. En 1957 se estableció el Tribunal Nacional de
Reenvío en lo Penal; y el sistema, que ha dado buen resultado en la práctica, debería
generalizarse para todas las materias, creando Juzgados de Reenvío dentro del
mismo Supremo Tribunal, autorizados para aplicar seguidamente la doctrina legal
establecida por el recurso de fondo declarado con lugar.
Tercera: La doctrina de la Casación debe ser obligatoria. En los procesos penales, por
falta de este precepto, es notoria la anarquía que existe en la aplicación de la
legislación nacional pues muchos Tribunales Superiores no pocas veces se alzan
contra la doctrina de la Casación en otros asuntos diferentes a aquél en que ésta fue
dictada. El principio rector de la Casación desde 1876: uniformar la jurisprudencia en la
aplicación de la legislación nacional, está en crisis. En manera alguna significaría la
adopción de este precepto una invasión a la órbita de atribuciones del Poder
legislativo, como se ha dicho.
Cuarta: Exigir, como en otros países, que para ejercer la abogacía ante las Salas de
Casación o para ejercitar la acción de inconstitucionalidad o contencioso-administrativa
ante las Salas respectivas, el abogado debe estar especializado en la materia e
inscrito como tal ante la Corte Suprema de Justicia pudiendo ésta verificar o revisar
sus credenciales. Esto evitaría el cúmulo de demandas mal fundadas o temerarias que
quitan precioso tiempo al Supremo Tribunal y también al Fiscal General de la
República, quien debe dictaminar sobre ellas.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:215-1
CR
art:215-2
CR
art:215-3
CR
art:215-4
CR
art:215-5
CR
art:215-6
CR
art:216
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ABOGADOS
CASACION
CODIGO DE HACIENDA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
LEYES
PROCEDIMIENTO PENAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.XI-XII.
6
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Fiscal General de la República
Congreso de la República
Ministerio Público MP
FGR
CR
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Modificación de normas procesales para acelerar el proceso penal
FRAGMENTO
Durante los ocho años precedentes ha sido obligada petición del Ministerio
Público al Congreso en cada uno de los Informes del Fiscal General de la
República, la de que sean sancionadas unas pocas pero eficientes
modificaciones al Código de Enjuiciamiento Criminal que permitan lograr una
mayor celeridad en el proceso penal. La trágica realidad es que la mayor parte
de los juicios penales se engavetan en espera de la prescripción de la acción
penal, lo que constituye un agravio al orden jurídico.
Cada vez que ocurre uno de esos delitos que por sus características de
ferocidad pavorizan a la opinión pública, los representantes de ésta solicitan
durante cierto tiempo un procedimiento rápido y un aumento de la pena.
Poniendo a un lado las exageraciones en que incurren esas opiniones, en el
fondo no hacen otra cosa que respaldar las serias y objetivas solicitudes del
Ministerio Público hechas al Congreso en cada uno de los últimos ocho años.
La Comisión de Política Interior del Senado estudia, desde 1971, -cuando el
último secuestro del niño Tauren-, un Proyecto de modificaciones al Código de
Enjuiciamiento Criminal, una vez que descartó la sugestión de pasar dichos
delitos a la jurisdicción especial militar.
El Ministerio Público insiste en esas modificaciones, que son inaplazables y
podrían reducirse a estos puntos:
Primero: Hacer obligatorio el procedimiento correccional oral establecido en los
artículos 412-D hasta el 412-O del Código de Enjuiciamiento Criminal. En esa
modificación se señalaría de manera obligatoria que el juicio debe
desarrollarse,- so pena de incurrir el Juez en sanción disciplinaria, en sesiones
consecutivas, sin suspensión alguna hasta su terminación.
Segundo: Los actos sumariales de la declaración informativa, la declaración
indagatoria, el nombramiento de defensor, la lectura del expediente por el reo
personalmente, o las nuevas declaraciones de éste, convendría realizarlos en
un local especial del Establecimiento de reclusión. Esto evitaría uno de los
factores que más influyen en la demora de los sumarios: el traslado de los
enjuiciados de la cárcel al Tribunal por parte de las autoridades militares
encargadas de la custodia.
Tercero: Se extendería hasta por 15 días el lapso durante el cual los
funcionarios de Policía Judicial deben poder el sindicado, detenido
preventivamente por ellos, a disposición del Tribunal Instructor, pero siempre
que haya emitido su opinión favorable el Fiscal del Ministerio Público; el cual,
por su Ley Orgánica, debe vigilar la actividad de la Policía Judicial. La práctica
ha enseñado que en casos complejos y graves, el lapso de ocho días,
señalado actualmente, resulta insuficiente.
7
Cuarto: El expediente debe ser pasado directamente por el Cuerpo Técnico de
Policía Judicial al Juez de Primera Instancia en lo Penal correspondiente, en
su condición de Funcionario Instructor, para que resuelva si procede la libertad
del detenido preventivamente o dicte el auto de detención. Es conveniente ir
suprimiendo, en la medida de lo posible, la actuación de los llamados Jueces
Instructores cuya intervención en la práctica del sumario es inocua pues se
limita a reproducir las diligencias ya evacuadas por la Policía Técnica Judicial;
mucho más si se tiene en cuenta que en la indagación sumaria hasta el auto
de detención, lo que se necesita por encima de todo, son conocimientos
científicos de la Criminalística, para la comprobación del hecho punible y para
identificar al culpable, y esos conocimientos los tienen los funcionarios de la
Policía Técnica Judicial y sólo algunos Jueces Instructores.
Quinto: Sólo en casos verdaderamente justificados, podrá el funcionario de
Policía Técnica Judicial tomar la declaración informativa del detenido
preventivamente sin la presencia del Fiscal del Ministerio Público, quien tiene
la función de garantizar los derechos de éste.
Sexto: De la apelación del auto de detención debe conocer de preferencia a
cualquier asunto, el Tribunal Superior dentro de un lapso de 48 horas, a lo
sumo; si este lapso se sobrepasa incurrirá en una sanción disciplinaria que
impondrá el Consejo de la Judicatura a excitación de un Fiscal del Ministerio
Público o del Defensor.
Séptimo: Podrán actuar, pero simplemente a prevención, o sea, para capturar
al sindicado y evacuar aquellas pruebas irrepetibles, los funcionarios policiales
de los Cuerpos de Seguridad o de las Policías Municipales. El expediente y el
detenido por ellos deben ser puestos a disposición del Cuerpo Técnico de
Policía Judicial o del Juez de primera Instancia en lo penal, seguidamente.
Octavo: Durante el sumario no habrá reposición.
Noveno: La reposición prevista en el artículo 69 del Código de Enjuiciamiento
Criminal sólo podrá fundarse en hechos que justificadamente hubieren
menoscabado el derecho a la defensa del reo, o se funden en incompetencia
del funcionario judicial, o cuando la misma ley declare nulo algún acto.
Décimo: El Juez que no dicte sentencia por orden de llegada del expediente, o
que sobrepase el lapso legal, será pasible de sanciones disciplinarias
impuestas por el Consejo de la Judicatura; éstas se aplicarán también por el
Fiscal General de la República del Ministerio Público que no presente el escrito
de cargos dentro de los tres días señalados, a menos que aquél considere que
hubo motivos justificables para la omisión.
Undécimo: El artículo 207 debe ser modificado para cortar de una vez por
todas los abusos que se vienen cometiendo con los autos que declaran
terminada la averiguación sumaria conforme al artículo 206. Esa modificación
debe expresar claramente que los autos que dicten en ese sentido los
Tribunales de Primera Instancia, sea como delegantes de los Tribunales de
Instrucción, sea como Jueces de Causa, son apelables y deben ser
consultados obligatoriamente con el Superior; y las decisiones de éste son
susceptibles de ser recurridas ante la Sala de Casación.
Duodécimo: En el artículo 374, para terminar con las corruptelas que en la
práctica se vienen cometiendo y que han tenido como consecuencia la
impunidad de muchos funcionarios públicos por delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones, debe explicarse de una manera clara y precisa que
el antejuicio de mérito no procede para el Ministerio Público, puesto que se
trata de una garantía procesal a favor del funcionario para ampararlo de las
8
acusaciones de mala fe de los particulares inspirados por venganza, despecho
o interés personal o político. El Ministerio Público actúa siempre de buena fe,
con imparcialidad y objetividad, y por lo tanto, es absurdo interpretar, como se
viene haciendo, dicho artículo, en el sentido de que esa garantía del antejuicio
de mérito actúe también para coartar la libre acción de los Fiscales del
Ministerio Público en el ejercicio de las acciones de acción pública.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:69
CEC
art:412
CEC
art:412-D
CEC
art:412-O
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ANTEJUICIO DE MERITO
BUENA FE
CELERIDAD PROCESAL
CODIGO DE ENJUICIAMIENTO CRIMINAL
DECLARACION
DERECHO DE DEFENSA
DETENCION
MINISTERIO PUBLICO
PENAS
POLICIA JUDICIAL
PROCEDIMIENTO PENAL
PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS
REPOSICION
SECUESTRO
SUMARIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.XIII-XVI.
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TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720211
Acción de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 287 del
Código de Procedimiento Civil
FRAGMENTO
I
La abogada Norka Sierralta de Villarroel en ejercicio de la acción popular de
inconstitucionalidad implícita en el ordinal 3° del artículo 215 de la
Constitución, solicitó del Supremo Tribunal la nulidad del artículo 287 del
Código de Procedimiento Civil por colidir con los artículos 59 y 61 de la Carta
Fundamental; admitida la demanda en cuanto ha lugar en derecho, fue
notificado el Fiscal General de la República el 7 de octubre de 1971.
II
El artículo 287 del Código de Procedimiento Civil establece:
“No se obligará a la mujer honesta a concurrir al Tribunal para realizar ningún
acto de prueba”.
El artículo 61 de la Constitución reza:
“No se permitirá discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la
condición social”.
“Los documentos de identificación para los actos de la vida civil no contendrán
mención alguna que califique la filiación. No se dará otro tratamiento oficial
sino el de ciudadano y usted, salvo las fórmulas diplomáticas. No se
reconocerán títulos nobiliarios ni distinción hereditaria”.
El artículo 59 de la Constitución preceptúa:
“Toda persona tiene derecho a ser protegida contra los perjuicios a su honor,
reputación o vida privada”.
III
Se emite la siguiente opinión:
1°- La Constitución, por consiguiente, ampara a la persona humana no sólo en
su integridad física sino también en lo que atañe a su incolumidad moral.
La norma anti-discriminatoria de la Ley Suprema sigue la trayectoria de la
Constitución de 1947 y de las extranjeras recientes, con lo cual no hace sino
consagrar en preceptos categóricos, una de las más positivas conquistas del
pueblo venezolano: “mantener la igualdad social y jurídica, sin
discriminaciones derivadas de raza, sexo o condición social”, como expresa el
preámbulo de aquélla.
2°- La reforma del Código de Enjuiciamiento Criminal realizada en 1962
eliminó el último aparte del artículo 166, mantenido en los anteriores Códigos.
10
“La mujer honesta declarará en su habitación cuando lo pidiere el Tribunal
debiendo éste acordar el traslado con tal fin”.
En las reformas que dicho Código ha sufrido, a partir de 1954, fue suprimido el
privilegio que el Código de 1926 le daba a la mujer honesta de declarar en su
habitación, a donde con tal fin se trasladaba el funcionario judicial, o de pedir al
Tribunal que acordare su traslado según la reforma de 1954; privilegio que fue
suprimido, como se dijo, en la de 1962. El constante y creciente movimiento de
la igualdad de la mujer con el hombre en todas las esferas de la actividad
social, económica y jurídica, explica la supresión. Pero esa misma indetenible
evolución hace que la disposición, al establecer una diferencia procesal entre
el hombre y la mujer, de una parte, y entre la mujer honesta y la deshonesta,
de otra parte, encierra una discriminación entre los dos sexos, así como
también en los integrantes del sexo femenino otra discriminación entre las
mujeres supuestamente honestas y las supuestamente deshonestas, la cual
está fundada exclusivamente en la condición social, en abierta contradicción
con lo preceptuado por el primer aparte del artículo 61 de la Constitución.
3°- El doctor Armiño Borjas, en 1926, en sus “Comentarios al Código de
Procedimiento Civil Venezolano” (Edicición Biblioamericana de 1947, Tomo III,
pp. 1999-200) expresa al acotar la disposición procesal de que se trata:
“…En juicio escrito ha permitido conservar entre nosotros esta bella costumbre
de vieja cortesía, que no existe ya en ninguno de los países donde el juicio es
oral y que habrá de desaparecer por innecesaria y embarazosa a medida que
la vida nacional vaya siendo menos hermética en el hogar, crezca la población
y sea unánimente reconocida a los Tribunales el carácter augusto de
verdaderps templos de la justicia…”.
El jurista doctor Juan Carmona en su libro “Cuestiones Prácticas de Derecho
Civil, Mercantil y Procesal”, 1968, en el Tomo II, p. expresa con referencia a la
disposición del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil que es un
arcaísmo en nuestra legislación, pues nadie puede ver hoy como deshonroso
para la mujer honesta el hecho de comparecer al templo de la justicia.
La igualdad ante la ley, sanamente entendida, no es ni puede ser otra cosa
que el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o
privilegios que excluyan a uno de los que se conceden a los otros en paridad
de circunstancias, que no se establezcan diferencias entre quienes se
encuentran en las mismas condiciones y de allí que una disposición legal no
puede jamás violar el derecho constitucional a la igualdad, estableciendo
desigualdades entre los ciudadanos sin razón alguna que las justifique.
Pues bien, aquella bella costumbre de vieja cortesía no tiene razón de ser ante
las características diferentes de la sociedad contemporánea; y, por lo contrario,
entorpece una buena administración de justicia; amén de que hiere el derecho
que tiene toda persona a ser protegido en su reputación, ya que el juez que
hace comparecer al Tribunal a una mujer, lo está ipso facto, estigmatizándola
como mujer deshonesta.
Dicha disposición es manifiestamente anacrónica en esta época caracterizada
por la activa intervención de la mujer en toda clase de actividades públicas y
privadas, científicas y profesionales, políticas, comerciales, culturales, etc. Las
mujeres son aptas legalmente para desempeñar los más elevados cargos en la
Administración Pública, en el Congreso o la Judicatura y gran número de ellas
los desempeñan con brillo y acierto; pueden optar a todos los titulares
científicos y ejercer cualquier profesión sin limitación alguna; actuar libremente
en el ejercicio del comercio, de la industria y hasta ser Síndicos en las
11
quiebras, como bien lo declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad
del artículo 970 del Código de Comercio que prohibía a las mujeres esa
función aun cuando fuesen comerciantes. (Sentencia del 4 de marzo de 1965,
en Sala Político-Administrativa).
4°- De otro lado, se observa que en la práctica procesal el precepto impugnado
se ha convertido en un medio para evadir las obligaciones de rendir posiciones
juradas o la de testimoniar, dada la extrema dificultad, que por razones del
tránsito y de las distancias, en la época actual tienen todos los Tribunales para
trasladarse a las casas de todas aquellas mujeres presuntamente honestas,
violándose con ello la igualdad procesal, ya que la ley concede a un litigante lo
que se le niega a otro; con mengua a un litigante del precepto fundamental
contenido en el artículo 21 del Código de Procedimiento Civil: “Los Tribunales
mantendrán las partes de los derechos y facultades comunes a ellas, sin
preferencia ni desigualdades”.
CONCLUSION
En criterio del Ministerio Público si existe colisión entre el artículo 287 del
Código de Procedimiento Civil y los artículos 61 y 59 de la Constitución.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:59
CR
art:61
CR
art:61-p.apt
CR
art:215-3
CPC
art:21
CPC
art:287
CEC
art:166
CCO
art:970
SCSJSPA
04-03-1965
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
DECLARACION
IGUALDAD ANTE LA LEY
MUJER
NULIDAD
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.7-9.
12
007
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720302
Solicitud de nulidad del artículo 1° de la Ley de Reforma Parcial a la
Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón, y la nulidad
de otros actos emanados de la Asamblea Legislativa de esa
entidad, introducida por el Dr. Romualdo José Toledo Román y el
Concejo Municipal del Distrito Carirubana del mismo Estado
FRAGMENTO
I
ANTECEDENTES
En la Gaceta Oficial del Estado Falcón, número Extraordinario del 18 de febrero de
1970, fue publicada la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Municipal
del Estado Falcón de fecha 10 de enero de 1970, conjuntamente con la Ley orgánica
del Poder Municipal del Estado Facón, con las modificaciones establecidas en dicha
reforma, mandada a ejecutar el mismo 10 de enero.
El artículo 1° de dicha Ley de Reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Municipal
del Estado Falcón y en lo concerniente a este asunto, dispone:
“Se modifica el artículo 4° en la forma siguiente:
Artículo 4°-…
Parágrafo único: En caso de creación de nuevos Distritos la Asamblea Legislativa del
Estado o en su defecto su Comisión Delegada, nombrará una Junta Administradora,
hasta tanto el Consejo Supremo Electoral convoque a elecciones para elegir a sus
respectivos concejales; dicha Junta estará integrada por siete principales y por siete
suplentes; tendrá personería jurídica y las mismas atribuciones señaladas a los
Concejos Municipales de conformidad con la presente ley”.
El 20 de febrero de 1970 la Comisión Delegada de la Asamblea legislativa del Estado
Falcón en sesión extraordinaria cuya acta tiene el N° 13, nombró a las personas que
debían integrar la llamada “Junta Administradora del Distrito Carirubana”.
El 7 de mayo de 1970 el abogado Romualdo José Toledo Román, actuando en su
propio nombre en ejercicio de acción popular y como apoderado judicial del Concejo
Municipal del Distrito Falcón del Estado Falcón, presentó ante la Sala PolíticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justicia una demanda en donde solicita que el
Supremo Tribunal de la República declare la nulidad, por inconstitucionalidad, del
artículo 1° de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Municipal del
Estado Falcón y del Parágrafo único del artículo 4° de la Ley Orgánica del Poder
Municipal del Estado Facón modificada por aquella Ley de Reforma, y en
consecuencia, la nulidad también del Acta N° 13 de la sesión extraordinaria de 20 de
febrero de 1970, en la cual la Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa del
Estado Falcón procedió a nombrar a las personas que integran la “Junta
Administradora del Distrito Carirubana”.
La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia admitió la demanda en
cuanto ha lugar en derecho; y en el mismo día libró oficio de notificación al Fiscal
General de la República.
El asunto se tramita en el expediente N° 70-81 que lleva la Sala.
13
II
RAZONES Y FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
Alega el actor en su libelo de demanda que: “mediante este procedimiento seguido por
la Asamblea Legislativa del Estado Falcón, de modificar la Ley Orgánica del Poder
Municipal del Estado Falcón para establecer el fundamento legal del nombramiento por
dicha Asamblea Legislativa o su Comisión Delegada, de las autoridades municipales
del Distrito Carirubana o de cualquier otro Distrito que se creare, se ha infringido a la
Constitución Nacional en sus artículos 25 y 29, numeral 1°, porque se ha desconocido
la Autonomía Municipal en cuanto a la elección de las autoridades municipales. Y
también se ha infringido el artículo 4° de la Constitución que consagra el principio de la
soberanía popular ejercida mediante el sufragio”.
Asimismo, aduce el actor que la Asamblea Legislativa al modificar la Ley Orgánica del
Poder Municipal del Estado Falcón se subrogó arbitrariamente la facultad de elegir los
miembros del Concejo Municipal del Distrito Carirubana o de cualquier otro Distrito que
se creare, con lo cual ha violado lo dispuesto en el artículo 119 de la Constitución,
puesto que ha legislado sobre materia que escapa a su competencia y por lo mismo ha
usurpado una autoridad que no le correspondía, ya que la Constitución Nacional
establece como materia de la competencia de cada Estado la organización de sus
Municipios y demás entidades locales y su división político-territorial, en conformidad
con la Constitución y Leyes Nacionales; añade el actor que en concordancia con ese
precepto de la Carta Magna está la Constitución del Estado Falcón al señalar la
competencia de la Asamblea Legislativa de dicho Estado, la cual no comprende el
nombramiento de las autoridades municipales que no pueden ser “nombradas” por
nadie sino “elegidas” por el pueblo soberanamente, por lo cual la ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica del Poder Municipal en su artículo 1°, la Ley Orgánica del
Poder Municipal en su artículo 4° y el acta N° 13 del 13 de febrero de 1970 de la
Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa, son violatorias de la Constitución en
sus artículos 4°, 17° numeral 2°, 20 numeral 1°, 25° y 29° numeral 1°; violatorios
también de la Constitución del Estado Falcón en su artículo 33 numeral 4; además de
ser violatorias de la Ley Electoral en sus artículos 2, 67, 76 y otros.
III
ELEMENTOS LEGALES EN EL CASO
A) De la Constitución Nacional:
Artículo 4°- “La soberanía reside en el pueblo quien la ejerce, mediante el sufragio, por
los órganos del Poder Público”.
Artículo 17°- Número 2°- Es de la competencia de cada Estado: “2°- La organización
de sus Municipios y demás entidades locales, y de su división política territorial, en
conformidad con esta Constitución y las Leyes Nacionales”.
Artículo 20.- Número 1°- “Son atribuciones de la Asamblea Legislativa 1°- Legislar
sobre las materias de la competencia estadal;…
Artículo 25.- “Los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro
de la organización nacional. Son personas jurídicas, y su representación la ejercerán
los órganos que determine la Ley”.
Artículo 27:…
“En todo caso la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza
propia del gobierno local”.
Artículo 29.- Número 1°- “La autonomía del Municipio comprende: 1°- La elección de
sus autoridades”.
14
B) De la Constitución del Estado Falcón:
Artículo 33-Numeral 4°- De las atribuciones de la Asamblea Legislativa---4°- Dictar la
Ley de División Político Territorial del Estado y resolver acerca de la creación,
supresión y modificación de los Distritos y Municipios del mismo; determinando sus
denominaciones oficiales y sus límites, con sujeción a lo establecido en la Constitución
Nacional y las leyes”.
C) De la Ley Electoral de 31 de marzo de 1964, vigente para la fecha en que se
modificó la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón:
Artículo 2°- Las elecciones para Presidente de la República, Diputados al Congreso
Nacional. Diputados a la Asamblea Legislativa de los Estados y miembros de los
Concejos Municipales, se efectuarán de conformidad con la presente ley…”.
Artículo 15.- En todos los Distritos, en los Territorios Federales y en el Distrito Federal
se elegirá, para constituir los Concejos Municipales, el número de miembros que
establezcan las Constituciones Estadales y Leyes Orgánicas respectivas”.
Artículo 67.- El Consejo Supremo Electoral fijará la fecha para las elecciones mediante
convocatoria que publicará en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela…”.
Artículo 76.- Parágrafo 2°- “En las elecciones municipales podrán postular candidatos
las organizaciones o partidos políticos legalmente constituidos o cinco (5) ciudadanos
mayores de veintiún (21) años…etc…”.
IV
ANALISIS DEL PROBLEMA PLANTEADO
La Constitución, en su artículo 27, permite establecer diferentes regímenes para la
organización, gobierno y administración de los Municipios, atendiendo a las
condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica y otros factores
de importancia, pero asimismo establece en el artículo 26 que la organización de los
Municipios y demás entidades locales se regirá por la propia Constitución nacional, por
las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes
orgánicas nacionales y por las disposiciones legales que en conformidad con aquéllas
(Constitución y leyes orgánicas nacionales) dicten los Estados. En consecuencia, este
nuevo régimen constitucional de los Municipios venezolanos le quitó a los Estados la
facultad que tienen. O se han arrogado de dictar normas generales y exclusivas sobre
organización municipal, mediante las Leyes Orgánicas del Poder Municipal; esa
facultad corresponde ahora, en forma prepoderante, al Poder Legislativo Nacional,
pues las leyes regionales no pueden contrariar, en primer lugar, lo que dispone la
Constitución, y en segundo lugar, lo que lleguen a preceptuar las leyes orgánicas
sobre la materia municipal.
Ahora bien, como estas Leyes orgánicas no han sido dictadas todavía, no obstante
que la Constitución tiene más de 11 años de vigencia, es necesario ceñirse a lo que
dispone la Disposición Transitoria Constitucional Primera:
“Mientras se dictan las leyes previstas en el Capítulo IV del Título I de la Constitución,
se mantiene en vigencia el actual régimen y organización municipal de la República”.
Disposición esta a la que se ciñe la Disposición Transitoria contenida en el artículo 185
de la vigente Ley Orgánica del Sufragio.
Por consiguiente, hasta el presente ha debido mantenerse en vigencia el régimen y la
organización municipales que existían en el Estado Falcón para la fecha en que fue
promulgada la Constitución, o sea para el 23 de enero de 1961. Esos régimenes y
organización municipales en el Estado Falcón, lo determinaban la Constitución Estadal
que estaba en vigencia para aquella fecha y la Ley Orgánica del Poder Municipal del
Estado Falcón de 13 de marzo de 1959. Esta última no mencionaba a las referidas
Juntas Administradoras interinas de los nuevos Distritos que la Asamblea Legislativa
llegare a crear en el ejercicio de la facultad señalada en el N° 4 del artículo 33 de la
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Constitución Estadal, Juntas Administradoras que son nombradas por decisión de la
propia Asamblea Legislativa del Estado, o de su Comisión Delegada, para actuar como
órganos deliberantes del Municipio, con facultades de administración y de gobierno y
con las mismas atribuciones señaladas por la ley a los Concejos Municipales. Por el
contrario, el artículo 4° de la mencionada Ley Orgánica del Poder Municipal del estado
Falcón de 13-3-1959, decía simplemente:
“En la capital del Distrito funcionará un Concejo Municipal, compuesto de 7 miembros
principales y 7 suplentes, todos los cuales serán elegidos en la forma y oportunidad
que indique la Ley Nacional de la materia y durarán en sus funciones 5 años a partir de
2 de enero de la iniciación de cada período constitucional”.
Ese régimen y administración municipales en el Estado Falcón establecidos, como se
dijo, en la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón de 13-3-59, los cuales
estaban vigentes para el momento de ser promulgada la vigente Constitución de la
República, han siso alterados y modificados con la disposición del referido Parágrafo
Unico del artículo 4° de la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón que fue
sancionado con la reforma de esta Ley, ocurrida el 10 de enero de 1970, al crear un
órgano denominado Junta Administradora de los nuevos Distritos que fueren creados,
Junta Administradora que no tiene su origen en una elección popular directa por lo cual
contraría abiertamente la autonomía política del Municipio consagrada en el artículo 27
en conexión con el 4° de la Constitución de la República, que establecen, el último:
que la soberanía residen en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los
órganos del Poder Público; y el primero, el principio fundamental en materia de
organización de los Municipios: que en todo caso ésta será democrática; es decir,
según el propio Constituyente, “que en todo caso la elección del órgano deliberante
tiene que ser por votación directa”. (opinión de la Comisión Bicameral de Reforma
Constitucional, Diario de Debates del Senado, N° 16, p. 172; sesión del 5-10-1960), ya
que “la organización democrática supone que el Gobierno del Municipio reside sobre
los mismos ciudadanos que la integran”. (Diario de debates de la Cámara de
Diputados del 24-10-60); “que los Concejos Municipales, los organismos
representativos de los Municipios o de las Municipalidades, deben ser de elección
popular” (Senador Leoni, Presidente del Senado y de la Comisión Bicameral de
Reforma Constitucional, Sesión del 30-9-60).
De lo que se desprende que esa alteración del régimen y organización municipales
que estaban vigentes en el Estado Falcón para la fecha de la promulgación de la Carta
Fundamental de la Nación, contraría y viola la Disposición Transitoria Constitucional
Primera, que tiene valor de norma constitucional (art. 251 Const.); y, además por ser
esa organización municipal contraria al sistema democrático ordenado en el artículo 4°
de la Constitución y en el artículo 27 de la misma, infrigen esos primordiales preceptos.
A este respecto, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en
sentencia de fecha 14 de marzo de 1962, Gaceta Forense, Segunda Etapa, N° 35; año
1962 (Enero a Marzo) ha decidido lo que sigue:
“Quiso el Constituyente, mediante la Disposición primera, dejar claramente establecido
que los principios de organización municipal introducidos en la nueva Constitución
permanecerían en suspenso “mientras se dicten las leyes previstas en el Capítulo IV
del Título I de la Constitución” (o sean, las leyes orgánicas y estadales ya indicadas) y
que, entretanto, “se mantiene en vigencia el actual régimen y organización municipal
de la República”.
“Según lo expuesto, es sólo cuando se dicten las citadas leyes orgánicas y las
estadales referentes a la organización municipal, cuando dejará de tener vigencia el
régimen que actualmente fija dicha organización. Pero ha de tenerse en cuenta, según
se ha visto, que en primer término, y por su categoría preeminente, ha de ser
promulgada, con antelación a las leyes especiales estadales, la legislación orgánica
nacional que prevé la Constitución y a cuyas normas han de quedar aquéllas
subordinadas”.
16
V
OPINION DEL MINISTERIO PUBLICO
Por los anteriores motivos se concluye:
Primero: Que por cuanto la disposición del Parágrafo Unico del artículo 4° de la Ley
Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón reformada en 10 de enero de 1970 en
el cual se establece que en caso de creación de nuevos Distritos la Asamblea
Legislativa del Estado o en su defecto su Comisión Delegada, nombrará una Junta
Administradora hasta tanto el Consejo Supremo Electoral convoque a elecciones para
elegir sus respectivos Concejales, Junta que tendrá las mismas atribuciones señaladas
a los Concejos Municipales, altera y modifica el régimen y organización municipales
que estaban vigentes para la fecha de la promulgación de la Constitución de la
República, mantenidos por la Disposición Transitoria Constitucional Primera que tiene
valor de norma constitucional, ésta ha sido infringida por la disposición legal citada,
como también lo han sido los artículos 26, 27 y 4° de la Carta Constitucional.
Se ha violado también la autonomía política municipal consagrada en el artículo 29 de
la Constitución, la cual comprende “la elección” de sus autoridades, lo que debe
entenderse que la ley nacional que debe dictarse para la organización del régimen
municipal puede escoger entre la elección directa o indirecta de las autoridades
administrativas, pero que en todo caso, o sea, tanto durante el régimen transitorio
previsto en la Disposición Constitucional Primera o después de que se dicte la Ley
Orgánica Nacional sobre el Municipio, la elección del Organo Deliberante del Municipio
debe ser siempre por votación directa, por elección popular; en tanto que la Ley
Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón, reformada, establece el
“nombramiento” de las autoridades municipales deliberantes al regular una situación
transitoria hasta tanto que el Consejo Supremo Electoral, de acuerdo con el artículo 67
de la Ley Electoral que estaba vigente para entonces, fijará la fecha de las elecciones
de los integrantes del Concejo Municipal del Distrito Carirubana.
Dentro del régimen transitorio establecido por la Constitución, los respectivos Concejos
Municipales de los nuevos Distritos creados en los Estados con posterioridad a las
últimas elecciones nacionales, han debido ser “elegidos” conforme a las previsiones de
la Ley Electoral derogada, o, actualmente, de acuerdo a la Ley Orgánica del Sufragio,
artículos 93 y 185.
Segundo: Consecuencialmente, debe ser declarado nulo, por contrariar esos
preceptos constitucionales, el acta de la Comisión Delegada de la Asamblea
Legislativa del Estado Falcón, de fecha 20 de febrero de 1970, por el cual se nombró
una Junta administradora del Distrito Carirubana con las mismas facultades de los
Concejos Municipales, el cual consta en el Acata N° 13.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:4
CR
art:17-2
CR
art:20-1
CR
art:25
CR
art:26
CR
art:27
CR
art:29-1
CR
art:119
CR
art:251
CEF
art:33-4
LOPMEF
art:1
17
LOPMEF
LOPMEF
LEL
LEL
LEL
LEL
LEL
LOS
LOS
SCSJSPA
art:4
art:4-pg.un
art:2
art:15
art:67
art:76
art:76-pg.s
art:93
art:185
14-03-1962
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
CONCEJOS MUNICIPALES
DISTRITOS
ESTADO FALCON
LEYES
MUNICIPIOS
NULIDAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.9-13.
18
008
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720328
Recurso de nulidad de la Resolución contenida en el oficio N° HDA.
420-2676 del Ministerio de Hacienda, Dirección de Administración,
interpuesto por la compañía Shell de Venezuela LTD., remitida a la
Corte Suprema de Justicia por el Fiscal General de la República
FRAGMENTO
I
ANTECEDENTES
En fecha 19 de julio de 1971, la Sala Político-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia admitió el recurso de nulidad por la Compañía Shell de
Venezuela contra la Resolución del Ministerio de Hacienda, Dirección de
Administración, de fecha 1° de marzo de 1971, comunicada por oficio N° HDA420-2676 a dicha empresa. La Sala ordenó la notificación del Fiscal General
de la República, que se efectuó el 27 de julio de 1971. El procedimiento de
esta demanda se tramita en el expediente N° 71-90 que cursa en el nombrado
Tribunal.
II
CUESTION PREVIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD
La actora manifiesta que la causa de la acción de ilegalidad que ejerce es la
“manifiesta inmotivación del acto que impugna” contenido en el oficio de la
Dirección de Administración del Ministerio de Hacienda ya señalado, en el cual
se le notifica simple y escuetamente “que la Consultoría del Despacho, previo
el estudio correspondiente, ha considerado procedente la emisión de la Planilla
de Liquidación N° 2738 por Bs. 27.152, 14, se expidiera el 22-7-70, por
concepto de reparos sobre derechos consulares…”.
Señala que se declaró sin lugar el recurso administrativo que oportunamente
opuso acto de liquidación de la planilla N° 2738, por concepto de reparos, sin
“dar ninguna razón de orden jurídico o legal que justifique la no consideración
del mismo”. Agrega: “De este modo, al proceder como lo hizo, el Ministerio de
Hacienda desestimando el recurso que es medio legítimo de defensa, sin
motivar su decisión, violó la disposición del artículo 68 de la Constitución, por
cuya razón es nulo de absoluta nulidad el acto que se impugna…”.
Se observa:
Para algunos autores, la falta de motivación equivale a falta de
fundamentación normativa y fáctica que acarrea su nulidad en razón de su
19
arbitrariedad. Para otros, no puede exigirse la motivación del acto fuera de los
casos en que los textos la imponen o cuando surge necesariamente de su
misma naturaleza; así, pues, no la constituyen en regla genérica.
En nuestro Derecho Público no existe una disposición expresa que establezca
un principio general sobre motivación de actos administrativos; sólo existen al
respecto normas aplicables a casos concretos; así el artículo 420 de la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional dice que la multa que no sea
aplicada por los Tribunales, se impondrá en virtud de resolución motivada que
dicte el funcionario autorizado para imponerla; pero esto no puede ser aplicado
al caso presente.
Ahora bien, como no existe disposición expresa en relación con la forma que
debe tener una Resolución Ministerial; hay que considerar el acto impugnado
para ver si produjo indefensión.
La Resolución HDA-420-2676, expresa:
“Cúmpleme informarle que la Consultoría Jurídica del Despacho, previo el
estudio correspondiente, ha considerado procedente la emisión de la Planilla
de Liquidación N° 2738 que por Bs. 27.152,14 se expidiera el 22-7-70, por
concepto de reparo sobre derechos consulares, por la cual solicitaron
apelación mediante escrito fechado el 20 de agosto de 1970, según papel
sellado H-1628375, suscrito por el Dr. Jacinto Colmenares P., en su carácter
de mandatario de esa compañía…
“En tal virtud se le remite nuevamente original y 6 copias de la mencionada
planilla, a fin de que su valor sea enterado al Tesoro Nacional a través del
Banco Central de Venezuela…
Una vez cancelada deberán solicitar la correspondiente liberación de la
División de Contabilidad de la Dirección de Administración de este
Ministerio…”.
Para rechazar la apelación que se hizo en contra de la Planilla de Liquidación
N° 2738 del 22-7-70, La Resolución se fundamenta en el estudio que hizo de la
misma la Consultoría Jurídica por lo cual la considera procedente, es decir la
ratifica, y por ello la reenvía al contribuyente para su cancelación. La planilla de
liquidación expresa como motivo de ésta lo siguiente:
“Reparos de Derechos Consulares, causados y no pagados al Fisco Nacional
por
la
mencionada
firma
como
consta…
De modo que los fundamentos o motivos de la Liquidación estudiados por la
Consultoría Jurídica del Ministerio de Hacienda de base a la Resolución
impugnada; en consecuencia, por tener los dos actos como fundamento los
mismos hechos, o sea, los derechos consulares causados y no pagados, como
consta de acta de fecha 7-7-69 y de Memorando N° HG-32F-100 de
Coordinación Nacional de Fiscalización, no era necesario repetirlos en la
Resolución para que el contribuyente conociera la causa o motivo de la
confirmatoria de la liquidación.
La Resolución impugnada, por ser un acto confirmatorio de la Liquidación, en
todas y cada una de sus partes, no necesitaba repetir los mismos fundamentos
del acto recurrido; le bastaba señalar que habiendo examinado aquéllos,
consideraban procedente la Liquidación. Los hechos que examinó y que
consideró suficientes como fundamento de la Liquidación son también los que
sirven de motivo al acto confirmatorio, a la Resolución impugnada; y por ser
del conocimiento de la recurrente no la colocaron en indefensión. De modo que
no fue violado el párrafo aparte del artículo 68 de la Constitución que reconoce
el derecho inviolable a la defensa en todo estado y grado del proceso; puesto
20
que se admitió, consideró y decidió el recurso administrativo jerárquico
interpuesto.
III
CUESTION CONTENCIOSO FISCAL
La cuestión controvertida sobre derechos consulares o venta consular, es la
siguiente:
A) Para la recurrente “los derechos consulares causados por la
certificación de la factura consular, consisten en porcentajes sobre el
monto total de la factura; que ese monto es el valor declarado en la
factura consular; y que el valor de la factura consular es equivalente al
valor de las mercancías o efectos importados en el puerto de
embarque… “Por valor de la mercancía en el puerto de embarque,
aduce que “debe entenderse su precio en ese lugar y que ese precio,
salvo que medie simulación, es el facturado por el vendedor al
importador de la correspondiente factura comercial, de donde se copia
en la factura consular”.
B) En cambio, para el Ministerio de Hacienda, según consta en el Acta de
Inspección y Fiscalización del 7-7-69, inserta en el expediente del caso,
que sirve de base a la Liquidación N° 2738 citada, “el valor de los
efectos de importados por la empresa en el puerto de embarque (FAS)
es mayor que lo declarado en las respectivas Facturas Consulares,
debido a no haber incluido las comisiones, flete interno, embalaje,
manejo y otros gastos que inciden en el valor de la mercancía a los
efectos del cobro de los referidos derechos consulares, ocasionándose
así los reparos diferenciales que se formulan y especifican en el cuerpo
de la presenta acta”.
Los dos criterios expuestos difieren en la apreciación del hecho o base
imponible del tributo, en su expresión monetaria; por la interpretación que
hacen de las normas legales atinentes, las cuales al respecto expresan lo
siguiente:
1°- Ley de Aduanas.
a) El artículo 13 de esta Ley impone a los embarcadores de mercancías
que se importen por vía marítima, el deber de formular un documento
que los ampare y que se denomina “Factura Consular”, donde deben
aparecer los datos que señala este artículo y los demás que se
indiquen en el Reglamento; (artículo 15 del Decreto N° 582, por el cual
se dicta el Reglamento de Aduanas N° 19).
La factura consular es un documento básico para la importación porque de él
se desprende toda la tramitación aduanera.
b) El artículo 16 de la misma Ley señala entre los datos contenidos en la
factura consular, modificables por una sola vez antes de la llegada del
buque al puerto de destino, el “valor de la mercancía”; ese valor es la
expresión monetaria que sirve para la liquidación de los derechos
consulares.
21
2°- Reglamento de Aduanas N° 19.
El artículo 15 de este Reglamento señala que las facturas consulares deberán
contener además de los datos exigidos por el artículo 13 de la Ley de
Aduanas, entre otros referentes a cada bulto, “su valor en el puerto de
embarque, expresado en moneda del respectivo país”. (N° 2, artículo 15).
3.-La Ley Orgánica del Servicio Consular.
a) En su artículo 63, ordinal 1°, establece que por la certificación de los
tres ejemplares de una factura consular se pagarán los porcentajes que
se determinan calculados sobre “un monto total” de las mercancías.
b) Por su parte, el artículo 65, estatuye que los derechos consulares a que
se refieren los números 1° (antes citado), 2°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo
63 y cualesquiera otros derechos que se causen por motivo de la
certificación consular de documentos de embarque, se pagarán en el
puerto de su destino, por el consignatario, el dueño o el capitán del
buque; y que para efectuar esta liquidación “se convertirá en bolívares
el valor declarado en moneda extranjera en la factura consular al tipo
de cambio corriente en Caracas para el día de la llegada del buque”.
c) Y en el artículo 70, señala que para “la verificación de los valores de las
mercancías en la factura consular, podrán los Fiscales de Hacienda
exigir de los importadores la presentación de sus libros,
correspondencia y facturas comerciales y demás documentos que sean
pertinentes”.
Como se evidencia de las disposiciones antes citadas, la base impositiva del
tributo en referencia está dada por el valor de la mercancía contenida en la
factura consular, o sea, su valor en el puerto de embarque, expresado en
moneda del respectivo país, ya que los derechos consulares se deben calcular
sobre el monto total de esa mercancía.
¿Cuál es el verdadero significado de valor de la mercancía en el puerto de
embarque, monto total de esa mercancía? Este es el punto por dilucidar.
ANALISIS DEL CASO
La determinación de la base impositiva de los derechos consulares ha sido
materia controvertida, porque los textos legales antes citados no distinguen lo
que debe entenderse por valor o monto total de la mercancía en el puerto de
embarque.
La frase “su valor en el puerto de embarque”
(Reglamento de Aduanas N° 19, artículo 15, N° 2°) pertenece a la terminología
de la venta mercantil y designa una modalidad de ese negocio jurídico: la
venta en “puerto de embarque” es la conocida como venta Fob, que significa
“franco a bordo” (free on borad), y consiste en que el vendedor asume los
gastos de la carga de la mercancía sobre la nave. La característica esencial de
esta modalidad de la venta no es sólo que el vendedor asuma el transporte
interno de la mercancía, sino también, y es lo más importante, que mediante la
referida cláusula se compromete a realizar toda la tramitación necesaria y
asumir todos los gastos que corresponden a la actividad de un embarcador, o
sea, el remitente de mercancías por vía marítima. Así pues, la cláusula Fob
obliga al vendedor a asumir obligaciones que no son las comunes o corrientes
22
del contrato de venta, o sea, la de un embarcador, como es poner la
mercancía sobre el buque en el puerto de embarque.
El documento de prueba la compraventa mercantil es el denominado factura
comercial, en el cual aparece el precio de adquisición de la mercancía; y el que
prueba los gastos que se han efectuado hasta poner la mercancía en el puerto
de embarque es la factura consular porque el embarcador al formularla por
octuplicado debe declarar el valor de la mercancía hasta su entrega, la que
tiene lugar al recibirla el capitán del buque o su agente.
Uno es el valor neto de la mercancía, o precio de adquisición, y otro su costo
hasta el puerto de embarque, o como lo llamar el legislador “su valor en el
puerto de embarque”.
Esa distinción aparece en “Dictámenes de la Consultoría Jurídica del Ministerio
de Hacienda”. Año 1941, Tomo I, pp. 23 y 24, donde se lee: “…solicita que el
Despacho ordene practicar la liquidación de los derechos consulares
correspondientes, tomando como base el valor declarado en la factura
comercial que acompaña original, pues la Aduana de la Guaira les liquidó tales
derechos teniendo en cuenta el valor declarado en la factura consular.
Estudiada debidamente la solicitud, materia de este informe, esta Consultoría
observa: La Disposición contenida en el artículo 65 de la Ley Orgánica del
Servicio Consular, estatuye clara y categóricamente, que “para efectuar la
liquidación de los derechos consulares se convertirá en bolívares el valor
declarado en moneda extranjera en la factura consular al tipo de cambio
corriente en Caracas, para el día de la llegada del buque”.
De los términos del referido texto legal, se infiere lógicamente, que la Aduana
procedió con estricta sujeción a la norma legal precitada al hacer el cálculo de
los derechos consulares a la firma peticionaria…”.
Todo lo antes expuesto revela: que el precio o valor de una mercancía según
la factura comercial, es precio neto de venta, muy diferente al “valor en el
puerto de embarque”, porque a éste se han sumado los gastos hechos por el
embarcador hasta entregar la mercancía sobre nave, o sea, su valor real hasta
que la reciba el capitán del buque o su agente en los muelles.
El punto está ahora, en determinar los gastos que asume el embarcador, los
que forman parte del costo total de la mercancía en el puerto de embarque, es
decir, su valor en este sitio.
Entre las obligaciones del embarcador o remitente está la de transportar las
mercancías hasta el puerto de embarque, es decir, que asume el pago del
“flete” interno, por cualquier clase de transporte hasta el puerto de embarque;
además debe agregarse como gasto de transporte, si se ha causado: el
embalaje, desembolso que el embarcador no efectúa en mercancías a granel;
igualmente, pueden formar parte de los gastos hechos por el embarcador otras
sumas que aquél invierta para poner la mercancía en el puerto de embarque;
de modo que los gastos que efectúa un embarcador lo determinan las
circunstancias específicas de cada caso. Puestas las mercancías en el muelle,
el embarcador o remitente no tendrá más gastos, y pasará a hacer la
declaración de la factura, y los derechos que esto cause; así como
cualesquiera que se causen con motivo de la certificación consular de
documentos de embarque se pagarán en el puerto de su destino por el
consignatario, el dueño o el capitán del buque. Pero esos derechos constituyen
un porcentaje sobre el monto total de la factura consular (N° 1, artículo 63, Ley
Orgánica del Servicio Consular). Es esta Ley la que determina la renta
consular cuya administración corresponde al Ministerio de Hacienda y es ella
23
la que determina que debe calcularse sobre el monto total de la factura
consular; y no sobre la factura comercial de la compra-venta de la mercancía.
Por ser el valor de la mercancía en el puerto de embarque un valor relativo de
costo, que depende de los gastos que haga el embarcador hasta poner la
mercancía en el muelle, es por lo que dicha Ley Orgánica del Servicio
Consular establece la fiscalización señalada en su artículo 70, en la cual se
toman como elementos para verificar los valores de las mercancías en la
factura consular, dándole facultad a los Fiscales de Hacienda de exigir la
presentación de los libros de los importadores, la correspondencia, las facturas
comerciales, y los demás documentos que sean pertinentes.
De modo que valor de la mercancía en el puerto de embarque es igual al valor
de la factura comercial, o sea, su precio más los gastos realizados por el
embarcador para colocar esa mercancía en el muelle, y dentro de esos gastos
se incluye el de transporte, por cualquier medio, hasta el muelle y todos los
demás que directamente se vinculan a ellos, es decir, los que se hacen para
cumplir con la obligación de poner la mercancía en el puerto de exportación.
Todo ello constituye el valor total de la factura consular que es la base para
calcular el derecho consular.
En el “Informe sobre el Sistema Fiscal de Venezuela”, presentado por la Misión
Shoup, se dice, refiriéndose a los derechos consulares que: “La tasa se aplica
a la cifra por el valor total de la factura, (se refiere a la consular), la cual
representa el precio al por mayor de los gastos internos de transporte, pero no
el flete marítimo”. Agrega el Informe de la Misión Shoup: “En términos
generales el gobierno de Venezuela acepta la validez de las cifras que
aparecen en la factura, y sólo se limita a efectuar algunas visitas de
fiscalización a la sede de los importadores. Es probable que la tasa
relativamente baja no produzca ningún fuerte incentivo para subestimar
deliberadamente el precio, lo cual es difícil de ocultar en cualquier caso, salvo
en las transacciones entre compañías afiliadas” (Ob. Cit. p. 469).
Se ha hecho el análisis anterior partiendo de una venta Fob, pero es obvio que
el vendedor puede no ser el embarcador y este último puede contratar con un
empresario; pero ello no altera las conclusiones antes expuestas, sobre el
valor de la mercancía en el puerto de embarque, o sea, el valor total de la
factura consular que es el valor económico que sirve de base impositiva para
el cálculo de los derechos consulares.
En el caso presente, según el Acta de Inspección y Fiscalización, se verificó
que el valor de los efectos importados por la recurrente en el puerto de
embarque era mayor que lo declarado en las respectivas facturas consulares,
porque se dejaron de incluir los gastos que en ella se señalan, efectuados con
motivo del embarque o remisión de las mismas, despachadas por la “Asiatic
Petroleum Corp” de Nueva Cork, para la Shell de Venezuela Ltd. Esta acta
debe considerarse por ser levantada por un Fiscal con vista de los libros y
comprobantes del contribuyente, hasta prueba en contrario, dichas sumas se
agregan al costo total de las mercancías importadas para determinar su valor
real en el puerto de embarque, que ha debido ser el monto total de la factura
consular.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:68
RMH
N° 420-2676
24
LOHPN
LADU
LADU
LADU
RLADU
RLADU
LOSC
LOSC
LOSC
LOSC
LOSC
LOSC
LOSC
LOSC
DCJMH
art:420
art:13
art:15-2
art:16
art:15
art:15-2
art:63-1
art:63-2
art:63-3
art:63-4
art:63-5
art:63-6
art:65
art:70
1941
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ACTOS ADMINISTRATIVOS
ADUANAS
COMPAÑÍA SHELL DE VENEZUELA
DERECHOS CONSULARES
DERECHO DE DEFENSA
IMPORTACIONES
MINISTERIO DE HACIENDA
MOTIVO (DERECHO)
NULIDAD
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
REPAROS FISCALES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.13-18.
25
009
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720310
Demanda de nulidad de varios actos efectuados por la Asamblea
Legislativa del Estado Monagas y por su Comisión Delegada
FRAGMENTO
I
ANTECEDENTES
Por oficio N° 00101 fechado a 29 de febrero del corriente año y recibido el 1°
de marzo, el Presidente de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia, notificó al Fiscal General de la República de la demanda
presentada ante dicho Supremo Tribunal por el doctor Luis Fernando Turmero
Barrios, en la cual solicita la nulidad de varios actos emanados de la Asamblea
Legislativa del Estado Monagas y de su Comisión Delegada; demanda que fue
admitida por el Juzgado de Sustanciación el mismo día 29 de febrero y
devuelta a la Sala a los fines de la correspondiente decisión debido a la
urgencia que el caso reviste, ya que se trata de una controversia suscitada en
el seno del Poder Legislativo del Estado Monagas.
El asunto se tramita en el expediente N° 72-40.
II
CONSIDERACION PREVIA
El Ministerio Público comparte el criterio expuesto por la Sala PolíticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justicia en su auto de fecha 29 de
febrero próximo pasado de que el caso reviste el carácter de urgente pues se
trata, sin duda, de un problema que afecta el normal funcionamiento del Poder
Legislativo del Estado Monagas, ejercido por la Asamblea Legislativa. Es la
oportunidad de manifestar que se hace menester que el Estado dicte una
adecuada reglamentación legal sobre la organización y funcionamiento de las
Asambleas Legislativas, pues la ausencia de esta reglamentación da pie para
que las pugnas partidistas, propias del pluralismo político que define el
régimen democrático y representativo de Venezuela, las actividades de tan
importantes órganos estadales, o adulteren o desvirtúen los fines que le han
sido encomendados por la Constitución de la República.
El Ministerio Público ha puesto especial consideración a la solicitud de previo
pronunciamiento que al Supremo Tribunal hace el actor de que establezca que
las autoridades de la Asamblea Legislativa del Estado Monagas son las
personas que fueron designadas en la sesión de instalación de la Asamblea el
3 de noviembre de 1971, y también que establezca que el Contralor General
del Estado Monagas es la persona que fue elegida por la Asamblea Legislativa
el 6 de diciembre de 1971. Respecto a tal solicitud opina que ninguna
disposición legal da facultad a la Corte para resolver con antelación solicitudes
26
como esa, que atañen directamente al fondo de la cuestión planteada; mucho
más si se tiene en cuenta que no se trata de un caso de inconstitucionalidad
directa, inmediata, sino más bien, de inconstitucionalidad indirecta,
mediatizada por la ilegalidad, y fundada sobre la pretensión de que se actuó
con extralimitación de atribuciones.
III
ACTOS LEGISLATIVOS IMPUGNADOS
El actor solicita la nulidad de los siguientes actos, emanados unos de la
Asamblea Legislativa del Estado Monagas, otros, de su Comisión Delegada, a
saber: 1.- Designación por aquélla de los integrantes de la Comisión Delegada
de la Asamblea Legislativa; 2.- Aprobación por la misma del informe
presentado por la anterior Comisión Delegada; 3.- Designación hecha por la
Asamblea de tres representantes de ella ante la Comisión otorgadora de
Becas; 4.- De la clausura de las sesiones de prórroga; y, por otra parte, 5.- De
la instalación de la Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa y de la
designación de su Presidente, Vicepresidente y Secretario; y por último 6.- De
la destitución que hizo la Comisión Delegada del Contralor General del Estado,
y de la designación de un nuevo Contralor, actos realizados el 10 de febrero de
1972.
IV
RAZONES E INSTRUMENTOS EN QUE SE FUNDA LA DEMANDA
Que con violación de lo dispuesto en los artículos 7° y 8° del Reglamento
Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa del Estado Monagas, y en
ausencia del presidente y de los Vice-Presidentes, del Secretario y del
Subsecretario de la Cámara, el día 3 de febrero de 1972, aún vigente la
prórroga de las sesiones ordinarias y por decisión unánime de los integrantes
de la Asamblea se había resuelto el 2 de diciembre de 1971, ocho diputadosque constituían una mayoría absoluta- llevaron a cabo, después de haber
designado un Director de Debates, una sesión ordinaria de la Asamblea
Legislativa.
Que le correspondía al Presidente de la Asamblea, en su defecto, al
Vicepresidente, y a falta de éste, al Segundo Vicepresidente “convocar a las
sesiones por realizarse y presidirlas”. Por lo que, al desconocer la autoridad
conferida al Presidente, al Primer Vicepresidente y al segundo Vicepresidente,
se extralimitaron en las atribuciones que tenían como miembros de la
Asamblea Legislativa; provocándose la situación prevista en el artículo 119 de
la Constitución conforme al cual “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus
actos son nulos”.
La acción de nulidad la fundamenta el actor “en lo dispuesto por los artículos
117 y 119 de la Constitución de la República, concordantes con los artículos
19, 47 y 98 de la Constitución del Estado Monagas; en los artículos 7 y 8 del
Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas y el artículo 4° de la Ley de Becas del Estado Monagas, toda vez
que, al haberse violado las normas previstas en dicho articulado, los
Parlamentarios que ejecutaban los actos cuya nulidad se solicita ante esa
honorable Corte Suprema de Justicia, se extralimitaron en sus atribuciones y
usurparon autoridad que no les ha sido legítimamente conferida, siendo
27
procedente la acción contenida en esta solicitud, de acuerdo con lo establecido
en el ordinal 8° del artículo 4° de la Ley Orgánica de la Corte Federal”.
V
ELEMENTOS DE DERECHO Y DE HECHO
Primero.- Los siguientes elementos legales tienen relevancia en la
consideración del caso planteado por el actor:
a) El artículo 19 de la Constitución del Estado Monagas (reformado el 24
de diciembre de 1968, publicada en la G.O. del Estado Monagas,
número extraordinario de esa fecha) establece:
“Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa comenzarán sin necesidad
de previa convocatoria, el día primero de noviembre de cada año o el día
posterior más inmediato posible y durarán treinta días…
“En todo caso, la Asamblea Legislativa, con el voto de la mayoría absoluta de
sus miembros, podrá prorrogar estos términos cuando ello fuere necesario”.
b) El artículo 22 de la misma Constitución preceptúa:
“La Asamblea se instalará con las dos terceras partes de sus integrantes, por
lo menos…
“Después de la instalación se podrá sesionar con la mayoría absoluta de sus
Miembros incorporados, entendiéndose éste (sic) como el quórum ordinario”.
c) El artículo 25 de aquélla estatuye:
“El régimen parlamentario, la forma de celebración de las sesiones, el
funcionamiento de las Comisiones y otra materia relativa al régimen de la
Asamblea Legislativa no resueltos de manera expresa en esta Constitución,
serán regulados en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea
legislativa”.
d) El inciso 7° del artículo 39 de la mencionada Carta Estadal
determinada:
Son atribuciones de la Asamblea Legislativa:
…
“7°-Designar un Presidente y dos Vicepresidentes, quienes tendrán las
atribuciones que esta Constitución y las que el Reglamento Interior y de
Debates les señalen…
e) El inciso 9° del mencionado artículo 39, señala también como
atribuciones de la Asamblea Legislativa:
“9° Remover los obstáculos que se opongan al ejercicio de sus funciones”;
f) El artículo 45 tiene el siguiente texto:
Durante el receso de la Asamblea Legislativa, funcionará una Comisión
Delegada integrada por siete Miembros principales e igual número de
suplentes:…
g) El 47 reza:
“Los integrantes de la Comisión Delegada serán electos por la Asamblea
Legislativa por mayoría de votos, durante el período ordinario de sesiones o en
el de su prórroga si se hubiere acordado”.
h) y el 49 ejusdem:
“La Comisión Delegada se instalará dentro de los tres días siguientes a la
conclusión de las sesiones ordinarias o de la prórroga de éstas y su
funcionamiento será determinado por el Reglamento”.
28
i) El inciso 11 del artículo 50 señala:
“Son atribuciones de la Comisión Delegada:…
“Juramentar al Gobernador del Estado, al Procurador y al Contralor”.
j) El artículo 98 del Capítulo II sobre “Contraloría General del Estado”
expresa:
“El Contralor General del Estado y su respectivo suplente, serán elegidos cada
dos años por la Asamblea Legislativa, dentro de los 10 primeros días de sus
sesiones ordinarias. A falta absoluta del Contralor y su Suplente, la Asamblea
Legislativa o la Comisión Delegada, designará un Contralor Interno quien
ejercerá las funciones del cargo hasta completar el respectivo período.
La Asamblea Legislativa o su Comisión Delegada podrá remover el Contralor
general del Estado o a quien haga sus veces cuando a juicio de éstos hubiere
cometido faltas que lo ameriten, lo que hará en sesión especial convocada al
efecto”.
k) El artículo 94 dice:
“La Contraloría General del Estado es órgano auxiliar de la Asamblea
Legislativa en su función de control sobre la Hacienda Pública Estadal (sic) y
gozará de autonomía funcional en el ejercicio de sus atribuciones”.
I) Por último, también trae la Constitución del Estado Monagas el siguiente
precepto, artículo 23: “Los actos de la Asamblea diferentes a las leyes no
estarán sujetos al veto, examen o control de otros Poderes, salvo lo que
esta Constitución establece sobre extralimitación de atribuciones2.
II) En el Capítulo II “De la Directiva de la Asamblea y del Personal de
Secretaría” del Reglamento Interior y de Debates, se encuentran las siguientes
normas del artículo 7°:
“Son atribuciones del Presidente:
1°- Abrir, prorrogar, suspender y cerrar las sesiones…
5°- Dirigir el Debate conforme a este Reglamento…
12.-Autorizar en unión del Secretario, todos los actos de la Cámara con
excepción de los que le estén atribuidos exclusivamente a este último”.
“13.- Autorizar las Minutas y Actas de las Sesiones”.
J) El artículo 9° dispone:
Son atribuciones del Secretario:
“10.-Asistir con puntualidad a todas las sesiones y al Despacho de la Oficina,
cuidando de que también concurra el personal subalterno”.
K) y el 10:
“Son atribuciones del Subsecretario:
1) “Llenar las faltas temporales del Secretario.
2) “Acompañar al Secretario en las sesiones”.
ñ) El 11 de dicho Reglamento dispone:
“El Secretario y el Subsecretario durarán en sus funciones mientras no sean
reemplazados por el voto de la mayoría absoluta de los Diputados presentes
en la sesión en que se proponga la sustitución”.
0) En el Capítulo V “De las sesiones”, se encuentra el artículo 30, que
dice:
“La Cámara se reunirá todos los días hábiles a las siete de la noche y su
duración no excederá de tres horas. Si a las 7 y 30 p.m. no hubiere sido
posible abrir la sesión por falta de quórum, el cual no podrá ser menos de la
mitad más uno de sus miembros incorporados, la Presidencia además de
requerir a los ausentes su puntual asistencia, ordenará la publicación oficial de
los que sin motivo justificado, dejaren de concurrir y hará constar su nombre en
29
el acta de la siguiente sesión”…
Parágrafo tercero.
“A excepción de los sábados, domingos y año nuevo, los jueves y viernes de la
Semana Mayor, los de Fiesta Nacional y los que acuerde la Cámara por la
decisión de las dos terceras partes de los Diputados presentes en la sesión,
todos los demás días son hábiles para los efectos de este artículo”.
p) El artículo 66 del mencionado Reglamento, determina:
“Las decisiones de la Cámara quedarán sancionadas por el voto de la mayoría
de los Diputados presentes, salvo las excepciones establecidas en la
Constitución del Estado y en este Reglamento”.
q) El artículo 1° del Reglamento Interior y de Debates designado por la
Comisión Designada de la Asamblea Legislativa del Estado Monagas
expresa:
“La Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa del Estado Monagas se
instalará en la capital del Estado dentro de los tres días siguientes al término
de las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, o de su prórroga”
r) Y el artículo 2°;
“La instalación se hará con la mayoría absoluta de sus Miembros en el local
destinado al efecto”.
rr) El artículo 9 dice:
“La ausencia absoluta del Presidente y del Vicepresidente es motivo para que
la Comisión Delegada designe nueva mesa directiva por el resto del período
de las sesiones. En este caso la mayoría absoluta de los Diputados presentes
designará un Presidente provisional, el cual convocará a los Suplentes legales
respectivos. Procediéndose entonces al nombramiento de la nueva Mesa
Directiva, todo de conformidad con este Reglamento.
s) El artículo 17 establece:
“Sin la presencia del Presidente, o de quien haga sus veces y de un número de
Diputados que conjuntamente con aquél presenten la mayoría absoluta,
carecen de calidez las sesiones de la Comisión Delegada…
Igualmente es imprescindible la presencia del Secretario o en su defecto del
Taquimecanógrafo.
t) El artículo 27:
“Las decisiones de la Comisión Delegada quedarán sancionadas con el voto
de la mayoría de los Diputados presentes, salvo las excepciones establecidas
en la Constitución del Estado y en el Reglamento de la Cámara”.
u) La Ley de Becas del Estado Monagas, en su artículo 4° preceptúa:
“A los efectos de la aplicación de la presente ley, se crea una Comisión
otorgadora de Becas, integrada por el Secretario de Educación del Estado, el
Presidente de la Federación Venezolana de Maestros, Seccional Monagas y
tres (3) miembros más designados anualmente por la Asamblea Legislativa del
Estado”.
Segundo-Elementos de Hecho.
a) Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento
Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa, ocho Diputados
estuvieron presentes en el Salón Legislativo de la capital del Estado a
la hora reglamentaria señalada en el mismo artículo, el jueves 3 de
febrero del corriente año.
b) Que, en esa misma oportunidad, hubo ausencia de todos los
integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara, o sea, de los Diputados
que desempeñaban los cargos de Presidente y Primero y Segundo
30
Vicepresidentes; como también, del Secretario y Subsecretario de la
Cámara; con incumplimiento por parte de aquellos Diputados
funcionarios del Deber de asistencia estatuido en el mencionado
artículo 30; y de su parte del Diputado Presidente, además, de su
obligación de abrir la sesión ordinaria, señalada en el inciso 1° del
artículo 7 del susodicho Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Legislativa.
c) Que en esos mismos hechos,- presencia de los ocho Diputados y
ausencia de los restantes 6, entre los cuales se encontraban los 3 que
integraban la Mesa Directiva de la Cámara-, ocurrieron los días hábiles,
jueves 3 y viernes 4 de febrero a las 7 de la noche; lunes 7 de febrero,
a las 10 de la mañana y martes 8 de febrero a las 7 de la noche.
Los anteriores hechos están demostrados con el resultado de las inspecciones
oculares realizadas por el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil,
del Trabajo, del Tránsito y de Menores de la Circunscripción Judicial del
Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, que aparecen
consignados ante la Sala y agregados al expediente de este asunto.
d) Por la propia afirmación del actor, la copia de las convocatorias que
hizo como Presidente de la Asamblea legislativa y de la Comisión
Especial encargada de examinar la Memoria y Cuenta del Gobernador
del Estado, consta que dicho Presidente de la asamblea Legislativa
estuvo presente el día jueves 3 de febrero de 1972 en el Salón de
Conferencias de la Asamblea Legislativa así como de su propósito de
acudir el día siguiente 4 de febrero, al mismo local.
e) Consta del acta de la inspección ocular efectuada por el Juzgado de
Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Trabajo, del Tránsito y de
Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio
Federal Delta Amacuro realizada el día hábil jueves 3 de febrero de
1972 en el Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas, que dicha Asamblea sesionó a las 7 de la noche con
asistencia de ocho Diputados, habiéndose designado un Director de
Debates de la Junta Directiva y un Secretario ad hoc, quienes
presentaron el juramento de ley, habiéndose propuesto, a las 7 y 21
p.m., la modificación del orden del día establecido en la última sesión, y
señalándose como punto de ese orden, en primer lugar, el
nombramiento de la Comisión Delegada, lo que fue aprobado por
unanimidad. Y luego en el curso de la misma sesión fue designado por
unanimidad de votos de los ocho Diputados presentes los integrantes
de la Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas. También se deja constancia en esa acta de inspección
ocular, que se había convocado para la sesión del día siguiente a las 7
p.m. y que se publicarían los nombre de los Diputados inasistentes a la
sesión que se acaba de celebrar.
f) Del acta de otra inspección judicial ocular realizada el 4 del corriente en
el mismo Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas, sobre el desarrollo de las actividades de ésta en la sesión
que se llevó a efecto esa noche a partir de las 7, aparece que
estuvieron presentes 8 Diputados y ausentes 6; que se ratificó el
nombramiento de un Director de Debates y de un Secretario Especial,
para esa sesión, por la ausencia de la Junta Directiva; que se leyó y
aprobó el acta de la sesión anterior; que el Diputado doctor Jesús
31
Pérez Velásquez ratificó su renuncia como miembro de la Comisión de
Becas; que el Diputado doctor Pérez Suzzarini propuso el
nombramiento de los tres miembros de la Comisión de Becas que,
conforme al artículo 4° de la ley de Becas, corresponde designar a la
asamblea Legislativa, lo cual fue aprobado por unanimidad; habiéndose
designado luego a dichos representantes de la Asamblea Legislativa en
la Comisión de Becas.
g) Consta también en el acta de esta última inspección ocular que en el
curso de esa sesión, siendo las 7 y 32 p.m., el Diputado Luis González
Prado expuso que, tomando en consideración que las sesiones
ordinarias y las prórroga de las mismas se han tomado un tiempo
demasiado largo sin precedentes en la historia política del Estado,
propone, que “por ya no ser necesario el funcionamiento pleno de la
Asamblea Legislativa se convoque la sesión de clausura de la prórroga
de sesiones ordinarias para el próximo lunes 7 a las 10 de la mañana”;
proposición que, habiendo sido apoyada, fue aprobada por la
unanimidad de 8 votos.
h) Del acta de otra inspección judicial ocular realizada el 7 de febrero de
1972 en el Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas, aparece que a las 10 a.m. se encontraban presentes 8
Diputados y ausentes 6; y que el diputador Doctor Pedro Aristimuño
Hurtado propuso, una vez iniciada la sesión, que siendo el día fijado
para la clausura de la prórroga de las sesiones ordinarias, como se
había acordado el 4 de febrero, y existiendo un quórum de 8 Diputados,
se acogieron al procedimiento legal pautado en el parágrafo Segundo
del artículo 6 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea
Legislativa, lo que fue aprobado por unanimidad. Se eligió un Director
de Debates y se designó por unanimidad un Diputado para que actuara
como Secretario de la sesión, quienes prestaron juramento ante la
Asamblea. En dicha sesión se dio cumplimiento a la decisión aprobada
en la reunión anterior de proceder a la clausura de las sesiones de la
Cámara. Se leyó la Minuta de la sesión de clausura, se aprobó por
unanimidad con 8 votos y el Director de Debates declaró
solemnemente clausurada la prórroga de las sesiones de la asamblea
Legislativa del Estado Monagas y excitó a los Diputados integrantes de
la Comisión Delegada a que concurran el día siguiente a las 11 a.m. a
integrarse para cumplir con sus obligaciones.
i) Del acta de otra inspección ocular llevada a efecto el día 8 de febrero
de 1972 en el Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa del Estado
Monagas, en la cual se dio constancia de que a las 11 de la mañana 4
Diputados se encontraban presentes en las sillas del salón; que a esa
hora se constituyó la Comisión Preparatoria, por unanimidad de votos;
se eligió Presidente y éste al Secretario, del seno de los miembros;
quienes se juramentaron. Se aprobó por unanimidad que la elección de
Directiva se hiciera públicamente; se eligió la Mesa Directiva y sus
miembros presentaron juramento. Se acordó participar al Presidente de
la Asamblea Legislativa la instalación; y que las sesiones ordinarias se
realizaren los miércoles a las 7 de la noche, todo lo cual fue aprobado
por unanimidad. Se convocó para una sesión ordinaria para el día
siguiente miércoles 8, a las 7 p.m. y se fijo el Orden del Día; y para el
día siguiente a una sesión especial a las 11 a.m. para designar las
32
j)
Comisiones Permanentes.
También aparece de una acta de inspección ocular realizada por el
Juez Superior Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado
Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro el 15 de Febrero de 1972,
sobre el acta de la sesión extraordinaria de la Asamblea Legislativa
celebrada el 2 de diciembre de 1971, que las sesiones ordinarias
fueron prorrogadas “hasta por el tiempo que crea necesario”.
VI
CONSIDERACION DE LOS ANTERIORES ELEMENTOS
El análisis de las pertinentes disposiciones de la Constitución del Estado
Monagas y del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa
pone de manifiesto:
a) La Asamblea Legislativa del Estado Monagas se compone de 14
Diputados y en la instalación de las sesiones ordinarias de 1971 contó
con la presencia de todos ellos. La mayoría absoluta de sus Miembros
incorporados, que constituye el quórum ordinario es, por lo tanto, de
ocho Diputados. Según lo que dispone el artículo 22 de la Constitución
del Estado Monagas “después de la instalación se podrá sesionar con
la mayoría absoluta de sus Miembros incorporados, entendiéndose
éste (sic) como el “quórum ordinario”. En consecuencia, habiendo
existido en el Salón de sesiones de la Asamblea Legislativa el día hábil
viernes 3 de febrero el quórum constitucional ordinario, aquélla podía
sesionar, porque existía el requisito constitucional de fondo, necesario
para ello.
Ahora, existía también la circunstancia de hecho de que corresponde al
Presidente de la Cámara abrir la sesión (inciso 1°, artículo 7°, Reglamento
Interior y de Debates); y de que el Jueves 3 de febrero de 1972 estaba en la
capital del Estado y había estado en el Salón de conferencias de la Asamblea
Legislativa; había convocado a una Comisión Especial para que, con él, se
reuniera allí, al día siguiente; no obstante lo cual, no asistió esa tarde ni al día
siguiente a las sesiones ordinarias y regulares de la Cámara.
El caso fáctico de que el presidente de la Cámara Legislativa asista al local de
sesiones en la oportunidad reglamentaria pero que no se puede abrir la sesión
por falta del quórum ordinario, está previsto en el Reglamento Interior y de
Debates; mas no así el caso en viceversa, o sea, que existe en dicho Salón de
Sesiones en la hora y día reglamentarios, la presencia del número de
Diputados que constituye el quórum ordinario constitucional idóneo para
sesionar, pero que falta el Presidente de la Cámara; más aún, que al mismo
tiempo falten también el Primero y el Segundo Vicepresidentes, llamados a
suplir las faltas accidentales o temporales del Presidente (artículo 8 del mismo
Reglamento). Habrá entonces, imposibilidad jurídica para la Asamblea de
sesionar por ausencia del Presidente, una de cuyas atribuciones es abrir la
sesión, suspenderla por causa de una circunstancia cualquiera por corto
tiempo, o definitivamente, cuando por acaloramiento de la discusión sufra
alteración el curso regular del debate (inciso 1°, artículo 7°, y artículos 33 y 65,
respectivamente, del Reglamento).
El Presidente no es sino un mandatario de la Asamblea Legislativa, que dirige
los debates, vela por la puntual asistencia a las sesiones de los demás
Diputados, convoca a sesiones extraordinarias o especiales cuando lo
33
determina la propia Asamblea; dirige la actividad de la policía del cuerpo,
nombra con la asesoría de la Mesa de las Comisiones de Trabajo
Permanentes y Especiales y hace ejecutar el presupuesto de la Asamblea. Es
nombrado por la Asamblea para que facilite el ejercicio de sus funciones, pero
le está supeditado. Es así que ella puede revocar sus decisiones como lo
establecen las siguientes normas legales: en el artículo 7° del Reglamento
Interior y de Debates, los incisos 5°, en cuanto a la dirección del debate
concierne, el 6°, en lo atajadero a la Cuenta de cada sesión, y el artículo 28, en
lo relativo a la suspensión de una reunión de la Cámara en Comisión General;
el Parágrafo Primero del artículo 30 en lo tocante a la prórroga de la sesión por
un tiempo mayor que el señalado por el Presidente; el artículo 36 en cuanto a
dar prioridad a otra materia aun de las no señaladas en el Orden del Día
dispuesto por el Presidente con la asesoría de la Mesa Directiva; el artículo 37
que permite la revocatoria de la calificación de urgencia de un asunto hecha
por el Presidente; el 38, que autoriza a la Cámara a revocar la decisión del
Presidente respecto a la excusa por motivos justificados que hubiere
presentando algún Diputado para desempeñar Comisiones; el Parágrafo Unico
del 43 en lo relacionado a la negativa del Presidente a otorgar un permiso con
goce de dietas; el parágrafo Unico del 55 en “cuanto a la llamada al orden al
Presidente por infringir las reglas del Debate; el inciso 1° del artículo 59 que
establece la apelación a la Cámara de la Resolución del Presidente sobre
mociones de orden; y el artículo 65 relativo a la apelación ante el Cuerpo de la
decisión del Presidente de suspender una sesión de haberse alterado el curso
regular del debate, pudiendo la Cámara revocar esa decisión.
Todo lo anterior lleva a la conclusión de que el Presidente de una Asamblea
Legislativa estadal, y la Mesa Directiva en general, como mandatarios de la
Asamblea para que faciliten su gestión, no tienen ni pueden tener facultad lícita
para sustituir a aquélla en el ejercicio de sus funciones; o para pretender
impedir el normal funcionamiento de la Asamblea ni siquiera entrabar,
entorpecer o retardar ese mismo normal ejercicio de las funciones del Poder
Legislativo del Estado. Si el mandatario que ellos reciben es más bien para
facilitar dicho buen funcionamiento se rebelan contra él y deforman las
funciones que le han siso encomendadas legalmente cuando tratan de
entorpecer la buena y regular función de la Asamblea; por lo cual es obligación
de ésta, constituida con la mayoría absoluta de sus miembros que constituyen
el quórum ordinario constitucional, “remover los obstáculos que se opongan al
ejercicio de sus funciones”.
b) No existe plazo determinado para finalizar la prórroga que haya
resuelto la Asamblea de sus sesiones ordinarias (última parte del
artículo 19 de la Constitución regional), por lo cual corresponde a la
propia Cámara, cuando lo juzgue conveniente, señalar un término a la
prórroga que acuerde, o bien cuando hubiere resuelto la prórroga sin
plazo determinado, ponerle cese cuando lo considera conveniente.
Desde este punto de vista, la decisión de la Asamblea Legislativa, integrada
por el quórum ordinario constitucional de una mayoría absoluta de sus
miembros así haya sido en ausencia, no justificada, de su mesa directiva de
clausurar la prórroga de las sesiones ordinarias de la Cámara, se considera
que está ajustada a lo que ella misma acordó cuando decidió dicha prórroga.
Si bien es cierto que los Diputados que actuaban en nombre de la Asamblea
Legislativa del Estado Monagas por constituir ellos el quórum ordinario
constitucional de una mayoría absoluta de los miembros, no infringieron
34
ninguna norma constitucional ni legal expresa cuando acordaron ponerle fin a
la prórroga de las sesiones ordinarias, sin haberse pronunciado sobre la
gestión del Gobernador del Estado, la cual, por imperativo de la Constitución
Nacional (artículo 2° inciso 2°) debe ser aprobada o improbada anualmente en
sesión especial, considera el Ministerio Público que es un deber de la
Asamblea Legislativa dictar ese pronunciamiento antes de que comiencen las
sesiones del año siguiente al que corresponde a la Memoria y Cuenta
presentada por aquel funcionario, puesto que no sólo es una atribución, sino
que es además el ejercicio de una función definidora del Organo Deliberante
Estadal como lo es el examen y control de cualquier acto de la Administración
Pública Estadal (párrafo aparte del artículo 19 de la Constitución Nacional y
artículo 18 de la Constitución regional).
c) La Asamblea Legislativa del Estado Monagas, está autorizada para
designar a su Comisión Delegada sea durante el período de las
sesiones ordinarias, bien en el transcurso del lapso de prórroga de
éstas, como expresamente lo establece el artículo 47 de la Constitución
regional.
d) La Asamblea Legislativa está facultada para designar, sea en sesiones
ordinarias o durante la prórroga de éstas, y llegada la oportunidad
señalada en el artículo 4° de la Ley de Becas del Estado Monagas, a
los representantes de ella en la Comisión de Becas.
En consecuencia, habiendo sido designados tanto estos representantes a la
Comisión de Becas como los integrantes de la Comisión Delegada, por la
Asamblea Legislativa integrada por el quórum ordinario que prevé la
Constitución estadal y en un día hábil para celebrar sesión ordinaria, esos
nombramientos están ajustados a la ley, sin que pueda afectarlos el hecho de
que los Diputados integrantes de la mesa Directiva hubieren dejado de asistir a
esas sesiones, incumpliendo la obligación funcionarial que tenían de asistir
puntualmente a ellas. Se considera que mal puede alegarse como causal de
nulidad de esos actos el incumplimiento, por parte de los integrantes de la
Mesa Directiva de la Asamblea, de una obligación impuesta por la Constitución
estadal.
VII
REMOCION DEL CONTRALOR GENERAL DE ESTADO Y ELECCION DE UN
CONTRALOR INTERNO
Se ha considerado que la Comisión Delegada de la Asamblea Legislativa del
Estado Monagas fue designada legalmente, y entre sus atribuciones está la
que señala el párrafo aparte del artículo 98 de la Constitución del Estado
Monagas: remover al Contralor General del Estado o a quien haga sus veces
cuando a su juicio hubiere cometido faltas que lo ameriten, lo que harán en
sesión especial convocada al efecto. De conformidad a lo dispuesto en el
artículo 94 de la Constitución del Estado, el Contralor General del Estado es
órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en su función de control sobre la
Hacienda Pública Estadal y goza de autonomía funcional en el ejercicio de sus
funciones; de acuerdo al artículo 92 de la misma Constitución, las funciones
del Contralor dejan a salvo el control supremo de la Asamblea Legislativa o de
su Comisión Delegada. Por último, según lo dispuesto en la segunda parte del
párrafo aparte del artículo 100 de la Constitución del Estado Monagas: “El
35
Contralor o el Suplente estarán obligados a concurrir a la Asamblea Legislativa
o a su Comisión Delegada cuando lo sean requeridos expresamente”.
En consecuencia, no habiendo cumplido esta última obligación el Contralor
General del Estado Monagas cuando fue requerido formalmente a comparecer
ante la Comisión Delegada, procedió ésta constitucionalmente, cuando según
su juicio, resolvió que había incurrido en falta grave y decidió
discrecionalmente sobre su remoción como lo permitía la disposición del
párrafo aparte del artículo 98 de la Constitución Estadal, motivando su
decisión. Es decir, que independientemente de los móviles de la decisión, ésta
fue tomada de conformidad con lo estatuido en la Constitución Estadal.
Es oportuno que el Ministerio Público opine que sería muy conveniente que la
Constitución del Estado Monagas directamente, o la Ley de Contraloría por
delegación de aquélla, estableciera un procedimiento administrativo que
pueden dar lugar a la grave sanción de remoción, dejando amplio margen para
la defensa del imputado, de modo que la autonomía funcional del funcionario
auxiliar del Poder Legislativo en el control de la administración estadal quedará
mejor asegurada por la estabilidad en su cargo durante los dos años del
período establecido en el artículo 98 mencionado.
VIII
Por los motivos y razones anteriormente expuestos es opinión del Ministerio
Público que es improcedente la solicitud de nulidad que se ha analizado y así
lo expresa a la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
En relación con el pedimento de que se declare que los Diputados que
desempeñaban los cargos en la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa son
los integrantes de ella, se opina que la Asamblea Legislativa, en los actos que
han sido impugnados, nunca llevó a revocar tales nombramientos pues sólo
elegía un Director de Debates para cada una de las sesiones que celebró,
habiendo, más bien, participado al Presidente de la Asamblea Legislativa
algunas de sus actuaciones, tal como la fijación de la fecha para la sesión de
clausura de las sesiones; y habiéndolo excitado a concurrir a sus reuniones.
Por otra parte, a los fines de la solicitud de nulidad y en relación con la
Comisión Delegada, se observa que, a diferencia de lo que se establece en la
mayoría de las Constituciones de los Estados, el Presidente de la Asamblea
Legislativa del Estado Monagas por no establecerlo así su Constitución, carece
del carácter de miembro nato de la Comisión Delegada.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:2-2
CR
art19-Prf.Apt
CR
art:117
CR
art:119
CEMO
art:18
CEMO
art:19
CEMO
art:19-Ult.p
CEMO
art:22
CEMO
art:23
CEMO
art:25
CEMO
art:39-7
CEMO
art:39-9
36
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
CEMO
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
RIDALEM
LBEM
LOCF
art:45
art:47
art:49
art:50-11
art:92
art:94
art:98
art:98
art:100
art:98-prf.apt
art:1
art:2
art:7
art:7-1
art:8
art:9
art:10
art:11
art:17
art:27
art:28
art:30
art:30-pg.p
art:33
art:36
art:37
art:38
art:43-pg.un
art:55-pg.un
art:59-1
art:65
art:66
art:4
art:4-8
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
BECAS
CONTRALORIA
ESTADO MONAGAS
EXTRALIMITACION DE ATRIBUCIONES
NULIDAD
PARTIDOS POLITICOS
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
REMOCION
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.18-27.
37
010
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720420
Demanda de nulidad contra actos de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira
FRAGMENTO
I
ANTECEDENTES
La primera de las susodichas demandas, introducida el 14 de marzo de 1972
por medio de apoderado, por los Diputados a la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, Carmen Morales de valera, José Teodosio Guerrero, Jose
María Machado, los ciudadanos Miguel Antonio Márquez García y Luis Alberto
Remolina; quienes actúan como Presidente, Primer Vicepresidente, Segundo
Vicepresidente, Secretario y Subsecretario de la mencionada Asamblea,
impugna como nulos varios actos, indicados en el libelo, “realizados por los
Diputados Fabio Méndez Moncada Contreras Vitto, Saúl Sierquez Kuzmir y
Reinaldo Uzcátegui, acompañados de los señores Gabriel Márquina Monsalve
y José del carmen Márquez”. La otra demanda de nulidad, de fecha 20 de
marzo, versa sobre la nulidad del acto de instalación el día dos de marzo del
presente año de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira y, en
consecuencia, de todos los demás actos emanados de ella. Fueron admitidas
ambas demandas el 23 de marzo y se ordenó tramitarlas en un solo
expediente, lo que se efectuó el viernes 24 de marzo de 1972 a las 11 a.m. El
asunto se tramita en los expedientes acumulados 72-61 y 7268 que cursan en
el mencionado alto Tribunal.
II
FUNDAMENTO DE LA PRIMERA DEMANDA
Señalan los actores que la Asamblea Legislativa del Estado Táchira se instaló
el día 2 de marzo de 1972 conforme a los establecido en el artículo 23 de la
Constitución del Estado con un quórum de 18 Diputados los cuales integraban
la totalidad de sus miembros: habiéndose cumplido, por lo tanto, con lo
preceptuado en el artículo 25 de la misma Constitución que exige un quorum
especial para la instalación de, por lo menos, las dos terceras partes de los
integrantes de la Asamblea; se procedió conforme a lo previsto en el artículo 1°
del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa; tomándose
primero la Comisión Preparatoria presidida por el doctor Fabio Méndez
Moncada, Presidente que había sido de las dos últimas sesiones ordinarias; y
constatada la existencia del quórum constitucional se declaró instalada la
Asamblea legislativa; y de conformidad a lo establecido en el artículo del citado
Reglamento se eligió la Mesa Directiva cuya proclamación hizo el doctor
Méndez Méndez Moncada; habiéndose designado una Comisión para
38
participar la instalación al Gobernador del Estado; que la sesión inaugural se
desarrollo en forma pacífica y que todo ello consta en el acta N° 1 inserta a las
páginas 3 a 9 del Libro de Actas de la Asamblea Legislativa. Manifiestan
también que el 6 de marzo del corriente año, con la presencia de 17 Diputados
se dio comienzo a la segunda sesión previamente convocada y después de
haber sido aprobada el acta correspondiente a la sesión de instalación, el
Diputado Fabio Méndez Moncada acompañado de 7 Diputados y de dos
ciudadanos más, procedieron a reinstalar por separado la Asamblea
Legislativa, designando otra Mesa Directiva; a partir de entonces no sólo
desconocieron la autoridad legítima del Cuerpo que los actores dirigen
legalmente, sino que han procedido por las vías de hecho a impedir el normal
funcionamiento de la Asamblea Legislativa, cuya representación se arrogaron
en forma arbitraria y que han “procedido a crear un aparente paralelismo en
instituciones fundamentales del Gobierno del Estado Táchira, como son la
Contraloría General del Estado, el Instituto Autónomo Estadal de Música y la
Comisión de Becas y Ayudas de Estudios”.
Fundamentan la acción en los artículos 117 y 119 de la Constitución de la
República, en concordancia con los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° del Reglamento
Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira y piden
que el Supremo Tribunal declare:
a) Que la instalación de la Asamblea Legislativa tuvo lugar en forma
adecuada a las normas legales;
b) Que la Junta Directiva electa en la sesión inaugural del 2 de marzo de
1972 es la legal;
c) Que es legítima la designación del Contralor General del Estado
Táchira y de su suplente hecho en fecha 9 de marzo de 1972;
d) Que es legítima la designación de los miembros del Directorio del
Instituto Autónomo Estadal de Música, efectuada el 10 de marzo; y
e) Que es legítima la designación del representante de la Asamblea
Legislativa ante la Comisión de Becas y Ayudas de Estudios realizada
el día 10 de marzo de 1972.
III
FUNDAMENTOS DE LA SEGUNDA DEMANDA
El doctor Fabio Méndez Moncada, en la segunda demanda, expresa que el
acto de instalación de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira se efectuó
con violación de la parte final del artículo 141 de la Constitución de la
República, porque la ciudadana Carmen Morales de Valera se encontraba el 2
de marzo del presente año en el ejercicio del mandato popular de Diputada
Principal al Congreso, sin haber solicitado y menos obtenido previamente su
desincorporación formal de dicha Cámara, no obstante lo cual ejerció en esa
misma fecha el otro mandato que había obtenido también por elección popular
de Diputado Principal a la Asamblea Legislativa del Estado Táchira; y porque
el ciudadano José María Machado, Diputado Suplente al Congreso y Diputado
Suplente a la Asamblea Legislativa del Estado Táchira se encontraba
igualmente el dos de marzo del año en curso en ejercicio del primero de dichos
mandatos, como Diputados por el Estado Táchira al Congreso, pues suplía al
Diputado Principal Fabio Méndez Moncada; y quien sin tampoco haber
solicitado ni obtenido previamente su desincorporación formal de la Cámara de
Diputados a la Asamblea Legislativa pues se incorporó a ésta en el acto de su
39
instalación, en suplencia de la Diputada principal Nelly H. de Azara. Aduce que
en prueba de su afirmación en el acto de la sesión de la Cámara de Diputados
del día 6 de marzo de 1972 aparecen ambos Diputados como “inasistentes”.
Que por esos motivos el acto de instalación de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira realizado el día dos de marzo de 1972 es jurídicamente
ilegítimo por violatorio del artículo 141 de la Constitución de la República.
El actor señala, además, que el acto de instalación inicial de la Asamblea
Legislativa del Estado Táchira violó también el artículo 117 de la Constitución,
pues al preferir el artículo 141 de ésta incurrió en extralimitación de
atribuciones, y violó igualmente los artículos 14 y 8° de la Constitución del
Estado Táchira en concordancia con el mencionado artículo 117 de la Carta de
la República, porque la Asamblea Legislativa al permitir en el acto de su
instalación, la compatibilidad del ejercicio de la función legislativa en el Poder
Legislativo Regional con el ejercicio de la función legislativa en el Poder
Legislativo Regional con el ejercicio de la función legislativa en el Poder
Legislativo Nacional, por parte de dos de sus miembros, incurrió en
“usurpación de atribuciones”, pues no ejerció “conforme a esta Constitución” el
Poder Público de que está investida.
IV
CONSIDERACION PREVIA
Como en la segunda de las demandas mencionadas, o contrademanda,
intentada por el Diputado doctor Fabio Méndez Moncada, se esgrime una
acción de inconstitucionalidad directa por la cual se insta a la Corte Suprema
de Justicia en Sala Político-Administrativa a declarar la nulidad del acto de
instalación del Cuerpo deliberante del Poder Legislativo del Estado Táchira
porque violó disposiciones de la Constitución Nacional, debe dársele
preferente atención; mucho más cuanto que de su resolución depende
ineludiblemente el resultado de la demanda presentada por los ciudadanos
miembros de la Directiva de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, que
se fundamenta en infracciones legales, vale decir en infracciones a la ley
constitucional de dicho Estado y del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Legislativa, infracciones de las que los actores hacen derivar una
violación indirecta a la Carta Fundamental de la República.
Como lo ha expresado en otra ocasión, el Ministerio Público considera que
ninguna disposición legal autoriza a la Corte Suprema de Justicia a suspender,
por vía de previo pronunciamiento, como lo ha pedido el actor, de la segunda
demanda, los efectos jurídicos del acto impugnado, y porque ello involucraría
una opinión adelantada sobre el fondo del asunto planteado.
V
ANALISIS DE LA SEGUNDA DEMANDA
En ella se aduce que al haber admitido la Asamblea Legislativa del Estado
Táchira el ejercicio del mandato de legislador regional por parte de la Diputada
Principal a la Asamblea, ciudadana Carmen Morales de Valera y del Diputado
Suplente al mismo Cuerpo, ciudadano José María Machado, sin haber
obtenido previamente cada uno de ellos su respectiva desincorporación al
Congreso, la Asamblea Legislativa violó el artículo 141 de la Constitución e
incurrió en extralimitación de atribuciones, por lo que el acto de instalación que
40
realizó es nulo.
A.-La incompatibilidad en el ejercicio simultáneo de diversos mandatos
legislativos de elección popular.
Como disposición general atañadera al Poder Público el artículo 123 de la
Constitución establece el precepto de la incompatibilidad en el desempeño a la
vez de más de un destino público remunerado, precepto que, con ligeras
modificaciones, lo habían estatuido también las anteriores Constituciones
nacionales desde la de 1864. Dicha norma tiene por objeto garantizar una
completa consagración de tiempo y de actividad a las funciones públicas y
además impedir la monopolización de los cargos públicos por un reducido
número de personas.
Dicho artículo establece varias excepciones, delegando en la ley la
determinación de los cargos académicos, accidentales, docentes, edilicios o
electorales, cuyo desempeño es compatible con el de otro destino, como ya lo
ha hecho, por ejemplo, el artículo 30 de la Ley orgánica del Sufragio en cuanto
a los cargos electorales, aunque todavía no han hecho las leyes atinentes a los
otros cargos que ellas sólo pueden exceptuar.
Establece también esa norma prohibitiva del artículo 123 una sanción: la
presunción legal de la renuncia del destino que se desempeña cuando se
acepta otro, remunerado, que no sea de los exceptuados en la propia segunda
parte del artículo.
Por último, la segunda parte del artículo 123 crea dos excepciones a la
aplicación de esa sanción: la primera: los casos previstos en el artículo 141; la
segunda: cuando se trate de suplentes mientras no remplacen definitivamente
al principal.
En efecto, el artículo 141, coloca entre las Disposiciones Generales del primer
Capítulo del Título constitucional dedicado al Poder Legislativo Nacional,
permite, de una parte, que los Senadores y Diputados puedan aceptar
determinados cargos políticos que enumera sin perder su investidura, siempre
que se separen previamente de la Cámara, pudiendo reincorporarse a ella al
cesar en aquellas funciones. De otra parte, delega en las leyes determinar la
permisión de que los Congresistas puedan aceptar diversos mandatos de
elección popular.
Aún cuando esta permisión hecha por la ley, por delegación de la carta
fundamental, de aceptar diversos mandatos de elección popular debe ser
expresa sin que baste la no prohibición(y así lo ha sostenido el Ministerio
Público en ocasión anterior), en realidad, se ha establecido en la nación una
costumbre política, que ha sido sancionada por la práctica y por la doctrina
parlamentaria, de considerar que tanto las Leyes Electorales anteriores de
1958 y de 1964, como la vigente Ley Orgánica del Sufragio, permitían y
permiten tácitamente esa aceptación, que se deduce en la actualidad del
artículo 103 de esta última.
En consecuencia, bien puede una persona aceptar ya sea el cargo de
Diputado o de Senador al Congreso conjuntamente con el de Diputado o
Representante a una Asamblea Legislativa, (dado que actualmente las
elecciones para esos cargos se realizan al mismo tiempo), pero esa
aceptación “no autoriza el ejercicio simultáneo de los mismos” cargos electivos
como lo establece la disposición final del artículo 141. De manera que,
permitida tácitamente por la Ley del Sufragio, como se admite, que un
Congresista pueda aceptar otro mandato de elección popular, él quedó
expresamente excluido de la aplicación de la sanción de la tácita renuncia del
41
primer cargo, establecida en el artículo 123 de la Carta, “ya que nadie puede
ser sancionado por lo que la propia Constitución admite”.
En otros términos, el ejercicio del cargo de Senador o de Diputado al Congreso
Simultáneamente con otro cargo de elección popular, remunerado o no, en los
casos permitidos por la ley, no tiene una sanción expresa en la Constitución ni
en ninguna otra ley específica, ni tampoco en los Reglamentos Interior y de
Debates del Senado o de la Cámara de Diputados. La única sanción posible
para el Congresista que infrinja la prohibición del artículo 41 de la Constituciónaparte de la moral- sería la que se impusiera en un juicio o queja de
responsabilidad conforme a lo previsto en los artículos 12 y 15 de la antigua,
olvidada, pero vigente Ley de Responsabilidad de Empleados Públicos de 7 de
Junio de 1912.
Esta incompatibilidad del ejercicio del cargo de Congresista en alguna de las
Cámaras Legislativas simultáneamente con el de Diputado a una Asamblea
Legislativa Estadal tiene el objeto de garantizar la eficiencia del trabajo
parlamentario o impedir que se traduzca a manos de unas pocas personas la
gestión de los Cuerpos deliberantes nacionales y estadales; sin desconocer,
por otra parte, que en la gestión legislativa regional se adquiere la experiencia
y la destreza necesarias para el mejor ejercicio de los cargos congresales y
para la gestión de los asuntos nacionales.
Más, ¿qué ha de entenderse por ejercicio del Cargo de Diputado o de
Senador?
En principio, por la incorporación del Congresista a la Cámara respectiva
después de su previa calificación por la Comisión Especial que señalan los
Reglamentos respectivos y luego de la jura legal, él asume las obligaciones
inherentes al cargo que le imponen dichos Reglamentos; así por ejemplo,
ningún Senador o Diputado dejará de concurrir a la Cámara sin justa causa de
lo cual informará previamente al Presidente para obtener su permiso. Tampoco
podrá excusarse de desempeñar las funciones que se le encarguen, a menos
que exponga motivos justificados, a juicio de la Presidencia, de cuya decisión
se puede apelar a la Cámara (artículo 31 de los respectivos Reglamentos).
Para garantizar el cumplimiento de esta obligación en el acta de cada sesión
se hará mención de los Congresistas que hayan asistido a ella, así como
también de las inasistencias, indicando aquéllos que no hubieren asistido por
tener licencia o permiso de la Presidencia (artículo 32 de los Reglamentos de
ambas Cámaras); debe, además, estar presente a la hora señalada para la
sesión (artículo 34 de los Reglamentos) asistir a las Comisiones Permanentes
o Especiales de que hiciere parte; y cumplir las misiones políticas, culturales,
científicas o de índole análoga, no remunerada, que le fueren encomendadas
(artículo 33, citado). Asimismo, deberá asistir a las reuniones de las Cámaras
en sesión conjunta, asistir a las comisiones del Congreso, y ningún miembro
de éste podrá excusarse de desempeñar las Comisiones que se le encarguen,
a menos que exponga motivos suficientes a juicio del Presidente del Cuerpo
(artículo 43 del Reglamento del Congreso).
Tales obligaciones caracterizan el ejercicio del mandato de Senadores o
Diputado.
Ahora bien, el artículo 141 en su párrafo aparte, establece la condición
específica de separarse de la respectiva Cámara para aceptar algunos de los
cargos políticos que enuncia el mismo artículo en el párrafo que lo encabeza.
No señala, en cambio, tal condición específica como indispensable también
para ejercer otro mandato de elección popular. Basta por lo tanto, que no haya
42
simultaneidad en el ejercicio de ambos. Lo que lleva a considerar las formas
en que se suspende el ejercicio de las obligaciones inherentes al mandato de
un congresista y las formas en que éste queda desincorporado o separado de
la respectiva Cámara. Aquello puede ocurrir de dos modos: o mediante un
permiso breve, por menos de 20 días, en el caso del Senador, y de 10 días en
el caso del Diputado, que otorga el Presidente de la Cámara (artículo 33 del
Reglamento Interior y de Debates de la Cámara del Senado y 33 del
Reglamento Interior y de Debates de la Cámara de Diputados,
respectivamente) permiso que puede extenderse hasta un lapso de 30 días
cuando tuviere por causa el cumplimiento de una misión especial, no
remunerada, en el caso del Senador.
En cambio, la desincorporación o separación del Congresista de la Cámara
respectiva ocurre en los siguientes casos: a) por licencias mayores de diez
días, siempre, respecto a los Diputados (artículo 33, encabezamiento del
Reglamento Interior y de Debates de la Cámara del Senado). Estas licencias
mayores de diez días pueden ser por tiempo determinado o indefinido; b) por
licencias menores de 10 días cuando así fuese solicitado por el Congresista
(artículo 33 de los Reglamentos citados) y c) las ausencias sin permiso que se
prolonguen por más de diez días (artículos citados). En estos casos, como se
dijo, el Congresista queda desincorporado o separado de la respectiva Cámara
y debe ser convocado el Suplente correspondiente; éste no lo reemplaza
definitivamente, lo cual ocurre solamente en caso de vacante absoluta (artículo
10 de la Ley de Calificación de Senadores y Diputados); y el Congresista titular
puede reincorporarse a la Cámara.
Ahora bien, como la Constitución no exige la desincorporación o separación de
la Cámara respectiva para poder ejercer otro mandato de elección popular en
los casos en que lo permite la ley, es necesario concluir en lo siguiente: que
todo permiso o licencia concedida a un Congresista, sea por el Presidente de
la Cámara, sea por ésta misma, con o sin remuneración, y sin tomar en cuenta
la duración de ellos, ya sea que lo desincorpore de la Cámara respectiva, o
bien, que simplemente le suspenda del ejercicio de sus obligaciones por
menos de 10 días, o por más tiempo tratándose de un Senador sea para
ejercer una misión política o cultural; en todos esos casos, le estará permitido
ejercer otro mandato de elección popular si es que lo permite la ley, siempre
que no reciba simultáneamente dos remuneraciones. En todos estos casos
analizados, no existirá la nota de simultáneamente dos remuneraciones. En
todos estos casos analizados, no existirá la nota de simultaneidad en el
ejercicio de ambos mandatos de elección popular permitidos por la ley, ni, por
lo tanto, se incurrirá en la infracción del precepto constitucional contenido en la
parte final del artículo 421.
B.- Aplicación de los principios anteriores a los hechos del caso.
En el expediente judicial de este caso existe una copia certificada del acta de
la sesión de la Cámara de Diputados correspondiente al día 6 de marzo de
1972. En dicho acta aparece: “No concurren los Diputados…José María
Machado…Carmen Morales de Valera…”.
Esta mención en el acta de la inasistencia era obligatorio hacerla porque así lo
dispone el artículo 32 del Reglamento Interior y de Debates de la Cámara de
Diputados; sin que se hubiere indicado que la inasistencia era justificada por
causa de permiso dado por la Presidencia, como lo exige también la
mencionada disposición.
43
De la misma acta se lee, al referirse a la Cuenta que dio el Secretario, lo
siguiente: “Telegrama de la ciudadana Diputada Carmen Morales de Valera,
solicitando le sea concedido permiso para retirarse de las sesiones de la
Cámara por tiempo indefinido” y más adelante se encuentra en la misma acta
esta mención: “Leído y puesto en consideración el segundo número reservado
de la Cuenta, la Cámara concedió el permiso solicitado por la Diputada
Carmen Morales de Valera”.
En consecuencia, aparece demostrado: a) que para el 6 de marzo de 1972 los
Diputados José María Machado y Carmen Morales de Valera estaban
considerados por la Cámara de Diputados como incorporados a ella y, por tal
motivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento
Interior y de Debates, se dejo constancia de su inasistencia en el acta de la
sesión de ese día.
b) Que en esta misma sesión la Diputada Carmen Morales de Valera
quedó desincorporada o separada de la Cámara por haberle sido
concedido permiso para retirarse por tiempo indefinido.
c) Por otra parte, de la copia fiel del acta de la sesión de instalación de la
Asamblea Legislativa del Estado Táchira que se encuentra en el
expediente, aparece comprobado que el día dos de marzo de 1972
concurrieron a dicha sesión del cuerpo los Representantes Carmen
Morales de Valera y José María Machado.
En consecuencia, como dichos ciudadanos no habían solicitado permiso o
licencia, ya fuera otorgado por el Presidente de la Cámara por un lapso menor
a diez días que le hubiera suspendido el ejercicio de las obligaciones
inherentes a los cargos legislativos nacionales que desempeñaban, o bien,
otorgado por la Cámara de Diputados por un lapso mayor que los separa o
desincorpora de ella, debe considerarse que para el día dos de marzo de
1972, en que se instaló la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, a la cual
concurrieron aquellos Diputados nacionales, éstos ejercieron simultáneamente
los dos mandatos de elección popular con que estaban investidos e
infringieron la norma prohibitiva contenida en la última parte del segundo
párrafo aparte del artículo 141 de la Constitución; y dando causa para que los
actos que hubieren realizado en aquella sesión con el carácter de
Representantes a la Asamblea Legislativa del Estado Táchira por haberlos
realizado en contravención a una norma prohibitiva constitucional, pudieran ser
atacados de nulidad ante el Supremo Tribunal de la República.
c.- Solicitud de nulidad del acto de instalación de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira.
El actor aduce que en el acto de instalación de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, realizada el día 2 de marzo del presente año, es un acto
jurídicamente irregular e ilegítimo, por violación del artículo 141 de la
Constitución de la República, lo cual fundamenta el hecho de que los
Diputados en ese Cuerpo, señora Valera y machado “estuvieron incorporados”
simultáneamente, a la Cámara de Diputados y a la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, de modo que con “el ejercicio simultáneo de ambos mandatos”
concurrieron a instalar la citada Legislatura el día de marzo del presente año.
Afirma que la disposición mencionada de la Constitución tiene por destinatario
no sólo a la persona que ha aceptado “diversos mandatos de elección
popular”, sino también a los órganos en los cuales ha de ejercerlas, pues su
finalidad es evitar la anarquía y la confusión en el desempeño de las funciones
que corresponden a dichos órganos; alega que al instalarse la Asamblea
44
Legislativa con la preterición del citado artículo 141 de la Constitución, infringió
también el artículo 177 de la misma, pues no se sujeto en el ejercicio de sus
funciones a la limitación contenida en aquel dispositivo; e incurrió en
extralimitación de atribuciones, pues la misma carece de la autoridad o poder
para permitir el “ejercicio simultáneo” de dos mandatos de elección popular
como así en efecto lo permitió, al admitir la incorporación de los Diputados
Carmen Morales de Valera y José Martín Machado, sin que éstos, previamente
se hubieran desincorporado formalmente de la Cámara de Diputados del
Congreso de la República.
Se observa:
El acto de instalación de la Asamblea legislativa del Estado Táchira estaba
sometido a requisitos y formalidades de procedimientos establecidos en las
leyes de aquel Estado, primero, en la ley que organiza sus Poderes Públicos o
Constitución del Estado Táchira de 21 de abril de 1964 y segundo, en el
Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea legislativa de 27 de
noviembre de 1962.
El artículo 22 de aquello prescribe:
“La Asamblea Legislativa se reunirá en la capital del Estado en sesiones
ordinarias o extraordinarias y podrá cambiar de sitio…etc.”; y señala el sitio de
reunión.
El artículo 23 estatuye:
“Las Sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira
comenzarán sin necesidad de previa convocatoria el día dos de marzo de cada
año o el día posterior más inmediato posible y durarán 30 días. Dichas
Sesiones ordinarias se reanudarán cada año el 15 de noviembre o el día
posterior más inmediato posible, hasta el 15 de diciembre, ambos inclusive…”.
Y señala el día del comienzo de las sesiones ordinarias y su duración; así
como la fecha y término de su reanudación en el transcurso del mismo año.
El artículo 25 reglamenta:
“La instalación de la Asamblea Legislativa se efectuará con las dos terceras
partes de sus integrantes, por lo menos…Después de instalada la Asamblea
Legislativa podrá sesionar con la mayoría absoluta de sus miembros
incorporados”.
En este artículo se establece el quórum especial para instalarse; y el quórum
corriente para sesionar, después de instalada.
El artículo 27, expresa:
“La Asamblea Legislativa elegirá de su seno un Presidente, un Primero y
Segundo Vicepresidente para cada año de sesiones ordinarias y
extraordinarias…”.
Y establece la elección de su Mesa Directiva por la propia Asamblea
Legislativa , después de instalada.
El artículo 36 dice:
“El ejercicio del Poder legislativo y el control de la administración estadal,
corresponde a la Asamblea Legislativa; y son sus atribuciones:
1°- Calificar sus miembros y oír sus renuncias…”.
3°- Remover los obstáculos que se opongan al ejercicio legal de sus
funciones”.
Por su parte el Reglamento Interior y de Debates, anterior en fecha a la
Constitución estadal, determina:
Capítulo I “Disposiciones Generales”. Artículo 1°:
45
“Los Representantes se reunirán en la capital del Estado el día señalado para
comenzar cada período de sesiones ordinarias o extraordinarias, a las 9 a.m.,
en el local designado para sus reuniones, con el objeto de instalar la Asamblea
Legislativa, presididos por el presidente o el primero o Segundo
Vicepresidentes de las últimas sesiones, pero si ninguno de ellos asistiere o se
tratare de personal nuevo, por el Representante primero de la plancha que
hubiere obtenido mayoría de votos. Si no hubiere quórum, se adoptarán las
medidas que se crean convenientes al efecto y se llamará al respectivo
suplente si a juicio de los presentes esté comprobada la imposibilidad de
asistencia del principal y sin perjuicio de que éste haga uso del derecho de
presentarse cuando lo tenga”.
“El Presidente de la Comisión Preparatoria nombrará dentro o fuera de su
seno, un Secretario ad hoc con quien autorizará los actos de dicha Comisión; y
luego, procederá a examinar la credencial de cada uno de los Representantes,
después de lo cual se le devolverá y al mismo tiempo se someterá la suya al
examen de los mismos”.
Artículo 2:
“Al haber quorum legal en la Comisión Preparatoria, se procederá de inmediato
a la elección de los funcionarios a que hubiere lugar y, acto seguido, a
convocar para la sesión solemne de sesiones ordinarias o de extraordinarias, y
para la sesión correspondiente en el caso de iniciación del segundo período
ordinario”.
El Capítulo II, “De los funcionarios de la Asamblea Legislativa del Estado y del
personal de Secretaría”, expresa:
“Artículo 3°-La Asamblea tendrá una Junta Directiva compuesta por un
Presidente, un Primero y un Segundo Vicepresidentes; la elección de estos
funcionarios se hará en una sola sesión, con el voto de la mitad más uno de
los miembros y por votación secreta.
De igual forma se elegirá un Secretario y un Subsecretario por cada período de
sesiones”.
Artículo 7°- El Presidente de la Asamblea, al tomar posesión de su cargo
prestará la promesa legal en la forma siguiente: “Juro sostener y defender la
Constitución de la República y la del Estado y cumplir fielmente con los
deberes de mi cargo”.
En la misma ocasión y en iguales términos, el Presidente tomará la promesa a
los demás miembros de la Junta Directiva, a los representantes que se
presenten por primera vez, al Secretario y Subsecretario”.
El juramento de los nuevos funcionarios se limitará a la promesa de cumplir
fielmente los deberes de su cargo respectivo”.
Al analizar el acta de la sesión de instalación de la Asamblea Legislativa, se
observa:
a) Que ésta se reunió en la Capital del Estado (artículo 22 de la
Constitución de esta Entidad Política).
b) Que sus sesiones ordinarias comenzaron, con la instalación, el día dos
de marzo del año 1972 (artículo 23 ejusdem).
c) Que la instalación se efectuó con las dos terceras partes de sus
integrantes, por lo menos (artículo 25 ejusdem).
En efecto, ese día, a la hora señalada en el acta, 9:35 a.m., en el Salón de
Sesiones de la Asamblea legislativa se reúnen 17 Diputados bajo la
46
Presidencia del doctor Fabio Méndez Moncada (actor en esta segunda
demanda), en su carácter de Presidente de las últimas sesiones ordinarias
(artículo 1° del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa);
quien después de verificar la existencia del quórum reglamentario aludido en el
Acta era previsto en el artículo 25 de la ley constitucional del Estado, o sea las
dos terceras partes de sus integrantes (de la Asamblea), por lo menos”, resulta
claro que aquel número alcanzaba y rebasaba a las dos terceras partes del
total de los 18 integrantes de la Asamblea Legislativa. Con la incorporación en
esa misma sesión, después de instalada la Asamblea, pero antes de elegir la
Junta Directiva (artículo 27 ejusdem), de la Diputada Principal Carmen Morales
de Valera, “juramentada en anterior oportunidad”, se complementó el número
total de 18 miembros de la Asamblea, quienes eligieron a los funcionarios de la
Junta Directiva.
Se observa, por lo tanto; que los requisitos sustanciales establecidos en la
Constitución del Estado, para la instalación de la Asamblea: de lugar, fecha y
quórum especial, se cumplieron en el acto. Además, es de notar que el
Presidente de la Comisión Preparatoria, doctor Fabio Méndez Moncada, actor
de esta segunda demanda de nulidad del acto de instalación, no hizo objeción
alguna a la presencia del Diputado José María Machado, quien ejercía el
mandato de Diputado al Congreso, en suplencia precisamente de él; de modo
que la Cámara no supo, ni consideró, ni decidió nada respecto a la situación
irregular en que se encontraba este Diputado. Tampoco dicho Diputado doctor
Fabio Méndez Moncada, ni ningún otro Diputado presente, objetó la
incorporación de la Diputada Principal a la Asamblea Legislativa señora
Carmen Morales de Valera, ocurrido después de que se declara instalada la
Asamblea, a las 9: 43 horas a.m., ni la Cámara, por lo tanto, supo alguna
irregularidad en su ejercicio del mandato de Diputado Principal, ni consideró ni
tomó decisión alguna respecto a esa objeción: solamente, se dejó constancia
en acta de que había sido “juramentada en anterior oportunidad”.
Luego se procedió a hacer por la Asamblea Legislativa ya constituida, y de su
seno, la elección de los funcionarios de la Junta Directiva, mediante la emisión
de 18 votos de los Diputados presentes, cuyos miembros prestaron el
juramento ritual en la forma prescrita en el artículo 7 del Reglamento Interior y
de Debates de la Asamblea, y luego de la jura de éstos a participar por medio
de una Comisión, al Gobernador del Estado, la instalación e inicio de sus
sesiones, al incorporar al Diputado Principal Saúl Suiger Kuzmir, y a señalar
como fecha de la próxima sesión el día 6 de marzo. Tampoco durante el
desarrollo de esta sesión de instalación se hizo objeción alguna en contra de la
regularidad del mandato de aquellos Diputados.
En consecuencia, cuando la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, con el
quorum especial de instalación que exige la Constitución del Estado, en el sitio
y en la fecha por ésta señalados, a la hora indicada y conforme al
procedimiento indicado en el Reglamento Interior y de Debates de ella misma,
se instaló el 2 de marzo de 1972, como Cuerpo, hubiera manifestado su
volunta de desconocer o preterir el cumplimiento de alguna disposición de la
Carta Constitucional de la República.
La norma contenida en la última parte del segundo párrafo aparte del artículo
141 de la Constitución: “La aceptación de diversos mandatos de elección
popular, en los casos en que lo permitan las leyes, no autoriza el ejercicio
simultáneo de los mismos”, establece una obligación de no hacer una
prohibición, directamente para la persona del ciudadano investido con el
47
mandato de elección popular, más concretamente, para el mandato del Poder
Legislativo Nacional porque aquella norma prohibitiva se encuentra ubicada en
el Capítulo I “Disposiciones Generales”, del Título V “Del Poder Legislativo
Nacional”, y como ende, la infracción a esa norma no puede realizarla
directamente sino la persona física de un Congresista.
Pero aún en la hipótesis de que mediante una acción específica de nulidad en
contra de los actos realizados por los Diputados regionales que infringieron la
prohibición del artículo 141 constitucional, se lograra obtener esa nulidad, el
acto de instalación de la Cámara Legislativa no sufriría menoscabo o mengua,
sino que mantendría su integridad jurídica, pues de haber la sustracción de un
voto, el del Diputado Machado, pues la Diputada Valera se incorporó después
de la instalación a los que emitieron los 17 Diputados que formaron el quórum
especial exigido por el artículo 25 de la Constitución del Estado Táchira, para
decidir la instalación quedarían 16 votos válidos, correspondientes a un
número de Diputados superior al de las dos terceras partes de los integrantes
de la Asamblea que alcanza a 12.
Por los motivos expuestos es opinión del Ministerio Público que en el acto de
su instalación, la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, como Cuerpo, no
infringió ninguna disposición constitucional, por lo cual su instalación es válida
y regular; reserva hecha de las infracciones en que individualmente incurrieron
dos de sus miembros.
La actividad legítima de esta restantes 16 Diputados no puede sufrir mengua
por la actividad irregular de los otros dos que desconocieron la norma
constitucional. Esa actividad no tiene ninguna relación de dependencia con la
de los otros dos, sino una vida autónoma nacida del hecho jurídico de haber
realizado por un núcleo de Diputados, sano y hábil en derecho, o sea, por el
quórum especial constitucional necesario para la instalación de la Asamblea.
Esa actividad regular, hábil y sana, tendía al normal desenvolvimiento de las
actividades jurídicas y políticas de los Poderes Públicos del Estado: entre las
cuales aparecen con importancia relevante la instalación oportuna de la
Asamblea Legislativa, que es el órgano legislador y que tiene el control sobre
la administración pública regional.
VI
NULIDAD DE LA ELECCION RECAIDA EN LA DIPUTADA VALERA
La demanda sostiene la nulidad del acto de instalación de la Asamblea
Legislativa del Estado Táchira; y consecuencialmente, afirma también que
todos los actos producidos por dicha Asamblea en el período de su legislatura
son nulos. Esa es la petición que hace la Corte Suprema de Justicia en Sala
Política-Administrativa. El Ministerio Público opina que el acto de instalación no
es nulo porque no se dan los fundamentos invocados; infracciones de los
artículos 141 y 117 de la Constitución.
En cambio, es conveniente manifestar que la elección de la Diputada Carmen
Morales de Valera-elección realizada como la de los demás integrantes de la
Junta Directiva-, por la Asamblea Legislativa (artículo 27 de la Constitución del
Estado) para Presidente de la Asamblea Legislativa y la aceptación del cargo
por parte de esa Diputada, son anulables porque la Diputada Valera no estaba
autorizada por la Constitución para ejercer simultáneamente dos mandatos de
elección popular. Al incorporarse a la Asamblea Legislativa del Estado Táchira
el 2 de marzo de 1972 sin haber obtenido previamente licencia del Presidente
48
de la Cámara de Diputados o de ésta, infringió la norma prohibitiva del artículo
141 de la Constitución y sus actos individuales pueden ser impugnados de
nulidad, entre ellos su aceptación a la Presidencia de la Asamblea; a lo menos
aquellos actos realizados por ella hasta el 6 de marzo de 1972 en que cesó su
impedimento jurídico. Pero esa nulidad no ha sido pedida directamente. No se
trataría de un caso de nulidad absoluta de un acto inexistente, del todo ineficaz
como aquellos que se realizan con usurpación de autoridad (artículo 119,
Constitución) o que violan o menoscaban los derechos garantizados por la
Constitución (artículo 46 de ella); pues ella no había usurpado una autoridad
que no tenía; simplemente, se había extralimitado en el ejercicio de una
facultad que sí tenía pero que no podía ejercer en el momento.
Sería, pues, un caso de anulabilidad con efectos para el futuro.
Esta misma argumentación se aplica al Diputado José María Machado, con la
única diferencia de que en la documentación enviada por la Sala Político
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia al Fiscal General de la
República no existe ninguna prueba de que ese Diputado Suplente regional
hubiera obtenido de la Cámara de Diputados, o de su Presidente, licencia o
permiso para separarse de aquélla o para no asistir por menos de 10 días.
ANALISIS DE LA PRIMERA DEMANDA
Por cuanto se ha opinado que la Asamblea Legislativa del Estado Táchira se
instaló mediante un acto regular pacífico y ajustado a los requisitos y normas
de procedimiento estatuido en la Constitución del Estado y en el Reglamento
Interior y de Debates de la Asamblea, sin que la integridad jurídica de dicho
acto hubiera sido afectada por la conducta irregular de dos de sus integrantes,
es necesario concluir que el acto de reinstalación de la Asamblea, efectuado
por otro grupo de Diputados, desconociendo por sí y ante sí el anterior acto de
instalación, no puede ser válido. El procedimiento regular político y jurídico, era
el de haber hecho dentro del seno de la Asamblea Legislativa las objeciones
pertinentes al ejercicio del mandato legislativo regional por parte de los dos
Diputados, señora Valera y Machado; aun cuando se ha debido tener en
cuenta que la Diputada Carmen Morales de Valera se hizo hábil para ejercer
dicho mandato legislativo regional a partir del 6 de marzo de que la Cámara de
Diputados le concedió una licencia por tiempo indefinido que la desincorporaba
a ésta a convocar al suplente respectivo.
Formuladas estas objeciones, lo regular, pacífico y jurídico hubiera sido
solicitar de la Cámara que tomara una resolución basada en los hechos
demostrados y que revocara, por remoción, la elección de Presidente de la
Asamblea Legislativa recaída en la Diputada Valera, lo que bien hubiera
podido hacer la Cámara, pues “los miembros de la Junta Directiva sólo podrán
ser removidos de sus cargos por causa grave declarada por la Asamblea
después de oírlos” (artículo 5° del Reglamento Interior y de Debates de la
Cámara Legislativa); como también hubiera podido la Cámara reelegido,
después del 6 de marzo de 1972 en que su impedimento constitucional había
cesado.
Por otro lado, no sólo los Diputados disidentes sino cualquier ciudadano tenían
abierto el camino de solicitar ante la Corte Suprema de Justicia la nulidad de
los actos individuales cumplidos por aquellos dos Diputados regionales cuyo
ejercicio del mandato legislativo protestaban; como también la nulidad de la
elección para Presidente de la Asamblea Legislativa de la Diputada Valera
49
porque cuando se realizó, ella no estaba capacitada para ejercer el mandato
legislativo regional por la simultaneidad con el mandato legislativo nacional
cuyo ejercicio aún tenía.
Proceder en forma distinta a la de solicitar ante el órgano judicial competente,
la nulidad de esos actos, o ante el propio Cuerpo la revocatoria, por remoción,
de aquella designación de Presidente de la Asamblea en la persona de la
Diputada Valera realizada el 2 de marzo de 1972, es desconocer la presunción
de legalidad que tienen todos los actos estadales, que de ninguna manera
pueden ser considerados nulos sino que han de valer hasta tanto sean
anulados por el Tribunal competente. Lo contrario, mucho más si se acude a
las vías de hecho, es tender a una situación de anarquía jurídica y hacerse
justicia por sí mismo.
Consiguientemente, si se reconoce que la Asamblea Legislativa del Estado
Táchira se instaló válidamente el 2 de marzo de 1972, es una consecuencia
lógica de ello el no reconocimiento como válida de la reinstalación de dicho
Cuerpo por otro grupo de Diputados.
VIII
SOBRE LOS ACTOS CUMPLIDOS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL
ESTADO TACHIRA EN LAS SESIONES POSTERIORES A LA DE
INSTALACION
Entre los documentos enviados al Fiscal General de la República en copia
certificada por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia
se encuentras las Actas, debidamente certificadas en su autenticidad, de las
sesiones celebradas en su autenticidad, de las sesiones celebradas por la
Asamblea Legislativa del Estado Táchira, bajo la Presidencia de la Diputada
Carmen Morales de Valera, los días 6, 7 y 8 de marzo de 1972, aparece que el
Secretario informó que había quórum, pero en el texto del Acta no se indica el
número ni el nombre de los Diputados que formaban ese quorum: lo que es
indispensable para poder determinar acerca de la validez o invalidez de esa
sesión y de las decisiones tomadas en ella.
b) En el Acta N° 4 correspondiente a la sesión del día 8 de marzo de 1972,
aparece que concurrieron 10 Diputados: Carmen de Valera, que actuó como
Presidente, y Teodosio Guerrero, José María Machado, Ricardo Méndez
Moreno, Juan Enrique Serrano Méndez, Hugo Ramón Molero, Leonidas
Sánchez Carrero, Gonzalo Castellanos Ostos, Pablo Contreras y Jesús
Maldonado Vásquez.
Comparando esta nómina con la de los Diputados que formaron el quórum en
la sesión de instalación de la Asamblea, resulta que todos los que en aquélla
aparecen concurrieron a esa primera reunión de instalación; y también, que, de
esos 10 Diputados, 8 son principales y dos suplentes: José María Machado y
Gonzalo Castellanos.
c)Respecto a la sesión celebrada en el día 6, desde las 4 horas de la tarde
hasta las 5 horas, es preciso tener en cuenta que los Diputados Carmen de
Valera y José María Machado no podían ejercer el mandato de legisladores
regionales; y en cuanto las celebradas en los días 7 y 8 de marzo, es también
menester observar que el impedimento constitucional que tenía la Diputada
Valera había desaparecido por la licencia o permiso que le dio la Cámara de
Diputados en la noche del día 6 de marzo de 1972, después de las 6 y media
50
p.m., hora en que comenzó la sesión de ese día, para separarse de las
sesiones de ella por tiempo indefinido. En cambio, ninguna prueba existe en el
expediente de que el Diputado suplente a la Cámara de Diputados, José María
Machado, hubiera recibido alguna clase de licencia, ya fuera de parte del
Presidente de dicha Cámara, o de ella misma, motivo por el cual estaba
imposibilitado constitucionalmente para ejercer el mandato de Diputado
suplente en la Asamblea Legislativa del Estado Táchira. La actuación de
ambos, en consecuencia, en la sesión de esta Asamblea celebrada el día 6 de
marzo de 1972 era inválida: puede ser anulable por haber sido realizada
contrariando una disposición prohibitiva de la Constitución de la República; y la
actuación del Diputado Machado en las sesiones posteriores al día 6 de marzo
de 1972, es también inválida, susceptible de ser anulada.
d) De conformidad con lo dispuesto en la parte final del artículo 25 de la
Constitución del Estado Táchira: “Después de instalada la Asamblea
Legislativa podrá sesionar con la mayoría absoluta de sus miembros
incorporados”, el quórum legal para efectuar válidamente las sesiones de la
Asamblea Legislativa del Estado Táchira era de 10 Diputados, ya que en la
sesión de instalación se incorporaron los 18 que integraban el Cuerpo. En
consecuencia, cualquier sesión posterior de dicha Asamblea Legislativa que se
hubiere realizado sin la presencia de 10 Diputados capaces
constitucionalmente para ejercer el mandato de legisladores regionales es
anulable por carecer del quorum legal. Como el Diputado suplente a la
Asamblea Legislativa del Estado Táchira José María Machado, no podía
constitucionalmente ejercer su mandato, la sesión de la Asamblea legislativa
del Estado Táchira efectuada el día 8 de marzo de 1972 es anulable porque
consta que se efectuó sin el quórum legal. Lo mismo debe decirse de todas
aquellas sesiones, anteriores o posteriores a la del día 8, en que se
compruebe que la presencia del Diputado José María Machado completaba el
quórum legal de 10 Diputados; lo que resultará de las pruebas que prueban las
partes o de aquéllas que la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia solicite y haga evacuar de oficio.
El Ministerio Público considera especialmente pertinente y necesaria la prueba
de la manera como estuvo constituido el quórum de las sesiones de la
Asamblea Legislativa del Estado Táchira correspondientes al día 9 de marzo
de 1972, en la que fueron designados el Contralor General del Estado Táchira
y su Suplente; y el día 10 de marzo de 1972, en la que se designaron los
miembros principales y suplentes del Directorio del Instituto Autónomo Estadal
de Música y del representante de la Asamblea Legislativa ante la Comisión de
becas y Ayudas de Estudio; pues sobre esos hechos no existe ninguna prueba
entre los documentos que le fueron enviados al Fiscal General de la República
por la Sala Político Administrativa ni tampoco en el expediente de este asunto.
Esas pruebas son indispensables para formar opinión acerca de la validez o
invalidez de esas designaciones; lo que constituye una de las peticiones de la
primera demanda; por lo cual el Fiscal General de la República, en nombre del
Ministerio Público que está a su cargo y bajo su responsabilidad, pide a la
recta Sala que tenga a bien uso de la facultad que le otorga el mencionado
artículo 28 de la Ley Orgánica de la Corte Federal para hacer llevar esa prueba
a los autos del expediente.
51
IX
CONCLUSION
Por las razones anteriormente expuestas:
A.- El Ministerio Público considera que la instalación de la Asamblea
Legislativa del Estado Táchira el día 2 de marzo de 1972 es válida.
B.- Que por lo tanto no era un procedimiento jurídicamente regular, reinstalar
separadamente dicha Asamblea Legislativa; ni acudir a vías de hecho para
impedir su funcionamiento, sino plantear en el seno de ellas las objeciones
legales pertinentes al desempeño simultáneo de dos mandatos de elección
popular por parte de dos Diputados; pedir a la propia Asamblea Legislativa la
revocatoria, por remoción, de la elección para funcionarios de la Junta
Directiva en dichos Diputados; o bien, solicitar, ante el Tribunal competente,
como después lo hizo, las acciones de nulidad pertinentes.
C.-Que la validez de los actos realizados con posterioridad a esa sesión
dependen de la existencia del quórum legal que hubiere existido para
determinar el cual no debía contarse en la sesión celebrada el 6 de marzo de
1972 a los Diputados Carmen de Valera y José María Machado; ni a éste en
las posteriores mientras no hubiera comprobado que había obtenido permiso
del presidente de la Cámara de Diputados, o de ella misma, para separarse del
ejercicio de sus funciones como Diputado Suplente incorporado a ella.
D.- Que es necesario que la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia solicita y haga evacuar de oficio las pruebas relativas a los
Diputados que integran el quórum en las sesiones de la Asamblea Legislativa
del Estado Táchira posteriores a su instalación el 2 de marzo de 1972.
OBSERVACION FINAL
El Fiscal General de la República reitera en esta oportunidad su opinión de que
debe estudiarse con la ponderación propia de la gravedad del asunto la
posibilidad constitucional de establecer una Reglamentación de Asambleas
Legislativas de los Estados para evitar esos conflictos frecuentes que se
proyectan desfavorablemente en la opinión pública nacional, y entorpecen las
actividades de tan importantes órganos del Poder Público Estadal desvirtuando
los fines que le han sido encomendados por la Constitución de la República.
Es necesario también que sea prontamente sancionada la ley de la jurisdicción
constitucional que determine, con cabal precisión, las normas y actos que son
susceptibles de ser impugnados por medio de la acción de inconstitucionalidad
en perfecto acoplamiento con las disposiciones del artículo 215 de la
Constitución; y que señale un procedimiento rápido y sencillo con plazos
determinados y prudentes dentro de los cuales el Fiscal General de la
República deba informar y el Supremo Tribunal sentenciar; sin menoscabo de
las características de brevedad, popularidad, gratitud e incaducabilidad propias
de esa acción; y las excepcionalísimas ocasiones en que la Corte podrá
suspender la aplicación de la norma impugnada o la ejecución del acto
recurrido.
52
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:41
CR
art:117
CR
art:119
CR
art:123
CR
art:141
CR
art:141-p.f
CR
art:177
CR
art:215
CETA
art:8
CETA
art:14
CETA
art:22
CETA
art:23
CETA
art:25
CETA
art:27
LOS
art:30
LOS
art:103
LOCF
art:28
RIDALET
art:1
RIDALET
art:2
RIDALET
art:3
RIDALET
art:4
RIDALET
art:5
RIDALET
art:7
RIDALET
art:22
RIDALET
art:23
RIDALET
art:25
RIDALET
art:27
RIDALET
art:36
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
BECAS
CONTRALORIA
ESTADO TACHIRA
EXTRALIMITACION DE ATRIBUCIONES
NULIDAD
QUORUM
USURPACION DE ATRIBUCIONES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.27-39.
53
011
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19721007
Acción de nulidad intentada por el Presidente de la República con
un acto de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, por
infracción de la Constitución
FRAGMENTO
Yo, infracristo, César Naranjo O., Fiscal General de la República, tengo a honra
dirigirme a ustedes para expresarles de seguida la opinión del Ministerio Público que
está bajo mi dirección, a mi cargo y responsabilidad, en el procedimiento de la solicitud
de nulidad por infracción a la Constitución de un acto de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, promovida por el ciudadano Presidente de la República, procedimiento
en el cual fue notificado el 23 de junio corriente, conforme al auto emitido por la Sala
en fecha 22 del mismo mes.
I
ANTECEDENTES DE HECHOS
El 23 de marzo de 1972 la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, presidida por la
Diputada Carmen Morales de Valera, libró de Acuerdo en el cual considera:
1°- Que el Gobernador del Estado había sido formal y oportunamente impuesto de la
instalación e inicio del primer período de sesiones ordinarias de la Asamblea
Legislativa correspondiente al año 1972.
2°- Que la Constitución Nacional, en el ordinal 3° del artículo 23, establece que es
deber del Gobernador del Estado “presentar a la Asamblea Legislativa el informe de su
administración durante el año inmediatamente anterior”.
3°- Que el ordinal 4°, artículo 67, de la Constitución del Estado Táchira, le impone la
obligación de “presentar cada año a la Asamblea Legislativa el informe detallado de su
gestión durante el año fiscal inmediatamente anterior, dentro de los cinco primeros
días del primer período de sesiones ordinarias”.
4°- Que el Gobernador del Estado está en la obligación de cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las Leyes Nacionales y la Constitución y las Leyes del Estado y fue
impuesto, mediante oficio N° 12 de fecha 7 de marzo de 1972, de la fijación de día y
hora que hizo la Asamblea Legislativa para que concurriera a presentar el informe de
su gestión político-administrativa correspondiente al año 1971.
5°- Que el Gobernador del Estado le comunicó el 9 de marzo de 1972, su negativa a
presentar el informe anual, sobre su gestión político-administrativa y la orden que dio
el Secretario General de Gobierno de que se abstuviera de presentar la
correspondiente Memoria y Cuenta.
y Acuerda:
“Artículo 1°- Improbar la gestión político-administrativa del ciudadano Gobernador del
Estado Táchira, correspondiente al año 1971 por desacato y antijurídica actitud frente
a la Asamblea legislativa de esta Entidad Federal”.
“Artículo 2°- Solicitar del ciudadano Presidente de la República, por órgano del
ciudadano Ministro de Relaciones Interiores, la inmediata destitución del ciudadano
54
doctor Jorge francisco Rad Rached, como Gobernador de esta Entidad Federal de
conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República”.
B.- Por su parte, el Gobernador del estado informó el 5 de marzo de 1972 funcionan en
el Estado, sesionando separadamente, dos directivas que dicen ser legítimas del
Poder Legislativo Estadal y realizan actos y efectúan nombramientos diferentes; y que
había recibido dos comunicaciones, fechas el día 7 de marzo en las que ambas
directivas fijan el día 9 de marzo de 1972 para que el Poder Ejecutivo presentare el
Mensaje y la Memoria y Cuenta, a ninguna de las dos y diferir el acto hasta cuando, a
quien corresponda, defina la actual situación. Que en ese orden de ideas se enviaron
las comunicaciones correspondientes.
C.-El día 5 de abril del corriente año el doctor Alberto Palazzi, encargado del Ministerio
de Relaciones Interiores, presentó a la Corte Suprema de Justicia, en pleno, un
documento firmado por el ciudadano Presidente de la República, doctor Rafael
Caldera, y refrendado por el susodicho encargado del Ministerio de Relaciones
Interiores, en el cual el primero de los nombrados, en uso de sus atribuciones legales,
ocurría ante el Supremo Tribunal de la República solicitando una declaratoria formal de
inconstitucionalidad del acuerdo mediante el cual la Asamblea Legislativa del Estado
Táchira, presidida por la ciudadana Carmen Morales de Valera, improbó la gestión
político-administrativa del Gobernador de esa Entidad Federal y solicitó su destitución;
Acuerdo que tiene fecha 23 de marzo del año en curso; que en la Asamblea
Legislativa del Estado Táchira se había originado una situación confusa como
consecuencia de la elección de dos Juntas Directivas distintas para ese Cuerpo. Que
el Gobernador, para evitar que se le tachara de parcialidad se había obtenido de rendir
su informe en espera de que se aclarara, sometido como estaba el conocimiento de la
Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, ante la cual cursaban
sendas demandas intentadas por los Presidentes de cada una de esas directivas. Que
el acuerdo de la Asamblea Legislativa se fundamenta en la negativa del Gobernador
del Estado Táchira “a presentar el informe anual sobre su gestión políticoadministrativa” y en la “orden dada por él al Secretario General de Gobierno, para que
se abstuviera de presentar la correspondiente Memoria y Cuenta”, lo que acaeció el 9
de marzo de 1972. Considera el Presidente de la República que el motivo invocado en
dicho Acuerdo para pedir la destitución del Gobernador “no entra dentro de los
supuestos de hechos exigidos por el artículo 24 de la Constitución de la República, en
concordancia con lo dispuesto en el ordinal 3° del artículo 23 ejusdem”. Explica, “como
se puede observar, la improbación de la gestión del Gobernador se ha basado en un
hecho que no pudo ser materia de la gestión del año 1971, hecho que será materia de
la cuenta del año 1971”, pero “Se ha esgrimido como motivo para improbar la gestión
político-administrativa del Gobernador correspondiente al año 1971”; “que los
considerandos del Acuerdo no dejan lugar a dudas y asimismo la ratifica el artículo 1°
cuando dice que se imprueba la gestión de desacato y antijurídica actitud frente a la
Asamblea Legislativa de esta Entidad Federal”. Pero la Constitución exige que la
aprobación o improbación recaiga sobre la gestión administrativa efectuada durante el
año inmediatamente anterior.
D.- En fecha 29 de mayo de 1972, la Corte Suprema de Justicia en Sala PolíticoAdministrativa declaró sin lugar la demanda de nulidad de los actos a que se refiere el
actor, Diputado Fabio Méndez Moncada, emanados de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, presidida por la Diputada Carmen Morales de valera, e instalada el
dos de marzo de 1972; y declaró también con lugar la nulidad de varios actos
realizados por dicho Diputado Méndez Moncada en unión de otros.
E.- Por auto de 13 de junio de 1972 la Corte Suprema de Justicia en Pleno, ordenó
pasar la solicitud de nulidad, intentada por el presidente de la República y sus anexos
a la Sala Político-Administrativa para que prosiga allí el curso legal de la causa.
II
EL DERECHO
55
A.- Disposiciones constitucionales y legalidad aplicables al caso
1.- La Constitución, en su artículo 23, al determinar las atribuciones y deberes del
Gobernador del Estado señala entre éstos, en el inciso 3°, el de:
“Presentar a la Asamblea Legislativa un informe de su administración durante el año
inmediatamente anterior”.
La Asamblea Legislativa del Estado, por su parte, tiene entre sus atribuciones; la
indicada en el inciso 2° del artículo 20 de la Constitución:
“Aprobar o improbar anualmente la gestión del Gobernador, en la sesión especial que
al efecto se convoque”;
Además, el artículo 24 de la Carta Fundamental preceptúa:
“La improbación de la gestión del Gobernador acarreará su inmediata destitución en el
caso de que esta última sea acordada expresamente y por el voto de las dos terceras
partes de los miembros de la Asamblea Legislativa”.
2.- Por su parte, la Constitución del Estado Táchira establece:
Capítulo II, “De las atribuciones de la Asamblea Legislativa”
“Artículo 36.- El ejercicio del Poder Legislativo y el control de la administración estatal,
corresponde a la Asamblea Legislativa y son sus atribuciones:
“7°- Aprobar o improbar la gestión político administrativa del Gobernador del Estado y
la Memoria y Cuenta que debe presentar el Secretario de Gobierno.
La improbación de la gestión del Gobernador acarrea su inmediata destitución en el
caso de que ésta última sea acordada expresamente y por el voto de las dos terceras
partes de los miembros de la Asamblea Legislativa”.
Capítulo III. “De las atribuciones y deberes del Gobernador del Estado”
“4°- Presentar cada año, a la Asamblea Legislativa un informe detallado de su gestión
durante el año fiscal inmediatamente anterior, dentro de los cinco primeros días del
primer período de sesiones ordinarias”.
B.- Naturaleza y requisitos de la destitución del Gobernador como consecuencia de la
improbación de su gestión administrativa.
En dictamen fechado a 20 de diciembre de 1971, enviado a la Sala PolíticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justicia por el Fiscal General de la República al
Congreso de 1972- Consultoría Jurídica p. 16) se expuso lo siguiente:
“Las disposiciones de la Constitución vigente en esta materia, se enlazan con las
previsiones de la de 1947, la cual, en el inciso 2° del artículo 131 otorgada a la
Asamblea Legislativa la atribución de improbar la gestión del Gobernador del Estado,
improbación que acarreaba de derecho su remoción así lo decidieran las dos terceras
partes de los miembros de la Asamblea. Pero el precepto de la Constitución de 1961
es más exigente. En efecto, de la lectura del artículo 24 y del estudio de su formación
tanto en la Comisión Bicameral de Reforma Constitucional como de las decisiones en
las Cámaras Legislativas, se desprende que son indispensables para que la
improbación de la gestión del Gobernador acarree la sanción política de su inmediata
destitución, los siguientes requisitos:
1°- Que la Asamblea Legislativa acuerde la improbación del Informe que de su
administración durante el año inmediatamente anterior ha debido haberle presentado
el Gobernador del Estado;
2°- Que sea acordada expresamente la destitución del Gobernador como una
consecuencia de dicha improbación.
3°- Que cada una de las dos proposiciones anteriores hayan sido acordadas por los
votos de un número de la Asamblea Legislativa no menor del que representa las dos
terceras partes de sus integrantes; y
4°- Que las anteriores decisiones sean adoptadas con motivo del examen del informe
56
que de su administración hubiera presentado el Gobernador; y en sesión
especialmente convocada con tal fin.
Los requisitos anteriores están expresos en el texto del artículo 24 de la Constitución y,
sobre todo, aparecen evidentes en el proceso de elaboración de esa norma. En efecto,
el Diputado La Riva Mata aclaró en el seno de la Comisión Bicameral de Reforma
Constitucional que no bastaba la simple improbación del informe del Gobernador del
Estado para la remoción de éste, sino que la Asamblea Legislativa debía decidir
expresamente que tal improbación acarreaba la remoción. El Diputado Silva Torres,
por su parte, expresó que debía consagrarse en el artículo correspondiente de la Carta
que tal decisión debía adoptarse en una sesión expresamente convocada para ese fin,
pues sería posible que una Asamblea Legislativa, sorpresivamente, discutiera sobre la
improbación de la gestión del Gobernador; opiniones que fueron concretadas en el
artículo que presentó dicha Comisión a la consideración del Senado (Ver: “LA
Constitución de 1961 y la evolución constitucional de Venezuela”. Actas de la
Comisión Redactora del Proyecto, Tomo I, pp.276 a 278 y también Diario de debates
de la Cámara de Diputados, N° 20, p. 352”.
En resumen:
a) La improbación de la gestión administrativa del Gobernador es un juicio
político. (Comisión Bicameral de Reforma Constitucional: 20-59; Diputado
Caldera, Senador Pérez Guevara. 14 de noviembre de 1960, Diputado Orlando
Tovar, e Informe de la Comisión para la Cámara de Diputados en la sesión del
día 18 de noviembre de 1960: “El artículo 24 contempla el acto del juicio
político del Gobernador por parte de la Asamblea Legislativa…” y Diputado
Silva Torres, sesión de la Cámara el 21 de octubre de 1960).
b) En consecuencia, es imprescindible que haya sido examinada la gestión del
Gobernador para aprobarla o improbarla, conforme a la atribución que a la
Asamblea Legislativa otorga el inciso 2° del artículo 20 de la Constitución
Nacional.
c) Esa gestión administrativa del Gobernador debe constar en el Informe de su
administración durante el año inmediatamente anterior; que tiene el deber de
presentar a la Asamblea Legislativa, conforme a lo determinado en el inciso 3°
del artículo 23 de la Constitución Nacional. Normalmente, es el examen y
análisis de dicho Informe los que llevan al Cuerpo Deliberante del Estado a
aprobar o improbar la gestión gubernamental, pero en el caso
excepcionalísimo de que el Gobernador se negare a presentar el Informe, el
examen y análisis de la gestión administrativa de él deberá hacerse con vista a
los documentos y demás pruebas que la Asamblea hubiera podido acopiar.
d) La simple improbación del Informe del Gobernador no acarrea la remoción de
éste. (Comisión Bicameral de Reforma Constitucional, sesión del 26 de
octubre de 1959, Diputado La Riva, Senador Pérez Guevara).
e) Cuando la improbación de la gestión del Gobernador va acompañada de un
pronunciamiento expreso por parte de la Asamblea acerca de su inmediata
destitución acarrea ésta, en vista de los gravedad de los hechos que se
tomaron en cuenta para la improbación (C.B. de R.C. sesión del 26 de octubre
de 1959; exposición Senador Pérez Guevara); y siempre que se hayan llenado
los requisitos solemnes a que se refiere la letra ordinal que sigue.
f) Ese pronunciamiento expreso debe ser hecho en la misma sesión convocada
especialmente para examinar la gestión del Gobernador durante el año
inmediatamente anterior. (Comisión Bicameral de Reforma Constitucional,
57
sesión del 26 de octubre de 1959: Diputado Silva Torres; sesión del 14 de
noviembre de 1960: Pérez Guevara) y por el voto de las dos terceras partes de
los miembros del Cuerpo Legislativo. (Mayoría verdaderamente calificada,
según el Diputado doctor Orlando Tovar, C.B de R.C., sesión del 26 de octubre
de 1959); porque se trata de un asunto de tal gravedad que necesitaba el
asentimiento de una mayoría calificada que representara el peso de una
opinión sensata, porque, no de otra manera podría llevarse a cabo una vida
para la vida política del Estado como es la destitución de un Gobernador”
Diputado Silva Torres, Sesión de la Cámara en 21 de octubre de 1960.
g) Los presupuestos de hechos señalados en el artículo 24 de la Constitución
Nacional no pueden ser variados por el Constituyente; porque se estaría
usurpando la función de éste. En efecto, se trata de una institución excepcional
de tan amplio alcance que, en la hipótesis de que el Gobernador fuera electo
por sufragio general, se revocaría el mandato que en él hubiera depositado la
soberanía del pueblo. (C.B. de R.C. Informe a la Cámara de Diputados en la
sesión del 18 de noviembre de 1960: “La Comisión considera que la
destitución del Gobernador debe acordarse por la Asamblea Legislativa tanto
en el caso de que este funcionario sea designado por el Presidente de la
República o lo sea por cualquier otro procedimiento que establezca la Ley
prescrita en el artículo 22”).
No puede equipararse por vía analógica la omisión o renuncia del Gobernador del
Estado a presentar el informe de su gestión en el año inmediatamente anterior, con el
examen o improbación de éste, o, excepcionalmente, en caso de renuncia a
presentarlo oportunamente, con el examen, análisis e improbación de la gestión
administrativa de él, realizada con vista de los documentos y demás pruebas
acopiadas por la Asamblea; ni mucho menos, la Asamblea Legislativa podría imponer
por vía analógica una sanción política tan grave como es la destitución orgánica del
Gobernador. La violación de la Constitución Nacional por parte del Gobernador, al no
presentar a la Asamblea Legislativa el informe de su gestión durante el año
inmediatamente anterior, solamente podría dar lugar a un juicio de responsabilidad
conforme a las disposiciones de la legislación vigente, en el cual el Gobernador tendrá
derecho a su defensa
h) Ese pronunciamiento acordado expresamente en la oportunidad y con el voto
calificado, constitucionalmente, acarrea, como sanción política, la destitución
del Gobernador”, según el Informe de la Comisión Bicameral de Reforma
Constitucional en su sesión del 18 de noviembre de 1960, con relación a las
proposiciones formuladas en la Cámara de Diputados).
III
ANALISIS DE LOS HECHOS CON VISTA DEL DERECHO APLICABLE
Aplicando los anteriores preceptos jurídico-positivos al caso sometido a la Sala
Político-Administrativa, se observa lo siguiente:
1°- El Gobernador del Estado Táchira no presentó, en el lapso que señala la
Constitución del Estado, el informe de su administración durante el año
inmediatamente anterior, como era su deber, según lo dispuesto en el inciso 3° del
artículo 23 de la Constitución Nacional.
2°.- La Asamblea Legislativa del Estado Táchira no realizó el juicio político sobre el
resultado del examen del Informe de la administración del Gobernador durante el año
inmediatamente anterior que debía haberle presentado; o bien, en ausencia de ese
Informe, el análisis de la gestión de él durante ese año anterior con vista de los
documentos y demás pruebas que hubiera podido acopiar; y como consecuencia de tal
análisis, improbar la gestión del Gobernador.
3.- En consecuencia, por no haber realizado ese juicio político, tampoco podía imponer
la sanción política de acordar expresamente la destitución del Gobernador como
consecuencia de la improbación de su gestión en el año inmediatamente anterior, ya
58
que ésta no fue examinada y analizada.
4.- En efecto, la improbación de la gestión político-administrativa del Gobernador del
Estado Táchira correspondiente al año 1971, fue acordada por la Asamblea Legislativa
del mismo Estado, según lo dice expresamente el artículo 1° del Acuerdo impugnador:
“Por desacato y antijurídica actitud frente a la Asamblea Legislativa de esta Entidad
Federal”.
Ese desacato, es decir, la falta a la debida consideración y miramiento hacia la
Asamblea Legislativa, a criterio de ésta lo constituyó la negativa del Gobernador a
comparecer en la fecha que le había fijado y que se le comunicó para que se le
presentara su informe anual. Este hecho, que ocurrió en marzo de 1972, y no en 1971,
está, en consecuencia, desvinculado de la gestión del Gobernador del Estado durante
el año inmediatamente anterior, o sea, 1971; y constitucionalmente, no es idóneo para
dar motivo a la improbación de la gestión administrativa de aquel alto funcionario
estadal durante ese año 1971. Luego, el fundamento que se da para improbar la
gestión del Gobernador en el año 1971, nada tiene que ver con ésta, ni puede ser
empotrado en las previsiones del artículo 24 de la Constitución.
En el considerando 6° del Acuerdo Legislativo impugnado, se establece que el
Gobernador del Estado, al no presentar oportunamente el Informe sobre su gestión
político-administrativa en el año 1971, “violó el ordenamiento jurídico de la República y
se colocó en incumplimiento de sus deberes como tal funcionario”, hecho este que
constituye el “desacato y antijurídica actitud frente a la Asamblea Legislativa de esta
Entidad Federal”, que motivó la improbación de la gestión político-administrativa del
ciudadano Gobernador del Estado Táchira. La incongruencia entre esta situación de
hecho y la descrita en el artículo 24 de la Constitución, conectada esta norma con la
contenida en el inciso 3° del artículo 23 de la Carta Fundamental, es evidente.
Por lo cual, ese Acto legislativo regional no de es obligatorio cumplimiento para el
Presidente de la República.
5°- Por cuanto en el artículo 2° del Acuerdo improbatorio de la Asamblea Legislativa se
invoca el artículo 24 constitucional para solicitar del Presidente de la República la
inmediata destitución del Gobernador, ese acto de la Asamblea Legislativa colide con
la mencionada norma por mala aplicación de ésta, ya que no corresponde sino que, al
contrario, se aparta de la hipótesis de hecho en ella prevista.
Este simple y grave motivo de fondo haría innecesario considerar el otro alegato del
Presidente de la República acerca de que el texto de Acuerdo no aparece que se haya
tomado en una sesión especial convocada para tratar de la aprobación o improbación
de la gestión del Gobernador y que no se aocmpañó constancia de que todos los que
lo suscribieron lo votaron afirmativamente ni de la incorporación regular de los
suplentes que lo firmaron. Respecto a este hecho sólo existe en el expediente remitido
en copia por la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal, la afirmación de la
Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira hecha en escrito presentado
personalmente a la Corte Suprema de Justicia el 4 de mayo de 1972 (folios 23 a 27)
de que el Acuerdo de la Asamblea de fecha 23 de mayo del corriente año fue tomado
por unanimidad “en sesión especial previamente convocada al efecto, con la asistencia
de trece (13) Diputados que conforman más de las dos terceras partes del total de
dieciocho (18) parlamentarios que integran la Cámara 2, de manera que, si la Sala
Político Administrativa lo considera conveniente, podría solicitar, fundándose en el
artículo 28 de la Ley Orgánica de la Corte Federal, copias certificadas de las sesiones
correspondientes de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira para comprobar el
extremo de la fijación de oportunidad para la celebración de una sesión especial
destinada a considerar la aprobación o improbación de la Gestión del Gobernador del
Estado, y si en esta sesión especial fue acordada expresamente la destitución de él
como consecuencia de la improbación de su gestión en el año inmediatamente
anterior; como también la demostración del otro extremo relativo al hecho de que el
grupo de Diputados suplentes que integraban junto a otros Principales las dos terceras
partes de los miembros de la Asamblea Legislativa del Estado Táchira, que votaron
expresamente por la destitución del Gobernador en esa sesión especial previamente
59
convocada, se había incorporado regularmente al Cuerpo Legislativo.
IV
CONCLUSION
En consecuencia de los motivos antes expuestos, el Ministerio Público manifiesta a la
Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, su opinión de que el
Acuerdo de fecha 23 de marzo de 1972 sancionada por la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira, en el cual se imprueba “la gestión político-administrativa del ciudadano
Gobernador del Estado Táchira, correspondiente al año 1971”, “por desacato y
antijurídica actitud frente a la actitud de éste, tomada en marzo de 1972 de no
presentar su Informe a la Legislativa en la oportunidad que ésta le señaló, actitud que
fue considerada por aquélla como antijurídica y como un acto de desacato, es decir,
falta de la debida consideración y miramiento. En consecuencia, no habiéndose dado
el presupuesto de fondo sobre el que se basa el precepto del artículo 24 de la
Constitución, no obstante lo cual la Asamblea Legislativa del Estado Táchira lo invoca
para fundamentar el Acuerdo impugnado, éste colide con dicho artículo 24
constitucional por mala aplicación y carece de todo valor legal, lo que es motivo para
que así lo declare el Supremo Tribunal de conformidad con lo dispuesto en la
atribución 4° del artículo 215 de la Constitución y en el primer párrafo aparte de inciso
10 del artículo 7° de la Ley Orgánica de la Corte Federal en conexión con la
Disposición Transitoria Constitucional Decimoquinta.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:20-2
CR
art:23-3
CR
art:24
CR
art:215-4
CETA
art:36-7
CETA
art:67-4
LOCF
art:7-10-prf.apt
LOCF
art:28
DIMP
20-12-1971
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
DESACATO
DESPIDO
ESTADO TACHIRA
GOBERNADORES
NULIDAD
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.39-45.
60
012
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° CJ
FGR
CSJ
FECHA:19720721
Acción contencioso-administrativa de anulación de la Resolución
N° 3 del 28-09-70 de la Junta Nacional Protectora y Conservadora
del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes, en mi carácter de Fiscal General de la
República- por inhibición en el caso del titular- con el objeto de acusarles
recibo de su oficio N° 55 del 31 de enero de 1972 con el cual remitió a este
Despacho copias certificadas del Libelo y auto de admisión, relacionado con la
demanda de nulidad de la “Resolución Número 3, del 28 de septiembre de
1970, de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico
y Artístico de la Nación”, introducida el 17 de mayo de 1971, por el doctor Luis
Alvarez Domínguez actuando como apoderado judicial del doctor José Herrera
Uslar. El 27 de enero del corriente año el Juzgado de Sustanciación de la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia admitió la demanda en
cuanto ha lugar en derecho y ordenó la notificación del Fiscal General de la
República, acto que se efectuó el 8 de febrero del presente año. La referida
Resolución N° 3 tiene como objeto. “Declarar como Monumento Histórico
Nacional el trapiche y torreones así como la arboleda de mangos anexa, con
su rueda, pertenecientes a la Hacienda “La Vega”, Avenida la Paz,
Departamento Libertador del Distrito Federal”.
El recurrente impugna la Resolución N° 3, ya señalada, alegando lo siguiente:
1°- Que la incorporación de los bienes ya especificados al patrimonio histórico
de la Nación no se justifica y resulta improcedente, porque esos bienes no
poseen el carácter, ya que ningún acontecimiento de relevancia se ha
producido en relación con ellos para que ameriten su conservación, y, por lo
tanto, no están llenos los extremos de Ley que justifiquen la susodicha
declaración.
2°- Que en virtud de la declaración de incorporación se causa un perjuicio de
tipo económico al recurrente y sus comuneros, porque de conformidad con la
Ley de la materia ninguno de los bienes incorporados podrán ser
transformados o alterados, y, por lo tanto, los propietarios no podrán “modificar
las edificaciones afectadas para mejor aprovecharlas, ni pueden demolerlas, ni
pueden cambiar su uso ni destino”, por lo que es forzoso “concluir que se les
está afectando con una congelación de su propiedad”.
3° Que al no procederse previamente a una expropiación de los bienes
incorporados se viola el artículo 99 de la Constitución Nacional, en
concordancia con el artículo 55 de la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social, incurriéndose en el supuesto previsto en el artículo
49 de la misma Constitución.
61
Añade que el derecho de propiedad está garantizado en el artículo 101 de la
Constitución Nacional y que la confiscación de bienes cualquiera que sea su
naturaleza está prohibida por el artículo 102 de la Ley Fundamental.
En síntesis el recurrente considera que se han violado los artículos 99, 46 de la
Constitución Nacional y 55 de la Ley de Expropiación por causa de Utilidad
Pública o Social.
Se observa igualmente, que la Resolución N° 3, de fecha 28 de septiembre de
1970, dictada por la Junta Nacional Protectora y Conservadora del patrimonio
Histórico y Artístico de la Nación contiene un acto administrativo, cuya finalidad
es producir un efecto jurídico, o sea declarar Monumento Histórico Nacional
bienes propiedad de la comunidad que representa el recurrente; por lo tanto,
ese acto crea una situación jurídica individualizada, por lo que el recurrente o
cualquiera de los comuneros poseen interés personal, directo y legítimo para
actuar.
Se ha destacado la naturaleza jurídica del acto contenido en la Resolución N°
3, impugnada, porque el recurrente acumula en su escrito recursorio dos
pretensiones para que sean examinados y decididas subsidiariamente.
En primer lugar, alega que la Resolución N° 3, es inconstitucional, y en
segundo lugar, solicita que se le declare “ilegal” por violar disposiciones
contenidas en la Constitución Nacional y en la Ley de Expropiación por Causa
de Utilidad Pública o Social.
Para lograr esas pretensiones invoca dos recursos: el de inconstitucionalidad,
establecido en el numeral 8° del artículo 7° de la Ley Orgánica de la Corte
Federal, y el contencioso-administrativo de anulación señalado en el ordinal 9°
del mismo artículo y Ley antes citados. Este último recurso lo ejerce el
reclamante alegando vicios de inconstitucionalidad y de ilegalidad.
CUESTION PREVIA
INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO
Las decisiones de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio
Histórico y Artístico de la Nación son apelables según el artículo 9° de la Ley
de Protección y Conservación de Antigüedades y Obras Artísticas de la
Nación, que textualmente dice:
“La decisión de la Junta por la cual se incorpore un monumento u obra artística
al patrimonio histórico y artístico de la Nación es apelable por ante el Ejecutivo
Federal”.
En un principio fue el Ministerio de Relaciones Interiores, el superior jerárquico
de la Junta, según lo estatuido por el artículo 5° de la Ley de la materia antes
citada, pero a partir de la creación del Instituto Nacional de Cultura y Bellas
Artes, a éste se le confirió entre sus atribuciones “el ejercicio de todas las
atribuciones señaladas al Ejecutivo Nacional, por la Ley de Protección y
Conservación de Antigüedades y Obras Artísticas de la Nación”, según lo
establece la letra “q” del artículo 2°, de la ley del Instituto Nacional de Cultura y
Bellas Artes, determinado ese mismo texto legal, en su artículo 4° que: El
Instituto
estará dirigido
por
un
Presidente”.
Este funcionario,
consecuencialmente, pasaba a ser el superior jerárquico de la Junta.
De modo que, para ante ese funcionario, o sea, el Presidente del Instituto
Nacional de Cultura y Bellas Artes, es que ha debido haberse hecho la
apelación, o recurso jerárquico.
62
Ahora bien, en el expediente del caso N° 71-116, que cursa en la Sala PolíticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justicia, está inserto un documento de
fecha 17 de diciembre de 1971, suscrito por el doctor Reinaldo Herrera Uslar y
otros, mediante el cual se dirigen al Procurador General de la República para
impugnar y rechazar la Resolución N° 3, en referencia.
De la Procuraduría General de la República remitieron el antes señalado
escrito al Ministerio de Educación, y este Despacho después de hacer un
estudio de su contenido, lo envió al Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes,
por considerar que: “La decisión de la Junta Nacional Protectora y
Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación es recurrible
ante la misma Junta o mediante recurso jerárquico por ante la Presidencia del
nombrado Instituto”.
Igualmente, consta en el expediente N° 71-116, que por oficio N° P-1005 del
20-4-71, la Presidencia del Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes notificó
al Ministerio de Educación que “La Consultoría Jurídica (se refiere a la del
mismo Instituto) ha recibido instrucciones de estudiar detalladamente el caso,
a fin de decidir sobre revisión de dicha medida”.
En fecha 17 de abril del corriente año, y mediante oficio N° CJ-4787, el Fiscal
General de la República solicitó información sobre el caso en referencia a la
Presidencia del Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes, la cual al
responder, en oficio N° 1467 del 17 de mayo de 1972, manifestó que “no
habiéndose presentado la apelación (se refiere a la solicitud del doctor
Reinaldo Herrera Uslar), por ante este Instituto, se consideró que no era
procedente entrar a conocer el fondo de la misma”.
De modo, que la Presidencia del Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes
consideró que la apelación hecha por el doctor Reinaldo Herrera Uslar y otros
es improcedente por no haber sido presentado por ante ese Instituto.
Así pues, en el caso presentado no ha habido decisión de la autoridad superior
de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y
Artístico de la Nación, según lo establece la ley de la materia en su artículo 9°,
siendo esa decisión la única que pueda impugnarse por medio del recurso
contencioso-administrativo de anulación.
En sentencia de la Corte Federal dictado el 5 de agosto de 1955, se expresa:
“Por otra parte, es bien sabido que el recurso contencioso-administrativo
contra decisiones del Poder Administrativo no puede intentarse sino cuando el
interesado ha agotado la vía administrativa por medio del ejercicio del recurso
jerárquico, que es precisamente la reclamación contra una decisión o un acto
administrativo para ante el superior jerárquico, con el fin de que la revoque o
modifique, por estimar que lesiona un derecho subjetivo o un interés legítimo
del interesado y que trasgredir normas legales vigentes. Esa decisión de la
autoridad superior en la respectiva escala, que causa estado, es la que puede
impugnarse por medio del recurso contencioso-administrativo y, por lo tanto, lo
que tiene que provocar el interesado, por medio de la apelación o reclamación
para ante esa autoridad superior”.
(Gaceta Forense N° 21, Segunda Etapa; 72).
Es obvio que surge contra la pretensión del reclamante una verdadera
excepción de inadmisibilidad.
63
OBSERVACION FINAL
Es opinión del Ministerio Público que, al considerar inadmisible el recurso
intentado por el reclamante, resulta innecesario analizar la cuestión de fondo
que plantea el demandante.
Ahora bien, como ya se ha señalado, el acto contenido en la resolución N° 3
de fecha 29 de septiembre de 1970, de la Junta Nacional Protectora y
Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación, es de carácter
especial e individual, que interesa, únicamente, a la comunidad que representa
el recurrente; por lo tanto, el recurso para impugnarlo ha tenido que ser el
establecido en el ordinal 9° del artículo 7° de la Ley Orgánica de la Corte
Federal, que según el criterio del Ministerio Público es inadmisible; y de
ninguna manera, el consagrado en el ordinal 8° del mismo artículo y Ley, o
sea, el de inconstitucionalidad que es idóneo para exigir la nulidad de actos de
carácter general, no caducables, en cuyo procedimiento no hay que probar
hecho alguno.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:49
CR
art:99
CR
art:101
CR
art:102
LECUPS
art:55
LOCF
art:7-8
LOCF
art:7-9
LPCAOAN
art:2
LPCAOAN
art:4
LPCAOAN
art:5
LPCAOAN
art:9
RJNPCPHAN
N° 3
28-09-70
SCF
05-08-1955
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
EXPROPIACION
JUNTA NACIONAL PROTECTORA Y CONSERVADORA DEL PATRIMONIO
HISTORICO Y ARTISTICO DE LA NACION
MONUMENTOS HISTORICOS
NULIDAD
PATRIMONIO HISTORICO
PROPIEDAD
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO JERARQUICO
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.46-48.
DESC
DESC
64
013
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° C.J.8.540
FGR
CSJ
FECHA:19720802
Acción contencioso administrativa de anulación de un acto
administrativo del Concejo Municipal del Distrito Brión del Estado
Miranda
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes, en mi condición de Fiscal General de la
República, Encargado, con el objeto de acusarles recibo del oficio N° 145 del
21 de marzo de 1972, emanado del Juzgado de Sustanciación de esa Sala,
acompañado de las copias certificadas del libelo y auto de admisión,
relacionados con la demanda de nulidad del acto administrativo contenido en
el oficio N° P-733 de la Cámara Municipal del Distrito Brión del Estado
Miranda, de fecha 8 de octubre de 1971 introducida el 1° de febrero de 1972,
por los doctores Alfredo López Velásquez y Gonzalo Vivas Bastidas, actuando
como apoderados del ciudadano Antonio Barbaro Cattaneo. El día 13 de
marzo del año antes citado dicho Juzgado de Sustanciación admitió la
demanda cuanto ha lugar en derecho. El Fiscal General de la República fue
notificado en fecha 23 de enero de 1972. Los antecedentes del caso son:
El día 9 de septiembre de 1971, el Presidente del Concejo Municipal del
Distrito Brión del Estado Miranda dictó la Resolución N° 10, mediante la cual
impuso una multa de Bs. 30.000 al mencionado Antonio Barbaro Cattaneo con
motivo de la construcción que efectuaba en Chirimena sin cumplir con los
requisitos establecidos en la Ordenanza de Construcción vigente en ese
Distrito; quien apeló del referido acto el 27 de septiembre de 1971, y la Cámara
Municipal del nombrado Distrito le notificó mediante el oficio N° P-733, de
fecha 8 de octubre de 1971, que había acordado rebajar el monto de la
sanción a la cantidad de bs. 18.000,oo. Este acto reformatorio es la causa del
presente recurso.
El Ministerio Público, bajo mi dirección y responsabilidad, de conformidad con
la Ley Orgánica que lo rige, pasa a emitir su opinión sobre las diversas
cuestiones planteadas en el recurso interpuesto en los siguientes términos:
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO
El recurso señala como vicios de la decisión administrativa que impugna, lo
siguiente:
Primero.- Que dicho reformatorio de la multa original carece “de motivación de
derecho, o sea, de instrumento jurídico en que pueda fundamentarse
válidamente”, porque la Ordenanza de Construcciones en que se basó el
Concejo Municipal del Distrito Brión para imponer la sanción es “inexistente”,
“no tiene vigencia”, en razón de que ella no ha sido publicada en la Gaceta
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Municipal como lo establece el ordinal 17 del artículo 22 del Código Orgánico
del Poder Municipal del Estado Miranda.
Segundo.- El recurrente, también, considera que el acto impugnado carece “de
motivación de hecho” porque: no se señala si Antonio Barbaro Cattaneo (el
recurrente) es el propietario o el director de la obra multada; ni se precisa la
obra en referencia, ni su ubicación, señalándose, únicamente, que se trata de
una construcción que efectuó el ciudadano Antonio Barbaro Cattaneo en
Chirimena, y, por último, que la respuesta de la apelación sólo expresa que se
consideró rebajar la multa a la cantidad de Bs. 18.000,oo y la forma de
cancelarla.
Así, pues, los alegatos del recurrente revelan que se impugna el acto
administrativo invocando vicios de ilegalidad.
II
ANALIS DEL RECURSO
Primero.-Validez formal de la Ordenanza de Construcciones.
Según lo expuesto en el capítulo anterior, el recurrente considera que la
Ordenanza de Construcciones no tiene vigencia porque para su publicación no
se siguió lo establecido en el ordinal 17 del artículo 22 del Código Orgánico del
Poder Municipal del Estado Miranda, que textualmente expresa:
“El Prefecto aunque considere inconstitucional una Ordenanza, no puede
negarse a ejecutarla, si transcurriesen cinco días continuos desde la fecha de
su remisión sin que se hubiere devuelto el ejemplar con el correspondiente
ejecútese, debidamente firmado y sellado, el Concejo lo pondrá en vigencia
mediante un Acuerdo y ordenará su publicación en la Gaceta Municipal”.
Al respecto se observa:
El antes citado procedimiento para la validez formal de las Ordenanzas sigue
cuando el Prefecto al recibir del Concejo Municipal los dos ejemplares que
contiene aquel acto no devuelve uno de ellos al Organo deliberante con el
correspondiente ejecútese, debidamente firmado y sellado.
Es obvio, pues, que el referido proceso de promulgación y publicación atañe a
una situación especial, o sea, cuando el Prefecto retarda el ejecútese; por lo
tanto, ella no contempla la tramitación ordinaria o normal para la validez formal
de las Ordenanzas, la que está señalada en el ordinal 16 del ya citado artículo
22, que dice:
“Aprobada en su última discusión una Ordenanza, se copiará en un libro
rubricado y foliado para tal fin, y se extenderán por separado dos ejemplares
firmados por el Presidente y el Secretario, que se remitirán al Prefecto del
Distrito para su ejecución. El Prefecto pondrá el ejecútese a uno de los dos
ejemplares y lo devolverá al Concejo”.
Ahora bien, la Ordenanza impuesta, fue sancionada el 14 de julio de 1970, lo
que revela, evidentemente, que ese funcionario no se negó a ponerla en
vigencia, y por lo tanto, no tenía que seguir el procedimiento pautado en el
ordinal 17 a que se refiere el recurrente.
Por otra parte, como en el expediente del recurso no aparece la fecha en que
el Concejo Municipal del Distrito Brión remitió al Prefecto la Ordenanza de
Construcciones, los días 13 que transcurrieron entre su sanción y la
promulgación no revelan por sí solo retardo intencional por parte del nombrado
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funcionario; aún más, el ejecútese estampado el 27 de julio de 1970, hace
presumir que éste se efectuó en lapso legal, sin controversia entre las
autoridades Edilicias y el Prefecto.
Las anteriores consideraciones nos llevan a concluir que el caso presente no
es aplicable, como pretende el recurrente, el procedimiento de promulgación
estatuido en el ordinal 17 del artículo 22 del Código Orgánico del Poder
Municipal del Estado Miranda, sino el que se siguió, o sea, el estatuido en el
ordinal 16 del mismo artículo y Código citados.
Resta por dilucidar en relación con este punto dos cuestiones:
A) Si para la validez formal de la Ordenanza impugnada es
impretermitible su publicación en la Gaceta Municipal, y B) si en
el caso presente, tal publicación se realizó o no.
Al respecto se observa:
A) La validez o invalidez formal de una Ordenanza depende que en
su tramitación se cumpla con todos los requisitos que
condicionan su fuerza obligatoria, y los cuales deben ser
establecidos legalmente.
En el texto legal atinente a la organización del Poder Público
Municipal del Estado Miranda, o sea, el Código Orgánico del Poder
Municipal de dicha entidad-vigente de conformidad con la
Disposición Transitoria Constitucional Primera-, no está
expresamente establecido como requisito formal la publicación de
las Ordenanzas, pero tal exigencia se deduce de varias de sus
disposiciones, como la contenida en el ordinal 17 del artículo 22, ya
transcrito y también de los siguientes artículos:
“Artículo 24.- Son Funciones Municipales:
…
“6° Editar la Gaceta Municipal, la cual circulará todos los meses”.
“Artículo 71.- Los Acuerdos y Resoluciones no necesitan el
cúmplase del Prefecto. Cuando se trate de casos particulares o de
aplicación de Reglamentos dictados en ejercicio de facultades y
procedimientos que consten en las Ordenanzas las decisiones
entrarán en vigencia desde que sean aprobadas por el Concejo.
Cuando se trate de medidas de interés general, complementarias
de las Ordenanzas, entrarán en vigor desde la fecha de su
publicación en la Gaceta Municipal”.
En un caso similar al presente y en relación con la materia de
publicación de actos emanados de un Concejo Municipal, el
Ministerio Público al analizar el artículo 19 de la Ley Orgánica del
Poder Municipal del Estado Aragua, que en su contenido es igual al
artículo 71 antes copiado, opino sobre el sentido y alcance de
aquella norma lo siguiente:
“Como vemos, la Ley Orgánica citada, exige como forma
complementaria de los acuerdos y resoluciones que contengan
medidas de interés general, complementarias de ordenanzas, que
sean publicadas en la Gaceta Municipal, de circulación mensual,
para que puedan entrar en vigor, es decir, para que sean
obligatorias y oponibles; pero no somete a esa clase de publicidad
los acuerdos y resoluciones sobre casos particulares, los cuales
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son efectivos desde su aprobación.
Haciendo por ahora abstracción de otros aspectos legales de la
Resolución impugnada, observamos que ella trata de una medida
de interés general, como la creación de una renta municipal, al
establecer un gravamen sobre la entrada de subproductos de la
ganadería, y que por lo tanto debía dársele toda la publicidad
requerida para un acto de esa naturaleza; más aún, cuando la ley
Orgánica lo exige para la resoluciones complementarias de
ordenanzas.
La publicación de los actos administrativos municipales con efectos
general es impretermitible en razón de su obligatoridad y por cuanto
que existe recurso de nulidad contra ellos en el artículo 215, ordinal
4° de la Constitución”. (Opinión de fecha 1° se septiembre de 1970
sobre nulidad de la Resolución del 30 de julio de 1969, dictada por
el Concejo Municipal Ricaurte del Estado Aragua).
Igualmente, en otra opinión emitida por el Fiscal General de la
República se expresa:
“De modo que por su carácter de ley local, su contenido general, las
ordenanzas requieren siempre de mayor control por su ejecución,
es decir, necesitan más del acto de promulgación y publicación”.
(Opinión de fecha 9 de diciembre de 1970 sobre nulidad del
Acuerdo del 22 de septiembre de 1966, dictado por el Concejo
Municipal del Distrito Federal).
Así, pues, este Despacho ha considerado que la publicación o
publicidad de las Ordenanzas es requisito indispensable para su
validez formal.
B) En cuanto a lo alegado por el recurrente de que la Ordenanza
impugnada no ha sido publicada, porque el Concejo Municipal
del Distrito Brión no ha ordenado su publicidad en la Gaceta
Municipal y porque “no existe tampoco ni ha sido creado, el
órgano oficial denominado Gaceta Municipal del Distrito Brión”,
es de señalar lo siguiente:
Sí existe en órgano de publicidad denominado Gaceta Municipal del
Distrito Brión del Estado Miranda; además en el Expediente
Administrativo relacionado con este recurso, el cual forma parte del
Expediente N° 72-23, que lleva la Sala Político-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia, se encuentra anexa la “Gaceta
Municipal de Distrito Brión. Estado Miranda. Número Extraordinario.
Día 28, mes 7, año 1970. Sumario: Ordenanza sobre
Construcciones y Ordenanza del Servicio de Aseo Urbano y
Domiciliario”.
Lo antes expuesto evidencia no sólo la existencia de la Gaceta
Municipal del Distrito Brión del Estado Miranda, sino que en ella se
publicó el día 28 de julio de 1970, la Ordenanza sobre
Construcciones vigente.
Segundo.- Motivación del acto impugnado.
El recurrente también impugnó el acto administrativo por el cual le
fue rebajada la multa, alegando que éste carecía de motivación de
hecho.
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En opinión del Ministerio Público emitida en fecha 27 de diciembre
de 1971 sobre la solicitud de nulidad de la Resolución contenida en
el oficio N° HDA-400-596 del Ministerio de Hacienda, se dice:
“La motivación de un acto administrativo es la expresión o
motivación de las causas o motivos, por los cuales se dictó, es
decir, las circunstancias de hecho o derecho que en cada caso
justifican su emisión.
Para algunos autores, la falta de motivación equivale a falta de
fundamentación normativa y táctica que acarrea su nulidad en
razón de su arbitrariedad. Para otros no puede exigirse la
motivación del acto fuera de los casos en que los textos la imponen
o cuando surgen necesariamente de su misma naturaleza, así
pues, no la constituyen en regla genérica.
Como en nuestro Derecho Político no existe una disposición
expresa que establezca un principio general sobre motivación de
hecho de actos administrativos, se debe, por lo tanto, considerar
cada caso para ver si el acto produce o no indefensión”.
En el caso presente, el recurrente lo que impugna es el acto de
fecha 8 de octubre de 1971, emanado de la Cámara Municipal del
Distrito Brión, por el cual se rebaja la multa que le había sido
impuesta mediante la Resolución N° 10 de fecha 9 de septiembre
de 1971- El acto recurrido sólo rebaja el monto de la sanción y la
ratifica sin entrar en ningún considerando, de lo que se deduce que
mantiene los fundamentos y motivos que la originaron, por lo que el
acto impugnado no necesitaba de nueva motivación.
Si analizamos la Resolución N° 10, encontramos como fundamento
y motivación lo siguiente:
A.- Fundamento legal. La sanción que le fue impuesta al recurrente
se basa en los siguientes artículos de la ordenanza de
Construcciones:
“Artículo 1°.- Para ejecutar construcciones, reconstrucciones,
reparaciones y transformaciones de edificios públicos y privados,
así como urbanizaciones y parcelamientos y en general,
cualesquiera obra de arquitectura o ingeniería civil en zonas
urbanas, suburbanas, playas de mar y de río que modifiquen o
alteren la estructura de las edificaciones o terrenos en forma
notable, en jurisdicción del Distrito Brión, se requiere autorización
del Concejo Municipal”.
“Artículo 6°.- Si se ejecutare algunas de las obras señaladas en el
artículo 1° sin el permiso correspondiente, será suspendida, el
propietario y el director de la obra será sancionado con multa que
oscilará entre el 10% y el 40% de la obra ejecutada según la
gravedad de la infracción.
Parágrafo único.- El Concejo Municipal podrá ordenar la demolición
parcial o total de dicha obra a costa del propietario sin perjuicio de
aplicar las multas a que se refiere el presente artículo”.
“Artículo 8°.- Las multas a que se refieren los artículos serán
impuestas por el Presidente de la Cámara previo informe del
Síndico Procurador Municipal. De dicha multa se podrá apelar por
ante la Cámara dentro de los cinco días siguientes a la notificación
de la misma. La Cámara conocerá de la apelación dentro de los
69
quince días siguientes de interpuesta.
Parágrafo único.- No se dará curso a la apelación sin el previo
depósito de la multa o fianza a la satisfacción por ante la
Administración de Rentas Municipales. La multa deberá ser pagada
dentro de los cinco días siguientes a la fecha que hubiese quedado
firme. Si no fuere pagada dentro de dicho lapso se impondrá un
recargo del 10% por cada día hábil de retardo”.
B.- Causa o Motivo. La referida Resolución N° 10, textualmente
expresa:
“El Presidente del Concejo Municipal del Distrito Brión del Estado
Miranda. En uso de las atribuciones que le confiere el artículo 8° de
la Ordenanza sobre Construcciones vigente, y visto el informe N° SM-42 del Sindico Procurador Municipal, de fecha 8 de septiembre
de 1971 referente a la construcción que efectúa o efectuó el
ciudadano Antonio Barbaro Cattaneo en Chirimena sin cumplir los
requisitos que dicha Ordenanza establece, dicta la siguiente
Resolución N° 10.
1°.- Se impone al ciudadano Antonio Barbaro Cattaneo una multa
de treinta mil bolívares (Bs.30.000,oo) equivalente al 20% del valor
en que se ha estimado la obra ilegalmente ejecutada conforme a lo
establecido en el artículo 6° de la Ordenanza sobre Construcciones.
2°.- Se ordena la paralización inmediata de la obra en construcción
mientras el infractor no cumpla con los requisitos que le establece el
artículo 21 (sic) de la Ordenanza sobre Construcciones, sin perjuicio
de aplicar las otras medidas a que se refiere el Parágrafo Unico del
artículo 6° de la misma. 3°.- La multa aquí impuesta deberá ser
pagada en la Administración de Rentas Municipales de Higuerote
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la
notificación al infractor de la presente Resolución, salvo que ejerza,
dentro de ese lapso, el derecho de apelación que le confiere el
artículo 8° de la misma Ordenanza. 4°,- Remítase copia de la
presente Resolución al prefecto del Distrito Brión para efecto del
cobro de la multa impuesta, al ciudadano Prefecto del Distrito Brión
para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el número 2
de la misma.- Higuerote, a los nueve días del mes de sptiembre de
mil novecientos setenta y uno.- Dios y Federación (Firma ilegible).El Presidente del Concejo Municipal (Sello Húmedo).
Según el contenido de la antes transcrita Resolución, puede
afirmarse que la multa le fue impuesta al recurrente en virtud de un
acto motivado y de conformidad con normas expresas sobre la
materia.
Por otra parte, los hechos señalados en la Resolución N° 10, como
motivos de la sanción, al ser conocidos del multado fueron base
para ejercer el recurso de apelación en fecha 27 de septiembre de
1971, lo que evidencia que no se le colocó en indefensión.
Por todo lo antes expuesto, es forzoso concluir que tampoco
procede el alegato de inmotivación de hecho que aduce el
recurrente.
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III
CONCLUSION
Por las razones anteriores, el Ministerio Público que dirijo, es de
opinión que esta acción contencioso-administrativa debe ser
declarada sin lugar y por lo tanto se debe confirmar el acto
administrativo municipal impugnado, aplicándole al actor, la
condena en costas (artículo 25 de la Ley Orgánica de la Corte
Federal).
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:215-4
COPMEM
art:22-16
COPMEM
art:22-17
COPMEM
art:24-6
COPMEM
art:71
LOCF
art:25
LOPMEA
art:19
RCMDBEM
N° 10
OPMP
9-12-1970
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASEO URBANO
CONCEJOS MUNICIPALES
CONSTRUCCION
DEMOLICIONES
ESTADO MIRANDA
MOTIVO /DERECHO/
NULIDAD
ORDENANZAS MUNICIPALES
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SANCIONES LEGALES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.49-53.
71
014
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° CJ 8686
FGR
CSJ
FECHA:19720809
Acción de inconstitucionalidad del artículo 423 del Código Penal
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes con el siguiente objeto:
ANTECEDENTES
En 6 de agosto de 1971, la doctora Sonia Sgambatti Araujo Defensora Pública de
Presos de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en ejercicio
de la acción popular de inconstitucionalidad, solicitó de ese Supremo Tribunal de la
República la declaratoria de nulidad del artículo 423 del Código Penal, por colidir con
los artículos 58, 61 y 73 de la Constitución y fundó su demanda en las disposiciones
de los artículos 46 y 215, inciso 3° de la misma.
En 28 de septiembre de 1971 el Juzgado de Sustanciación de la Corte Suprema de
Justicia admitió la demanda cuanto ha lugar en derecho, y el 30 del mismo mes y año
fue notificado por oficio N° 481, el Fiscal General de la República adjunto al cual le
fueron remitidas copias certificadas del libelo y del auto de admisión de dicha
demanda.
El Ministerio Público, bajo mi dirección y responsabilidad de conformidad con la Ley
Orgánica que lo rige, pasa a emitir su opinión sobre las cuestiones planteadas en esta
demanda de inconstitucionalidad:
II
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES APLICABLES
La disposición legal denunciada como violatoria de la Constitución es el artículo 423
del Código Penal, que establece:
“No incurrirán en las penas comunes de homicidio ni en las de lesiones, el marido que
sorprendiendo en adulterio a su mujer y a su cómplice, mata, hiere, o maltrate a uno
de ellos o a ambos. En tales casos las penas de homicidio o lesiones se reducirán a
una prisión que no exceda de tres años ni baje de seis meses.
Igual mitigación de pena tendrá efecto en los homicidios o lesiones que los padres o
abuelos ejecuten en su propia casa, en los hombres que sorprendan a un acto carnal
con sus hijos o nietas solteras”.
He aquí, por otra parte, el texto de los preceptos constitucionales que la actora señala
como infringidos por la anterior disposición legal:
“Artículo 58.- El derecho a la vida es inviolable.
Ninguna ley podrá establecer la pena de muerta ni autoridad alguna aplicarla”.
“Artículo 61.- No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo o la
condición social. Los documentos de identificación para los actos de la vida civil no
contendrán mención alguna que califique la filiación.
No se dará otro tratamiento oficial sino el de ciudadano y usted, salvo las fórmulas
diplomáticas.
No se reconocerán títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias”.
“Artículo 73.- El Estado protegerá la familia como célula fundamental de la sociedad y
velará por el mejoramiento de su situación moral y económica.
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La Ley protegerá el matrimonio, favorecerá la organización del patrimonio familiar
inembargable y proveerá lo conducente a facilitar a cada familia la adquisición de
vivienda cómoda e higiénica”.
1.- ARGUMENTOS DE LA ACTORA.
La actora sostiene que “ninguna situación personal puede fundar diferenciación en
casos iguales y en la presente disposición que establece una desigualdad basada en
el sexo, lo cual en nuestros días resulta totalmente anacrónico, además de que va en
contra de los principios consagrados en nuestra Constitución. Estas disposiciones
estaban ajustadas a los criterios que regían en épocas ya pasadas donde imperaban
otras condiciones socio-culturales, pero en los momentos actuales no se justifica de
manera alguna esta norma de uxoricidio por causa de honor que es auspiciadota de la
muerte, pues el derecho a la vida es inviolable, artículo 58 de la Constitución, y es de
todos sabido los abusos que se producen en estas normas que permiten mitigar tan
sustancialmente el crimen de homicido”.
2.- En cuanto a la primera petición
Se considera que la solicitud de nulidad del artículo 423 del Código Penal por colidir
con el artículo 58 de la Constitución debe ser rechazada, porque la ley penal no ha
establecido ni la impunidad para esta clase de homicidio, ni el derecho del marido a
matar a su mujer adúltera y al cómplice, sino que considera el hecho como delictuoso
o punible, aunque mitiga especialmente la pena que correspondería al autor; no se
trata de una exención absoluta de responsabilidad penal sino de una mitigación
notable de la pena para el caso de que el sujeto activo del delito sorprenda infraganti a
su mujer en adulterio y que la muerte o lesión de ella o de su cómplice se ejecuten en
el mismo momento.
3.- Respecto a la violación del artículo 61 constitucional
Sin embargo, considera el Ministerio Público que la disposición contenida en el
encabezamiento del artículo 423 del Código penal, cuya nulidad se demanda, sí
establece un distingo o discriminación entre el marido y la esposa en una situación en
la cual existe igualdad de motivos entre el hombre y la mujer; pues así como aquél
puede sufrir la abnubilación de sus facultades mentales por causa de la gravísima
injuria inferida por su esposa infiel, igualmente la mujer puede sufrir idéntica emoción
violenta que la arrebate psicológicamente cuando sorprende al marido en un hecho
que ofende en sus más caros sentimientos e intereses; mucho más si se atiende a la
circunstancia de que la mujer es más sensible que el hombre en asuntos que atañen al
amor y a la consideración que le es debida como esposa. Sin duda que tal diferencia
en el tratamiento sólo revela reminiscencia de la época en que la esposa era
considerada como una propiedad del marido, o éste como un señor del hogar; o
producto de otra época, igualmente superada, en que las leyes eran hechas
exclusivamente por los hombres.
La mencionada disposición penal ha motivado justas críticas por parte de la doctrina
venezolana. José Gil Fortoul, era su “Filosofía Penal”, París, 1891, consideraba
monstruosa la disposición del artículo 357 del Código Penal de 1873 –vigente para la
época- que era similar a la actual.
Veinticuatro años después en 1915, el Diputado doctor Hermoso Tallería defendió en
la Cámara la disposición legal, y aún más, pidió que se la convirtiera en causal de
exención de responsabilidad, pues, según él “no debe castigarse como en el presente
caso, verter sangre humana en resguardo de los sagrados fueros del honor, pues
sabemos que es éste el único líquido con que es posible lavar las negras manchas del
deshonor y el bochorno”. Frente a tan feudal criterio, el Diputado Doctor Planchart
defendió la tesis correcta: “Lo que yo le encuentro duro al artículo que discutimos es
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que solamente atenúa la pena al marido y no a la mujer. ¿Qué razones hay para esto?
Yo quiero la misma atenuación de pena para la mujer que hiera o mata al marido o a
su cómplice, sorprendidos en flagrante adulterio”. “La mente del legislador al atenuar la
pena en los homicidios por causa de adulterio, no puede ser otra sino la consideración
de que el acto se ha consumado en un instante de dolor intenso y de ira. No es el
concepto del honor herido, porque tanto el hombre como la mujer tienen un concepto
del honor y lo defienden a su manera. Por eso estoy porque la ley debe castigar con la
misma pena al hombre como a la mujer”. “La mujer merece más atenuación de pena
porque ella es todo sentimiento, toda pasión, en fin, todo corazón”. No triunfó entonces
la tesis del doctor Planchart apoyado por el doctor Crespo Vivas. Cuaréntidos años
más tarde, 1957, a la Universidad de México presentó el graduando Br. Gustavo J.
Silva Pérez una enjundiosa monografía sobre “Uxoricidio por adulterio en el derecho
penal venezolano”, entre cuyas conclusiones decía: “No somos partidarios de la
discriminación contemplada en el artículo 423 del Código Penal patrio, que consagra
como un derecho a matar y excluye por completo a la mujer de invocar el mismo
beneficio que dicho artículo otorga al marido que mate, hiera o maltrate a su mujer o a
su cómplice sorprendidos en flagrante delito de adulterio. Si se quiere mantener aún la
fórmula del mencionado texto, que nos parece fuera de época antijurídica y
anticientífica, concédase al menos el mismo beneficio a la mujer que en circunstancias
tan terribles cometa homicidio en la persona de su marido o cómplice”.
Posteriormente, en 1962, uno de los más sobresalientes penalistas venezolanos, el
veterano profesor Dr. José Rafael Mendoza, en su “Curso de Derecho Penal
Venezolano”, T.VI, pp.258 y 262, expresa: “Entiendo que no es justa, ni la diferencia
entre adulterio de marido y mujer, ni el desconocimiento para la esposa de una excusa
atenuante, porque, como dicen muchos autores, el mismo sentimiento, el mismo justo
dolor, produce en la esposa el descubrimiento y comprobación del adulterio del
marido, que en éste el de su esposa. En los últimos Códigos promulgados no se
establece distinción en el sujeto activo”. La atenuante de sorpresa de adulterio se ha
suprimido en algunos Códigos promulgados, no se establece distinción en el sujeto
activo”. La atenuante de sorpresa de adulterio se ha suprimido en algunos Códigos a
partir del concepto suizo de homicidio por pasión que se tipificó en el artículo
113…Esta disposición fue adoptada por el Código Penal Argentino, artículo 81, 1°,
Brasil, 121, ordinal 1°…”. “…Una cuarta (teoría) sustenta que existe un menoscabo de
la autoridad marital, y esta es la vieja concepción anacrónica y brutal de una potestad
omnímoda conferida al marido, que hoy tampoco se aviene con la emancipación de la
mujer. Incluso Manzini estima que la atenuación grande en la responsabilidad que
concede el Código Penal en el uxoricidio es una pervivencia asombrosa de una
provocación que deriva de un sentimiento de dominio, de preponderancia, de cínico
egoísmo, pero no de amor”.
Dos años más tarde, 1964, el modesto y sabio Profesor de Derecho Penal en la
Universidad de los Andes, doctor Héctor Febres Cordero, en su obra “Delitos contra
las personas”, Facultad de Derecho-Mérida: pp. 157 y 158, expone: “La disposición del
Código Penal Venezolano, mantiene todavía una especie del derecho de matar
otorgado al pater familia o al marido ofendido, prevaleciendo así las consideraciones
de linaje señorial antes que las verdaderas que lo son de orden moral…se mantiene
en cambio, el reconocimiento de la autoridad despótica del marido y el retroceso a la
infancia de las sociedades. Cuando la mujer formaba parte del patrimonio familiar y,
cuando la sola exigencia de su fidelidad era considerada como un atributo del derecho
de propiedad”…”En la actualidad, la tendencia casi universal es, la del reconocimiento
del principio de la igualdad de los derechos y obligaciones de los cónyuges y la
sustitución del deber de obediencia absoluta hacia el marido por parte de la esposa en
la mayoría de las legislaciones el adulterio se reprime con penas leves o no se
considera como delito; a la mujer se le reconocen los derechos políticos en igualdad
de circunstancias que al hombre y se le admite en casi todas las funciones de la vida
social, asegurándosele así, una marcada independencia y autonomía. Y al no
reconocérsele su igualdad ante la ley penal, cuando se trata de excusársele su
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responsabilidad por haber delinquido bajo el influjo de un estado emocional de igual
naturaleza y de la misma intensidad que el del hombre, se está cometiendo una
marcada injusticia”.
Pasados tres años, en 1967, los Profesores José Agustín Méndez (actual Magistrado
de la Corte Suprema de Justicia, Presidente que fue de su Sala Penal) y Luis Jiménez
de Asúa, presentaron por invitación del Senado un “Anteproyecto de Código Penal de
1967” (Publicaciones de la Secretaría del Senado de la República) y en la p. 60
expresan: “Ese uxoricidio por adulterio resulta anacrónico en los días que corren como
sobra de un derecho de matar, concedido al varón enmarcado bajo la mínima
penalidad de seis meses cuando exista un explicable y aprobado dolor por la
infidelidad del cónyuge, actuará el artículo de homicidio por emoción violenta, que no
hay razón para que no lo experimenten también las mujeres excluidas del homicidio
privilegiado en el arcaico artículo 217. Hasta la España franquista, que en el Código de
1943 restableció una disposición mortícola que la República Española había suprimido
en su Código de 1932, ha prescindido de ella en el vigente Código de 1963”.
Dos años después, en 1969, el Primer Congreso de la Federación Venezolana de
Abogados, celebrado el 16 de junio, entre sus conclusiones, aprobó la de: “que se
eliminen del Código Penal las atenuantes por causa de honor”.
En conclusión:
La primera de las normas contenidas en el artículo 423 del Código Penal, en cuanto se
refiere a excluir a la mujer de la atenuante extraordinaria de pena asignada
exclusivamente al marido que comete un conyugicidio por el sexo en contra de la
esposa. Dicha discriminación, criticada por los más calificados comentaristas del
Código Penal venezolano en los últimos 91 años , no se ajusta al actual momento
histórico social del país sino que es la pervivencia de una situación social ha tiempo
desaparecida, en la cual al marido se le concedía un derecho absoluto y arbitrario con
respecto a la esposa, y se consideraba a ésta jurídicamente incapaz, privada de
muchos derechos y en estado se sujeción a la potestad marital. Muchísimo ha
cambiado tal situación en la vida social y jurídica venezolana; la mujer ha adquirido
plenitud de derechos civiles y jurídicos, se ha intensificado su participación en la vida
política, económica, profesional, social y laboral de la Nación y ha cambiado su
posición dentro de la familia; la mujer ejerce ahora todas las profesiones liberales en
paridad de número con los hombres; ella es ahora Magistrado en Cortes Superiores y
Juez en todos los rangos; ejerce el Ministerio Público al igual con el varón; es
Embajadora y Cónsul, legisladora nacional y regional; edil, desempeña altos cargos
ejecutivos como Ministro o Gobernadora, amén de que está en igualdad con los
varones en los demás cargos administrativos; la mayoría de las mujeres trabajan fuera
de la casa en empleos y oficios; y se dedican a la vida artística y profesional en
igualdad de condiciones con el hombre. Por ese motivo la Constitución le ha
reconocido igualdad jurídica con éste y al establecer con carácter de inmediata
operatividad la cláusula antidiscriminatoria por razón del sexo, ha abolido cualesquiera
anacrónica diferencia que todavía pudieran subsistir en la legislación ordinaria. Ahora
bien, esa distinción en cuanto se refiere a la rebaja privilegiada de pena a favor del
marido que mata a la mujer adúltera, rebaja que se niega a la mujer que puede sufrir el
mismo huracán psicológico, la misma emoción violenta, al sorprender en adulterio a su
esposo, constituye una evidente discriminación en contra de la mujer por razón del
sexo y, como tal, es francamente inconstitucional, porque viola la norma del artículo 61
de la Carta.
La igualdad de las personas de uno y de otro sexo, ante la Ley, sanamente entendida,
es el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a la
persona de un determinado sexo de lo que se concede al de otro sexo en paridad de
circunstancias; a que no se establezcan discriminaciones por razón del sexo ante
quienes se encuentren en las mismas condiciones. Los motivos anteriores mueven al
Ministerio Público a considerar que sería procedente decretar la inconstitucionalidad
75
del precepto que encabeza el artículo 423 del Código Penal; y así lo manifiesto a la
Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, en mi condición de Fiscal
General de la República, Encargado.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:46
CR
art:58
CR
art:61
CR
art:73
CR
art:215-3
CP
art:423
CPAR
art:81-1
CPB
art:121-1
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ADULTERIO
CIRCUNSTANCIAS ATENUANTES
DERECHO A LA VIDA
DISCRIMINACION
IGUALDAD ANTE LA LEY
HOMICIDIO
LESIONES
MUJER
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
UXORICIDIO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.54-57.
76
015
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° CJ-8688
FGR
CSJ
FECHA:19720809
Acción de nulidad parcial de la Ley de reforma de la división
político-territorial del Estado Falcón
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes, en mi condición de Fiscal General de la
República, Encargado, con objeto de acusarles recibo del oficio N° 449 del 311-70, emanado del Juzgado de Sustanciación de esa Sala, y de las copias
certificadas del libelo y auto de admisión relacionados con la demanda de
nulidad parcial de la Ley de Reforma parcial de la Ley de División Territorial del
Estado Falcón de fecha 18 de febrero de 1970, introducida por el doctor Iván
Rodríguez Hidalgo, actuando en su propio nombre y en ejercicio de acción
popular.
El día 28 de octubre del año antes citado, el nombrado Juzgado de
Sustanciación admitió la demanda en referencia en cuanto ha lugar en
derecho, y ordenó la notificación del Fiscal General de la República, acto que
se efectuó el día 9 de noviembre de 1970; quien, en uso de la atribución que le
señala el artículo 11 y el inciso 1° del artículo 40 de la Ley Orgánica del
Ministerio Público, emite de seguida su opinión sobre el asunto.
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO
La Asamblea Legislativa del Estado Falcón sancionó el 12 de diciembre de
1969 la Ley de Reforma Parcial de la Ley de División Territorial de dicho
Estado, que fue mandada a ejecutar el 3 de enero de 1970 por el Gobernador
del Estado Falcón, en la cual fue creado un nuevo Distrito, con el nombre de
Distrito Carirubana, mediante la división del Antiguo Distrito Falcón de esa
Entidad política.
El actor en su libelo de demanda además de numerosos alegatos de tipo
económico, histórico, geográfico, etc., concretamente demanda:
“…pido respetuosamente a esa honorable Corte declare la nulidad por
inconstitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de División
Territorial del Estado Falcón, por medio de la cual en su artículo 1°, crea el
Distrito Carirubana del Estado Falcón”.
El antes citado artículo expresa:
“Artículo 1°- Se modifica el artículo 1° en la siguiente forma:
“El Territorio del Estado lo componen los Distritos Municipales: Acosta, Bolívar,
Buchivacoa, Carirubana, Colina, Democracia, Falcón, Federación, Mauroa,
Miranda, Petit, Silva y Zamora, dentro de los límites que se establezcan en la
presente Ley”…
77
El impugnante considera que la violación constitucional radica en que: “en la
promulgación de Ley de reforma aludida se ha incurrido en la violación del
artículo 17, ordinal 2° de la Constitución Nacional, porque la reforma se hizo en
contravención a la propia Constitución que fija los límites del Poder Público y
de las disposiciones de la Ley Electoral. De allí que el artículo 1° de la Ley de
División Territorial del Estado Falcón colide con el citado artículo 17 ordinal 2°
de la Carta Fundamental por no ceñirse, al crear el Distrito Carirubana, a la
norma de que la organización de los Municipios y demás entidades locales
debe hacerse de acuerdo con la Ley, para el caso la Ley Electoral…”.
La norma constitucional aludida en la anterior transcripción y que considera
infringida dice:
“Artículo 17.- Es de la competencia de cada Estado:
“2°- La organización de sus Municipios y demás entidades locales, su división
político-territorial, en conformidad con esta Constitución y las leyes
nacionales”.
También considera el actor que se han infringido los artículos 117 y 119
ejusdem.
En resumen, según los antes transcrito, el actor alega:
1°- Que la reforma de la Ley que se impugna fue hecha en contravención de
los límites que fija la Constitución al Poder Público, o sea, con violación del
principio de la constitucionalidad.
2° Que no se siguieron las normas de organización de Municipios y demás
entidades locales de acuerdo con la Ley Electoral, es decir, se alega violación
del principio de la legalidad.
II
ANALISIS DEL RECURSO
A.- Sobre la alegada inconstitucionalidad: La Asamblea Legislativa del Estado
Falcón sancionó y el Ejecutivo promulgó la Ley de Reforma que se impugna,
en uso de la atribución que les confiere la Constitución para legislar sobre
materia de competencia estadal (artículo 20, ordinal 1°), ya que lo atinente a la
división político-territorial es de la competencia de cada Estado.
En consecuencia, la Asamblea Legislativa del Estado Falcón actuó en el caso
presente de conformidad con la Constitución en materia de su competencia.
Cabe ahora verificar si el acto impugnado que se examina, no obstante de
tener un fundamento constitucional, rebasó los límites que para ello se le
señala al Poder Legislativo del Estado Falcón.
La Constitución del año 1953, expresamente atribuía a la competencia de los
estados “modificar su división político-territorial” (artículo 16, ordinal 2°); no lo
expresa así la Ley Fundamental vigente, pero al señalar que es de la
competencia de los Estados su división político-territorial, al proclamar que
aquéllos son autónomos como entidades políticas (artículo 16), se deduce que
en lo atinente a su división político-territorial conservan la facultad para
modificarla.
Si cada Estado tiene autonomía para modificar su división político-territorial,
eso supone que es de su competencia dictar las normas que regulen esa
facultad. Tal es la base de la atribución que las Constituciones de los Estados
confieren a las Asambleas Legislativas para cambiar su división políticoterritorial.
78
La Constitución del Estado Falcón estatuye en su artículo 33, ordinal 4°, que
es atribución de la Asamblea Legislativa:
“Dictar la ley de División Territorial del Estado y resolver acerca de la creación,
supresión y modificación de los Distritos y Municipios del mismo; determinando
sus denominaciones oficiales y sus límites, con sujeción a lo establecido en la
Constitución Nacional y las leyes”.
La disposición antes transcrita revela los límites de la facultad que tiene la
Asamblea Legislativa del Estado Falcón para modificar su división políticoterritorial, límites que no aparecen transgredidos en la Ley de Reforma Parcial
que analizamos, ya que mediante ella se modifica un Distrito, Falcón, y se crea
uno nuevo, Carirubana, se le da denominación oficial a la nueva entidad y se
establecen sus límites, con sujeción a normas constitucionales.
De esa manera se evidencia que no se ha violado, como pretende el actor, el
artículo 17, ordinal 2° de la Carta Fundamental en lo concerniente a la
modificación político-territorial promulgada por la Ley de Reforma Parcial
analizada, porque todo ha estado subordinado a la competencia constitucional
y respeto a la Constitución del Estado; por lo tanto, no se ha incurrido en
incompetencia constitucional y por ende no se ha cometido usurpación de
funciones como se pretende.
B.- Alegatos de ilegalidad. El recurrente manifiesta que: “…el artículo 1° de la
Ley de División Territorial del Estado Falcón colide con el citado artículo 17,
ordinal 2°, de la Carta Fundamental, por no ceñirse, al crear el Distrito
Carirubana, a la norma de que la organización de los Municipios y demás
entidades locales debe hacerse de acuerdo con la Ley, para el caso la Ley
Electoral.
Al respecto se observa:
a) En relación con la violación de la organización municipal. El régimen
para la organización gobierno y administración de los municipios del
Estado Falcón es aún el que regía para el momento en que se
promulgó la vigente Constitución, o sea, el 23 de enero de 1961, en
virtud de lo estatuido en la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley
Fundamental.
Esa organización municipal que se mantiene en vigencia está regulada por la
Constitución del Estado Falcón aplicable para el 23 de enero de 1961, y por la
Ley Orgánica del Poder Municipal de ese Estado, de fecha 13 de marzo de
1959.
Ahora bien, la Ley de Reforma impugnada en razón de su contenido no tiene
ninguna relación con la materia de organización, administración o gobierno de
entidades municipales.
La Ley de Reforma Parcial que se ha analizado tiene como objeto,
únicamente, determinar cuáles y cuántos son los Distritos Municipales y los
Municipios del Estado Falcón; qué poblaciones y aldeas constituyen cada
Municipio, y cuáles son los límites de los Distritos Municipales y Municipios,
pero en nada se refiere a la organización de esas entidades políticas.
En consecuencia, no puede existir, como en efecto no existe, colisión entre la
Ley de Reforma Parcial de la ley de División Territorial del Estado Falcón y las
leyes de ese Estado en materia de organización municipal.
b) En relación con la Ley Electoral. La misma forma de razonamiento
aplicada en el punto anterior es valedera aquí. En efecto, la Ley de
reforma parcial de la ley de División Territorial del Estado Falcón,
impugnada, no tiene por su contenido, ninguna relación con normas
79
sobre elección de autoridades municipales; por lo tanto, no debe
ceñirse o subordinarse a la Ley Electoral, menos puede violarla.
En relación con la violación de la Ley Electoral y la creación de la Junta
Administradora del Distrito Carirubana, hechos alegados por el
impugnante, se señala, que la opinión del Ministerio Público sobre esos
puntos fue emitida en fechas 12 de agosto de 1971 y 5 de abril de 1972, y
la cual es la siguiente:
“PRIMERO”.- Que por cuanto la disposición del Parágrafo Unico del artículo
4° de la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón, reformada en
10 de enero de 1970, en el cual se establece que en caso de creación de
nuevos Distritos la Asamblea Legislativa del estado o en su defecto su
Comisión Delegada, nombrará una Junta Administradora hasta tanto el
Consejo Supremo Electoral convoque a elecciones para elegir sus
respectivos Concejales, Junta que tendrá las mismas atribuciones
señaladas a los Concejos Municipales, altera y modifica el régimen y
organización municipales que estaban vigentes para la fecha de la
promulgación de la Constitución de la República, mantenidos por la
disposición Transitoria Constitucional primera que tiene valor de norma
constitucional, ésta ha sido infringida por la disposición legal citada, como
también lo han sido los artículos 26, 27 y 4° de la Carta Constitucional.
Se ha violado también la autonomía político municipal consagrada en el
artículo 29 de la Constitución, la cual comprende “la elección” de sus
autoridades, lo que debe entenderse que la ley nacional que debe dictarse
para la organización del régimen municipal puede escoger entre la elección
directa o indirecta de las autoridades administrativas, pero en todo caso, o
sea, tanto durante el régimen transitorio previsto en la Disposición
Transitoria Constitucional Primera o después de que se dicta la Ley
Orgánica Nacional sobre el Municipio, la elección popular; en tanto que la
Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Falcón reformada establece
el “nombramiento” de las autoridades municipales deliberantes al regular
una situación transitoria hasta tanto que el Consejo Supremo Electoral, de
acuerdo con el artículo 67 de la Ley Electoral que estaba vigente para
entonces, fijara la fecha de las elecciones de los integrantes del Concejo
Municipal del Distrito Carirubana.
Dentro del régimen transitorio establecido por la Constitución, los
respectivos Concejos Municipales de los nuevos Distritos creados en los
Estados con posteridad a las últimas elecciones nacionales, han debido ser
“elegidos”, conforme a las previsiones de la Ley Electoral derogada, o,
actualmente de acuerdo a la Ley Orgánica del Sufragio, artículos 93 y 185”.
El Ministerio Público considera que, en cuanto se refiere a la organización
del Distrito Municipal Carirubana se violó la Disposición Transitoria Primera
de la Constitución; más, en relación con el objeto de la presente acción,
como ya se ha expuesto, opina que no ha sido infringido el ordinal 2° del
artículo 17 de la Carta, en lo atañedero a la modificación de la división
político-territorial del Estado Falcón, ya que ésta- como se expresó cuando
se discutía la Ley Suprema-, no debe ser confundida con la organización
del régimen municipal (Diario de Debates de la Cámara del Senado N° 13,
de 28 de septiembre de 1960, p. 129).
80
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:4
CR
art:17-2
CR
art:20-1
CR
art:26
CR
art:27
CR
art:29
CR
art:117
CR
art:119
CEF
art:33-4
LOMP
art:11-1
LOMP
art:40
LDTEF
art:1
LOPMEF
art:4-pg.un
LEL
art:67
LOS
art:93
LOS
art:185
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DISTRITOS
DIVISION POLITICO-TERRITORIAL
ESTADO FALCON
GOBERNADORES
LEYES
MUNICIPIOS
NULIDAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.58-61.
81
016
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP CJ-9.993
FGR
CSJ
FECHA:19721009
Acción de inconstitucionalidad del Decreto ejecutivo N° 328 del
Presidente de la República sobre subsidio al consumo de la leche
FRAGMENTO
Cumplo en dirigirme a ustedes a fin de acusarles recibo del Oficio N° 90.423, de fecha
20 de octubre de 1971, emanado del Juzgado de Sustanciación de dicha Sala, y
mediante el cual me remite copia certificada del libelo y del auto de admisión de la
demanda de nulidad del Decreto Ejecutivo N° 328 del Presidente de la República, de
fecha 23 de junio de 1970, demanda que fue introducida por el abogado Luis Esparza
Bracho, el 30 de octubre de 1971, actuando en nombre propio y en ejercicio de la
acción popular de inconstitucionalidad que fundamenta, en el artículo 215, número 6,
de la Constitución.
El Ministerio Público bajo mi dirección y responsabilidad, en conformidad con la Ley
Orgánica que lo rige, se declara debidamente notificado, y pasa a emitir su opinión
sobre la inconstitucionalidad invocada dentro de los términos siguientes:
I.
LOS HECHOS
1.- Mediante Decreto Ejecutivo de fecha 23 de junio de 1970, publicado en la Gaceta
Oficial número 29.260 del 7 de julio de 1970, el Presidente de la República, fundado en
la regla atributiva de competencia contemplada en el 190 (numeral 12) de la
Constitución, en concordancia con el numeral 18 del artículo 136 de la misma, dispuso,
entre otras medidas, las siguientes:
a) Mantener el subsidio al consumo de la leche, y a tal fin, incluir en el Presupuesto del
Ministerio de Fomento, la cantidad de CUARENTA MILLONES DE BOLIVARES.
b) Que el pago del mencionado subsidio lo hiciera efectivo el Ministerio de Fomento, a
través de las plantas deshidratadoras de dicho producto, que cumplan las condiciones
previstas en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 2° del Decreto Ejecutivo número 328
considerado.
c) Propiciar la consolidación de la pequeña y mediana empresa ganadera, y a este fin,
que el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Agricultura y
Cría, promovieran, de acuerdo con sendos representantes de la Organización de
Productores e Industriales, la creación de un Fondo destinado a lograr el
abaratamiento de los insumos al productor y la promoción institucional del consumo de
leche, constituido con los aportes de las empresas industriales a través de las cuales
se haría el pago del subsidio a la leche, y a los que a su vez hicieran los productores
de leche destinada a la fabricación en polvo y que vendieran su producción a las
empresas industriales respectivas.
2) En Resolución conjunta del 20 de julio de 1970, publicada inicialmente en la Gaceta
Oficial número 29.371 de igual fecha, y después, nuevamente para rectificar error en
imprenta, en la Gaceta Oficial número 29.307 del primero de septiembre de 1970, los
Ministerios de Hacienda, Fomento y Agricultura y Cría,
Por disposición del Presidente de la República, y en conformidad con lo establecido en
el artículo 11 del mencionado Decreto Ejecutivo N° 328, dictaron las normas que
habían de regir la constitución, estructura y funcionamiento del Fondo de que trata
dicho Decreto Ejecutivo. En términos de esta Resolución, el Fondo debería adoptar la
82
forma de una Asociación Civil, sin fines de lucro, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, constituido este último con los aportes de los productores y de las empresas
industriales a que se refiere el citado Decreto Ejecutivo, (artículo 11 literal g), y los
aportes y demás activos fijos y líquidos que se mencionan en los numerales 2 y 3 de la
misma Resolución; la Dirección del Fondo estaría integrada por representantes de los
productores de leche, de los industriales de leche en polvo y del Ejecutivo Nacional,
pero se aclara que la representación de este último tiene únicamente por objeto
asegurarle la posibilidad de velar por el cumplimiento de los objetivos del Fondo y en
ningún caso implicaría obligación alguna para la República, (numeral 5); las
atribuciones del Directorio, del Presidente, y del Gerente del Fondo, serían
establecidas en el Acta Constitutiva, Estatutos y Reglamentos Internos que se
elaboren para su creación y funcionamiento (artículo 8), y tanto el patrimonio como los
recursos del Fondo sólo podrán aplicarse al logro de los objetivos mencionados en el
numeral 1° de dicha Resolución. A este fin se prepararía un presupuesto anual, en el
que se especificarían las inversiones a efectuar en el período de su vigencia; la
cantidad asignada en el mismo; para la promoción institucional del consumo de leche
en polvo, no podría ser inferior a una tercera parte del monto total del presupuesto de
gastos, y se destinaría, igualmente, una parte de presupuesto a efectuar aportes a los
fondos y cooperativas que mantengan las asociaciones de productores de leche
destinadas a la fabricación en polvo, para la adquisición de insumos de la producción
lechera, con fines de su abaratamiento (artículo 9).
3) El 30 de septiembre de 1971, el abogado Luis Esparza Bracho, domiciliado en
la ciudad y Distrito Maracaibo, Estado Zulia, actuando en su propio nombre,
introdujo ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa,
demanda de nulidad, por inconstitucionalidad, del Decreto Ejecutivo y de la
Resolución mencionados, con fundamento en la presunta violación, por los
actos citados, de las disposiciones contenidas en los artículos 46, 99, 117,
118, 119, 136 (numeral 18), 139 y 224 de la Constitución Nacional y en
conformidad con el numeral 6, del artículo 215, y la Disposición Transitoria
Décima-Quinta de la misma Constitución.
4) La demanda fue admitida por la Corte Suprema el 20 de octubre de 1971, y en
el mismo auto de admisión se ordenó remitir copia certificada de éste y del
correspondiente libelo, al Fiscal General de la República, a los fines de su
notificación.
II
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Según el resultado del examen de la demanda, el abogado actor considera
debidamente fundada en la Constitución, la decisión de mantener el sub-sidio al
consumo de leche (artículo 1 del Decreto Ejecutivo) y la orden consecuente de incluir,
a este fin específico, dentro del Presupuesto del Ministerio de Fomento, la cantidad de
CUARENTA MILLONES DE BOLIVARES, siendo facultad privativa del Presidente de la
República, administrar la Hacienda Pública Nacional”.
En cambio, es criterio del solicitante, que el numeral 18 del artículo 136 de la
Constitución no puede servir de fundamento, como se invoca, al Decreto en referencia,
pues de conformidad con lo establecido en dicha disposición, la conservación y el
fomento de la producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal, es de la
competencia del Poder Nacional. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 139 de la
Constitución corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia
nacional, por lo cual es evidente que las señaladas en el numeral 18 citado, están
reservadas constitucionalmente al Congreso, y no “corresponden a la rama del Poder
Ejecutivo”. De esto infiere el abogado actor, “por lógica y correcta interpretación”, que
83
el ordinal 18 del artículo 136 no puede servir de fundamento constitucional al Decreto
Ejecutivo considerado. “Al proceder a dictarlo y a establecer por él una regulación
jurídica sobre materia que no entra en la esfera de sus atribuciones constitucionales,
sino que por el contrario está expresamente reservada y atribuida a la competencia del
Poder Legislativo Nacional, el Presidente de la República ha realizado un acto de
usurpación de funciones de otro Poder Público que lo invalida absolutamente y lo hace
nulo de nulidad radical por violación de los artículos 117, 118 y 119 de la Constitución”.
Por otra parte, se afirma en la demanda, “que algunas de las disposiciones del Decreto
N° 328 constituyen una verdadera intervención del Ejecutivo Nacional en materia
económica, sin que ello se fundamente en norma constitucional alguna, así como
tampoco, en ninguna ley especial que le autorice, conforme a lo dispuesto en el ordinal
8 del artículo 190 de la Constitución. “Esta intervención en el campo económico llega
hasta el punto de violar garantías y derechos individuales como aparece evidente del
artículo 11, letra g) del Decreto mencionado”.
En criterio del actor, el Decreto Ejecutivo impone a los productores de leche la
obligación de hacer un aporte de medio céntimo de bolívar por litro de leche para la
constitución del Fondo al que se refiere la letra a) del artículo 11 del mismo, aporte que
se les descuenta y retira del precio de leche que venden, en el mismo acto de la
operación de venta, y que podría entonces calificarse de “fuente de tributo”. El sistema
constituiría igualmente una verdadera exacción al derecho de propiedad de los citados
productores, sobre el crédito proveniente de la venta, derechos garantizados
constitucionalmente, y que sólo está sometido a las restricciones y obligaciones que
establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general, conforme al artículo
99 de la misma Constitución.
Por último la constitución y regulación jurídica del mencionado Fondo, por vía de
Decreto Ejecutivo, implicaría la creación de un verdadero servicio público, en violación
de las condiciones de forma o de procedimiento previstas en la Constitución a tal
efecto. Según el artículo 190 numeral 11 de esta última, el Presidente de la República
sólo puede decretar la creación y dotación de nuevos servicios públicos, en casos de
urgencia comprobada, en receso de las Cámaras Legislativas, y previa autorización de
la Comisión Delegada, supuestos que no aparecen cumplidos, en el caso concreto.
La naturaleza propia del servicio público se traduciría: a) en la finalidad del Fondo, que
es la consecución de un cometido de política estadal; b) en la exclusión de todo
espíritu de lucro; c) en la estructura y funcionamiento de su órgano de dirección
integrado como está por un representante del Ejecutivo Nacional, cuya misión es velar
por el cumplimiento de los fines del Fondo.
III PEDIMENTOS
1) Por los fundamentos anteriormente expuestos, y por cuanto el Decreto
Ejecutivo N° 328 del Presidente de la República estaría viciado de
inconstitucionalidad y por tanto, afectado de “nulidad absoluta que lo invalida
en su totalidad”; “por cuanto al adolecer de tal nulidad radical puede ser
impugnado por acción principal ante la Sala Político-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, a objeto de que sea declarada su nulidad absoluta por el
referido Tribunal”, en conformidad con el ordinal 6° del artículo 215 de la
Constitución y la Disposición Transitoria Décima Quinta de la misma, el actor
impugna el Decreto Ejecutivo N° 328 mencionado y solicita de la Corte
Suprema de Justicia, la declaración de su nulidad absoluta.
2) En segundo lugar, y subsidiariamente a la decisión de nulidad, por
inconstitucionalidad, que solicita por vía de acción principal, el actor impugna
“subordinadamente” la validez de la Resolución conjunta del 20 de julio de
1970, emanada en los Ministerios de Hacienda, de Fomento y de Agricultura y
Cría y publicada en la Gaceta Oficial N° 29.271 del 20 de julio de ese mismo
año, por tener como base un “Decreto Ejecutivo absolutamente nulo e inválido,
la cual la hace nula e ineficaz en sí misma y en sus efectos jurídicos”; y solicita
84
a la Corte Suprema de Justicia en su Sala Político-Administrativa, se
“pronuncie expresamente también en su fallo sobre la nulidad absoluta de la
Resolución mencionada”.
3) Asimismo, y por cuanto “en la Resolución Conjunta de los Ministerios de
Hacienda (Número 86), de Fomento (Número 3.342) y de Agricultura y Cría
(Número 163) de fecha 20 de julio de 1970, publicada en la Gaceta Oficial de
la República de Venezuela, de fecha primero de septiembre de 1970, en su
edición número 29.307, se establece la estructura jurídica del Fondo proabaratamiento de los insumos y de la promoción institucional del consumo de
la leche” y se dictan las condiciones de su funcionamiento, tiene también como
fundamento el referido Decreto 328. “el actor impugna también
“subordinadamente”, la validez de dicha Resolución, por tener como
“basamento el mismo Decreto Ejecutivo”, y solicita también a la Corte
Suprema en Sala Político Administrativa, “se pronuncie igualmente en su fallo
sobre la nulidad de la referida Resolución”.
Conviene señalar que esta Resolución es la misma mencionada precedentemente por
el actor (en su segundo pediento); publicada inicialmente en la Gaceta Número 29.271
del 20 del julio de 1970, fue nuevamente publicada para rectificar error de imprenta, en
la Gaceta Número 29.307 del primero de septiembre de ese mismo año. El error se
refiere a la omisión de la frase que figura añadida al numeral 2 del texto objeto de la
segunda publicación…A los efectos de la declaratoria de nulidad que solicita habría
bastado al actor con hacer mención de ambas publicaciones. Al separar una de otra,
parece que se tratara de dos actos distintos, cuando en realidad se trata de una sola
Resolución.
En todo caso, y puesto que la validez de esta última, se hace depender de la validez
del Decreto Ejecutivo número 328 del Presidente de la República, el examen de
ambos pedimentos sólo sería procedente en la hipótesis de que la inconstitucionalidad
invocada como vicio del mismo, resultara debidamente y plenamente demostrada.
IV PROBLEMÁTICA JURIDICA
De acuerdo a lo que resulta del examen del libelo de la demanda, la decisión de la
Corte Suprema acerca de la nulidad del Decreto Ejecutivo denunciado, versaría
esencialmente sobre la existencia de esta doble forma de inconstitucionalidad: a) la
que resulta de la violación de normas y garantías expresamente contempladas por la
Constitución y b) la usurpación de funciones, como vicio de incompetencia del orden
constitucional. En ambos casos la sanción prevista por la Constitución es la nulidad
absoluta y radical del acto denunciado, conforme resultaría de las disposiciones
contenidas en los artículos 46, 117, 119 y 215, numeral 6 de la misma.
La doctrina y la jurisprudencia nacionales distinguen, en efecto, tradicionalmente, entre
estas dos formas de inconstitucionalidad de los actos de los Poderes Públicos y han
precisado los supuestos de una y otra a los efectos del recurso jurisdiccional de
nulidad, por vía de acción popular:
En lo que concierne a la primera, o inconstitucionalidad propiamente dicha, el supuesto
necesario es la violación manifiesta de alguna norma, principio o derecho
expresamente garantizado o formulado por la Constitución, y por lo tanto, debe resultar
siempre, sin necesidad de alegar o probar hechos, del antagonismo directo entre el
contenido del acto que se impugna y la disposición constitucional infringida. De aquí la
necesidad consecuente de que se exprese en el correspondiente libelo el artículo o
artículos de la Constitución cuya violación se alega.
En cuanto a la usurpación de funciones, ha sido definida por la doctrina como “el vicio
que acompaña a todo acto emanado de una autoridad que, para dictarlo, incurre en
una incompetencia constitucional, por ejemplo, la incompetencia que resulta cuando
un órgano o funcionario del Poder Ejecutivo ejerce funciones atribuidas al Poder
Legislativo, puesto que las funciones de ambos Poderes están definidas por la
Constitución (Cf. Brewer Carías, Allan R., Las Instituciones Fundamentales del
85
Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana”, Caracas, 1964,
especialmente, págs. 61 y sgts.).
Este vicio de usurpación de funciones supone entonces la violación de regla atributiva
expresa de competencia constitucional, y se relaciona con lo que la antigua Corte
Federal denominaba vicio de usurpación de poder, y en general, con la
inconstitucionalidad que acompaña a todo acto de los poderes públicos dictado en
violación de reglas contempladas en la Constitución, debido a “intervenciones o
interferencias de un poder a otro”. (Brewer Carías, ob.cit).
De acuerdo con esto, y teniendo en cuenta que tal como también lo han precisado la
doctrina y la jurisprudencia nacionales, en el campo del derecho público la
competencia no se presume, sino que supone atribución expresa (artículo 117 de la
Constitución), la problemática jurídica planteada por la demanda de nulidad que se
considera, consiste fundamentalmente en lo siguiente: a) En primer lugar habría que
determinar si el Presidente de la República era o no constitucionalmente competente
para dictar medidas tendientes a consolidar y a promover la industria o producción
ganadera, y en general, para intervenir en materia económica y financiera sin apoyo en
su texto de ley preexistente o en una autorización previa del Congreso; b) Sólo en la
hipótesis afirmativa cabría entonces entrar a establecer si las medidas dictadas por el
Presidente de la República encubren la creación de un servicio público y la imposición
de nuevas obligaciones o contribuciones para los particulares, en violación de las
reglas constitucionales que establecen las competencias, y las condiciones de forma y
de procedimiento para la validez de tales medidas (artículo 190, numeral 18, 99 y 224
respectivamente de la Constitución).
V. EL DERECHO
1.- La determinación de las Funciones Gubernamentales y el problema de la
Repartición de Competencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
Nacionales.
Como viene de indicarse, la tesis que sirve de fundamento inicial a la demanda, es que
el artículo 139 de la Constitución, en concordancia con el número 8, artículo 136 de la
misma, establece una regla atributiva de competencia a favor del Congreso, que
excluye toda eventual intervención del Poder Ejecutivo en materias de la competencia
nacional, que no esté fundada en un texto de ley preexistente o en una delegación del
órgano legislativo. No habiéndose cumplido ninguno de estos requisitos, considera el
actor que la disposición contenida en el último de los artículos citados (136, número
18) no puede servir de fundamento al Decreto Ejecutivo en cuestión, pues el
Presidente de la República deriva aquí su poder de actuar, de la ley. Sólo el Poder
Legislativo, que se ejerce por el Congreso, posee competencia constitucional para
innovar en tales materias.
En realidad, la conexión que pretender hacer el actor entre las reglas previstas en el
artículo 136 y lo dispuesto en el artículo 139 de la misma Constitución, confunde dos
cuestiones que poseen, cada una, su razón de ser y su sentido propios: la repartición
de la autoridad territorial del Estado entre diversas unidades políticamente autónomas
(descentralización del Poder Político), y la otra, ciertamente distinta, de la
especialización o separación orgánica de funciones.
El artículo 136 de la Constitución establece las reglas que delimitan el dominio de la
competencia del Poder Nacional, por oposición al reconocido o atribuido a las diversas
entidades que forman la estructura política compleja del Estado venezolano, es decir,
se encuentra directamente ligado a la tradición, más nominal que real, de nuestro
particular “sistema federativo”, y dentro del cual ha habido siempre jugar, no obstante,
para una repartición de competencias, por materias, entre tres grupos de gobernantes:
nacionales, estadales y municipales.
El artículo 139, en cambio, se sitúa dentro del conjunto de las reglas que fijan la
86
organización, estructura y funciones de las distintas ramas entre las que se divide el
Poder Nacional. Inspiradas en la teoría de la triple separación de poderes, estas reglas
tienen por principal objeto definir las atribuciones y facultades de los gobernantes (en
sentido amplio) en relación con las libertades y derechos reconocidos o garantizados a
los gobernados, pero también tiene por efecto definir la competencia de cada órgano
del Poder Nacional en relación con la de los otros órganos, de acuerdo a estos dos
principios: especialización funcional (artículo 118: “Cada una de las ramas del Poder
Público tiene sus funciones propias…”) e independencia orgánica (prohibición de
interferencias o intervenciones entre los distintos poderes). Ambos aspectos son
contemplados por el artículo 139, que no hace más que precisar el contenido y la
extensión de la competencia atribuida al Congreso como órgano del Poder Legislativo.
Conforme a lo ordenado en el artículo 138 de la misma Constitución, el “Poder
Legislativo se ejerce por el Congreso, integrado por dos Cámaras…”. El artículo 139
sitúa este Poder dentro de los límites precisos, definiendo sus facultades y
atribuciones, así como las materias u objetos a lo que ellas se aplican. De acuerdo a lo
que resulta de los términos del mismo, corresponde al Congreso la facultad de legislar
en todas las materias de la competencia nacional, y sobre el funcionamiento de las
diversas ramas del Poder Nacional, la facultad de decretar amnistía y el control de la
Administración Pública Nacional. “en los términos establecidos en la Constitución”.
La finalidad de este artículo es disociar o separar el ejercicio del Poder Legislativo de
los otros Poderes, y no como pretende el actor, consagrar una especie de confusión
de funciones en las Cámaras Legislativas, o bien, un monopolio de las atribuciones del
Poder Nacional a favor de las mismas.
La función legislativa no agota la actividad del Estado, ni el Congreso posee un poder
ilimitado o soberano del cual todos los demás no serían sino simples derivaciones. Los
Tribunales y demás organismos administrativos son, como los legisladores, medios
previstos por la Constitución para la realización de los fines del Estado, y a este título
tienen sus funciones propias, que define la misma Constitución. Aun cuando el
Congreso es competente para fijar las reglas que rigen el funcionamiento de las otras
ramas del Poder Nacional, y puede eventualmente ampliar sus atribuciones (artículo
117: la Constitución y las leyes definen las atribuciones y facultades del Poder
Público…), ello no significa que esté facultado para modificar las disposiciones
constitucionales que organizan los distintos poderes, ni que pueda introducir cambio
alguno en el ordenamiento constitucional de sus relaciones. El legislador debe
respetar, en efecto, el equilibrio de poderes, característica de la estructura institucional
del Estado, y al igual que los demás órganos, su actividad está sometida al principio de
conformidad o de compatibilidad con la Constitución, so pena de una sanción eventual
de nulidad. El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes asegura la
vigencia del principio, además de que confiere, de hecho, a los jueces una primacía
indiscutible sobre los demás órganos del Poder Público.
El número o la importancia de las funciones atribuidas a los diferentes órganos, no
depende por lo demás, de la naturaleza del Poder que cada uno de ellos detenta, tal
como lo demuestra, en parte, el hecho de que el Legislativo incluya una limitación
estructural, dividiendo al Congreso en dos Cámaras.
Defendidas originalmente por Montesquieu, en el Espíritu de las Leyes (Libro XI), la
triple separación de se encuentra históricamente y conceptualmente ligada a los
valores e instituciones políticas de las viejas democracias del occidente europeo, y
realmente se extrajo de ellas. Da por sentada la existencia de una oposición radical
entre los intereses de los gobernados y el interés público o social que representan los
gobernantes, y la necesidad, políticamente consecuente, de dividir, debilitar o controlar
el poder político dentro de límites precisos, a fin de preservar la libertad y la igualdad
de los ciudadanos, de la amenaza que para ellos implica una excesiva concentración
del poder en un solo punto. Mediante la distribución de las funciones públicas entre
tres poderes u órganos, cada uno de ellos debe estar en condiciones de controlar y
equilibrar el crecimiento de los otros.
87
Es preciso, no obstante, cuidarse aquí de no confundir la distribución del poder
político, con el control del poder. “La distribución del poder significa en sí un control
recíproco de poderes. Cuando dos detentadores del Poder están obligados a cooperar
en el ejercicio de una función, ninguno de ellos puede imponer al otro su opinión”. Tal
es, en efecto, la primera consecuencia del principio de la independencia orgánica,
dentro del mecanismo de separación de las funciones estructurales de gobierno. “La
división de la función legislativa, entre dos Cámaras parlamentarias en el sistema
bicameral, la exigencia de una confirmación del Senado para el nombramiento de
ciertos funcionarios por parte del Presidente de la República, la aprobación del
Congreso a los contratos administrativos o a los tratados públicos celebrados por el
Ejecutivo, la necesidad de un referendo del Gabinete para determinados actos
políticos del Jefe del Estado, la ratificación de las Asambleas estadales en las
reformas parciales de la Constitución, todos estos son ejemplos de la función de
control en virtud de la distribución constitucional de funciones, y según la cual un acto
político sólo deviene eficaz cuando diversos detentadores del poder participan y
cooperan en su realización…
Ahora bien, distribución y control del poder político no son en todas las circunstancias
idénticos. “El punto crítico de la función de control político yace en la posibilidad de
exigir responsabilidad política. Existe responsabilidad política cuando un detentador
del poder tiene que dar cuenta a otro detentador del poder sobre el cumplimiento de la
fundón que le ha sido asignada, por ejemplo, el Gobierno al Parlamento, y el
Parlamento al Gobierno, y, en último lugar ambos al electorado” (ibid).
Cuando el ejercicio de una determinada función es confiada a la competencia
exclusiva de un órgano del Poder Público, la función de control es atribuida a otro
órgano perteneciente a una rama distinta de ese Poder. De este modo, el mecanismo
de la separación de poderes asegura tanto el equilibrio como el control del poder, por
un lado, distinguiendo entre diversas funciones que son distribuidas entre diferentes
autoridades o poderes, y por el otro, sujetando o sometiendo el ejercicio de las
funciones a cada órgano, a ciertas condiciones o límites preestablecidos cuyo control
es confiado a los demás.
Ahora bien, los instrumentos de limitación y las técnicas de repartición del Poder
concebidas por Montesquieu, en el marco de su teoría sobre la tríada de poderes, no
son totalmente iguales a las utilizadas hoy dentro de las maquinaria del Gobierno. La
diferencial principal consiste en la dificultad que presenta actualmente el asegurar un
control adecuado de la actividad de una Administración Pública cada vez más
tecnificada y numerosa.
“Al principio, lo temido y lo atacado fue el despotismo de la Corona, más tarde, el
despotismo de los Parlamentos o del Congreso; en la actualidad, el problema principal
al que atiende la división de poderes se refiere especialmente a la necesidad de
controlar la actividad del poderoso cuerpo administrativo, en razón del peligro que
entraña para la libertad del individuo permitir que la Administración, servidora
principalmente del Ejecutivo, pueda llegar a realizar funciones legislativas y de
administrar justicia. Es preciso entonces arbitrar medios para que la responsabilidad
que incumbe a la Administración se personifique, y la Ley se convierta en una fuerza
social. Este es el resumen y el contenido del moderno interés por la supremacía de la
Ley con relación a la actividad administrativa, y es una consecuencia directa del
desarrollo alcanzado por la acción o intervención del Estado, desde fines del siglo XIX”
(hermann Finer, Teoría y Práctica del Gobierno Moderno, Editorial Tecnos, S.A.,
Madrid, 1964).
No hay, nada que sea inherente de un modo absoluto a la naturaleza de los diversos
poderes que justifiquen una determinada distribución de funciones. Legisladores,
administradores y jueces constituyen simplemente los órganos diversos de un mismo
poder formal de gobierno, cuyas atribuciones y facultades están definidas por normas
preexistentes. Todos están sometidos a disposiciones legales y constitucionales, todos
las invocan en el cumplimiento de sus deberes oficiales. Desempeñan funciones
88
diferentes, pero cuya existencia o finalidad se relacionan con las que desempeñan los
demás. La dicotomía que se pretende establecer entre la actividad política (o
legislativa) y la actividad administrativa o legal, pasa por alto el papel político que
corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, y la influencia que
ejercen la jurisprudencia y la práctica administrativa así como los precedentes legales
sobre la labor legislativa.
La noción de un poder ejecutivo aislado de los otros poderes (legislativo y judicial) sólo
aparece en doctrina a partir del momento en que se acepta o cobra vigencia política la
necesidad de distribuir o dividir el Poder Político entre diversas autoridades y órganos,
bien sea porque la exigencia de un control democrático conducía necesariamente a
disociar el ejercicio de la función legislativa y ejecutiva, o bien porque la complejidad
creciente de las tareas públicas había terminado por imponer una especialización
orgánica de funciones. Poco importa la razón. Lo que realmente interesa destacar aquí
es la noción de función ejecutiva y del proceso administrativo está ligada a la de la
separación de poderes, elemento fundamental de la estructura institucional que
caracteriza al Estado; que la relación entre la actividad política y la actividad
administrativa o legal es, en gran parte, función de estos arreglos institucionales, y
finalmente, que la razón de ser de estos arreglos institucionales sólo puede ser
comprendida si se la relaciona con los objetivos y fines a los que atiende la acción del
Estado en las diferentes materias atribuidas a la competencia de las distintas ramas
del Poder Público, según la Constitución, pues los legisladores y demás funcionarios u
organismos estatales son los medios previstos para realizar los fines del Estado, y en
tanto sus funciones quedan definidas por la Constitución.
Ahora bien, estos medios pueden construirse y organizarse de manera que alcance el
fin perseguido mediante una acción coordinada. Tal es en efecto, lo que consagra el
artículo 118 de la Constitución, cuando establece el principio de la colaboración
funcional entre los órganos del Poder Público.
Visto desde este ángulo, el problema de la determinación de las funciones propias de
cada una de las ramas del Poder Nacional, se resuelve en una simple cuestión de
repartición de competencia entre diversos órganos que colaboran entre sí para la
realización de los fines del Estado. Como es sabido, el término “competencia” designa
mejor que ningún otro la sumisión del Poder al Derecho, dentro de una concepción
objetiva de las facultades y atribuciones de los órganos públicos, y se define, en
derecho público, como “el poder o la facultad de actuar con efectos jurídicos conferida
por el derecho objetivo a ciertas autoridades o agentes públicos para la realización de
ciertos fines y dentro de ciertas condiciones o límites”.
La tesis del actor, además de que se basa en una incorrecta aplicación de las reglas
contenidas en el artículo 136 de la Constitución, se revela también en lo que concierne
al problema concreto de la distribución constitucional de funciones entre las diversas
autoridades públicas, en total contradicción con la misma Constitución, fundada como
está su interpretación en una concepción estrictamente orgánica y en extremo
restrictiva de la función administrativa o ejecutiva. De acuerdo a lo que normalmente
se deriva de una concepción semejante, el poder ejecutivo, como lo indica la propia
expresión, no sería más que el órgano ejecutor de las decisiones y órdenes de los
otros (órganos), y en este sentido, un poder subordinado o dependiente, privado de
toda facultad política, decisiva o discrecional.
Al mismo tiempo, la tesis que sirve de fundamento, en criterio del actor, a toda regla de
atribución o repartición de competencias en el sistema constitucional de 1961, es la
inspirada en una separación o independencia absoluta de funciones de acuerdo al
esquema simplista que caracteriza a la misma, cada una de las autoridades del Estado
tiene sus funciones propias y exclusivas, y constituye por eso un poder diferente de los
demás: la autoridad legislativa haría las leyes, el poder ejecutivo las ejecutaría, y el
poder judicial juzgaría.
89
Ahora bien, es evidente que ambas concepciones, además de que no resistirían un
análisis de fondo, carecen de apoyo científico sólido, y se revelan en contradicción con
la realidad.
Incluso en aquellos países donde el régimen de asamblea está más o menos
instaurado, el Poder Ejecutivo no puede ser reducido a la idea de un poder
subordinado, de autoridad secundaria, cuya misión consistiría únicamente en asegurar
la ejecución de las leyes y decisiones de justicia, por aconsejable que esto pueda
parecer desde el punto de vista de la ideología democrática. Igualmente, por lo que
respecta a una interpretación inspirada en la teoría clásica de la separación absoluta
de funciones o poderes, resulta innecesario demostrar hoy, que en la realidad política
nunca se da, ni puede darse, una división de trabajo tan extremada.
Por último, aunque la Constitución de 1961 consagra la distinción tradicional entre tres
poderes, y señala expresamente que el Poder Legislativo se ejerce por el Congreso
(artículo 138), y que a éste corresponde legislar sobre las materias de la competencia
nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional (artículo
139), la misión que toca cumplir al Congreso afecta en Venezuela no solamente a la
función legislativa, sino también a otro tipo de funciones. Así por ejemplo, conforme al
citado artículo 139, el Congreso ejerce el control de la Administración Pública, en los
términos establecidos por la misma Constitución. Ahora bien, de acuerdo a lo que
resulta del conjunto de disposiciones que especifican las condiciones y el alcance de
ese poder, este último es de tal amplitud, que termina por constituir un real poder de
intervención del órgano legislativo en la actividad gubernamental (ver por ejemplo lo
dispuesto en los artículos 126, 128, numeral 2 del artículo 153 y en el artículo 160).
Al mismo tiempo, basta un simple examen de los textos de la Constitución relativos a
las atribuciones o facultades reconocidas al Poder ejecutivo, para comprobar
inmediatamente que la función del mismo ya no puede ser reducida a la tarea de una
simple administración de los recursos o medios puestos a su disposición por el
Congreso, o a la ejecución de lo decidido por éste o por el Poder Judicial, sino que
comprende una serie de tareas que implican una fuerte dosis de autonomía, y el
ejercicio de un verdadero poder discrecional, en materias cuya complejidad real priva,
en la práctica, de todo fundamento sólido, a una interpretación inspirada en el criterio
orgánico demasiado restrictivo, de la función gubernamental.
La misma expresión de función o de poder ejecutivo se revela hoy inadecuada pues
evoca erróneamente una idea de un poder dependiente o subordinado al Poder
Legislativo, y desprovisto de toda facultad política o discrecional. Ahora bien, tanto la
doctrina como la jurisprudencia nacionales consagran desde hace años la existencia
de actos de gobierno, cuya definición, por oposición a los actos administrativos
propiamente dichos (la validez fundada en la ley), implicaría el ejercicio por parte del
Ejecutivo, de poderes derivados directamente de la Constitución. Al mismo tiempo, el
artículo 181 de la Constitución señala expresamente que el Presidente de la República
es el Jede del Estado y del Ejecutivo Nacional; el artículo 191 de la misma indica
igualmente que el Presidente de la República dará cuenta en su mensaje anual a las
Cámaras de los aspectos políticos y administrativos de su gestión durante el año
inmediatamente anterior; el numeral 3° del artículo 199 le atribuye el carácter de
Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales y la Suprema Autoridad
Jerárquica en materia de Defensa Militar; el numeral 5 del mismo artículo le atribuye a
la dirección de las relaciones exteriores de la República y la ratificación de los
Tratados, y conforme a los numerales 6, 7, y 8, se le inviste del Poder para conceder
indultos y adoptar medidas que considere necesarias para la defensa de la República,
la integridad de su territorio y de su soberanía, en caso de emergencia nacional,
medidas que incluyen desde la declaración del mismo estado de emergencia, hasta la
restricción o suspensión de las garantías, en los casos previstos por la Constitución.
Por último, el Poder de iniciativa o de impulsión (según la famosa expresión de
Georges Scelle), que corresponde de un modo general al Ejecutivo en materias de la
competencia nacional, se acompaña según un principio ampliamente reconocido por la
jurisprudencia y la doctrina, de la facultad de promover todas aquellas medidas que
90
estime convenientes o necesarias para la realización de los objetivos económicos y
sociales previstos por la Constitución o las leyes. Esta facultad se extiende hoy, no
solamente a las cuestiones de seguridad o de sanidad sociales, sino también a todas
aquellas medidas tendientes a asegurar la coordinación o la cooperación entre
instituciones públicas o privadas, en el orden familiar, educacional, humanístico,
cultural, económico, financiero y en general, en todos los dominios de la actividad
nacional.
El interés fundamental de esta observación es que ella nos sitúa, no frente a una
doctrina abstracta, sino frente a la realidad del trabajo gubernamental. En una época
en la que la intervención del Estado se extiende progresivamente a todos los dominios
de la vida social, y la complejidad creciente de las tareas públicas, y la celeridad que
impone a la acción de los gobernantes, un mundo en constante evolución histórica,
exigen que las Administraciones Públicas acrecientes sus poderes o sus medios de
acción; la concepción que se impone en doctrina del Poder Ejecutivo es aquella que lo
define, no tanto por su aspecto orgánico o material, sino más bien por su contenido
funcional, esto es, por el conjunto de tareas y funciones que le son reconocidos en el
estado actual del derecho positivo.
Ahora bien, es evidente que de acuerdo a lo que resulta de la misma Constitución, las
funciones del Gobierno o de la autoridad ejecutiva, implican el ejercicio de diferentes
tipos de actividad, que incluyen, desde la realización directa de una actividad política o
administrativa, hasta la animación de tareas y la promoción institucional de empresas
que son ejecutadas, bien por los particulares, o bien por servicios públicos autónomos
o descentralizados.
VI. LA CREACION DE NUEVOS SERVICIOS PUBLICOS
El segundo argumento en que se apoya el alegato de usurpación de funciones, como
vicio de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo considerado, es que la creación del
Fondo al que se refiere el artículo 11, letra g) de dicho Decreto, encubre un acto de
creación de un nuevo servicio público descentralizado y autónomo, que se pretende
hacer aparecer como una simple asociación civil.
A.- ¿Cómo se establece el reparto de competencias concernientes a la creación y
organización de un nuevo servicio público?
Bajo la vigencia de la Constitución de 1953, el acto de creación de un servicio público
se analizaba como un acto de gobierno, en cuanto constituía la expresión de una
competencia exclusiva del Presidente, fundada directamente en la Constitución
(atribución tercera del artículo 108), cuyo ejercicio dependía entonces únicamente de
qué, que suponía además una cierta oportunidad, de la cual era también el Presidente
de la República el único juez, bajo reserva de su responsabilidad.
Esta situación fue modificada, como se sabe, por la Constitución vigente de 1961. De
acuerdo a lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 190 de la misma, en efecto, el
Presidente de la República sólo puede decretar la creación y dotación de nuevos
servicios públicos en caso de urgencia comprobada, durante el receso de las Cámaras
Legislativas y previa autorización de la Comisión Delegada. De esta disposición, la
doctrina administrativa ha inferido que la creación de nuevos servicios públicos es
función que corresponde al Congreso, que la ejerce mediante ley formal.
Esta opinión es conforme a la naturaleza que tradicionalmente se atribuye, en la teoría
administrativa, el acto de creación de un servicio público. Así, por ejemplo, según
Gastón Jéze, crear un servicio público es decidir que una actividad determinada de
interés general debe ser satisfecha mediante el procedimiento del servicio público.
Organizar un servicio público sería formular las reglas generales según las cuales se
regirá la actividad de ciertas personas o deberán ser administrados ciertos bienes, o
de un modo más preciso, decidir que haya servicio público puro y simple a cargo del
patrimonio administrativo general, o servicio público con afección de recursos o de un
91
patrimonio propia)…
La naturaleza jurídica de los actos de creación y organización de un servicio público
sería así, según el autor citado, idéntica: los dos se sintetizan en el establecimiento de
reglas obligatorias. “Es por eso que el acto que crea, organiza o suprime un servicio
público es siempre una ley en el sentido jurídico material de la palabra”…
A los argumentos anteriores se agrega el hecho de que todo servicio público implica
una modificación de la situación jurídica de los gobernados, de su libertad de
comercio, de industria, de su derecho de propiedad, y también, en ciertos casos, una
competencia que pudiera ser ruinosa para los sectores privados interesados, pues es
propio del servicio público consistir en prestaciones indirectas o directas para los
particulares.
El órgano normalmente competente, según la constitución, para dictar reglas de
derecho, obligatorias, de carácter legislativo, es el Congreso, como órgano del Poder
Legislativo Nacional. Sin embargo, el Ejecutivo, no sólo puede proponer nuevas leyes
al Congreso o solicitar la modificación o revisión de las adoptadas por éste (artículos
163 y 173 de la Constitución), sino que ha sido dotado a su vez de un verdadero poder
de decisión que implica, además de un poder normativo sustancial, la autonomía
necesaria para determinar, discrecionalmente, las medidas que reclaman la ejecución
o el cumplimiento de la Constitución y las leyes, así como la animación de ciertas
tareas y la realización de determinadas actividades de interés general.
Tal como resulta del examen de las disposiciones constitucionales y legales aplicables,
ese poder de decisión se descompone en efecto, en tres elementos.
En primer lugar, en un poder reglamentario, que la Constitución atribuye al Presidente
de la República, en su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo, para completar o
desarrollar leyes preexistentes (artículo 190, número 10).
En segundo lugar, es posible constatar la existencia de un poder para adoptar
decisiones individuales, que el ejecutivo ejerce fundado directamente en la
Constitución (indultos, por ejemplo: artículo 190, número 18), o bien, en ejecución de
una ley preexistente.
En tercer lugar, y por último, el estado actual de la práctica constitucional y del
conjunto del derecho positivo, demuestra la existencia y el desarrollo de un cierto
número de mecanismos o medios de acción bastante complejos, que están ligados a
la idea de un poder de animación o de impulsión general del Gobierno (en sentido
estricto: Presidente de la República y sus Ministros co-firmantes) para orientar la
actividad de los individuos o grupos privados, en determinadas materias de la
competencia nacional. Este poder no se traduce en la adopción de las decisiones
obligatorias en estricto sentido, sino en iniciativas políticas o administrativas, pero que
ejercen una indiscutible influencia sobre el comportamiento y la actividad de los
particulares, y constituyen uno de los aspectos principales de la actividad
gubernamental.
En efecto, a diferencia de los reglamentos (que sólo pueden dictarse con fundamento
en un texto de ley preexistente, que se trata simplemente de aplicar o de completar),
ciertas decisiones individuales, y la mayoría de las medidas adoptadas para asegurar
esa tarea de impulsión general, se apoyan directamente en la Constitución, y en tal
sentido, se les califica dentro de la teoría de los actos administrativos, bajo la
denominación común de actos de gobierno, o de actos políticos. Aun cuando estos
últimos actos están igualmente sometidos al principio de “legalidad” que rige la acción
del Poder Ejecutivo, ellos se fundamentan directamente en las disposiciones
constitucionales que organizan las diversas ramas del Poder Público, y constituyen un
simple resultado de la puesta en práctica de las competencias atribuidas por las
mismas a los órganos respectivos.
Velada durante largo tiempo por la artificial distinción entre el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo, la existencia de esta función gubernamental ha sido suficientemente
demostrada en doctrina. Baste con indicar que tal noción es consagrada
explícitamente por la misma Constitución de 1961 y confirmada diariamente por la
práctica y por la jurisprudencia constitucional y administrativa, es decir, que hay
92
realmente una función gubernamental, que es la iniciativa, distinta de la función
administrativa, que es la ejecución.
B.- ¿Qué características permiten distinguir el acto de creación de un servicio público
de un acto de promoción de una actividad o empresa de interés general?
Como antes se expresó, es opinión dominante en doctrina que el acto de creación de
un servicio público es siempre una ley en el sentido jurídico material de la palabra y en
este sentido reúne él las dos características que normalmente sirven para calificar a un
acto de decisión propiamente dicha: el carácter obligatorio y la distinción entre autores
y destinatarios.
La obligatoriedad, característica de las reglas jurídicas, resultaría aquí del hecho de
que el servicio público, considerado desde el punto de vista estrictamente material,
como actividad y no como estructura, supone la imposición de reglas obligatorias que
se traducen en prestaciones legalmente exigibles por los particulares al Estado o a un
ente público, y que deben ser realizadas ya sea a través de los organismos propios de
la Administración, o bien, bajo su control, vigilancia o dirección, de un modo regular y
continuo.
Jéze…señala además, como índices evidentes, la sumisión de la actividad de que se
trate, a reglas especiales relativas a las condiciones en que debe ser asegurada por
los particulares ajenos al servicio, la imposición de ciertas cargas o contribuciones a
determinadas categorías de individuos, especialmente la atribución de un poder para
percibir contribuciones o tasas propiamente dichas destinadas a asegurar el
funcionamiento del servicio. La atribución de este poder sería el signo más evidente de
la existencia de un servicio público. Pero, conviene subrayar, que para el mismo actor,
en sentido orgánico o institucional sólo podría ser calificada de servicio público, la
estructura orgánica que realiza una actividad definida como servicio público en sentido
material, en función del conjunto de signos señalados, y no por una característica
particular.
Se considera en cambio como no decisivos: a) la función del establecimiento por
resolución de una autoridad pública; b) la aprobación por la Administración del
Reglamento Interno del servicio; c) el nombramiento por el Ejecutivo de ciertos
administradores o miembros de la dirección. Todos estos elementos se dan
aisladamente o en conjunto, en los actos de creación de las llamadas expresas mixtas
donde el Estado posee fuerte participación, o en los llamados institutos de utilidad
pública. En igual plano se encuentran: la aprobación, el control o la inspección de las
cuentas o de la administración de la institución respectiva por los agentes de la
Administración Pública.
En cualquier caso, es un hecho que no existe, por decir así, un criterio único en
doctrina del servicio público, bien se le considere como estructura o bien, como
actividad jurídica. Lo signos enumerados constituirían así características específicas o
condiciones sine qua non. Pero no agotan su definición. Por consecuencia, la reunión
de algunas de esas condiciones constituye un índice y no una prueba plena de la
existencia del servicio público, cuya determinación sólo puede hacerse en función de
todos los datos disponibles en el caso concreto. De igual modo, una actividad que se
alejará sensiblemente de tales condiciones o rasgos característicos, no podría ser
calificada de servicio público, aunque contara con alguno entre los más importantes.
Ahora bien, el examen del Decreto Ejecutivo cuya inconstitucionalidad se invoca revela
lo siguiente: a) El Presidente de la República se limita a ordenar a los Ministerios de
Hacienda, Fomento y Agricultura y Cría, promover la creación de un Fondo, para lograr
el abaratamiento de los insumos al productor y la promoción institucional del consumo
de le leche, de acuerdo con sendos representantes de las Organizaciones de
Productores y de Industriales. Se trata de una directiva de acción política (en el sentido
que el término tiene cuando designa la elección entre diversos objetivos y el
procedimiento o el medio utilizado para lograrlo de acuerdo al interés o la opinión de
los gobernados en relación con determinado problema), y no de una decisión de la
cual derivan obligaciones para terceros, o para los gobernantes o funcionarios de la
93
Administración; b) ninguna disposición del citado Decreto revela la existencia de
normas impuestas directamente a los particulares, o el establecimiento de
prestaciones obligatorias para el Estado en provecho de una categoría determinada de
usuarios.
La imposición de nuevas obligaciones o limitaciones a los particulares.
Las consideraciones anteriores son aplicables a los argumentos invocados por el actor
en relación con este último supuesto de incompetencia constitucional. Pero además,
un simple examen del texto del Decreto Ejecutivo y de las Resoluciones conjuntas
impugnadas, bastaría para demostrar la improcedencia del alegato de usurpación de
funciones, en el caso concreto de la restricción de las garantías constitucionales cuya
infracción se invoca. (Artículos 99 y 224).
El Decreto Ejecutivo se limita a encomendar a los Ministerios de Hacienda, Fomento y
de Agricultura y Cría la promoción de un fondo cuyo patrimonio estaría constituido
inicialmente con parte del subsidio que el gobierno hace efectivo a través de los
empresarios productores de leche en polvo. Este subsidio beneficia por igual a estos
empresarios y a los productores de leche cruda destinada a su fabricación en polvo. El
Gobierno se limita a canalizar su utilización e inversión en provecho de un objetivo de
interés general (la conservación y el fomento de la producción ganadera), sin que eso
imponga obligaciones determinadas a los particulares o comprometa las finanzas del
Estado en una empresa determinada. Tal como se señala expresamente en el mismo
Decreto, la participación de un representante gubernamental en la Dirección de la
Asociación Civil así creada, no implica obligaciones para el Estado.
Según resulta del texto mismo del Decreto, por último, la obligación eventual de los
aportes, nacería del acuerdo que estaban llamados a lograr los Ministerios, citados,
con los representantes de las organizaciones de productores e industriales del sector
interesado. El Gobierno prevé los requisitos que tal acuerdo debe llenar, desde el
punto de vista del interés público que le toca gestionar, y tales requisitos deben ser
necesariamente considerados como simples condiciones impuestas a la colaboración
del sector público con el sector privado.
CONCLUSIONES
1.- Siendo el servicio público nada más que una de las manifestaciones de la actividad
administrativa del Estado junto con la función ejecutiva propiamente dicha, las
prestaciones no legalmente obligatorias y las negociaciones encaminadas a lograr la
cooperación entre las instituciones públicas y privadas, el Decreto Ejecutivo en
cuestión no ha creado un servicio público, y esto, por las razones siguientes:
a) Los cometidos que son asignados como objetivos del fondo, son de dos
órdenes: realización de un objetivo de interés general (conservación y fomento
de la producción ganadera: numeral 18 del artículo 136 de la Constitución), y
después de administración activa, pero sin constituir prestaciones obligatorias
por parte del Estado.
b) El Decreto del Presidente de la República se limita a encomendar a los
Ministros de Hacienda, Fomento y de Agricultura y Cría, la promoción de un
Fondo, en acuerdo con las instituciones privadas interesadas (organizaciones
de productores y de industriales), cuyo patrimonio estaría constituido, de
hecho, e inicialmente, con parte del subsidio que el Gobierno había decidido
mantener en provecho de los industriales o fabricantes de leche en polvo. Los
destinados de tal orden son los funcionarios administrativos, y no los
particulares, pero además, su ejecución depende del acuerdo con estos
últimos, y no de una decisión unilateral de dichos funcionarios, cuya labor es
esencialmente de orden promocional. El acuerdo con los particulares
94
interesados no implica obligación alguna para el Estado.
2.- El Decreto Ejecutivo en cuestión no crea derechos ni obligaciones para los
particulares. La obligación de hacer efectivo el aporte previsto para la constitución y
financiamiento del Fondo, resultaría del acuerdo entre el Gobierno y las
Organizaciones que representan a los productores e industriales interesados, esto es,
tendría por causa jurídica el convenio mediante el cual se creó el Fondo, bajo la forma
de una Asociación Civil, regida por:
a) La ley, b) los estatutos, libremente convenidos por las organizaciones
asociadas y finalmente, c) el acuerdo previo con el Ejecutivo, que somete al
control de la Administración, la gestión de los recursos del Fondo.
3.- Se considera entonces como improcedente, en sus fundamentos y en su acción, la
nulidad solicitada por el actor en relación con el decreto ejecutivo N° 328 del
Presidente de la República, subsidiariamente, con las resoluciones o resolución a que
se ha hecho referencia.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:46
CR
art:99
CR
art:117
CR
art:118
CR
art:119
CR
art:126
CR
art:128-2
CR
art:136
CR
art:136-18
CR
art:138
CR
art:139
CR
art:153-2
CR
art:160
CR
art:163
CR
art:173
CR
art:181
CR
art:190-8
CR
art:190-10
CR
art:190-11
CR
art:190-12
CR
art:190-18
CR
art:191
CR
art:199-3
CR
art:199-5
CR
art:199-6
CR
art:199-7
CR
art:199-8
CR
art:215-6
CR
art:224
CR
Disp.Tran.Q
DP
N° 328-art:1
DP
N° 328-art:2-1
DP
N° 328-art:2-2
95
DP
DP
DP
DP
DP
DP
DP
RMHFAG
N° 328-art:2-3
N° 328-art:2-5
N° 328-art:8
N° 328-art:9
N° 328-art:11
N° 328-art:11-a
N° 328-art:11-g
N°86, 3.342 y 163
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ALIMENTOS
DIVISION DE FUNCIONES
JEFES DE ESTADO
LECHE
NULIDAD
PODER EJECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
PODER NACIONAL
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
SEPARACION DE PODERES
SERVICIOS PUBLICOS
SUBSIDIOS
USURPACION DE FUNCIONES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.61-74.
96
017
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° DC-10-127
FGR
CSJ
FECHA:19721018
Demandas intentadas por varias compañías anónimas dedicadas a
la industria del petróleo contra la Ley sobre Bienes Afectos a
Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos, por supuestas
colisiones con la Constitución
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes con el objeto de remitirles a continuación la opinión
del Ministerio Público que está a mi cargo y bajo mi dirección y responsabilidad, sobre
las demandas intentadas por varias Compañías Anónimas dedicadas a la industria del
petróleo contra la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos, por supuestas colisiones con la Constitución.
I
LAS DEMANDAS
La Texas Petróleum Company, la Compañía Shell de Venezuela Limited, la Mene
Grande Oil Company, obrando por medio de apoderados, demandaron ante la Corte
Suprema de Justicia en pleno, la nulidad total de la Ley sobre Bienes Afectos a
Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos por colidir con disposiciones, que
señalan, de la Constitución Nacional, también la Creole Petroleum Corporation
introdujo demanda ante el Supremo Tribunal Nacional pidiendo la nulidad de los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y otros más de la mencionada ley, por colidir con los artículos
44, 69, 99, 101 y 102 de la Constitución.
Admitidas dichas demandas por el Juzgado de Sustanciación notificó de ello al Fiscal
General de la República el 1° de octubre de 1971. Posteriormente la Sinclair Oil
Company y la Venezuelan Atlantic Refining Company introdujeron conjuntamente una
demanda que les fue admitida con el mismo objeto de las anteriores, de lo que fue
notificado el Fiscal General de la República; quien, en fecha 19 de octubre de 1971
solicitó al Supremo Tribunal Nacional que tuviera a bien ordenar, si lo consideraba
procedente, la acumulación de autos para que se siguiera un solo procedimiento. El
Tribunal así lo acordó el 20 de octubre de 1971.
II
LOS FUNDAMENTOS
En general las varias Compañías mercantiles petroleras demandantes alegan que las
disposiciones de la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos, coliden con los artículos 44, 69, 99, 101, 102; 96, 98 y 103 de la
Constitución.
Con el artículo 44 porque éste establece que:
“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo…
Y lo alegan cuatro de las demandantes.
97
Con el 69, en cuanto dispone:
“Nadie podrá ser juzgado sino por sus jueces naturales ni condenado a sufrir pena que
no esté establecida por ley preexistente”.
Y lo aduce solamente la Creole Petroleum Corporation.
Con el artículo 96 que estatuye:
“Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia, sin más
limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por
razones de seguridad u otras de interés social”.
Y es alegato de la Mobil Oil Company de Venezuela y de la Texas Petrolum Company.
La infracción del artículo 99 cuyo texto es:
“Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad
estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley
con fines de utilidad pública o de interés general”.
Ha sido denunciada por las siete Compañías petroleras demandantes:
La del artículo 101:
“Sólo por causa de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia firme y paga
de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación por cualquier clase de
bienes…”
Fue denunciada por seis de las actoras.
El quebrantamiento del artículo 102:
“No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones sino en los casos permitidos por el
artículo 250…”
Lo arguyen seis de las empresas demandantes.
El del artículo 103:
“Las tierras adquiridas con destino a la exploración o explotación de concesiones
mineras, comprendidas la de hidrocarburos y demás minerales combustibles, pasarán
en plena propiedad a la Nación, sin indemnización alguna, al extinguirse por cualquier
causa la concesión respectiva”.
Lo señalan la Shell de venezuela Limited, la Mobil Oil Company de venezuela, la
Venezuelan Sinclair Oil Company y la Venezuelan Atalantic Refining Company.
II
A.- SOBRE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY
Las Constituciones venezolanas de 1830, 1857 y 1858 no establecieron este principio
sino que lo dejaron a la competencia de la legislación ordinaria. La Constitución de
1864, a raíz del triunfo de la llamada Revolución Federal, lo estableció en una forma
general, y desde entonces ha permanecido en las Cartas Fundamentales posteriores
que han regido en el país. Su permanencia en la Constitución vigente fue materia de
98
controversia en el Congreso constituyente; se alegó que el principio debía mantenerse
como “un asunto de orden público y práctico, y de conveniencia nacional inmediata”,
“para impedir ninguna duda o ninguna incertidumbre sobre la estabilidad de las
previsiones contenidas en el orden político nacional” (Sesión del Senado, 8 de julio de
1960. Intervención del Senador Escovar Salom). El Senador doctor Ambrosio Oropeza,
quien en el curso de aquella controversia parlamentaria expuso conceptos que
conviene recordar, dado la eminente autoridad moral y científica que se le reconocía,
expresó: “El hecho de haber permanecido por tanto tiempo en vigencia como norma
constitucional…es para mí la mejor demostración de que el precepto juega un papel de
primera importancia en una concepción de derechos individuales periclitada, según la
cual los derechos individuales serían como una especie de círculo cerrado,
impenetrable a toda acción legislativa y a toda forma reguladora del Estado. Nosotros
sabemos que ese concepto de los derechos individuales, ese concepto individualista
de las prerrogativas ciudadanas ha sufrido en nuestro tiempo notables modificaciones.
Hoy el Estado no se propone proteger la libertad irrestricta de las personas sino el
bienestar económico del mayor número, sea por medios directos o por medios
indirectos, limitando la omnipotencia de los derechos individuales. Por esa razón las
viejas Constituciones, las del siglo pasado, las de principio de este siglo, establecían,
por ejemplo, que el derecho de propiedad era la facultad para el propietario de usar y
de abusar de las cosas que le pertenecían de la manera más irrestricta: hoy, por el
contrario, se dice que la propiedad obliga, que está sometida a las restricciones que el
legislador considera convenientes para que se cumpla una misión social, que la
economía se dirige hacia el beneficio del hombre o como dice este mismo Proyecto de
Constitución; que el Estado se propone distribuir equitativamente la riqueza entre
todos los venezolanos con fines de justicia social. A mi me parece que la razón por la
cual se elevó a rango constitucional el principio de la irretroactividad de las leyes, fue
para proteger esa libertad económica absoluta durante un tiempo y en un mundo
donde la libertad económica absoluta era la suprema ley”. En su obra “La Nueva
Constitución Venezolana” 1961. Caracas, 1969, p. 234, señala la doble consideración
que se tuvo en cuenta para mantener el precepto en la vigente Ley Suprema: la
necesidad de fortalecer con una norma de superior jerarquía los derechos individuales
económicos frente a la posibilidad de un gobierno de facto, y consolidar la confianza
de los inversionistas nacionales y extranjeros.
Pero el verdadero alcance del principio de la irretroactividad de la ley establecida en la
Constitución de 1961, fluye de las conclusiones expuestas en el Informe que, con
motivo de la controversia dicha, rindió la Comisión Bicameral de Reforma
Constitucional al Senado en la sesión del día 14 de octubre de 1960 (Diario de
Debates N° 21 de la fecha, p. 283), informe que está firmado por los Presidentes de
las dos Cámaras Legislativas doctores Raúl Leoni y Rafael Caldera, que fue aprobado
unánimemente y cuya conclusión es la siguiente:
“La Comisión considera que no estando definido en la Constitución ni en las leyes lo
que se entiende por efecto retroactivo, corresponde a los jueces y al propio Poder
Legislativo hacer la interpretación del principio, interpretación que cada vez más
atiende a las necesidades de la justicia social”.
Ya no puede tener validez, por lo tanto, la inflexible interpretación conservadora que a
la correspondiente disposición sobre la materia de la irretroactividad de la ley
contenida en el artículo 90 de la Constitución de 1936, diera la extinguida Corte
Federal y de Casación en sus sentencias fechadas a 15 de enero de 1938(Memoria de
1939. Tomo I, pp. 150 1 154); 9 de marzo de 1939 y 12 de diciembre de 1939
(Memoria de 1940, Tomo I., pp. 331.515).
Bajo el imperio de la Constitución vigente en cuyo Preámbulo se declara que uno de
los propósitos de ella es lograr la participación equitativa de todos en el disfrute de la
riqueza, según los principios de la justicia social y fomentar el desarrollo de la
economía al servicio del hombre”, no puede prevalecer una interpretación rígidamente
conservadora de privilegios, nacidos bajo una concepción liberal del Estado, en
99
aquellos casos en que se la invoca “para conservar situaciones injustas en las cuales
no se avenga el progreso social o el cambio dinámico a que se obligan las
circunstancias históricas”, en contra de los derechos sociales del individuo o de las
reivindicaciones estatales destinadas a proteger y fortalecer la economía nacional.
La evolución de la jurisprudencia del propio Supremo Tribunal de la República, por
medio de su Sala Político Administrativa, se nota en el siguiente extracto de una
sentencia dictada en fecha 21.12.67:
“Cuarto. Teniendo el carácter de normas de orden público las reguladoras de la
propiedad en general y de la propiedad minera en particular, en cuanto se refieren
unas y otras a su función social; y siendo, además, las segundas de derecho Público,
el efecto fundamental de las mismas es su aplicación inmediata, puesto que son de
derecho forzoso Es decir, la obligación de explotar, y de hacerlo en las condiciones
racionales y técnicas que el Congreso previó, es exigible a los concesionarios a partir
de la entrada en vigencia de la nueva ley que de manera expresa lo estableció, en los
términos previstos por ella misma, sin que ello implique de ningún modo, aplicación
retroactiva de dicha ley”.
El legislador de 1971, diez años después de haber sido promulgada la Constitución,
atento a las razones de justicia social que lo obligan en nombre del estado a “fortalecer
la soberanía económica del país” (artículo 95, párrafo aparte de aquélla), quiso
interpretar auténticamente el principio de la irretroactividad de la ley en el caso de la
que está impugnada ante la Corte Suprema de Justicia, y con tales fines sancionó el
artículo 20:
“Las disposiciones de esta ley tienen carácter de orden público, y se aplicarán de
manera inmediata a los actuales concesionarios de hidrocarburos”.
Se trata, pues, de una ley de orden público, además de que todo lo referente a
Hidrocarburos es de utilidad pública, cuyas disposiciones imperativas dictadas en
resguardo y protección directa de los intereses generales de la comunidad, son de
aplicación inmediata a su promulgación; que, por otra parte, reglamenta materias que
pertenecen al Derecho Público, como son la Ley de Hidrocarburos, que no generan
derechos contractuales propiamente dichos sino beneficios que están sujetos a las
contingencias de las futuras reformas legislativas; y consideradas como de utilidad
pública.
B.- SOBRE LA FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD
El Código Civil de 1922 que rigió hasya 1942, y sus antecesores desde 1873,
definieron la propiedad de la misma manera que el Código Napoleónico de 1804,
imbuidos de un individualismo categórico sin vislumbre alguna de su carácter social.
En 1923, el doctor Amenodoro Rangel Lamus había publicado en Trujillo su artículo
sobre la función social de la propiedad, en el cual expresaba que el concepto quinitario
de ella estaba en trance de desaparecer; tema sobre el cual hizo un estudio en 1931
en el Boletín de la Comisión Revisora de Códigos Nacionales, de la cual era
Secretario; y Gil Fortoul propuso en dicha Comisión una limitación al concepto
individualista de la propiedad; del 36 al 42 los doctores Joaquín Gabaldón Márquez,
Efraín Ruiz Alfonso, Luis Alberto Colmenares y Luis I. Bastidas, abogan por el
establecimiento de restricciones al derecho de propiedad, y los dos primeros porque se
acoja en la ley el concepto de su función social; en el Código Civil de 1942, el Diputado
Rafael Caldera logró que se adicionara, en la definición de la propiedad, a las
restricciones de no hacer, las obligaciones de hacer, que podrían ser impuestas por la
ley. En la Constitución reformada de 1945 se reconoce que la ley por razones de
interés público y social puede limitar el derecho de propiedad además de establecer
obligaciones al propietario; así como de prohibiciones para la adquisición,
transferencia, uso y disfrute de terminada clase de propiedad, con el objeto de
asegurar el derecho del Estado a racionalizar la producción.
Aunque tímida, esa reforma correspondió a las necesidades del país y permitió al
Congreso de 1945 aprobar la Ley de Reforma Agraria, destinada a transformar la
100
estructura feudal del agro venezolano y la distribución equitativa de las tierras. De
1945 a 1947 los doctores Rafael Ruiz Carrillo y Octavio lepage, trataron, en acuciosas
monografías, el problema de la “Propiedad como Función Social” y de “Las
restricciones a la propiedad en las Constituciones Modernas”, respectivamente; y en la
Constitución de 1947, después de una polémica acerca de si debía establecerse que
la propiedad es en sí misma una función social (Siso Martínez, Luis Lander, Blanco,
Morales Carrero y Dubuc) o que tiene una función social y debe ceder cuando está en
pugna con el interés social (Caldera, Fernández, La Riva Araujo y Pbro. León Rojas),
prevalecó esta última tesis en la proposición de la Comisión Especial (Dubuc, Morales
Carrero, Juan Bautista Fuenmayor) que resultó aprobada como artículo 65 de aquella
Carta cuya redacción es la misma del 90 de la vigente, después de haber sido
ratificada también por la Carta de 1953.
De esa definición de la propiedad se desprende que, además de su función objetiva,
como derecho inherente a la persona humana, que propende al desarrollo pleno de la
personalidad, que provee a las necesidades de una vida decorosa que contribuya a
mantener la dignidad de la persona y del hogar, función humanística a favor de todos
los habitantes de la Nación, mediante una mejor repartición de la riqueza; la propiedad
en Venezuela tiene también la función social de permitir al Estado la realización de la
justicia social, de ahí que la Constitución autorice al Poder Legislativo para imponer
todas aquellas obligaciones o contribuciones que se justifiquen por sus fines de utilidad
pública o de interés general (artículo 99); para la protección de la economía nacional y
para la elevación del nivel de vida del pueblo (artículo 223) así como para promover el
desarrollo económico y la diversificación de la producción y para crear nuevas fuentes
de riqueza y para fortalecer la soberanía económica del país (artículo 93); para lograr
en fin, una equitativa participación de todos los venezolanos en el disfrute de la riqueza
según los principios de la justicia social. (Preámbulo).
III
NATURALEZA JURIDICA DE LA CONCESION DE HIDROCARBUROS
No es esta la ocasión de hacer un exhaustivo análisis de la naturaleza de la concesión,
mas es indispensable hacer algunas consideraciones generales, pues, en base a ellas,
se verá con mayor claridad el doble fundamento del principio de la reversión. Sería
prolijo enumerar las diversas teorías que se han producido en la ciencia jurídica para
tratar de dilucidar el arduo problema de definir en términos de derecho común la
naturaleza de la concesión. Muchos juristas, incluso en nuestro país, habituados a la
tradición romanista e influidos fundamentalmente por la concepción manchesteriana,
pretender continuar interpretando diversas instituciones de derecho público, usando
preceptos, cánones de interpretación y criterios jurisprudenciales aplicables al Derecho
privado. Se pasa por alto un largo proceso de desarrollo del Derecho Administrativo,
en virtual del cual se han independizando sus reglas y arquetipos. En un comienzo se
la vio como un contrato en donde el Estado conserva un poder de preeminencia,
dando lugar al surgimiento de una cualidad: reglas de carácter contractual y cláusulas
llamadas del principe o impuestas por el concedente al concesionario, en razón de su
poder de policia. Tal pretendida contractualización de la concesión parte de un
supuesto equívoco. El Estado-policía reducía su función a empeñarse en el cuido y
conservación de las reglas que aseguran bienestar para quienes controlan la actividad
económica y las que preservan el orden público. Excepcionalmente, el Estado tenía
bienes que le eran propios. Estos bienes podían ser dados en concesión,
entendiéndola como un contrato de uso. El Estado patrimonialista o dominialista
consideraba como suyos todos sus bienes, pues había una confusión entre el tesoro
del Príncipe y los bienes de la Nación. Con la revolución burquesa el Estado deja de
ser propietario para ser sólo un guardían del derecho ajeno. Hoy, con el surgimiento
del Estado Social de Derecho y el Estado Empresario, esta concepción ha caído en
desuso. En el Estado contemporáneo tales han sido las tareas que le han impuesto al
101
Estado las necesidades colectivas que día a día se ve en la necesidad de transferir a
la administración centralizada muchas de sus funciones o bien a entes
descentralizados, ajenos a la administración ordinaria o bien a particulares con la
finalidad de que satisfagan exitosamente esos fines.
Los distintos planteamientos hechos por los solicitantes en su pedimento de nulidad,
de una manera o de otra, se refieren al carácter de la concesión de los hidrocarburos;
luego es evidente que la respuesta que se dé a tal interrogante influirá decisivamente
sobre la procedencia o legitimación del derecho de reversión.
Para resolver el controvertido problema de la naturaleza jurídica de la concesión de
hidrocarburos es preciso distinguir la naturaleza jurídica del derecho que se acuerda al
concesionario sobre el yacimiento, del acto jurídico por el cual se rige el otorgamiento,
control y fiscalización de la concesión. A diferencia de lo que ocurre en el derecho
privado con la figura de la venta sometida a retracto, en el caso de las minas en
general, el Estado nunca pierde su cualidad de propietario sino que, en razón de una
ficción y con miras a facilitar el financiamiento para las concesionarias, se les acuerda
un derecho real limitado por las previsiones que establezca la ley. Este derecho real
les acuerda la facultad de extraer y aprovechar la riqueza contenida en el yacimiento.
Para tales fines, las concesionarias realizan inversiones en construcciones e
instalaciones en el yacimiento o fuera de él pero siempre indispensables para poder
ejercer el derecho que se les acuerda.
Por las razones antes dichas, parece indispensable hacer un breve recorrido por la
doctrina y desentrañar así la cualidad de tan especial tipo de concesión.
Como se aseveró, el Estado contemporáneo, definido como un Estado Social de
Derecho, ha incrementado en tal medida sus funciones y tareas que la lista de
actividades que pueden catalogarse como prestación de un servicio público excede en
mucho a lo que se hubiera considerado hace varios años. Este ensanchamiento del
campo de acción del Estado la obliga a descentralizarse y crear variados entes
autárquicos o a confiar a particulares la gestión de algunos asuntos o la explotación de
bienes que por su importancia le han sido atribuidos al Estado como bien lo afirma
Waline, al examinar las orientaciones del moderno derecho francés, la mezcla de
interés públicos con la gestión particular ha traído un desarrollo inusitado de un nuevo
tipo de concesiones: la de obras públicas y las que tienen como fin la explotación de
un bien de dominio público del Estado. El incremento de este tipo de actividades, en
especial las últimas, las cuales cada vez más se subordinan a reglas fijadas
unilateralmente por la administración, ha causado más de una polémica en la ciencia
jurídica, pues ya no se trata del viejo contrato administrativo sino de una nueva forma
de concesión que reúne características de la de servicio público y la de obra pública.
Por otro lado, la teoría sobre el contrato administrativo ha igualmente desbordado los
límites que el clasicismo privatista le imponía y hoy es un criterio compartido por la
mayoría de los administrativistas que la naturaleza del contrato administrativo se ha
independizado de las reglas que el Código Civil estatuye y se crea con valor autónomo
la figura del contrato en la administración o para la administración.
Es oportuno hacer una referencia en primer término a la teoría contractual y luego a la
que se refiere a las concesiones en general como un acto decisional y unilateral de la
administración; es además pertinente el estudio de este aspecto del problema, pues el
artículo 126 de la Constitución pareciera asimilar la concesión de hidrocarburos a un
contrato de interés nacional.
En efecto dicha disposición dice: “…No podrá en ningún caso procederse al
otorgamiento de nuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos naturales
que determina la ley, sin que las Cámaras en sesión conjunta, debidamente
informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes, dentro de
las condiciones que fijen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formalidades
legales”. Si se lee detenidamente la norma transcrita se observará que la referencia
que se hace a las concesiones de hidrocarburos es que con el fin de que la ley que
regule dicha institución no puede omitir la intervención del Poder Legislativo, dejando
de ser atribuida exclusivamente del Ejecutivo el otorgamiento de concesiones, más
102
aún, suponiendo que fuera un contrato de interés nacional, ello en modo alguna
significa que adquiera una intangibilidad superior a la Constitución y a la ley. Si en
contratos de derecho privado, como en el de alquileres, puede sufrir alteraciones la
voluntad de las partes por imposición legislativa, con mayor razón aún en aquellos
contratos que, por su importancia para el interés nacional, se les reviste de
solemnidades o formalidades especiales.
Los contratos que celebra la Administración Pública como tal, son normalmente de
adhesión, pues los contratantes con ella deben adecuarse a reglas previamente
establecidas en leyes o reglamentos. La multiplicidad de contratos y su diversa
naturaleza obligó a clasificarlos en varias categorías y a distinguir en cuanto a sus
consecuencias la múltiple naturaleza de ellos. Gracias a la lenta pero cada vez más
precisa construcción doctrinaria es fácil hoy advertir las diferencias que existen entre el
contrato de derecho privado y el contrato administrativo. Se pueden considerar como
características de éste las siguientes: a) la intencionalidad normativa: es decir, que
para la interpretación de la voluntad de las partes basta el elemento objetivo definido
en la norma legal o en el acto administrativo creador. Por ello, la condición exceptio
non adimpleti contratus, no procede a menos que expresa y legalmente se la
conasagre. b) Los objetivos del contrato: La búsqueda de una contraprestación que
satisfaga recíprocas necesidades es el objetivo normal del contrato privado, en cambio
la satisfacción de exigencias públicas es la meta del contrato administrativo. 3) La
situación de predominio y prevalencia de la administración es la regla en la
contratación administrativa, y, en consecuencia, su interpretación será siempre de
índole extensiva a favor de la Administración. La situación de desequilibrio a favor de
la administración no es una situación expresa, sino que implícitamente se la supone
existente siempre que el sujeto Administración interviene en una relación jurídica. 4) La
intervención unilateral del Estado o de la Administración es la regla y así surge lo que
en la ciencia administrativa se ha denominado “el contrato exorbitante”. En razón a tal
exorbitancia la ejecución de las decisiones administrativas es inmediata sin que sea
necesario para ello acudir a los órganos jurisdiccionales, obligación que sí está en el
deber de cumplir el particular contratante para impugnar el acto de la Administración.
5) La modificación unilateral del contrato en virtud de la legislación, o sea, por el
ejercicio del poder soberano del Estado. Es decir que a la intangibilidad del contrato
privado se opone a la mutabilidad del contrato administrativo, incluso teóricamente sin
la participación del órgano administrador, por intervención autónoma del legislativo.
Si bajo las premisas anteriores se considera como contrato administrativo cualquier
tipo de concesión de hidrocarburos, no podría alegarse su violación si se altera su
contenido, pues como ya quedó dicho, él es esencialmente vulnerable a la decisión del
Estado y, por tanto, es por definición, tangible.
La moderna ciencia de la administración, empero ha considerado necesario estudiar
como conceptos autónomos ciertos tipos de concesiones por diversas razones, ya sea
que se trate no sólo de dar al particular la participación en una actividad lucrativa, sino
cuando también se considera que el cumplimiento de esa actividad es fundamental
para el Estado. Esta aseveración se desprende de la letra de la ley. Es así que el
artículo 1° de la Ley de Hidrocarburos considera toda la materia relativa a esas
sustancias como “de utilidad pública”. Igualmente su texto establece sanciones para
los casos en los cuales la explotación cedida no se realizare en los hechos, con lo cual
ratifica el propósito de la concesión: cumplir un servicio de utilidad pública como es la
extracción de la riqueza del yacimiento y su aprovechamiento. Es bueno señalar que
autores venezolanos como el maestro Rufino González Miranda, pese a estar
notoriamente influido por las corrientes privatísticas, asevera en su obra “Régimen del
Petróleo”, p. 234, lo siguiente: (que) “siendo hoy el petróleo un elemento indispensable
para la vida misma de la nación, pues se requiere para la defensa nacional y para el
funcionamiento de los vehículos de motor que desempeñan el servicio público del
transporte, en todo lo cual se atiende a verdaderas necesidades públicas, resulta que
en la ejecución de tales concesiones puede llegar a efectuarse algunos servicios
públicos, lo que debe originar en la medida de tal afectación, la aplicación de algunos
103
principios propios de los contratos administrativos de servicios públicos”.
Es pertinente hacer notar como precedente doctrinario en nuestro país, la opinión
emitida por el Procurador General de la Nación, Dr. Juan José Abreu, en informe
presentado ante la Corte Federal y de Casación, con ocasión de la demanda intentada
contra la Nación venezolana por la “Standard Oil Company of Venezuela”. En dicho
informe se asentó que: “La concesión de hidrocarburos no es un contrato, ni desde el
punto de vista teórico ni desde el práctico, fundándose en el Derecho Positivo
venezolano. Tanto el concedente como el concesionario tienen forzosamente que
someterse a determinadas condiciones legales inviolablesm la transgresión de una
cualquiera de ellas anularía radicalmente el acto como efectuado con exceso de poder
por parte de la Administración. Fuera de la estipulación de ventajas especiales para la
Nación, el único punto en que hay libre juego en la voluntad es en el acto de solicitar
por parte del futuro concesionario y en el acto de conceder por parte de la
Administración; pero ambas-solicitud y concesión-tienen sus normas pautadas de
antemano”. (Rufino González Miranda. “Régimen Legal del Petróleo”, p. 220).
Igualmente señaló como elemento definidor de la concesión de hidrocarburos el
elemento teológico que le sirve de sustratum, al afirmar que, “Si bien la ausencia de
una verdadera libertad de contratación distingue netamente la concesión del contrato
ordinario, la diferencia es todavía mayor si se la considera desde el punto de vista de
la finalidad del acto. Esta no es otra en esencia que la utilidad pública, en un todo
conforme con la declaración que hacen todas las leyes especiales de la materia. La
finalidad de la concesión es radicalmente distinta de la finalidad de todo contrato
ordinario. Por esta razón, principalmente, los autores más modernos niegan todo
carácter de contrato a las concesiones que otorga la Administración Pública”. (ob. cit.
p. 221 a 222).
También es oportuno citar el criterio expuesto en 5 de agosto de 1936, respecto al
carácter que tenía la Ley de Hidrocarburos, por el Ejecutivo Federal, representado por
el Ministro de Fomento, cuando expresó a las compañías petroleras: Precisa distinguir
entre Leyes de Derecho privado y las de Derecho Público. Las primeras, en cuanto
supletorias de la voluntad de las partes, tienen de duración toda la vida del contrato y
abren amplio campo de aplicación a la teoría de los derechos adquiridos. Las segunda
cumplen funciones de un orden superior: no generan derechos contractuales
propiamente sino simples beneficios sujetos a las contingencias de las futuras
reformas legislativas”. (Comunicación de dos de diciembre de 1936 emanada del
Ministro de Fomento, Dr. Néstor Luis Pérez al señor W.T.S. Doyle, Presidente de una
empresa petro74lera extranjera). Opinión ampliamente compartida en el Voto Salvado
de los Vocales de la Corte Federal y de Casación doctores Ybrahim García y Máximo
Barrios. (Ver Memoria de la Corte Federal y de Casación. Año 1940. Tomo I, págs. 346
y 344).
El profesor doctor Rufino González Miranda, al contrario, le da a la concesión de
Hidrocarburos un carácter contractual en su obra “Estudios Acerca del Régimen Legal
del Petróleo en Venezuela” (Caracas, 1958). En cambio el doctor Angel Demetrio
Aguerrevere, en su obra “Elementos de Derecho Minero y Petrolero Venezolano”
(Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ingeniería. Caracas, 1957, p. 78),
expone el siguiente concepto: “La concesión viene a ser un acto unilateral de la
Administración Pública provocado por la acción del particular, ya fuere éste un
denuncio que obliga al Estado a conceder, ya una solicitud simple. El acto del
particular y el de la Administración no coinciden directamente, cada uno se refiere
separadamente a la ley, es a través de ella que se propone el negocio jurídico de la
concesión”.
El profesor de Derecho Administrativo doctor Eloy Lares Martínez, en su obra “Manual
de Derecho Administrativo” pone de relieve el carácter administrativo, que no
contractual, de la concesión de hidrocarburos. Igualmente el profesor doctor José
Román Duque Sánchez considera que la concesión tiene una naturaleza mixta, pero
que no comparte más la naturaleza de una relación legal que de una simple decisión
dentro de la autonomía de la voluntad.
104
En ese mismo sentido se pronuncia el doctor José Luis Bonnemaison, quien en su
estudio “Consideraciones en torno a la Naturaleza y al Régimen de las Servidumbres
Mineras” (Universidad de Carabobo, Valencia, 1965), manifiesta lo siguiente:
“Y sobre este punto nos parece oportuno ratificar nuestro criterio de que la concesión
minera no es en su naturaleza intrínseca un contrato, ya que el complejo jurídico que
ella representa se consolida en un status legalmente preestablecido. No hay lugar, por
lo tanto, a la creación de situaciones o normas jurídicas individuales que son las únicas
que pueden nacer de una estructuración contractual”.
El profesor Ezequiel Monsalve Casado, considera que la concesión es un acto
complejo que combina caracteres de contrato y de un acto habilitante de la
administración; y en su libro “Apuntes sobre Petróleo” (Imprenta Nacional 1948, pág.
65), expresa lo siguiente:
“Ha faltado hasta el presente o sólo se ha manifestado tímidamente en forma aislada,
la consideración suprema del interés público de la Nación. Este exige algo mucho más
amplio que el interés fiscal y la aplicación posterior de los ingresistas, la formación de
bienes que reemplacen la riqueza arrancada de la tierra; comprende la facultad que
tienen la Nación de establecer formas de explotación, y obligaciones sustanciales y
complementarias, procedimientos, y de modificarlos o derogarlos. Cuando este interés
supremo de la Nación así lo reclame, busca el beneficio público que debe reportar la
industria, traducido en mayor empuje económico nacional; estabilidad y saneamiento
de las economías privadas, mayores ingerencias y responsabilidad del ciudadano en la
formación de la riqueza y prosperidad pública”.
Es oportuno también traer a recuerdo las siguientes expresiones del Ministro de
Fomento, doctor Manuel R. Egaña, en su Memoria de actividades del Despacho
presentada al Congreso de 1940:
“Es difícil encontrar un ejemplo de una actividad económica tan evidentemente
vinculada al interés público, como el de la industria petrolera en Venezuela. La
importancia que ha adquirido, acaso no igualada en ninguna otra parte y por la otra, la
concentración de su control en un reducido grupo de intereses, coloca a estas
actividades industriales en una categoría especial. El Estado no sólo tiene el derecho
sino que está en el deber de reglamentarlas y regularlas de manera de proteger los
intereses de la comunidad venezolana”.
El Fiscal General de la República en un dictamen enviado a la Sala PolíticoAdministrativa de ese Superior Tribunal en fecha 4 de julio de 1970, afirmó: “La
estructura jurídica de la Ley de Hidrocarburos se funda en la mejor y más reciente
tradición venezolana en materia de hidrocarburos. Según ella la concesión es un acto
unilateral del Estado, facultativo para éste que se otorga mediante sendas acciones en
las que colaboran entre sí los órganos del Poder Público en la rama Legislativa y
Ejecutiva; acto unilateral que es facultativo para el Estado y que es provocado por la
gestión del particular…”.
El profesor doctor José Román Duque Sánchez considera que la concesión se aleja
mucho de las características contractuales que algunos autores han pretendido
atribuirle. Así, en su reciente libro “Manual de Derecho Minero Venezolano”
(Universidad Católica “Andrés Bello”. Editorial Sucre. Caracas, 1967), expresa:
“Por nuestra parte, y como profesor de la materia, creemos un deber consignar nuestra
propia opinión al respecto. Sobre el particular pensamos que sobre todas esas
características atribuidas a la concesión minera, priva un régimen esencialmente
“legal”, que la sitúa fuera de la esfera de la autonomía contractual”.
Verdad es que se podrían establecer analogías entre los contratos propiamente dichos
y las concesiones. Por ejemplo, se afirma que concurren dos partes: el Estado y el
concesionario; se aduce igualmente que el acuerdo de voluntades existe: el
concesionario que expresa su consentimiento al solicitar la concesión y el Estado que
lo hace al dictar su Resolución el órgano correspondiente, otorgando la concesión
pedida; y también podrían advertirse otros elementos propios de los contratos. Pero al
mismo tiempo, es necesario tener en cuenta otro elemento de mucha importancia en
cuanto se refiere a la concesión de hidrocarburos: Cuando el Estado concede a un
105
particular la explotación de una riqueza cierta de tan capital importancia que está entre
los bienes de su propiedad, tiene como objetivo fundamental propender al desarrollo
económico de la Nación así como a la creación de una industria básica que esté bajo
su fiscalización y que llegará a estar terminada la concesión, bajo su exclusivo control.
Esta observación permite llegar a la aseveración de que las empresas concesionarias
de hidrocarburos pueden ser consideradas como entes jurídicos que complementan
las labores y fines de la Administración Pública venezolana. Esto explica que la
disposición fundamental de la Ley de Hidrocarburos, desde la de 18 de julio de 1925,
declara de utilidad pública todo lo referente a la exploración del territorio nacional en
busca de petróleo, asfalto, gas natural y demás hidrocarburos; a la explotación de
yacimientos de los mismos, cualquiera que sea su origen o colocación; a la
manufactura o refinación, transporte por vías especiales y almacenamiento de las
sustancias explotadas, y a las obras que su manejo requiera; actividades todas que se
rigen por la ley especial; es por ello también que a partir de la ley de 9 de junio de
1922 el derecho para realizar aquellas operaciones se obtiene mediante concesiones,
que en ningún caso confieren la propiedad del yacimiento; que el Ejecutivo Nacional
tiene plenos poderes para otorgarlas o no; que el otorgamiento se hace a todo riesgo
del concesionario, pues la Nación no sanea ni garantiza la existencia del mineral; es
por ese mismo motivo expresado que desde la ley de 30 de junio de 1920, se
estableció que esas concesiones son temporales y se exigió la aprobación del
Congreso; es igualmente por la misma causa que desde el Reglamento de Carbón,
Petróleo y Sustancias Similares de 9 de octubre de 1918 se estableció el derecho del
Gobierno a recibir la mina con todos sus edificios, maquinarias y obras anexas; y más
especialmente, referido a concesiones de hidrocarburos, que el artículo 62 de la Ley
de Hidrocarburos y demás minerales combustibles, de 9 de junio de 1922, al tratar de
la extensión de la concesiones, estableció el derecho de la Nación de readquirir, sin
pagar indemnización alguna, las parcelas concedidas y de hacerse dueña, del mismo
modo, de todas las obras permanentes que en ellas se hubieran construidos, como
pozos y sus anejos, almacenes de depósito y edificios…; y es aquel mismo concepto
del interés nacional involucrado en la concesión que hace el Estado a las empresas de
Hidrocarburos, la explicación de que, desde la Ley de 21 de diciembre de 1938, se
dice que la exploración, explotación, refinación y transporte de los productos
hidrocarbonatos, los ejerce el Ejecutivo Nacional o por medio de concesiones que
otorgue; las cuales en la actualidad sólo por excepción pueden ser otorgadas siempre
que el Poder Legislativo lo autorice dentro de las condiciones que fije, además del
cumplimiento de las formalidades leales.
Más, para alejar cualquier duda es necesario recordar la Exposición de Motivos de la
Ley de Hidrocarburos de 1946, invocada hace poco tiempo por el Fiscal General de la
República ante la Sala Político-Administrativa en otro asunto:
“La estructura jurídica del Proyecto es la que tiene mejor y más reciente tradición entre
nosotros en materia de hidrocarburos: la concesión es un acto unilateral del Estado,
facultativo para éste y provocado por la gestión del particular. Ella confiere un núcleo
de derechos fijos y definidos, tales como el término de la concesión, el monto de las
especies de los impuestos de hidrocarburos, los derechos preferenciales”.
La Constitución vigente no permite dudar que se trata de un acto del Estado, en el cual
interviene el Poder Legislativo que lo autoriza en las condiciones que fije, y el Ejecutivo
que lo realiza conforme a la ley.
IV
LA REVERSION
El derecho de reversión, en el caso de las concesiones de servicios públicos, se
considera como un derecho tácito, implícito, del Estado, el cual si bien es cierto que
puede ser renunciado expresamente por éste, bien en la ley, bien en la relación
contractual que se celebre en el caso que ello fuere permitido por aquélla, no es
106
menos cierto que en caso de silencio de la ley ha de reputársele como existente. Ya se
ha expuesto la naturaleza jurídica de la concesión de hidrocarburos; la cual no puede
ser considerada como un contrato. Igualmente se llegó a la conclusión de que, o bien
era la concesión de un servicio público virtual o bien, por su naturaleza, combinaba las
características de acto de autoridad administrativa con acto de complementación
privada y de concesión de servicios públicos; pero lo que importa señalar es que sin
lugar a dudas toda la materia relativa a las concesiones de hidrocarburos es de
evidente utilidad pública. El legislador le da tal carácter a las disposiciones relativas a
esa materia en razón no sólo de los bienes que se comprometen sino a la naturaleza
de la actividad que se realiza. El petróleo es un recurso natural no renovable sino
perecedero. Cuando en una concesión forestal, que puede ser renovada, se obliga al
concesionario a reponer el bien, se está estableciendo implícitamente la base de la
reversión, es decir, que en las concesiones que versan sobre el uso de bienes del
Estado es necesario garantizar la continuidad de la explotación. Esto es posible en
materia de recursos renovables. Pero como no es posible reponer el petróleo del
subsuelo, es necesario mantener abierta para el Estado la posibilidad de continuar su
explotación si la concesión se llegare a extinguir. El derecho de reversión nada tiene
que ver por tanto con el derecho de propiedad del Estado sobre el yacimiento y el
derecho de accesión que en tal virtud el Estado tendría; es algo totalmente
independiente, como bien afirmara uno de los opositores a la ley sobre Bienes afectos
a la Reversión, el doctor Jorge Olavaria. No se trata de un concepto geológico sino de
una realidad económica, es decir, que lo que se pretende no es proteger
exclusivamente el bien, el cual sin ser explotado tiene un valor comercial ignorado,
sino de garantizar la posibilidad de que el bien pueda ser explotado. Bien sabido es
que en Economía Petrolera el pozo tiene un valor potencial de acuerdo a las reservas
probadas en él contenidas, y un valor real basado en la posibilidad de extraer esa
reserva. En Venezuela mucho se ha hablado acerca de la inmenza riqueza contenida
en la faja bituminosa del Orinoco, sin embargo, la imposibilidad de extraerla con
facilidad no le asigna ningún valor económico y no es considerado todavía como una
reserva de nuestro petróleo. Es decir, que ha de considerarse la posibilidad de la
explotación efectiva de la riqueza como una condición sine qua non para que pueda
hablarse de concesión. Tanto es así que una de las causales fundamentales de
caducidad dentro de las concesiones de servicio público o de las concesiones de
bienes de utilidad pública o de bienes afectos al Estado, es la paralización de las
actividades naturales inherentes a la prestación del servicio. Mal puede, por tanto, al
extinguirse la concesión, considerarse que se ha extinguido el servicio. La extinción del
servicio implícitamente se producirá si las compañías concesionarias y los entes
concesionarios pudieren desmantelar todas las instalaciones y hacer por tanto,
imposible la continuidad de la explotación por parte del Estado. Para garantizar por lo
tanto que esta explotación pueda sucederse es indispensable el establecimiento del
derecho a la reversión; por ello acertadamente y siguiendo las orientaciones del
profesor Guido Zanobini, el dictamen de la Procuraduría General de la República
considera “Que la reversión es una institución propia de las concesiones, es decir,
consustanciada con estas últimas. Puede sostenerse que así como no se concibe la
prestación de una actividad administrativa dada en concesión sin el control del Estado
es imposible imaginar dicha figura sin reversión, esto es sin ese efecto que le es
indispensable. Se trata de una afectación de los bienes del concesionario a la gestión
pública cuyo ejercicio le ha sido encomendado; de allí, que un sector doctrinario haya
llegado a considerar que el concesionario forma parte de la organización
administrativa”. (Dictamen dirigido a la Corte Suprema de Justicia, pág. 21).
Es indispensable hacer notar que el artículo segundo de la Ley de Bienes Afectos a
Reversión con el fin de destacar la vinculación entre el derecho y la continuidad de la
explotación, sufrió una modificación en la sesión del 17 de junio de 1971 a proposición
del Diputado Sánchez Bernal en nombre de la Comisión de Minas e Hidrocarburos, la
cual no era sólo de índole formal sino que estaba dirigida precisamente a poner de
relieve este carácter esencial del derecho de la reversión en virtud de la naturaleza de
107
la concesión; en efecto, se agregó entonces al texto del proyecto lo siguiente: “en
consecuencia debe conservar los bienes”, etc., etc., es decir, se considera el derecho
a la reversión no como aquel en virtud del cual retorna al propietario la cosa que él
puede usar como bien quiera, sino como el retorno de la actividad con el fin de que
ésta se pueda continuar ejerciendo por el Estado. El derecho a la reversión no significa
por tanto un regreso a la situación originaria del concesionario y del concedente; de allí
que la mayoría de la doctrina contemporánea se muestre en desacuerdo con el
empleo de este término si bien no ha encontrado un sustitutivo feliz. Algunos autores
hablan de la transferencia del bien, otros autores prefieren hablar del derecho a la
continuación de la gestión. En todo caso el problema no es semántico sino
fundamental para determinar la naturaleza jurídica de la institución; se trata de que el
Estado pueda continuar cumpliendo el servicio público que concedió y no de que le
retornen la posibilidad de cumplir este servicio porque la actividad petrolera ha sido
considerada como de utilidad pública por el Estado venezolano. No debe olvidarse por
otro lado que en la reforma a la Ley de Hidrocarburos hecha en 1967 con la finalidad
de consagrar la figura de los contratos de servicio, se estableció de una manera
mucho más amplia y más clara el principio de la reversión. Una interpretación
auténtica se hacía necesaria ya que la reversión no era una posibilidad remota sino
que su efectiva aplicación estaba cercana en el tiempo. No puede impugnarse la actual
ley en virtud de que los legisladores anteriores fueron imprevisivos, no se la puede
condenar tampoco por el hecho de que los legisladores anteriores hubieran sido
generosos con los intereses de las Empresas Petroleras. El derecho constitucional y
legal del Estado a la reversión de todas las instalaciones necesarias para la actividad
petrolera existía desde hace mucho tiempo, pero era imprescindible reglamentarlo
como lo hizo el propio Legislador, desarrollando auténticamente las características y
alcances de dicho derecho. Fue así que al establecer la ley sobre Bienes Afectos a
Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos el principio de que todas sus
disposiciones son de orden público, ratificó la característica fundamental de que la
reversión es una institución de derecho público, como lo venía sosteniendo la doctrina.
Esclareció igualmente que el derecho del Estado a la reversión supone la existencia de
un derecho de propiedad sobre todas las instalaciones que son necesarias para
continuar la actividad petrolera cuando la concesión termina. Rechazó de una manera
terminante la teoría circunstancial de la jurisprudencia de que el Estado sólo tenía una
expectativa de derecho que se materializaba al fin del término de la concesión
(Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha
2 de diciembre de 1963). En consecuencia, ratificó, determinó y precisó el derecho o
potestad del Estado de vigilar y controlar los bienes necesarios para la continuidad
normal de la actividad petrolera al término de la concesión, puesto que sería un
absurdo aceptar la pretensión de reducir los alcances del artículo 103 de la
Constitución solamente a las tierras de la concesión, ya que ello significaría que la
explotación y aprovechamiento de los Hidrocarburos, materia toda de utilidad pública,
y ligados a un eminente interés nacional, desaparecerían al finalizar sus actividades
los actuales concesionarios. Siendo el derecho de reversión el que tiene el Estado
como poder concedente para apropiarse de todos los bienes del concesionario que se
haya afectado al servicio (Fiorini), la extensión de este derecho se justifica por cuanto
el Estado debe continuar satisfaciendo la necesidad colectiva que el concesionario
cumplía, y, además, porque las ventajas que la concesión envuelve, así como los
beneficios que de ella obtuvo el concesionario, son más que suficientes para pagar lo
que fue el valor abstracto de tales bienes, ya que su valor contable debe ser cero,
pues los balances de las Empresas concesionarias se castigan con una depreciación
progresiva de tipo de activo fijo, lo que igualmente afecta el líquido que ha de entrar al
tesoro público por concepto de impuestos.
Existe, además, el principio de la unidad económica de la cancelación en virtud del
cual todos los instrumentos, obras permanentes, aparatos y medios de transporte que
se usen, están destinados a lograr el objeto de la concesión y resultaría absurdo
pretender su división, que traería como consecuencia la suspensión del
108
funcionamiento normal de la obra. La reversión no es sólo una medida de carácter
rentístico destinada a ahorrar al Estado una suma de dinero, sino también una garantía
funcional de que al término de la concesión la obra puede seguir en actividad normal.
De no ser así la concesión se convertiría en perpetua, ya que no habría la posibilidad
de que al extinguirse, el Estado pudiera continuar con su explotación.
La ley impugnada rechaza por otra parte, con toda justedad, la interpretación literal
que pretende hacerse del artículo 133 de la Constitución, ateniéndose no solamente a
las preeminentes necesidades de la Nación sino también al espíritu o intención del
Constituyente, la cual quedó revelada cuando el Diputado Orlando Tovar en la
segunda discusión del proyecto de Constitución aclaró lo siguiente: “Y no hay duda de
que nuestro pueblo está interesado de que todos los bienes de la concesión una vez
terminada la explotación redunden en el beneficio de todas las colectividades. De
acuerdo a esta intervención del Diputado Tovar el término explotación se usa en
sentido genérico para referirse a la actividad desplegada por parte del concesionario.
La previsión constitucional y legal acerca del derecho de Reversión no tendría razón
de ser si lo que hubiere de entregarse al Estado al extinguirse la concesión, fuera
solamente lo que era de su propiedad, pues es natural que, no habiéndose cedido un
derecho a usufructuar la cosa, una vez desaparecido este derecho por cualquier
causa, el propietario readquiere su cualidad plena y puede así hacer uso de todos los
atributos que tal derecho le acuerda.
Quede claro entonces que las disposiciones relativas a la Reversión se consideran
indispensables con miras a garantizarle al Estado la continuidad en la explotación
normal del yacimiento del cual es propietario; de allí que se estimen inherentes a la
concesión las instalaciones de distinto tipo que fueren necesarias para que el Estado
pueda ejercer el derecho que cedió: Extraer y aprovechar la riqueza contenida en el
yacimiento. En ningún momento el Estado cede el yacimiento, por tanto mal podrían
devolvérselo. Sólo concede el derecho a usar de él, por lo que resulta absurda la
pretensión de los demandantes de reducir la Reversión a aquello que era propiedad
del Estado, pues se estaría aplicando sui generis para que al Estado nada le
revertiera.
Si el derecho de Reversión otorga al Estado la propiedad de todas las instalaciones
necesarias para la continuidad de la normal explotación del yacimiento, nada debe
pagar aquél cuando se le devuelve lo suyo. Si la ley hubiese establecido una
indemnización, hubiere desnaturalizado el carácter de la concesión y habría creado la
curiosa figura de una auto-expropiación.
V
INTERPRETACION
La primera parte del contenido del artículo 4° del Código Civil, recoge fielmente la
teoría interpretativa propugnada por la llamada escuela de la exégesis, con todas sus
estérelis consecuencias: la ley queda inmovilizada indefinidamente en una época
anterior, aquella en que fue sancionada. Esa disposición legal no puede ser aplicada
en la interpretación de la Constitución.
Pero tampoco fue necesario para emitir los conceptos anteriores que el Ministerio
Público acudiera a la teoría de las escuelas del derecho libre ni siquiera a la de la
función creadora del Juez. El Ministerio Público se ha limitado a interpretar un precepto
constitucional, el del articulo 103 relativo a la Reversión en materia de concesiones de
Hidrocarburos, en íntima concatenación con los otros principios constitucionales de la
función social que tiene la propiedad y de la irretroactividad de la ley, teniendo como
mira los fundamentos establecidos en el Preámbulo de la Carta. La Constitución de
1961- como bien dijo uno de sus más calificados redactores- encierra en su breve
texto no sólo el presente sino una parte del porvenir. La Reversión, como institución de
derecho público, existía en la ley desde el 9 de octubre de 1918 y en la Constitución de
1915. La ley ahora impugnada, se limita a reglamentar dicho derecho estatal mediante
109
una interpretación auténtica de él que se hacía imprescindible, tanto por la importancia
excepcional de la industria de Hidrocarburos en la vida nacional que se revela por el
alto grado de dependencia de Venezuela hacia el petróleo como por la proximidad del
vencimiento de la mayor parte de las concesiones petroleras.
Las demandas que alegan la inconstitucionalidad de la ley impugnada fundándose en
el respeto absoluto del derecho de propiedad pasan por alto expresas normas
constitucionales que establecen la regla de que aquélla debe cumplir una función
social, de tal modo que la impregnan de un sentido ético y le da una dimensión
moralizadora a las relaciones jurídicas económicas. Esta institucionalización del
sentido social de la propiedad cambia los modos tradicionales de interpretación de ese
derecho social, de tal modo que hoy resultan regla las restricciones a ella. Fue así que
en la sesión del 30 de noviembre de 1959 de la Comisión Bicameral de Reforma
Constitucional con ocasión de una proposición del Diputado Barrios en el sentido de
establecer limitaciones a las actividades de los particulares cuando éstas, de una u
otra forma, adquieren el carácter de servicio público, Los Congresistas Caldera, Leoni,
Pérez Guevara y Tovar dejaron bien establecido el fundamento del régimen económico
de la República ya que el derecho de propiedad absoluto no está en modo alguno
admitido como regla y la función social como excepción sino lo contrario. El Senador
Pérez Guevara, por ejemplo, consideraba innecesario establecer variadas limitaciones
en diversos artículos de la Constitución por considerar que el legislador tenía amplía
facultad para crearlas en razón de la función social de la propiedad. Por lo tanto, es
infundado el alegato de los solicitantes de que la limitación que a la propiedad
contuviere la ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos excede los lineamientos constitucionales ya que la Carta Fundamental
autoriza al legislador ordinario a crear todas las restricciones necesarias en búsqueda
de la utilidad pública o del interés común; restricciones que pueden afectar distintos
atributos de la propiedad. El hecho de que la ley impugnada limite las facultades de
transmisión, enajenación y uso de aquélla no excede el marco constitucional.
Por esos motivos, el Ministerio Público concluye que las demandas de
inconstitucionalidad que han sido objeto de este dictamen deben ser declaradas sin
lugar.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:44
CR
art:69
CR
art:93
CR
art:96
CR
art:98
CR
art:99
CR
art:101
CR
art:102
CR
art:103
CR
art:126
CR
art:133
CR
art:223
CR
art:250
CC
art:4
LBARCH
art:1
LBARCH
art:2
LBARCH
art:3
LBARCH
art:4
LBARCH
art:5
LBARCH
art:6
110
LHI
DIMP
SCFC
SCFC
SCFC
SCSJSPA
art:1
04-07-1970
15-1-1938
9-3-1939
12-12-1939
02-12-1963
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CONCESIONES
CREOLE PETROLEUM CORPORATION
DEMANDAS
EXPROPIACION
HIDROCARBUROS
MOBIL OIL COMPANY DE VENEZUELA
NULIDAD
PETROLEO
PROPIEDAD
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES
SERVICIOS PUBLICOS
SHELL DE VENEZUELA LIMITED
SINCLAIR OIL COMPANY
STANDARD OIL COMPANY
TEXAS PETROLEUM COMPANY
VENEZUELAN ATLANTIC REFINING COMPANY
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.74-87.
111
018
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19721017
Colisión de leyes con motivo de la aplicación del artículo 23 de la
Ley de Carrera Administrativa y el artículo 6 de la Ley del Trabajo
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a usted con el objeto de acusarle recibo de su oficio
N° 106, de fecha 24 de febrero de 1972 y de la “copia certificada del libelo y
auto de admisión, relacionados con la denuncia de colisión de leyes
introducida por el ciudadano Amable Socorro, con motivo de la aplicación del
artículo 23 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 6° de la Ley del
Trabajo vigente”; presentada a la Sala de su digna presidencia por el
ciudadano Amable Socorro, Secretario de Trabajo y Asuntos contractuales del
Sindicato de Empleados del Ministerio de Agricultura y Cría, del Estado
Táchira, asistido por el Abogado doctor Orlando Villafañe.
El día 21 de febrero de 1972, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda
en referencia cuanto ha lugar en Derecho y ordenó la notificación del Fiscal
General de la República, acto que se efectuó el día 3 de marzo de 1972, quien
en uso de la atribución que le señala el artículo 11 y el inciso 18 del artículo 40
de la Ley Orgánica del Ministerio Público, emite de seguida su opinión sobre el
asunto.
CUESTION PREVIA
En el libelo el actor expresa:
“Por cuanto de tal análisis (se refiere al Oficio N° JRP-0634, de fecha 15 de
marzo de 1971, emanado del Ministerio de Agricultura y Cría, que se
acompaña como anexo III al libelo), se desprende que existen colisiones entre
el ya mencionado artículo 23 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo
6° de la Ley del Trabajo vigente, es por lo que pido a esa honorable Corte por
vía de consulta y calificación cuál de estos dos es el que debe prevalecer. El
pedimento anterior es de conformidad con el artículo 63 (sic) de la Ley de
Carrera Administrativa vigente para que sea ese alto Tribunal quien dictamine
toda vez que no han sido creados los Tribunales que determina la ley de
Carrera Administrativa y de conformidad igualmente con los ordinales 5° y 6°
del artículo 275 y el artículo 216 de la Constitución de la República”.
El artículo 23 de la ley de Carrera Administrativa expresa:
“Artículo 23.- Los funcionarios públicos sujetos a la presente Ley podrán
organizarse sindicalmente para la defensa y protección de los derechos que
esta Ley y su reglamento les confiere.
Parágrafo Unico.- En cada organismo de la Administración Pública Nacional a
cuyos funcionarios se aplique la presente Ley, dos directivos sindicales de los
empleados públicos al servicio del mismo, tendrán derecho a que se les
112
otorgue permiso remunerado para el cumplimiento de sus funciones de
dirigentes, de conformidad con el Reglamento”.
El artículo 6° de la Ley del Trabajo estatuye:
“Artículo 6°.- No estarán sometidos a las disposiciones de esta Ley y de su
Reglamento los miembros de Cuerpos Armados ni los funcionarios o
empleados públicos.
Los obreros al servicio de la Nación, los Estados y las Municipalidades,
quedarán protegidos mientras no sean objeto de legislación especial, por las
disposiciones de esta Ley y de su Reglamentación en cuanto sean aplicables
con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la
Administración Pública”.
Ahora bien, el artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa dice:
“Artículo 63.- Todos los actos administrativos dictados en ejecución de la
presente Ley son recurribles por ante la jurisdicción contencioso administrativa,
de conformidad con lo previsto en el artículo 206 de la Constitución Nacional”.
Por otra parte, el artículo 64 de la antes citada Ley estatuye:
“Artículo 64.- También podrá interponerse por ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, recurso de interpretación acerca de las dudas que surjan en
cuanto a la aplicación e interpretación de la presente Ley y su Reglamento, sin
que el ejercicio de este recurso pueda ser motivo para la paralización de
ninguna medida que las autoridades competentes puedan ordenar o ejecutar
en uso de sus atribuciones legales”.
En relación con lo antes expuesto, se observa:
Pese a lo ambiguo de la parte petitoria del libelo, se observa que el ciudadano
Amable Socorro no ejerce propiamente el recurso objetivo ejercitable por
acción popular para instar a la Corte Suprema de Justicia en Sala PolíticoAdministrativa a que resuelva la colisión que existe entre dos diversas
disposiciones legales, y de conformidad con lo estatuido en el ordinal 5° del
artículo 215 de la Constitución y del ordinal 12° del artículo 7° de la Ley
Orgánica de la Corte Federal, ya que más bien pide a la Corte Suprema de
Justicia en su Sala Político-Administrativa que le resuelva por “vía de consulta”
la duda que ocurre sobre cuál artículo debe “prevalecer” en el caso concreto a
que se contrae el escrito que se analiza, es decir, que le formula una consulta.
Ahora bien, la Ley que rige la actuación de la Sala Político-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia, según la Disposición Transitoria Constitucional
Decimaquinta, o sea, la Ley orgánica de la Corte Federal, no faculta a dicha
Sala para resolver las dudas que ocurrieran con motivo de la aplicación de la
Ley de Carrera Administrativa, ni tampoco así lo estatuye esta Ley.
Según el artículo 64 de la Ley de Carrera Administrativa, el recurso de
interpretación acerca de las dudas que surjan en cuanto a su aplicación e
interpretación se interpondrá por ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, la cual corresponde a la Corte Suprema de Justicia y demás
tribunales competentes; pero hasta tanto se dicte la Ley de la jurisdicción
contencioso-administrativa y se organicen los tribunales competentes; pero
hasta tanto se dicte la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa y se
organicen los tribunales competentes, el Tribunal de la Carrera Administrativa
creado por el artículo 70 de la Ley de la materia, tiene la facultad conforme a lo
dispuesto en el artículo 64 número 4° del artículo 72 de conocer el recurso de
interpretación, acerca de las dudas que surjan en cuanto a la aplicación e
interpretación de dicha Ley y de su Reglamento.
113
Dicho Tribunal de la Carrera Administrativa creado por el artículo 70 de la Ley,
fue constituido en fecha 14 de octubre de 1971, mediante Resolución N° 67 del
Consejo de la Judicatura, la cual se publicó en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 29.636 del 15 de octubre de 1971.
Como conclusión de todo lo expuesto, el Ministerio Público a mi cargo opina:
Que la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia no tiene
facultad legal para resolver por vía de consulta las dudas que puedan
presentarse sobre la aplicación e interpretación de la Ley de Carrera
Administrativa, pues tal atribución debe ejercerla, mientras se dicte la Ley de
jurisdicción contencioso-administrativa, el Tribunal de la Carrera Administrativa
por las razones señaladas.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:206
CR
art:215-5
CR
art:216
CR
art:275-5
CR
art:275-6
LCA
art:23
LCA
art:63
LCA
art:64
LCA
art:70
LCA
art:72-4
LTR
art:6
LOMP
art:11
LOMP
art:40-18
LOCF
art:7-12
RCJ
N° 67
14-10-1971
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CARRERA ADMINISTRATIVA
CONFLICTO DE LEYES
FUNCIONARIOS PUBLICOS
RECURSO DE INTERPRETACION
SINDICATOS
OBREROS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.87-89.
114
019
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° CJ-7465
Nulidad por inconstitucionalidad de
Presupuestaria del Estado Monagas
FGR
CSJ
FECHA:19720615
la
ley
de
Asignación
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a ustedes con el objeto de acusarles recibo de su
oficio N° 00221 del 27 de abril de 1972, con el cual remitió al Despacho a mi
cargo, copia certificadas del libelo y auto de admisión, relacionados con la
demanda de nulidad de la “Ley de Asignación Presupuestaria a la Fundación
para el Desarrollo del Estado Monagas”, introducida en 3 de abril del corriente
año, por los doctores Octavio Urdaneta Giacoponi y Orlando Monagas. En 12
de abril del corriente año, el Juzgado de Sustanciación de la Sala PolíticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justcia, admitió la demanda cuanto ha
lugar en derecho y fui notificado en 27 del mismo mes.
Esa ley impugnada fue sancionada por la Asamblea legislativa de dicho Estado
en 20 de febrero de 1969, promulgada con el correspondiente “cúmplase” del
gobierno del Estado Monagas del 22 del mismo mes. Alegan los actores la
Disposición Transitoria Decimaquinta de la Constitución en concordancia con
el N° 4 del artículo 215 de la misma, en cuanto a la competencia del Supremo
Tribunal y fundan su acción de nulidad en que la susodicha ley estadal colide
con los artículos 17, N° 3, 21 y 23 N° 4, de la Constitución Nacional.
El Ministerio Público bajo mi dirección y responsabilidad, de conformidad con
la Ley Orgánica que lo rige, pasa a emitir su opinión sobre las diversas
cuestiones planteadas en el recurso interpuesto en los siguientes términos:
ANALISIS DE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
El artículo 17 de la Constitución en su inciso 3° establece:
“Es de la competencia de cada Estado:
3°- La administración de sus bienes y la inversión del situado constitucional y
demás ingresos que le corresponden con sujeción a lo dispuesto en los
artículos 229 y 235 de esta Constitución”.
Y el artículo 21 de la misma reza:
“El Gobierno y la administración de casa Estado, corresponde a un
Gobernador, quien además del Jefe del Ejecutivo del Estado, es agente del
Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción…”.
La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ha definido el
concepto de administración, en sentido general, en sentencia de 30 de mayo
de 1966, como “aquella actividad del Poder Público que tiende a conservar y
promover los intereses generales, mantener el orden, proteger el ejercicio
115
normal del derecho y facilitar el desenvolvimiento de toda actividad libre dentro
de la conveniencia social”. (Jurisprudencia de Ramírez & Garay, Tomo XIV, p.
629).
La administración de los bienes del Estado y la inversión del situado
constitucional y demás ingresos que le corresponden, con sujeción a lo
dispuesto en los artículos 229 y 235 de la Carta Fundamental, son de la
competencia de cada Estado, como se expresa en el inciso 3° del artículo 17
de la misma; el control de esa administración corresponde al Poder Legislativo
estadal por medio de la Asamblea Legislativa conforme al primer aparte del
artículo 19 de la Constitución. Y la sanción de la Ley de Presupuesto del
Estado (inciso 3°, artículo 20, Constitución), pudiendo alterar las partidas del
proyecto de dicha ley que le corresponde al Gobernador (N° 4, artículo 23),
pero sin exceder en ningún caso la estimación de los ingresos del respectivo
período hecho por dicho funcionario en el Proyecto (inciso 3°, artículo 2°).
Dentro de la gestión que le corresponde realizar al Gobernador como Jefe del
Ejecutivo del mismo y de la cual debe dar cuenta anualmente a la Asamblea
Legislativa a los fines previstos en el inciso 2° del artículo 20 de la
Constitución, dicho funcionario tiene la suprema dirección y la administración
de la Hacienda Pública Estadal, y ésta la ejerce por sí mismo o por medio de
los funcionarios y empleados de su dependencia que designa, conforme a lo
dispuesto en el N° 2 del artículo 23 de la Constitución y con sujeción a lo
dispuesto a las leyes estadales sobre Hacienda especialmente Presupuesto.
Ahora bien, la “Ley de Asignación Presupuestaria a la Fundación para el
Desarrollo del Estado Monagas” en sus dos únicos artículos establece:
“Artículo 1°- En la Ley de Presupuesto de ingresos y Gastos Públicos del
Estado se incluirá anualmente como aporte a la Fundación para el Desarrollo
del Estado Monagas (FUNDEMOS), una partida equivalente a no menos de
cinco por ciento (5%) del total de los ingresos estimados en dicha Ley de
Presupuesto”.
“Artículo 2°- La partida citada, será pagada por dozavos y se hará efectiva
mediante recibos otorgados por el beneficiario”.
A primera vista aparece que, al sancionar dicha ley, la Asamblea Legislativa
excedió su función de control de la Administración Estadal y la facultad que le
otorga el inciso 3° del artículo 17 de la Constitución de ejercer ese control
previo mediante la sanción anual de la Ley de Presupuesto, pues que en el
susodicho estatuto legal pretende ordenar, de una manera permanente, que
cada año se incluya en la Ley de Presupuesto, como aporte a la Fundación
mencionada, una partida del cinco por ciento (5%) del total de los ingresos
estimados en dicha Ley de Presupuesto; al proceder en tal forma pasó por
sobre la facultad constitucional que tiene el Gobernador del Estado de
presentar cada año a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de
Presupuesto (inciso 4°, artículo 23, Constitución), restringiendo dicha facultad;
pues es en tal Proyecto de Ley de Presupuesto que el Gobernador debe
presentar anualmente para su sanción a la Asamblea Legislativa, donde puede
establecerse aquella previsión, si bien podría aprobar el Organo Deliberante
Estadal, pero solamente cada año. De lo que se desprende que al sancionar la
Ley de Asignación Presupuestaria a la Fundación para el Desarrollo del Estado
Monagas, la Asamblea Legislativa de dicho Estado quebrantó las
disposiciones del número 4° del artículo 23 de la Constitución y del número 3°
del artículo 20 de la misma y, consecuencialmente infringe también el artículo
21 de la Constitución que confiere la administración de cada Estado al
116
Gobernador ya que le menoscabo esa facultad, una de cuyas expresiones es
la de presentar cada año a la Asamblea Legislativa un Proyecto de Ley de
Presupuesto, facultad que por esa Ley cuestionada quedaría restringida
permanentemente en lo tocante a la asignación que pudiera el Gobernador
incluir o no anualmente con destino para la Fundación del Desarrollo del
Estado Monagas.
Se deja a salvo cualquier opinión respecto a la constitucionalidad de delegar la
administración de parte de los ingresos del Estado en una Fundación de
carácter privado sometida a la supervigilancia jurisdiccional (artículo 21 del
Código Civil), fuera del control de los órganos estadales y nacionales de
control hacendario.
OBSERVACION FINAL
Es opinión del Ministerio Público, que al considerar que procede la acción de
inconstitucionalidad directa de la Ley Estadal impugnada, resulta innecesario
analizar las otras imputaciones de legalidad que hacen los actores, amén de
que también considera que no deberían promiscuirse en una misma demanda
la acción popular de inconstitucionalidad directa con la acción o recurso
contencioso-administrativo por ilegalidad o abuso de poder, pues uno y otro
tiene naturaleza, procedimiento y consecuencias diferentes.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:17-3
CR
art:19-p.apt
CR
art:20-2
CR
art:20-3
CR
art:21
CR
art:23-2
CR
art:23-4
CR
art:215-4
CR
art:229
CR
art:235
CR
Disp.Tran.Q
LAPFDEM
art:1
LAPFDEM
art:2
CC
art:21
SCSJSPA
30-05-1966
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
GOBERNADORES
LEYES
NULIDAD
PRESUPUESTO
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
SITUADO CONSTITUCIONAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.89-90.
117
020
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP N° C.J. 10.653
FGR
CSJ
FECHA:19721108
Demanda de nulidad de la Ley que creó el Instituto de
Beneficiencia Pública y Bienestar Social
FRAGMENTO
Tengo el honor de dirigirme a ustedes, en mi condición de Fiscal General de la
República, con objeto de acusarles recibo del oficio N° 379 del 29 de
septiembre de 1971, emanado del Juzgado de Sustanciación de esa Sala, y de
sus anexos, las copias certificadas del libelo y auto de admisión relacionados
con la demanda de nulidad de la Ley que creó el Instituto de Beneficiencia
Pública y de Bienestar Social del Estado Táchira introducida por el doctor Raúl
Eduardo Zambrano Lozada, actuando en su propio nombre en ejercicio de la
acción popular que le atribuye la Constitución.
El 27 de septiembre de 1971, el nombrado Juzgado de Sustanciación admitió
la demanda en referencia cuanto ha lugar en derecho, y ordenó la notificación
del Fiscal General de la República, acto que se efectuó el día 30 del mes
citado; y en uso de la atribución que me señala el artículo 11 y el inciso 10 del
artículo 40 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, emitido de seguida la
siguiente opinión sobre el asunto.
I
FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
El impugnante solicita, en uso de la facultad que le confiere el ordinal 10 del
artículo 7° de la Ley Orgánica de la Corte Federal, la nulidad de todo el
articulado que creó el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del
Estado Táchira, sancionada mediante reforma por la Asamblea Legislativa de
esa Entidad Federal el 3 de marzo de 1964. Fundamenta sus pretensiones en
que dicha ley colide con el número 24 del artículo 136 de la Constitución
Nacional, viola el artículo 119 de la misma y colide con lo ordenado en el
primer aparte del artículo 230 ejusdem e igualmente denuncia la colisión con el
número 17 del artículo 36 de la Constitución del Estado Táchira y la violación
de este último.
A juicio del actor: con la creación de la referida ley se usurparon funciones y
atribuciones concedidas a otro Poder, tal usurpación de funciones vicia dicho
acto administrativo al haber interferido la facultad que sólo corresponde al
Poder Nacional”. Y finaliza sus pedimentos solicitando, que “…en el fallo
recaiga disposición expresa acerca de la nulidad de la determinada Lotería del
Táchira por ser ésta consecuencia de la promulgación de la Ley impugnada”.
Se observa que para la fecha de presentación de la demanda que se analiza,
el 21 de junio de 1971, la ley que mediante aquélla se impugna, o sea, la
sancionada por reforma del 3 de marzo de 1964, ya había sido nuevamente
118
reformada el 18 de junio de 1965 y con posterioridad sufrió otra reforma el 31
de julio de 1972.
II
COMPETENCIA SOBRE LOTERIAS
El actor solicita la nulidad de la ley que impugna, en primer lugar, porque
considera que no está atribuida a la Asamblea Legislativa del Estado Táchira
la creación de una lotería, ya sea- agrega-: “…bajo el mote de lotería o de
instituto con apariencia de benéfico…”.
Al respecto se observa:
Al analizar la ley impugnada se encuentras las siguientes atribuciones que
confiere al nombrado Instituto: a) “…la centralización, control y vigilancia de
todo lo relacionado con las loterías, de beneficencia pública: “artículo 2°; b)
que forman parte del patrimonio de dicho Instituto” …todos los ingresos por
conceptos de venta de billetes de Lotería de Beneficencia Pública del Estado
Táchira; los impuestos establecidos o que llegaren a establecerse sobre otras
loterías y juegos legalmente permitidos; …(artículo 3°); c) “que el Directorio del
Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira,
nombrará un Administrador general, el cual tendrá a su cargo todo lo relativo a
la Administración de la Lotería del Estado Táchira”. (Artículo 8°); y d) que el
Directorio del nombrado Instituto puede “Resolver todas las cuestiones
relacionadas con la buena marcha de la Lotería”, y, también, “nombrar
personas de reconocida solvencia y honorabilidad quienes se encargarán de la
fiscalización y resultado de los sorteos”. (Artículo 9°). Las normas antes citadas
revelan que entre los objetivos del Instituto en referencia se encuentra todo lo
relacionado con juegos legalmente permitidos y con las loterías, especialmente
la Lotería del Estado Táchira, cuya administración, explotación, control y
vigilancia regula la Ley analizada.
Así pues, es obvio que la Asamblea Legislativa del Estado Táchira legisló
sobre materia de lotería al sancionar la ley impugnada.
Ahora bien, la Constitución de la República en su Título IV “Del Poder Público”,
Capítulo II, “De la competencia del Poder Nacional”, estatuye:
“Artículo 136.- Es de la competencia del Poder nacional:…24.-La legislación…
de loterías, hipódromos y apuestas en general”.
Si tomamos en consideración que el principio de competencia de cada Estado
es que a esas Entidades les está atribuido todo lo que no corresponda, de
conformidad con la Constitución, a la competencia nacional o municipal
(artículo 17 ordinal 7°), hay que concluir reconociendo que la materia de
loterías no puede ser objeto de regulación por parte del Poder Estadal, porque
ello está expresamente atribuido al Poder Nacional, según el ordinal 24,
artículo 136 de la Constitución, antes transcrito en parte.
Lo antes expuesto sirve para dilucidar dos cuestiones atinentes al caso
presente:
119
Primera: Es inequívoco que la Asamblea Legislativa del Estado Táchira al
crear el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social de esta Entidad,
mediante ley del 13 de marzo de 1964, impugnada, le atribuyó a dicho
Organismo, facultad sobre materia de loterías, especialmente, la
administración y explotación de la Lotería del Estado Táchira, por lo que el
nombrado Cuerpo deliberante legisló sobre materia en la que no tenía
competencia constitucional, por ser de expresa reserva del Poder nacional lo
referente a loterías.
Por lo tanto, todo el articulado de la ley impugnada relativo a la materia de
lotería colide con el ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución de la
República, norma ésta suprema.
Consecuencialmente la Asamblea Legislativa del Estado Táchira al sancionar
las referidas disposiciones sobre lotería usurpo funciones atribuidas a la
competencia constitucional del Poder Público (ordinal 24, artículo 136) y violó
así el artículo 118 de la Constitución.
El Ministerio Público a mi cargo, ha mantenido el criterio de que es de
exclusiva competencia del Poder Nacional legislar sobre loterías, así lo
expuso, ante esa Sala por mediación del Fiscal Segundo ante la Corte
Suprema de Justicia, con relación a la demanda de nulidad del Decreto N° 4,
de fecha 13 de enero de 1970, dictado por el Gobernador del Estado Falcón,
intentada por el apoderado judicial del Concejo Municipal del Distrito Miranda
de ese Estado; en esa ocasión se dijo:
“…la competencia sobre loterías que ya había sido otorgada al Poder Nacional
por la Constitución de la República de Venezuela de 15 de abril de 1953, le fue
ratificada al mismo Poder Nacional de la Constitución vigente, sin que estacomo lo hizo la de 1953- hubiera sancionado ninguna Disposición Transitoria
para regir en el ínterin hasta que sea dictada la ley nacional sobre loterías. Por
lo tanto, ni los Estados ni por la fuerza, tampoco, los Municipios, tienen ahora
competencia sobre esas materias. Es por tal motivo que el artículo 30 de la
Constitución no menciona- ni podría mencionar porque en sus propias
disposiciones ella no se contradice- como materia de la competencia municipal
a las loterías, hipódromos y apuestas en general; y por igual razón, dichas
materias no pueden ser objeto de impuestos, tasas y contribuciones
municipales.
Empero, aun cuando tal situación jurídico-constitucional es sencilla, algunos
Municipios en el país han venido quebrantando con insistencia la norma
constitucional que otorga competencia exclusiva al Poder nacional para legislar
sobre loterías; y se han atrevido, con ostensible usurpación de autoridad, a
crear, mediante Ordenanzas, loterías que, de manera alarmante, se vienen
extendiendo en el ámbito nacional.
Esa evidente usurpación de autoridad de parte de los Concejos Municipales de
algunos distritos de los Estados es ineficaz, como lo establece la Constitución,
y los actos de esos Cuerpos son nulos, conforme a la propia orden de la Ley
Suprema (artículo 119).
Usurpación de la autoridad del Poder Nacional en que incidió el Concejo
Municipal del Distrito Miranda del Estado Falcón al autorizar a la Junta de
beneficencia creada por la Ordenanza promulgada el 2 de diciembre de 1969
para organizar una lotería llamada “Lotería Manaure del Estado Falcón”.
Segunda: El actor solicita “…la nulidad de la determinada Lotería del Estado
Táchira, por ser ésta consecuencia de la promulgación de la ley cuestionada”.
En concreto se debe determinar si la nulidad de la ley impugnada acarrea la de
120
la referida Lotería como afirma el solicitante.
Al respecto se observa:
Ahora bien, cuando la Constitución de la República del 15 de abril de 1953,
otorgó al Poder Nacional la competencia sobre loterías, lo que antes
correspondía a los Estados y Municipios, estatuyó en su Disposición
Transitoria Cuarta que, “…las loterías estadales y del Distrito Federal,
continuarán en la misma forma en que han venido, hasta que se organicen los
correspondientes servicios nacionales”. Con esta disposición quedaba
expresamente resuelta la vigencia de la regulación sobre las loterías estadales
preexistentes para el momento de promulgarse la Constitución antes referida.
Aunque dicha previsión no aparece en la constitución vigente, que también
otorga la misma competencia al Poder Nacional, ello no impide que se aplique
el principio contenido en la Disposición Transitoria parcialmente transcrita.
Así se deduce de la sentencia de la Corte Federal de fecha 7 de agosto de
1958, al comentar la ya varias veces mencionada Disposición Transitoria
Cuarta. Dice dicha sentencia:
“Tal disposición no hace sino coincidir con el criterio teórico y de principios que
ha desarrollado esta Corte a través del presente proceso. No basta, en efecto,
que al Poder Nacional haya sido atribuida por una nueva norma constitucional
la función de legislar sobre una materia que estaba anteriormente dentro del
ámbito legislativo de otra rama del Poder Público, para que todas las normas
que esas otras ramas hubiesen dictado anteriormente hayan de incurrir en
pleno derecho en el vicio de nulidad. Para que tal efecto se produzca es
necesario que nuevas normas dictadas por el Poder Nacional declaren
expresamente la derogatoria de las normas anteriores, o bien que, recayendo
sobre unas y otras las misma materia, al surgir la colisión, entre la nueva ley y
la vieja norma, prevalezca la nueva sobre la antigua, en acatamiento de un
principio lógico de prevalencia de la nueva, en virtud de la competencia
exclusiva atribuida a quien la dicta sobre la materia legislada”. (Gaceta
Forense, año 1958, julio a septiembre, N° 21, página 119).
El anterior criterio es acogido por la actual Sala Político-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia en sentencia del 20 de diciembre de 1967, que
expresa:
“La Corte Federal en sentencia de fecha 7 de agosto de 1958, resolvió el
conflicto…Al ratificar en esa oportunidad el criterio, ese Supremo Tribunal cree
conveniente agregar que su ratificación no entorpece la circunstancia de que la
Constitución de 1953 haya previsto como norma expresa el derecho transitorio
la supervivencia de la legislación local hasta tanto el Poder Nacional legislara
sobre la materia, en tanto que la de 1961 omitió una previsión similar. En
efecto: las normas constitucionales sólo atributivas de competencia material
como las implicadas en aquel proceso y en éste, carecen de posibilidad
mientras no sean desarrolladas por la legislación subordinada. Luego, en
defecto de ésta se impone la necesidad de mantener la estabilidad del
acatamiento jurídico anterior sobre la materia”. (Santos López Trujillo Ortiz,
Jurisprudencia Municipal 1936-1969; pág. 115.).
En razón de lo antes señalado, se considera que si la ley impugnada además
de crear el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado
Táchira creaba la Lotería del Estado Táchira, la nulidad parcial de esa ley
acarrea como lógica consecuencia de la referida lotería; pero si la nombrada
Lotería fue creada con anterioridad a la Constitución de 1953 mediante
legislación pertinente, entonces la ley impugnada sólo establecía para ella una
121
nueva reglamentación; es ésta la que se extingue y no la primitiva que la
originó y reguló, la cual sobrevive hasta tanto el Poder Nacional dicte la
legislación atinente sobre la materia de lotería.
Lo antes expuesto se ha planteado en la forma dicha, porque en los anexos
del caso recibidos por este Ministerio Público no se evidencia si la referida
Lotería fue creada por anterioridad a la ley impugnada, ni en ésta se aclara esa
situación.
III
OTRAS IMPUGNACIONES
Además de las impugnaciones ya analizadas, el actor señala otras dos que
son:
Primera: Que la ley impugnada viola el numeral 17 del artículo 36 de la
Constitución del Estado Táchira, el cual establece:
“El ejercicio del Poder Legislativo y el control de la administración estadal,
corresponde a la Asamblea Legislativa; y son sus atribuciones:
17.- Legislar sobre todas aquellas materias que no sean de la competencia del
Poder Nacional o Municipal”.
¿ Cuál es la finalidad del numeral antes transcrito? Es determinar el ámbito de
la facultad legislativa de la Asamblea Legislativa de dicho Estado.
Como ya se ha señalado, la materia de loterías es de la exclusiva reserva del
Poder Nacional, y por eso, la referida Asamblea Legislativa no podía legislar,
como lo hizo, sobre dicha materia, aún más, teniendo la prohibición implícita
del citado numeral 17.
Por lo tanto, la Asamblea Legislativa del Estado Táchira violó también el
referido ordinal 17; ilegalidad esa que se traduce en un problema de colisión
entre la ley impugnada y el ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución de la
República.
Segunda: Asimismo, el actor considera que la ley impugnada colide con lo
ordenado “en el encabezamiento del artículo 230” de la Constitución la cual
expresa:
“Sólo por la ley, y en conformidad con la ley orgánica respectiva, podrán
crearse institutos autónomos”.
A juicio del actor, el Instituto de beneficencia Pública y Bienestar Social del
Estado Táchira, creado por la ley cuestionada, tiene “todas las características
de un Instituto Autónomo, con Administración y Patrimonio propios,
funcionando con absoluta independencia, con plena autonomía, con absoluta
libertad e independencia, con potestad única…”.
El Ministerio Público a mi cargo, considera en virtud del análisis que se hace
de la ley impugnada, que no es necesario entrar a considerar la naturaleza
jurídica del referido Instituto por cuanto que la evidente nulidad parcial de la ley
que lo creó hace inoperante al nombrado Instituto.
CONCLUSIONES
En resumen, la opinión aquí emitida se sintetiza así:
1°) La Asamblea Legislativa del Estado Táchira al sancionar la ley que crea el
Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, o sea
122
la ley que crea la Lotería del Táchira, legisló sobre una materia que no era de
su competencia –LOTERIA-, la que está atribuida por la constitución de la
República, de modo exclusivo, al Poder Nacional, de lo que se infiere que
dicha Asamblea usurpó funciones correspondientes a otra rama del Poder
Público –la Legislación Nacional-; por lo tanto, violó el artículo 118 de la
Constitución. Por otra parte, al sancionarse la citada ley, se violó también, el
ordinal 17 del artículo 36 de la Constitución del Estado Táchira.
2°) La ley impugnada por regular materia de loterías colide con el ordinal 24
del artículo 136 de la Constitución, en consecuencia, es nulo todo su articulado
atinente a la referida materia.
3°) Si la Lotería de Beneficencia Pública del Estado Táchira fue creada antes
de promulgarse la Constitución del 15 de marzo de 1953, es legal su
funcionamiento; pero no lo sería si su creación tiene fecha posterior a la
vigencia de la referida Constitución.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:17-7
CR
art:30
CR
art:118
CR
art:119
CR
art:136-24
CR
art:230
CETA
art:36-17
LOMP
art:11
LOMP
art:40-10
LOCF
art:7-10
DP
N° 4
13-01-1970
LCIBPBSET
art:2
LCIBPBSET
art:3
LCIBPBSET
art:8
LCIBPBSET
art:9
SCF
07-08-1958
SCSJSPA
20-12-1967
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
CONCEJOS MUNICIPALES
CONFLICTO DE LEYES
INSTITUTO DE BENEFICENCIA PUBLICA Y BIENESTAR SOCIAL DEL
ESTADO TACHIRA
LOTERIAS
NULIDAD
PODER NACIONAL
USURPACION DE AUTORIDAD
USURPACION DE FUNCIONES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.91-95.
DESC
DESC
DESC
DESC
123
021
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720422
Se insta a la Corte Suprema de Justicia, Sala PolíticoAdministrativa, a dictar un acuerdo con carácter obligatorio sobre
la incompetencia de los Juzgados Penales, de Primera Instancia y
Superiores, para conocer de acciones o recurso de amparo,
diferentes al amparo de la libertad personal
FRAGMENTO
Yo, infracristo, César naranjo O, Fiscal General de la República, en mi carácter
de director del Ministerio Público que está a mi cargo y bajo mi
responsabilidad, respetuosamente me dirijo a esa Recta Sala con el siguiente
objeto:
En varias oportunidades he manifestado en mis informes anuales al Congreso,
la necesidad de que sea sancionada una Ley Orgánica de Amparo, que
reglamente la garantía establecida en el artículo 49 de la Constitución; y al
mismo tiempo, he expuesto la opinión del Ministerio Público de que, en
conformidad con el espíritu que animó a los Constituyentes, la disposición
contenida en dicho artículo 49 es de índole programática, y representa una
posibilidad para ser desarrollada por el legislador ordinario y los mismos
Constituyentes de 1961 reglamentaron exclusivamente, mientras fuera dictada
la Ley respectiva, el ejercicio de la garantía de amparo de la libertad personal
en la Disposición Transitoria Quinta, señalando el Juez competente, el
procedimiento adecuado y los efectos de la resolución judicial.
Esta opinión del Ministerio Público, compartida, además, por la mayor parte de
la doctrina venezolana, tuvo consagración judicial de la importante sentencia
dictada por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia,
dignamente integrada por ustedes, el 14 de diciembre de 1970.
Copia de dicha sentencia hice llegar a todos los Fiscales del Ministerio Público
con las instrucciones de que en todo juicio de amparo del cual fueren
notificados expresaran ese criterio.
Sin embargo, todavía ocurren casos en los cuales algunos Jueces Penales-de
muy buena fe- se creen autorizados por el artículo 49 de la Constitución para
conocer de los juicios o recursos de amparo, distintos a los del amparo de la
libertad personal.
Por ejemplo, el Despacho a mi cargo ha tenido conocimiento de que
recientemente el Juez Duodécimo de Primera Instancia en lo Penal de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda ha conocido,
tramitado y resuelto un recurso de amparo que le fue presentado en beneficio
de carios profesores de la Universidad Central de Venezuela que se decían
afectados en sus derechos académicos y administrativos por una sanción
administrativa de la Facultad de Humanidades y Educación.
La competencia de los Jueces de primera Instancia en lo Penal para conocer
del amparo de la libertad personal y librar un mandamiento de Habeas Corpus
124
está fuera de toda duda, puesto que se trata de una disposición constitucional
(Disposición Transitoria Quinta y artículo 251 de la Carta), aun cuando no
aparezca expresamente en la disposición de la letra D del artículo 80 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, lo cual se explica fácilmente porque esta última
disposición es anterior en fecha a la promulgación de la Ley Fundamental.
Pero surge entonces la gravísima duda de si también los Jueces Penales de
Primera Instancia de la República son competentes para conocer de las
acciones o recursos de amparo en general o sea, de aquellos que tienden a
lograr el amparo de cualquier otro derecho establecido en la Constitución o
inherente a la persona humana; pero distinto al de la libertad personal.
Por ese motivo, el Fiscal General de la República, usando de la facultad que le
otorga el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y por cuanto así le
ha sido solicitado por el Dr. César José Ramos, actuando en su carácter de
Asesor de la Comisión Electoral de la Universidad Central de Venezuela, insta
respetuosamente a esa recta Sala para que, de conformidad con la atribución
que otorga a ella el mencionado artículo 148, en conexión con la Disposición
Transitoria Constitucional Décima Quinta, resuelve por medio de un Acuerdo
con fuerza obligatoria la duda existente en algunos Jueces y ciudadanos sobre
la competencia de los Jueces de Primera Instancia y Superiores en lo Penal de
la República, para conocer de esta clase de acciones.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:49
CR
art:251
CR
Disp.Tran.Q
LOPJ
art:80
LOPJ
art:148
SCSJSPA
14-12-1970
DESC
AMPARO
COMPETENCIA JUDICIAL
HABEAS CORPUS
LIBERTAD
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.99-100.
DESC
DESC
DESC
125
022
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Acuerdo
Corte Suprema de Justicia
/sin identificar/
Ministerio Público MP
CSJ
FECHA:19720424
Acuerdo obligatorio de la Corte Suprema de Justicia en la Sala
Político Administrativa, de fecha 24 de Abril de 1972, que resuelve
la consulta del Fiscal General de la República
FRAGMENTO
Visto el oficio N° CJ-5086, del 21 de abril del año en curso, en el cual el Fiscal General
de la República, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 148 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, solicita de la Corte que ésta, por medio de un Acuerdo
con fuerza obligatoria resuelva “la duda existente en algunos Jueces de Primera
Instancia y Superiores en lo Penal de la República” y se determine, en consecuencia,
si dichos funcionarios son o no “competentes para conocer de las acciones o recursos
de amparo, en general, o sea, de aquellos que tienden a lograr el amparo de cualquier
otro derecho establecido en la Constitución inherente a la persona humana; pero
distinto al de la libertad personal”, y visto igualmente el escrito de fecha 24 de abril de
1972, presentado por el Dr. Augusto León G., en su carácter de Presidente de la
Comisión Electoral de la Universidad Central de Venezuela, asistido de abogado, en el
cual adhiere a la solicitud del Fiscal General de la República e insta a esta Sala a que
dicte “un acuerdo que dirima la cuestión de la competencia de los Jueces Penales de
la República para librar mandamientos de amparo distintos al Habeas Corpus”, a cuyo
efecto acompañó documentación relacionada con la tramitación de una solicitud de
amparo presentada por varios profesores de la Universidad Central de Venezuela ante
el Juzgado Duodécimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial
del Distrito Federal y Estado Miranda, el cual, según consta de autos en decisión del
17 de abril de 1972, declaró con lugar el mencionado recurso “interpuesto por los
profesores: Aureliano Canchita, José Rafael Núñez Tenorio, Alexis Márquez
Rodríguez, Gloria Cuenca de Herrera y Manuel Caballero” y “se ordena la restitución
de todos sus derechos académicos y administrativos hasta tanto se dicte una decisión
definitiva en sus casos”; e igualmente ordenó a la Comisión Electoral de la Universidad
Central de Venezuela, reincorporar a los mencionados profesores al Registro Electoral
“con toda la plenitud del goce y ejercicio de ese derecho, de acuerdo a lo tipificado en
el artículo 4° único de la Constitución Nacional.
La Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa,
Considerando:
Que en el caso que ha dado motivo a la consulta el Juzgado Duodécimo de Primera
Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, a instancia de
los profesores Aureliano Canchita, José Rafael Núñez Tenorio, Alexis Márquez
Rodríguez, Gloria Cuenca de Herrera y Manuel Caballero, ordenó la restitución de
todos los derechos académicos y administrativos a dichos profesores hasta tanto se
dicte una decisión definitiva en sus casos e igualmente ordenó a la Comisión Electoral
de la Universidad Central de Venezuela, reincorporarlos al Registro Electoral “con toda
la plenitud del goce y ejercicio de ese derecho…”;
126
Considerando:
Que los Jueces de Primera Instancia en lo Penal, no tienen otras atribuciones que las
que, en razón de la materia, les confieren las leyes de la República, y, en particular, las
señaladas en la Quinta Disposición Transitoria de la Constitución y en la letra D) del
artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder Judicial;
Considerando:
Que en sentencia dictada el 14 de diciembre de 1970, cuyos fundamentos se dan por
reproducidos íntegramente en el presente Acuerdo, este Alto Tribunal decidió que en
conformidad con el artículo 206 de la Constitución, corresponde solamente a esta
Corte y demás Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, conocer de la nulidad de
los actos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, y eventualmente
suspender los efectos del acto administrativo impugnado, por vía de previo
pronunciamiento,
Acuerda:
En uso de la facultad que le confiere el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, declarar que la competencia de los Tribunales de Primera Instancia y
Superiores, en lo Penal, de la República, a que se refiere la Disposición Transitoria
Quinta de la Constitución, se limita exclusivamente al conocimiento del recurso de
Habeas Corpus previsto en dicha norma; y que en consecuencia, toda decisión que no
esté apoyada en la competencia específica de dichos Tribunales o que invada la
atribuida por la Constitución y las leyes, a otros órganos judiciales, constituye una
usurpación o extralimitación de atribuciones.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:4
CR
art:206
ACSJ
24-04-1972
LOPJ
art:80-D
LOPJ
art:148
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
AMPARO
COMPETENCIA JUDICIAL
CONSULTAS
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
ELECCIONES
EXTRALIMITACION DE ATRIBUCIONES
HABEAS CORPUS
PROFESORES UNIVERSITARIOS
UNIVERSIDADES
USURPACION DE ATRIBUCIONES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.100-101.
127
023
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Fiscal General de la República
Corte Suprema de Justicia
Ministerio Público MP
FGR
CSJ
FECHA:19720504
Competencia de los jueces de Primera Instancia en lo Penal para
conocer de lo previsto en los incisos del artículo 367 del Código
Penal
FRAGMENTO
Yo, infrascristo, doctor César Naranjo O., Fiscal General de la República, me dirijo
respetuosamente a ustedes con el siguiente objeto:
I
El artículo 367 del Código Penal, ubicado en el Capítulo III “De los delitos contra la
salubridad y alimentación públicas” del Título VII “De los delitos contra la conservación
de los intereses públicos y privados”, del Código Penal, fue objeto en 1964 de una de
las innovaciones de mayor significado que se le hicieron al mencionado estatuto legal;
la reforma consistió en agregarle dos incisos, subdividido el segundo de ellos en varios
apartes, en los cuales se describieron tipos de nuevos delitos, que contemplan todas
las formas de tráfico, comercio, tenencia, adquisición y suministro, ilícitos, de los
estupefacientes, así como el tener locales destinados a su consumo; y los cuales
fueron sancionados con penas que alcanzan hasta los ocho años de prisión. Se
consideró que la ubicación adecuada de dichas disposiciones era como apartes del
artículo 367 del Código Penal, dado que si se contemplaban en nuevos artículos, la
alteración de la numeración del articulado del Código traería modificaciones en las
citas contenidas en todo su texto que harían por demás laboriosa la corrección de su
texto refundido.
Es de observar que el artículo 367 del Código Penal se venía refiriendo hasta dicha
reforma de 1964, solamente a la puesta en venta de sustancias alimenticias o de otra
especie, no falsificadas ni adulteradas, pero sí nocivas a la salud, sin advertir esta
calidad, -delito leve que estaba sancionado con una pena de prisión de quince días a
tres meses-, motivo por el cual el Código de Enjuiciamiento Criminal en su artículo 413
equiparaba su enjuiciamiento al de las faltas; que según el artículo 23 ejusdem,
corresponde a la competencia de los respectivos Juzgados territoriales de Parroquia o
de Municipio donde se hubieren cometido. Por otra parte, el referido artículo 413
proviene del Código de Enjuiciamiento Criminal de 1915; y no sufrió reforma en el de
1926, ni tampoco en las que se le hicieron a éste en 1954, 1957 y 1962; o sea, que la
reforma del artículo 367 del Código Penal hecha en 1964, para incluir en su texto los
delitos relativos a estupefacientes y sus modalidades, fue posterior a la sanción del
mencionado artículo 413 del Código de Enjuiciamiento Criminal en 1915, por lo que es
ilógico considerar que éste pudiera abarcar en su texto a estos nuevos delitos creados
en 1964.
Ahora bien, la atribución de competencia en los artículos 23 y 413 del Código de
Enjuiciamiento Criminal a los Tribunales de Parroquia o Municipio para conocer de los
juicios por faltas y por ciertos delitos (aquéllos que dicho estatuto considera como
leves por la pena que les asigna), es especial; en cambio, la competencia judicial para
conocer de los nuevos delitos que no pueden ser considerados como leves, ya que
tienen asignados una pena de prisión hasta por ocho años debe ser la general; y no
debe presumirse que aquella competencia especial pueda estar incluida en un texto
128
procesal anterior en tiempo a la reforma del Código Penal de 1964 que creó dichos
delitos; amén de que esta inclusión sería incongruente con la característica de delitos
no leves que tienen los que fueron creados en 1964 en los dos incisos de su artículo
367.
Fue por tal motivo que la Sala Político-Administrativa a la que tengo honra de dirigirme,
cuando resolvió un conflicto de competencia en auto de fecha 6 de diciembre de 1955,
publicado en la Gaceta Oficial N° 27.911 del 10 de diciembre del mismo año, acordó
que el Juez competente para conocer de los hechos delictuosos previstos en los
apartes del artículo 367 del Código Penal, era el Juzgado Octavo de Primera Instancia
en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y no el Juzgado Segundo
de Parroquia del Departamento Libertador del mismo Distrito.
II
Ahora bien, la duda ha continuado en el ánimo de algunos Jueces, especialmente los
de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira; aun cuando la gran mayoría de los
demás se inclina por considerar que en estos asuntos son competentes lo de Primera
Instancia Penal. En un caso concreto, el Juzgado Superior Segundo Penal de aquella
Circunscripción decidió en 24 de noviembre de 1966 que los Juzgados de Municipio
son los competentes para conocer de esos delitos; y los Juzgados de Municipio de
dicha Circunscripción, mediante una interpretación rigurosamente literal del artículo
413 del Código de Enjuiciamiento Criminal, conocieron en 1971 de 128 procesos por
esos delitos, entre ellos de algunos que causaron alarma en la colectividad.
Dada la gravedad que ha asumido tanto en el ámbito nacional como
internacionalmente el dañino incremento de los delitos de tráfico, comercio, tenencia,
suministro y adquisición, ilícitos, de estupefactivos, especialmente en los adolescentes,
los jóvenes y los adultos jóvenes, es necesario que sean los Jueces de Primera
Instancia en lo Penal quienes conozcan exclusivamente de esos hechos punibles, para
que puedan estudiar detenidamente la personalidad de los encausados; los factores
que los inclinan a este delito y las demás circunstancias de cada caso.
Se hace menester, por lo tanto, un dispositivo legal o judicial que, de manera
obligatoria y definitiva, resuelva las dudas e imponga que el conocimiento de los
delitos sobre estupefactivos, descritos y sancionados en los apartes del artículo 367
del Código Penal, corresponde al conocimiento de los Jueces Penales de Primera
Instancia.
III
He considerado que no sólo conveniente sino también muy necesario acudir a esa
honorable Sala, para solicitar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicte un Acuerdo, con carácter obligatorio, como
resultado de la siguiente consulta que le hago:
Que cuando el inciso 1° de la letra D del artículo 84 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial establece:
“Son atribuciones y deberes de los Jueces de Primera Instancia por razón de sus
respectivas jurisdicciones:…
D.-En materia penal:
“1°.- Conocer en Primera Instancia de las causas en materia penal cuyo conocimiento
no esté atribuido especialmente a otros Tribunal”.
Incluye el conocimiento de los delitos que fueron descritos y sancionados en la reforma
que se hizo en 1964 al Código Penal en los incisos 1° y 2° de su artículo 367.
129
Viceversa: Que cuando el inciso 1° del artículo 90 de la Ley orgánica del Poder Judicial
dice:
“Son atribuciones de los Juzgados de Municipio o Parroquias:
…
“2°.- Conocer de los juicios por las faltas y delitos cuyo conocimiento les atribuye el
Código de Enjuiciamiento Criminal”.
No incluye a los delitos descritos y sancionados, desde 1964, en los párrafos apartes
del artículo 367 del Código Penal.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:367
CP
art:367-1
CP
art:367-2
CP
art:367-prf.apt
CEC
art:23
CEC
art:413
LOPJ
art:84
LOPJ
art:90-1
LOPJ
art:148
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ALIMENTOS
COMPETENCIA JUDICIAL
DROGAS
JUECES
SALUD PUBLICA
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.102-103.
130
024
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Acuerdo
Corte Suprema de Justicia
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CSJ
FECHA:19720518
Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia respecto a la
competencia de los Jueces de Primera Instancia en lo Penal para
conocer de lo previsto en los dos incisos del artículo 367 del
Código Penal
FRAGMENTO
El Fiscal General de la República de la República, en escrito fechado el 2 de mayo del
año en curso, se dirigió a la Corte para solicitar que ésta, en ejercicio de la atribución
que le confiere el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dicte un acuerdo
con fuerza obligatoria donde declare:
a) Que el inciso 1° de la letra D del artículo 84 de la citada ley “incluye el
conocimiento de los delitos que fueron descritos y sancionados en la reforma
que se hizo en 1964, al Código Penal, en los incisos 1° y 2° de su artículo
367”; y,
b) Que el inciso 1° del artículo 90 de la misma ley “no incluye a los delitos
descritos y sancionados, desde 1964, en los párrafos apartes del artículo 367
del Código Penal”.
El máximo representante del Ministerio Público aduce las siguientes razones:
Primero: Que el artículo 367 del Código Penal fue objeto de una modificación en el año
de 1964 que consistió “en agregarle dos incisos, subdivididos el segundo de ellos en
varios apartes, en los cuales se describieron tipos de nuevos delitos, que contemplan
todas las formas de tráfico, comercio, tenencia, adquisición y suministro, ilícitos, de los
estupefacientes, así como el tener locales destinados a su consumo; los cuales fueron
sancionados con penas que alcanzan hasta los ocho años de prisión”.
Segundo: Que “la ubicación adecuada de dichas disposiciones era como aparte del
artículo 367 del Código Penal, dado que si se contemplaban en nuevos artículos, la
alteración de la numeración del articulado del Código traería modificaciones en las
citas contenidas en todo su texto que harían por demás laboriosa la corrección de su
texto refundido”.
Tercero: Que “el artículo 367 del Código Penal se venía refiriendo hasta dicha reforma
en 1964, solamente a la puesta en venta de sustancias alimenticias o de otra especie,
no falsificadas ni adulteradas, pero sí nocivas a la salud, sin advertir esta calidad,
delito leve que estaban sancionando con una pena de prisión de quinde días a tres
meses, motivo por el cual el Código de Enjuiciamiento Criminal, en su artículo 413
equiparaba su enjuiciamiento al de las faltas; que según el artículo 23 ejusdem,
corresponde a la competencia de los respectivos juzgados territoriales de parroquia o
de Municipio, donde se hubieren cometido”.
Cuarto: Que 2el referido artículo 413 proviene del Código de Enjuiciamiento Criminal
de 1915; y no sufrió reforma en el de 1926 ni tampoco en las se le hicieron a éste en
1954, 1957 y 1962; o sean que la reforma del artículo 367 del Código Penal hecha en
131
1964 para incluir en su texto los delitos relativos a estupefacientes y sus modalidades,
fue posterior a la sanción del mencionado artículo 413 del Código de Enjuiciamiento
Criminal en 1915, por lo que es ilógico considerar que éste pudiera abarcar en su texto
a estos nuevos delitos creados en 1964”.
Quinto: Que “la atribución de competencia en los artículos 23 y 413 del Código de
Enjuiciamiento Criminal a los Tribunales de Parroquia o Municipio para conocer de los
juicios por faltas y por ciertos delitos (aquellos que dicho estatuto considera como
leves por la pena que les asigna), es especial; en cambio la competencia judicial para
conocer de los nuevos delitos que no pueden ser considerados como leves ya que
tienen asignados una pena de prisión hasta por ocho años debe ser la general; y no
debe presumirse que aquella competencia especial pueda estar incluida en un texto
procesal anterior en tiempo a la reforma del Código Penal de 1964, que creó dichos
delitos; amén de que esta inclusión sería incongruente con la característica de delitos
no leves que tienen los que fueron creados en 1964 en los dos incisos de su artículo
367”.
Sexto: Que por tales motivos esta Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, al decidir un conflicto de competencia que se suscitó entre el Juzgado Octavo
de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y el
Juzgado Segundo de Parroquia del Departamento Libertador del mismo Distrito, en
auto de fecha 6 de diciembre de 1966, (publicado en la Gaceta Oficial N° 27.911 del 10
de diciembre del mismo año), decidió que el conocimiento de los delitos previstos en
los nuevos incisos del artículo 367 del Código Penal, correspondía a los Juzgados de
Primera Instancia en lo Penal y no a los Juzgados de Parroquia o de Municipio.
Séptimo: Que no obstante esa decisión, la cual ha sido acatada y obedecida por la
mayoría de los juzgados de la República, en algunos de ellos aún subsiste la duda al
respecto como lo demuestra el hecho de que el Juzgado Superior Segundo Penal de
la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en sentencia dictada el 24 de noviembre
de 1966, decidió que los juzgados de municipio son los competentes para conocer de
estos delitos y como consecuencia de esa decisión los juzgados de municipio de dicha
circunscripción, “mediante una interpretación rigurosamente literal del artículo 413 del
Código de Enjuiciamiento Criminal, conocieron en 1971 de 128 procesos por esos
delitos, entre ellos de algunos que causaron alarma a la colectividad”.
Octavo: Que dada “la gravedad que ha asumido tanto en el ámbito nacional como
internacionalmente de los delitos de tráfico, comercio, tenencia, suministro y
adquisición, ilícitos, de estupefactivos, especialmente en los adolescentes, los jóvenes
y los adultos jóvenes, es necesario que sean los jueces de Primera Instancia en lo
Penal quienes conozcan exclusivamente de esos hechos punibles, para que puedan
estudiar detenidamente la personalidad de los encausados, los factores que los
inclinan a estos delitos y las demás circunstancias de cada caso”.
Noveno: Que por lo tanto se hace menester “un dispositivo legal o judicial que, de
manera obligatoria y definitiva, resuelva las dudas e imponga que el conocimiento de
los delitos sobre estupefactivos descritos y sancionados en los apartes del artículo 367
del Código Penal, corresponde al conocimiento de los jueces penales de primera
instancia”.
Vistas tales razones y el criterio establecido en el fallo dictado el 11 de enero de 1966,
en la ocasión de decidir el conflicto entre los Juzgados Octavo de Primera Instancia en
lo Penal y Segundo de Parroquia de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, en
ejercicio de la atribución que le otorga el artículo 149 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
Considerando:
Que entre los delitos cuyo conocimiento corresponde a los juzgados de parroquia o
municipio, se incluye el definitivo y sancionado en el artículo 367 del Código Penal que
fue promulgado el 13 de julio de 1926, al tenor del cual el que hubiere puesto en venta
132
sustancias alimenticias o de otra especie no falsificadas ni adulteradas, pero sí nocivas
a la salud, sin advertir esta calidad, será penado con prisión de quince días a trece
meses;
Considerando:
Que en la reforma del Código Penal de 22 de junio de 1964, se mantuvo dicha norma
con la redacción que había tenido hasta entonces, pero le fueron añadidos dos
ordinales cuyo texto es así:
“Será penado con prisión de cuatro a ocho años:
1°.- “El que ilícitamente comercie, elabore, detente y, en general, cometa algún acto
ilícito de adquisición, suministro o tráfico de estupefacientes, tales como opio y sus
variedades botánicas similares, morfina, diacetilmorfina, coca de hojas, cocaína,
ecgomina, la planta llamada “marihuana”, sus derivados y sales y cualquier otra
sustancia narcótica o enervante”.
2°.- “El que ilícitamente siembre, cultiva o realice cualquier acto de adquisición,
suministro o tráfico de semillas o plantas que tengan el carácter de estupefacientes o
drogas a que se refiere el ordinal anterior”.
“El que, sin incurrir en los delitos previstos en este artículo, destine o deje que sea
destinado un local para una reunión de personas que concurran a usar sustancias
narcóticas o enervantes, será penado con prisión de dos a cinco años”.
“Los que asistan al local para el uso de estupefacientes, serán penados con prisión de
seis meses a dos años y no gozarán del beneficio de libertad bajo fianza”.
“Las penas señaladas en este artículo serán aumentadas en una tercera parte si las
sustancias estupefacientes se suministran, aplican o facilitan a un menor de 18 años o
a quienes los utilicen para su tráfico”.
“Cuando el culpable de alguno de los hechos previstos en este artículo haya cometido
el delito por ejercicio abusivo de una profesión sanitaria o de cualquier otra profesión o
de arte sujeta a autorización o vigilancia por razón de salubridad pública, la pena será
aumentada entre un sexto y una cuarta parte; y se impondrá además, la pena
accesoria de inhabilitación para ejercer su profesión o actividad por tiempo igual al de
la pena después de cumplida ésta”.
Considerando:
Que en la mayor o menor severidad de la pena el factor que toma en cuenta el
codificador patrio para determinar la competencia que, respectivamente, corresponde
en materia penal a los juzgados de primera instancia y a los juzgados de parroquia o
municipio;
Considerando:
Que es así mismo la levedad de la pena con que es castigado el delito previsto en el
primer aparte del artículo 367 del Código Penal, el motivo por el cual el legislador
atribuyó su conocimiento a los tribunales de parroquia o municipio, circunstancia esta
que no concurre en lo que concierne a los delitos previstos en los ordinales añadidos a
ese artículo en la reforma de que fue objeto en el año 1964;
Considerando:
Que al añadir al último de los artículos citados los dos ordinales transcritos, el
legislador sólo tuvo en cuenta, además de la razón práctica anotada por el
133
representante del Ministerio Público, la conexidad que en razón de la materia existe
entre la figura delictiva establecida en la primitiva parte del artículo y los hechos
delictuosos contemplados en los dichos ordinales, por lo que no puede inferirse que su
intención fuera extender la competencia excepcional atribuida a los tribunales de
parroquia o municipio para conocer del delito previsto originalmente en el artículo 367,
a hechos no comprendidos en éste para la fecha de su promulgación:
Considerando:
Que los Códigos Penal y de Enjuiciamiento Criminal actualmente vigentes- con ligeras
modificaciones parciales- fueron discutidos y sancionados conjuntamente por las
Cámaras Legislativas en el año 1926, por lo cual, al sancionar el artículo 413 del último
de los citados Códigos e indicar en él el procedimiento a seguir y a los juzgados
competentes para conocer del delito previsto en el artículo 367 del Código Penal, el
legislador no pudo referirse a otra figura delictual que la definida y sancionada
únicamente en esa misma oportunidad, en el referido artículado;
Considerando:
Que son deberes del Fiscal General de la República y de este Supremo Tribuna,
respectivamente, velar por la recta observancia y por la uniforme aplicación de las
leyes por parte de los tribunales, especialmente, en lo que concierne a la esfera de
competencia de los mismos; y
Considerando:
Que la vigencia simultánea del ordinal primero de la letra D del artículo 80 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial y los artículos 23 y 413 del Código de Enjuiciamiento
Criminal, en concordancia con el artículo 367 del Código Penal, es causa de que
surjan razonables respecto de la inteligencia, alcance y aplicación de la ley, en cuanto
concierne a la competencia respectiva de los juzgados de primera instancia en lo penal
y de los juzgados de parroquia o municipio, en el caso concreto consultado, o sea, el
enjuiciamiento de los delitos previstos en los dos primeros incisos del citado artículo
367,
Acuerda:
Declarar que la competencia especial atribuida a los juzgados de parroquia o municipio
por el artículo 413 del Código de Enjuiciamiento Criminal para conocer del delito
previsto en la primer parte del artículo 367 del Código Penal, no excluya la
competencia de los juzgados de primera instancia en lo penal para conocer de los
demás hechos delictuosos previstos en esta última disposición a partir de 1964, en
conformidad con el artículo 23 del primero de los citados Códigos, en concordancia
con el ordinal 1° letra D del artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:367
CP
art:367-1
CP
art:367-2
134
LOPJ
LOPJ
LOPJ
LOPJ
CEC
CEC
SCJSSPA
art:84-D
art:90-1
art:148
art:149
art:23
art:413
11-01-1966
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ALIMENTOS
COMPETENCIA JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DROGAS
JUECES
SALUD PUBLICA
TRIBUNALES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.104-107.
135
025
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Oficio
Fiscal del Ministerio Público
Fiscal General de la República
Ministerio Público MP N° CJ-77
FMP
FGR
FECHA:19720309
Atribuciones sumariales de un cuerpo policial del Ejecutivo del
Estado
FRAGMENTO
Tengo el honor de dirigirme a usted, en la oportunidad de hacer del conocimiento de
ese Superior Despacho lo siguiente:
En esta Circunscripción Judicial, se encuentra funcionando un Cuerpo Policial
denominado Servicios Especiales del Ejecutivo del Estado, y el cual no fue creado por
ninguna Resolución o Decreto del Gobernador. Dicho Cuerpo, según información
obtenida del Secretario General de la Gobernación, fue creado en base a la atribución
que tiene el ciudadano Gobernador del Estado, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
5° del Código de Policía de esta entidad, es decir, la que le da la facultad de organizar
los Cuerpos Policiales.
Ahora bien, el mencionado Cuerpo Policial, se ha arrogado facultades de instructor en
el proceso penal y como órgano de Policía Judicial, ha procedido a instruir sumarios
por delitos comunes y a practicar detenciones conforme a lo dispuesto en el artículo
75-H, del Código de Enjuiciamiento Criminal. En esta forma ya ha existido colisión con
la Delegación del Cuerpo Técnico de Policía Judicial de esta ciudad, ya que al
denunciarse un delito de acción pública, se presentan en el sitio de los hechos,
algunas veces funcionarios de ambos Cuerpos, y hasta la presente fecha los Jueces
de Instrucción de esta Circunscripción Judicial han venido declarando írritas las
actuaciones prácticadas por los Servicios Especiales del Ejecutivo del Estado Bolívar.
Por todo lo anteriormente señalado y en razón de que el criterio del ciudadano Fiscal
Primero y del suscrito, es acorde en considerar que dicho Cuerpo Policial no es
instructor en el proceso penal por no estar comprendido entre las autoridades a que se
refiere el artículo 72- ordinal 5°- del Código de Enjuiciamiento Criminal, por no haber
sido creado por ninguna Ley.
Hago de su conocimiento también, que a partir del día 28 de febrero de 1972, por
orden expresa del ciudadano Gobernador, se ha designado como Jefe del mencionado
Cuerpo Policial, al ciudadano Mayor (G.N.) Armando Contreras Roa, quien también es
el primer Comandante de la Policía Municipal del Distrito Heres.
Ante esta situación planteada, es por lo que, solicitamos de esa Superioridad,
instrucciones precisas a fin de ajustar nuestra opinión a la que tenga a bien emitir la
Fiscalía General de la República, todo a favor de la unidad de criterio que debe
orientar al Ministerio Público para el mejor desempeño de sus funciones…
136
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CPEB
art:5
CEC
art:72-5
CEC
art:75-H
DESC
DESC
DESC
GOBERNADORES
POLICIA
SUMARIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.111.
137
026
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Oficio
Fiscal General de la República
Fiscal del Ministerio Público
Ministerio Público MP N° CJ-5307
FGR
FMP
FECHA:19720415
Las policías municipales y de los Estados no tienen carácter de
funcionarios de instrucción, porque no se lo da una Ley Nacional,
como exige el inciso 5° del artículo 74-A del Código de
Enjuiciamiento Criminal
FRAGMENTO
Me dirijo a usted con el objeto de recibo de su comunicación de fecha 9 de marzo del
corriente año, y de sus anexos en relación a cuyos particulares le informo lo siguiente:
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 24 del artículo 136 de la Constitución, es
de la competencia del Poder nacional la legislación de procedimientos. En
consecuencia, son las leyes nacionales las que pueden determinar los funcionarios
que son instructores del proceso penal y las que pueden atribuir facultades instructoras
a cualquiera otros funcionarios con el carácter de órganos de Policía Judicial.
El Código de Enjuiciamiento Criminal en el inciso 5°, del artículo 72, determina que son
instructores del proceso penal, entre otros: “Las demás autoridades y funcionarios que
la ley designe” y en el inciso 5°, del artículo 74-A, señala como órganos de Policía
Judicial a: “Las demás autoridades a las cuales, las leyes que regulan sus funciones,
atribuyan facultades instructoras”. Las facultades instructoras no pueden ser atribuidas
a los órganos de la policía estadal o municipal sino por una ley nacional, no por una ley
estadal como el Código de Policía del Estado Bolívar, ni mucho menos por un acto del
Ejecutivo regional.
El Cuerpo Policial denominado “Servicios Especiales del Ejecutivo del Estado Bolívar”
que según la información dada por usted fue creado en uso de la atribución que tiene
el Gobernador del Estado de organizar los Cuerpos de Policía de acuerdo con las
necesidades del Estado y conforme a lo dispuesto en el artículo 5° del Código de
Policía del Estado Bolívar, por las razones expuestas anteriormente no tiene
facultades instructoras en el proceso penal.
La invalidez jurídica de las actuaciones que se hubieren realizado arrogándose la
condición de funcionarios de instrucción debe ser declarada por los Jueces; y al Fiscal
del Ministerio Público le corresponde, en pro de la estabilidad de los juicios y de la
celeridad en la administración de justicia penal, solicitar de los Jueces de Instrucción
que hagan evacuar prontamente, de nuevo, las actuaciones que hubieren llevado a
cabo dichos funcionarios de policía. Como esta situación hace perder tiempo en la
instrucción del sumario o imposibilita para hacer evacuar otra vez las llamadas
pruebas “irrepetibles”, es necesario que los tres Fiscales del Ministerio Público se
dirijan al Gobernador del Estado haciéndole ver la conveniencia jurídica de que los
funcionarios de dicho Cuerpo Policial de Servicios Especiales no intervengan más en
la instrucción de los sumarios en los procesos penales por la comisión de hechos
punibles, cuya competencia corresponde solamente a los funcionarios judiciales y de
Policía Judicial, de conformidad con lo preceptuado en los mencionados artículos 72 y
74-A del Código de Enjuiciamiento Criminal.
La atribución del artículo 10 del Código de Policía del Estado:
“Perseguir y aprehender las personas halladas en infraganti delito, así como también
los instrumentos con que se ha cometido o intentare cometerse un delito, y los sujetos
que sirvan para comprobar su perpetración”.
138
Es legítima, pues está sancionada en la disposición del artículo 183 del Código de
Enjuiciamiento Criminal, reglamentaria del número 1°, artículo 60 de la Constitución, y
corresponde a la naturaleza propia de una policía destinada a mantener el orden
público y velar porque se cumplan las leyes que garantizan los principios
fundamentales de la convivencia social (artículo 1°, Código de Policía del Estado
Bolívar). La policía estadal debe dar parte sin pérdida de tiempo al Tribunal de
Instrucción más inmediato o a la Policía Judicial (artículo 185, segundo párrafo aparte,
Código de Enjuiciamiento Criminal).
En cambio, el artículo 28 del Código de Policía del Estado Bolívar, que dice:
“Las autoridades de policía con el carácter de Funcionarios de Instrucción que tienen
por el Código de Enjuiciamiento Criminal, podrán acordar la detención de aquellos
individuos sobre quienes recaigan sospechas fundadas, de haber cometido un delito o
falta, especialmente si presumen que pueden ocultarse o fugarse. La detención se
hará por escrito, con expresión del fundamento que la motiva, y una vez ordenada la
detención, será instruida la averiguación correspondiente. Caso de aparecer fundados
indicios, se pasarán las actuaciones al Tribunal competente para la continuación del
juicio”.
Incurre en un error manifiesto, pues el Código de Enjuiciamiento Criminal no da a las
autoridades de policía estadales el carácter de funcionarios de Instrucción. Ese artículo
28 debe ser una disposición vieja del Código de Policía estadal que, probablemente,
se refería a la del artículo 75 del Código de Enjuiciamiento Criminal de 1926, la cual, a
su vez, venía desde el Código de 1882, cuyo texto era:
“Las autoridades de policía, para evitar toda dilación, deberán abrir la inquisición sin
perjuicio de avisarlo desde luego y de pasar las diligencias que practiquen a uno de los
Jueces competentes”.
Disposición que fue sustituida en la reforma que sufrió el Código de Enjuiciamiento
Criminal en 1954 por el texto vigente que define las atribuciones de la Policía Judicial.
Lo mismo puede decirse del artículo 238 del Código de Policía, pues la ley nacional no
les da ningún carácter de Jueces de Instrucción.
En conclusión:
A) Las autoridades de Policía del Estado Bolívar no tienen facultades
instructoras en el proceso penal; ni son funcionarios de instrucción.
B) Los artículos 28 y 238 del Código de Policía del Estado Bolívar coliden
con el Código de Enjuiciamiento Criminal en sus artículos 72 y 74-A, y
especialmente con el siguiente precepto de la Disposición
Constitucional Transitoria Sexta:
“Sólo están facultados para tomar las medidas previstas en el artículo 60 de la
Constitución, las autoridades de policía, que de acuerdo con la ley, tengan carácter de
auxiliares de la Administración de Justicia”.
C) En consecuencia, las diligencias sumariales que hubieren instruido las
autoridades de Policía del Estado Bolívar, incluso los del “Servicio
Especial del Ejecutivo del Estado Bolívar” carecen de validez jurídica.
D) El Juez de Instrucción o el funcionario de Instrucción de la Policía
Judicial debe hacerlas evacuar de nuevo.
E) Los Fiscales del Ministerio Público, en ejercicio de su doble atribución
de velar por la buena marcha de la administración de la justicia en los
procesos penales (N° 20, artículo 42, Ley Orgánica del Ministerio
Público), y de vigilar las actividades de los cuerpos policiales (N° 1° del
artículo 6° de la misma Ley Orgánica) deben solicitar del Gobernador
del Estado que dé sus instrucciones para que las autoridades de esos
Servicios Especiales del Ejecutivo del Estado no interfieran la
instrucción de averiguaciones sumarias por causa de la comisión de
hechos punibles, porque ello es de la exclusiva competencia de los
funcionarios de instrucción enumerados en el artículo 72 del Código de
139
Enjuiciamiento Criminal y de los Funcionarios de Policía Judicial
señalados también en el artículo 74-A de dicho Código.
F) En el caso de que los funcionarios de dichos Servicios Especiales
estuvieren actuando en algún sumario, los Fiscales del Ministerio
Público deben solicitar urgentemente, de esos funcionarios, que pasen
el expediente de inmediato a un Juez de Instrucción, y a éste, que lo
solicite para evitar dilaciones perjudiciales en el sumario.
G) En caso de renuncia o contumacia de parte de los funcionarios de
esos Servicios Especiales para atender a estar solicitudes, los
Fiscales del Ministerio Público deben solicitar del Gobierno del Estado,
en su carácter de autoridad de Policía que la dirige y vigilar en todo el
territorio de la Entidad Federal (artículo 2°, inciso 1° del Código de
Policía del Estado Bolívar) la aplicación de las correspondientes
sanciones disciplinarias de los contumaces.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:60
CR
art:60-1
CR
art:136-24
LOMP
art:6-1
LOMP
art:42-20
CEC
art:72
CEC
art:72-5
CEC
art:74-A
CEC
art:74-A-5
CEC
art:183
CEC
art:185-s.prf.apt
CPEB
art:1
CPEB
art:2-1
CPEB
art:5
CPEB
art:28
CPEB
art:238
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO
GOBERNADORES
POLICIA
POLICIA JUDICIAL
SUMARIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.112-114.
140
027
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Circular
Fiscal General de la República
Fiscales del Ministerio Público
Ministerio Público MP N° CJ-7
FGR
FMP
FECHA:19720223
Vigilancia de la Ley de Arancel Judicial
FRAGMENTO
La Federación de Colegio de Abogados de Venezuela, a través de la Comisión
que designó para estudiar la recta aplicación de las disposiciones de la Ley de
Arancel Judicial en los Tribunales de la República, solicitó de la Fiscalía
General su colaboración a fin de que los derechos que causan las actuaciones
judiciales se mantengan estrictamente ceñidos a las normas de la referida Ley.
En efecto, el cobro de cantidades superiores a las fijadas en ese estatuto,
ocasionan graves perjuicios, pues, de una parte, rompe el orden jurídico que
se basa en la fiel aplicación de la ley y del acatamiento a sus disposiciones por
los ciudadanos y, especialmente, por los funcionarios o empleados judiciales;
y, de otra parte, encarece la justicia en materia civil y mercantil, molestando
además, el sentimiento de probidad de los abogados en ejercicio, quienes no
pueden justificar ante sus clientes cobros que excedan de los fijados en la Ley
de Arancel Judicial.
La referida Ley es severa y rígida en la materia, al extremo que su artículo 62
establece:
“Quienes infringieren las disposiciones contenidas en la presente Ley, una vez
demostrada la infracción, serán sancionados con la destitución del cargo. Esta
decisión no tendrá apelación”.
La misma Ley da una intervención específica al Ministerio Público tanto en la
recepción de las denuncias de infracciones a ella (artículo 60), como en cuanto
a la intervención en toda averiguación que se abra en ocasión de las
infracciones a la mencionada ley (artículo 63).
Por otra parte, la doctrina del Consejo de la Judicatura ha expresado:
(Sentencia del 20 de septiembre de 1971): “La Ley de Arancel Judicial crea o
configura una falta o contravención autónoma contra la disciplina funcional de
los funcionarios o empleados judiciales (artículo 61) acompañada allí mismo,
de la condigna sanción, la más grave por cierto, como es la destitución del
cargo, de la cual puede ser pasible disciplinariamente un funcionario o
empleado judicial”.
La misma Ley de Arancel Judicial atribuye a los organismos o funcionarios que
determina la Ley Orgánica del Poder Judicial la competencia para imponer
dicha sanción de destitución del cargo y manda a hacerlo “conforme al
procedimiento que ella paute” (artículo 62).
Ahora bien, el artículo 120 de la Ley Orgánica del Poder Judicial preceptúa:
“Es de la competencia del Consejo de la Judicatura imponer las sanciones
disciplinarias de los Jueces Superiores y de Primera Instancia…” y
“corresponde a los Jueces Superiores la misma facultad respecto de los
Jueces inferiores… de su jurisdicción”; y el artículo 132 señala que las faltas
de los Secretarios, Alguaciles y demás empleados de los Tribunales serán
141
sancionados por el Presidente o por el Juez respectivo, según el caso, sin
ulterior recurso”. Serán tanto aquel organismo como estos funcionarios en sus
casos, a quienes usted deberá transmitir la denuncia de infracción a las
disposiciones de la Ley de Arancel Judicial.
En consecuencia, la actitud de los Fiscales del Ministerio Público en esta
materia, debe ser:
PRIMERO.- Poner el mayor celo para que la Ley de Arancel Judicial sea
cumplida fielmente por los Jueces y los empleados judiciales en el territorio de
esa Circunscripción Judicial.
SEGUNDO.- Recibir toda denuncia emanada de los abogados en ejercicio o
de cualquier particular y transmitirla sin demora al organismo o funcionario
disciplinarios correspondientes.
TERCERO.- Conforme a lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 220 de la
Constitución y en el inciso 6° de la Ley Orgánica del Ministerio Público, intentar
directamente la denuncia ante esos organismos o funcionarios disciplinarios,
cuando tuviere conocimiento de la infracción.
CUARTO.- Intervenir activamente, con imparcialidad y objetividad en esos
procedimientos disciplinarios.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:220-5
LAJ
art:60
LAJ
art:61
LAJ
art:62
LAJ
art:63
LOPJ
art:120
LOPJ
art:132
DCJU
20-9-1971
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ABOGADOS
ARANCEL JUDICIAL
CIRCULARES DEL MINISTERIO PUBLICO
COLEGIOS DE ABOGADOS
CONSEJO DE LA JUDICATURA
JUECES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.114-115.
142
028
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Oficio
Fiscal General de la República
Consejo de la Judicatura
Ministerio Público MP N° CJ-1938
FGR
CJ
FECHA:19720207
Se debe exigir a todos los jueces penales de la República que
eviten en la práctica el abuso de la concesión de locales ad hoc a
determinados procesados pudientes
FRAGMENTO
Tengo a honra dirigirme a usted con el siguiente objeto:
En dos ocasiones, 18 de julio de 1968 y 10 de mayo de 1971, el Fiscal General de la República
se ha dirigido a los Fiscales del Ministerio Público de todas las Circunscripciones Judiciales con
el objeto de exigirles la más estrecha vigilancia sobre el acatamiento por parte de los Jueces
Penales, a las normas legales que rigen el traslado de los procesados a locales ad hoc, .casa de
habitación o clínicas particulares-, ya que el relajamiento de dichas reglas legales por parte de
algunos Jueces produce injustificadas consecuencias, como lo es la desigualdad entre las
personas sometidas a juicios, ya que mientras los desposeídos de fortuna están siempre
obligados, como es lo normal, a permanecer en la cárcel durante la secuela del juicio (excepción
hecha de aquéllos a quienes se ha concedido el beneficio de la libertad provisional bajo fianza),
otros, que son capaces de pagar los cuantiosos emolumentos que exige una clínica particular,
evitan en tal forma el trato común que señala el Reglamento de Cárceles y que en una sociedad
igualitaria debe ser común a todos los ciudadanos, amén de que, en la mayoría de los casos,
por la necesidad que tienen los Cuerpos Policiales de no distraer unidades de su personal para
dedicarlos exclusivamente a estas tareas de vigilar locales ad hoc, los procesados en ellos
recluidos quedan sin la “inmediata y directa custodia de la autoridad pública” a que se refiere el
artículo 326 del Código de Enjuiciamiento Criminal, que así resulta infringido.
Por tales motivos, y con la mayor deferencia, solicito del Consejo de la Judicatura, de su digna
presidencia, que estudie la posibilidad de dirigirse a todos los Jueces Penales de la República
haciéndoles las consideraciones que estime conducentes con el propósito de evitar que en la
práctica se abuse de la concesión de permanecer en locales ad hoc, -casas de habitación,
Jefaturas Civiles, clínicas particulares-, a determinados procesados pudientes.
Es oportuno reiterar al Consejo de la Judicatura, por la digna mediación de usted, el propósito de
continuar una labor de cooperación en la función común a ambos organismos de velar por la
buena marcha de la administración de justicia.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:326
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CONSEJO DE LA JUDICATURA
FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO
IGUALDAD ANTE LA LEY
JUECES
LOCALES AD HOC
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.115-116.
143
029
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Oficio
Fiscal General de la República
FGR
Director de los Servicios de Inteligencia de las Fuerzas SIFA
Armadas
Ministerio Público MP N° CJ-4322
FECHA:19720417
Uso de armas por parte de las personas que las portan licitamente
FRAGMENTO
Me dirijo a usted con el objeto de hacerle conocer la opinión del Ministerio
Público, bajo mi dirección y responsabilidad, en lo relacionado con el uso de
armas por parte de los funcionarios de policía y, en general, de las Fuerzas
Armadas.
Los periódicos informan con alguna frecuencia de casos en que Agentes de
Policía y otros funcionarios armados exceden el límite propio de sus funciones
al disparar irreflexivamente sobre personas, sin mediar las fatales
consecuencias de sus actos.
El artículo 24 de la Ley de Armas y Explosivos determina con precisión aquel
límite:
“Las personas autorizadas para portar armas conforme a los artículos 21. 22 y
23, no podrán hacer uso de éstas sino para su legítima defensa o en defensa
del orden público. Si hicieren uso indebido de dichas armas, quedarán sujetas
a las respectivas sanciones establecidas en el Código Penal”.
El artículo 282 del Código Penal establece:
“Las personas a que se refieren los artículos 280 y 281 no podrán hacer uso
de las armas que porten sino en caso de legítima defensa o defensa del orden
público. Si hicieren uso indebido de dichas armas, quedarán sujetas a las
penas impuestas por los artículos 278 y 279, según el caso, además de las
penas correspondientes al delito en que usando dichas armas hubieren
incurrido”.
El Código de Justicia Militar, artículo 573, sanciona al militar que en actos de
servicios o en el desempeño de una comisión relativa a él hiciere
innecesariamente uso de armas o de otra violencia contra cualquier persona.
El agente de policía y los militares en servicio por consiguiente, hacen uso
legítimo de las armas que portan cuando repelen una violencia, vale decir, en
legítima defensa; cuando tratan de vencer o quebrantar la resistencia que
oponga algún individuo, o un grupo de particulares, contra órdenes de la
autoridad legalmente dadas, o cuando actúan para prevenir y contener una
violencia o ataque contra el orden público o contra las personas o las
propiedades de los particulares; y además, para los militares, cuando no exista
otro medio racional para cumplir la orden recibida.
Las armas de fuego sólo pueden ser empleadas en “último extremo” por la
policía, teniendo que recurrir primero, a medios menos mortíferos de reducción
de la resistencia, así por ejemplo: el rolo; o chorros de agua aplicados con
mangueras, o gases lacrimógenos, cuando la resistencia es colectiva, por
ejemplo: en el caso previsto en el artículo 44 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones.
144
Es imprescindible, pues, que el uso de las armas, para vencer la resistencia
opuesta, sea necesario, lo que supone un “comportamiento activo” del
ciudadano o de los grupos contra el agente de policía, los militares en servicio
u otros funcionarios armados.
No basta la mera “desobediencia pasiva” ni la simple fuga del indiciado de
haber cometido un delito, para hacer fuego contra partes vitales en su cuerpo.
El Supremo Tribunal de la República ha emitido una doctrina que debe ser
acatada por todos los tribunales de la misma:
“No es función propia y obligada del Agente de Policía, por el hecho de serlo,
la de disparar cuando a bien lo tenga y no cuando la necesidad lo obligue…”.
(Sentencia del 16 de julio de 1951).
Este criterio lo llevo a conocimiento suyo para que tenga a bien hacerlo
conocer de sus subalternos; lo que hago no sólo como celador de la exacta
observancia de las leyes, sino también en ejercicio de la atribución que me
confiere la Ley Orgánica del Ministerio Público de “vigilar las actividades de los
cuerpos policiales”.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
LAE
art:21
LAE
art:22
LAE
art:23
LAE
art:24
CP
art:278
CP
art:279
CP
art:280
CP
art:281
CP
art:282
CJM
art:573
LPPRPM
art:44
SCSJ
16-07-1951
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ARMAS
FUERZAS ARMADAS
LEGITIMA DEFENSA
MANIFESTACIONES
ORDEN PUBLICO
POLICIA
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.117-119.
145
030
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Dictamen
Fiscal General de la República
Gobernador del Estado Lara
Ministerio Público MP
FGR
GEL
FECHA:1972
Derechos económicos del autor
FRAGMENTO
I.- Disposiciones legales aplicables:
La Ley sobre el Derecho de Autor que derogó el sistema proteccionista establecido en
la Ley de Propiedad Intelectual de 1928, establece en su artículo I el ámbito de
aplicación de la Ley, el cual comprende “todas las obras de ingenio” sin establecer
ningún tipo de distingo. El artículo 5° de la citada Ley precisa los derechos que
comprenden el llamado Derecho de Autor e igualmente separa los derechos que
corresponden al autor, de los que tuviere el adquirente del objeto material al cual se
incorpore cualquier obra del ingenio. El artículo 23 establece el derecho al autor para
explotar su obra en la forma que le plazca y extraer de ella beneficios. El artículo 39
distingue, al referirse al derecho de explotación, dos derechos dentro de él: El Derecho
de Representación y el Derecho de Reproducción. El artículo 40 en concordancia con
los artículos 43, 44 y 25 definen los alcances del derecho de representación. Los
artículos 61 a 54 regulan el funcionamiento de las entidades representativas de los
autores; los artículos 65 a 70 regulan el contrato de representación. El artículo 114
establece una disposición transitoria en virtud de la cual las entidades autorales
existentes para el momento de la promulgación de la Ley podrán seguir funcionando
hasta tanto se dicte el Reglamento Ejecutivo correspondiente.
II.- Derechos de las entidades autorales
Los autores, ante la imposibilidad física de vigilar el uso que se haga de sus obras, en
especial cuando se trata de creaciones musicales, se ha visto en la necesidad de
agruparse en entidades autorales. La exposición de motivos al proyecto de Ley sobre
el Derecho de Autor, establece la conveniencia de la existencia de las citadas
entidades y auspicia un régimen de libertad de asociación, en contraposición al
sistema monopolístico y estatista que se aplica en otros países. Así, en dicha
exposición se asienta: “El derecho comparado demuestra que, a veces, se autoriza
con tal objeto, una sola entidad de derecho público; a veces, se autoriza con tal objeto,
una sola organización de derecho privado sometiéndola al control estatal; y a veces se
admiten varias entidades privadas, controladas o no por el Estado. El Proyecto
considera preferible en la materia, no crear antes de derecho público ni posiciones de
monopolio, pero ante los grandes intereses patrimoniales y morales que están en
juego, juzga necesario establecer la superintendencia estatal sobre las entidades
privadas, a las cuales se concederá autorización para ejercer dicha actividad, de
conformidad con la reglamentación de la Ley que dictará el Ejecutivo Nacional”,
(pág.10). Es conveniente sin embargo, la existencia de una sola entidad por cada
género, en beneficio del público y de los autores ya que varias entidades crearía
confusión, entre los diversos autores de un mismo género.
En el proyecto se establecía un artículo dentro de la sección correspondiente a las
referidas entidades, en el cual se preveía la situación de las que existieran antes de la
vigencia de la Ley. Dicha norma, sin ninguna modificación, fue trasladada
posteriormente al Capítulo contentivo de las disposiciones transitorias. De conformidad
con las reglas aplicables, artículo 114 de la Ley, las entidades autorales constituidas
146
antes de la entrada en vigencia de la Ley, pueden representar a los autores y fijar
tarifas por el uso que se haga de los repertorios que representa, siempre y cuando,
tales tarifas fueren publicadas con anticipación.
En el caso que se consulta, consta avisos en los periódicos enviados por la Fiscal
Primera del Estado Lara, que SACVEN, ha publicado las tarifas aplicables a los
repertorios de las rocolas ubicadas en sitios públicos, por lo que la citada entidad, tiene
cualidad para cobrar en nombre de los autores que representa y de acuerdo a la tarifa
publicada por ella.
Es pertinente observar, que sería recomendable que el Ejecutivo Nacional al
reglamentar la Ley, fije pautas para la determinación de las citadas tarifas, pues la
ausencia de limitación podría llevar a prácticas abusivas. Igualmente es conveniente,
que en el citado reglamento se consagren disposiciones que regulen la distribución de
los beneficios obtenidos por las entidades autorales, con el fin de salvaguardar los
verdaderos derechos del autor. Igualmente es recomendable que el Ejecutivo al
reglamentar la Ley, se asesorara con la CISAC (confederación Internacional de
Sociedades de Autores y Compositores), con sede en París, organismo privado
internacional que regula las relaciones entre las sociedades de 88 países.
III.- El Derecho de representación
En nuestra legislación se incurre en el mismo vicio de la reglamentación francesa
sobre esta materia. Véase en efecto, que en ambos sistemas se denomina derecho de
representación a lo que debiera ser más bien derecho de ejecución pública y derecho
de transmisión, como lo consagra el Acta de Estocolmo del 14 de julio de 1967, al
revisar el Convenio de Berna en su artículo 11 al decir: “Los autores de obras
dramáticas, dramático-musicales y musicales gozan del derecho exclusivo de
autorizar: 1) La representación y la ejecución pública de sus obras, comprendido en
ello la representación y la ejecución públicas por todos los medios y procedimientos; 2)
La transmisión pública por todos los medios, de la representación y de la ejecución de
sus obras”. Es importante analizar lo que al respecto se ha establecido en la doctrina
francesa, puesto que la propia Exposición de Motivos del proyecto de nuestra Ley
asienta que: “De conformidad con la Ley francesa se señala el derecho de
representación y el de reproducción como las dos subespecies del derecho de
explotación correspondiente al autor”.
Se definen ambos conceptos y se indican a título enunciativo sus principales formas.
Por otro lado, el profesor PIERRE RECH en su obra “Le Droit D´Auteur. Une Nouvelle
forme de Propieté”. (Libraire Generale de Droit et de Jurisprudente, París 1969),
asienta que “El derecho de representación debe ampliarse en la misma medida en que
aparecen nuevas formas técnicas de difusión. En lugar de hablarse de representación
exclusivamente, se debiera agregar el derecho de transmisión, como algo autónomo”.
(Págs. 160 a 167). Incluso la Ley alemana de 1965 habla del derecho de publicación
en lugar del derecho de representación.
En razón de lo dicho y de conformidad con los términos de la Ley, el derecho de
representación vendría a ser no sólo al presentación al público de una obra, sino su
divulgación o transmisión por cualquier medio que fuere.
Esta definición extensiva del concepto de representación, tiene como su fundamento
en la norma contenida en el artículo 42, de acuerdo con la cual se presume la ilicitud
de cualquier representación hecha sin la autorización del autor. Esta disposición en
concordancia con el artículo 43 revela que para el Legislador la representación no se
define ni por el medio de divulgación que se usa, ni por el destino que se le dé a las
obras. Véase que en el artículo 43 de la Ley, no se les quita a las excepciones en él
contenidas, la denominación de representación. De conformidad con lo expuesto,
véase lo que expresa la exposición de motivos del proyecto, pág. 22: “El proyecto
indica a continuación, los límites puestos a los derechos de explotación. Se señala en
primer lugar, las representaciones lícitas. Estas son las hechas en un círculo cerrado
de personas- concepto que, en lo esencial, coincide con el círculo de personas íntimas
147
del artículo 120, ordinal 2° de la ley vigente- siempre que no se cobre por la entrada.
Se agregan las representaciones públicas con fines de utilidad general sin provecho
para ninguno de los participantes, a saber, ni siguiente para los ejecutantes; esta
solución parece más realista que el sistema seguido en Francia, donde se considera
violado el derecho de autor por tales representaciones, pero se autoriza para su
organización a ciertas sociedades, contra el pago de un franco de retribución anual.
(Ver Desvíos, Le droit d´auteur, 1950, n. 400)”.
Más adelante el mismo proyectista ratifica el criterio amplio con que debe definirse el
derecho de representación; así asienta: “Título III “De la explotación de la obra por
terceros”, Capítulo II: De los principales contratos de explotación. Los principales
contratos de explotación son el contrato de representación y el de edición. El concepto
del primero es muy amplio, en consonancia con la amplitud del concepto de
representación en el proyecto, e inclusive todos los casos en que el autor o sus
derecho-habientes ceden en las condiciones que determinan, a una persona física o
jurídica, el derecho de representar la obra”.
En la jurisprudencia internacional encontramos casos parecidos al planteado y los
cuales han sido resueltos fundamentándose en normas similares a las nuestras. Así
por ejemplo, el Juzgado de Primera Instancia de Madrid decidió que: “La ejecución de
obras por medio de gramolas, practicada ante los pasajeros congregados en el salón
de un buque para recreo y atracción de los mismos, rebasa la órbita familiar y privada
que expresamente exceptúa de sus prescripciones el citado artículo 19… y que
siempre resultará que, constituyendo la ejecución musical uno de los varios elementos
del confort de que la compañía rodea a su clientela, incluye en las condiciones de
atracción de pasajeros a los barcos, representando ventaja notoria respecto a otras
empresas competidoras que no cuentan con ese motivo de estímulo al que por tanto
ha de atribuirse una participación siquiera sea imprecisa…”. (Normas Procesales de
Especificación de Propiedad Intelectual, J. Morales Valverde. Industrias Gráficas
Grasa, Barcelona 1971, págs. 76 y 77).
Es todavía más aleccionadora en cuanto a la amplitud que debe concedérsele al
derecho de representación, la sentencia dictada por el Tribunal Económico Superior de
la República Federal de Croacia, Yugoslavia, del 5 de diciembre de 1955, que estimó
procedente el pago de derechos por ejecución de obras por un receptor de radio.
Igualmente el Tribunal Supremo de Dinamarca decidió en Sentencia del 10 de enero
de 1972 que la ejecución de música en talleres, durante el trabajo que se efectúa en
los mismos constituye una ejecución pública con el fin comercial o de rendimiento o
mejoraras en el trabajo. De acuerdo a lo dicho habría que examinar, en el caso
concreto planteado, si hay representación y si ésta se hace en un círculo cerrado de
personas, de lo cual se desprende que en la interpretación de nuestra legislación
vigente, incurrirían en representación aquellas empresas que suministran el servicio
denominado “Ambiente Musical”, así como los usuarios de ese servicio.
El derecho del adquirente de un disco, es evidentemente el de disfrutar de la pieza o
piezas contenidas en él. Mas, por esta circunstancia no deja de ser representación,
sólo puede realizarse sin autorización del autor, porque su uso no implica lucro. Es
evidente por lo tanto, que si ese disco se coloca para ser oído en un sitio público y
constituye además un atractivo y general igualmente beneficios adicionales, el autor
debe tener una participación de dichos beneficios. Incluso varias empresas disqueras,
tanto en Venezuela como en el extranjero (Acuerdo de Roma), pretenden que en su
favor se considere un derecho conexo al derecho de autor, el uso que se haga de sus
discos con fines comerciales. No es el caso entrar a conocer de esta controversia, mas
su existencia revela y conforma, que en todo caso el autor tiene derecho a percibir
beneficios cuando se hace uso de sus obras grabadas en discos, en sitios abiertos al
público y de las cuales deriva el propietario del objeto usado para la transmisión
(rocolas, pick-up), ganancias adicionales. Véase que nuestro legislador establece un
régimen especial con relación a las radiodifusoras, y en el último aparte del artículo 67,
limita las posibilidades de difusión de la obra que le ha sido dada por el autor. Para
concluir es conveniente señalar que en artículo 51 establece la regla de que “La cesión
148
del Derecho de Representación no implica la del Derecho de Reproducción ni
viceversa”.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
LDA
art:5
LDA
art:19
LDA
art:23
LDA
art:25
LDA
art:39
LDA
art:40
LDA
art:42
LDA
art:43
LDA
art:51
LDA
art:61
LDA
art:65
LDA
art:66
LDA
art:67
LDA
art:67-Ult.ap
LDA
art:68
LDA
art:69
LDA
art:70
LDA
art:114
LDA
art:120-2
CBE
art:11
STSD
10-01-1972
DESC
DESC
DERECHO DE AUTOR
MUSICA
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.118-121.
149
031
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Circular
Fiscal General de la República
Fiscales del Ministerio Público
Ministerio Público MP N° CJ-18
FGR
FMP
FECHA:19720821
Libertad bajo fianza
FRAGMENTO
Tengo el agrado de dirigirme a usted con el objeto siguiente:
Vivamente preocupado el Ministerio Público que dirijo y está a mi cargo y
responsabilidad, por la situación de crónico hacinamiento en que se
encuentran los procesados recluidos en la mayor parte de los Internados
Judiciales y Cárceles de la República, motivado principalmente al exceso de
trabajo que abruma a los dignos Jueces Penales de Primera Instancia y
Superior de las Circunscripciones Judiciales de la República, cuyo número no
es proporcionado a la densidad actual de la población ni al incremento de la
delincuencia con el apareamiento de nuevas formas de delitos, y preocupado
también porque dicha situación pueda afectar el derecho constitucional a la
libertad personal y a otros derechos judiciales reconocidos en convenciones
internacionales a favor de los reclusos, vengo a darles las siguientes
instrucciones que deseo sean cumplidas dentro de la mayor brevedad:
PRIMERA.- Considera el Ministerio Público que aquellos detenidos en
Establecimientos Carcelarios existentes en su jurisdicción, sentenciados a
pena privativa de la libertad en primera instancia de proceso, y quienes
esperan el fallo del Tribunal Superior y de hacerse el cómputo
correspondiente, han cumplido ya la pena impuesta, tienen derecho a obtener
el beneficio de libertad bajo fianza de cárcel segura de acuerdo con las
prescripciones del inciso tercero del artículo 320 del Código de Enjuiciamiento
Criminal, respaldado por la garantía sexta del artículo sesenta de la
Constitución.
En consecuencia, se servirá usted indagar prontamente en la población
carcelaria de esa jurisdicción, cuáles de los reclusos se encuentran en tal
situación procesal, con el objeto de proceder a solicitar directamente el
respectivo Tribunal Superior el beneficio mencionado, siempre, por supuesto,
que no exista en contra de ellos alguna de las excepciones señaladas en el
mismo artículo 320 del citado Código.
SEGUNDA.- Luego de un reflexivo estudio de la disposición contenida en el
primer párrafo aparte del inciso 1° del artículo 320 del Código de
Enjuiciamiento Criminal, el Ministerio Público ha cambiado la opinión que venía
sosteniendo desde mediados de 1965 y se ha afirmado en la que les expongo
de seguida: A diferencia de la situación procesal objetiva, descrita
anteriormente en el encabezamiento de este mismo inciso 1°, del artículo 320,
la cual solo toma en consideración el delito cometido, en abstracto, imputado al
reo en el escrito de cargos por el Fiscal del Ministerio Público; la otra situación
prevista en el siguiente párrafo aparte del propio inciso 1° de dicho artículo, al
contrario, toma en cuenta las condiciones personales del reo, en concreto, que
resultan de las diligencias que forman el sumario y de aquellas que se lleven a
150
cabo en la incidencia de solicitud del beneficio. En efecto, el Juez debe
considerar para resolver dicha solicitud, principalmente, las condiciones
personales del reo; y que ella, según la moderna doctrina de la Casación,
desde 1953, de alevosía, premeditación o ensañamiento y que no sea
reincidente, -índices todos de una mayor peligrosidad de aquél- y, además, el
procesado debe llevar al expediente la buena conducta anterior al delito, como
demostración de ausencia de peligrosidad. A estas consideraciones se aúna
otra, aunque accesoria; que esa disposición legal no señale expresamente que
se debe tomar en cuenta el límite superior de la pena imputada, como sí se
expresa en la situación objetiva descrita en el encabezamiento del inciso 1°. Es
un hecho notorio que el legislador en los últimos Códigos de Enjuiciamiento
Criminal sancionados o modificados, después de 1915, ha querido ampliar la
concesión del beneficio de la libertad bajo fianza; así lo dijo el proyectista de
1957; así lo demuestra la reforma que se llevó a efecto ese año y también la
de 1962 con la extensión del beneficio a los delitos culposos por la que abogó
el Maestro Borjas en 1918; en el mismo sentido se inspira la reforma de la Ley
de reforma de la Ley de Tránsito Terrestre que permite conceder dicha
libertad aun durante el sumario. Amplitud que también se encuentra en las
legislaciones procesales de corte liberal de los principales países del mundo.
El hecho de que sea indispensable la prueba de la buena conducta
predelictual, y que ella, según la moderna doctrina de la Casación, desde
1953, puede ser apreciada por el Juez como circunstancia atenuante, no se
compadece con la persistencia en sostener que en esta situación procesal
debe ser tomado en cuenta el límite superior de la pena. De todos modos, la
concesión de la libertad bajo fianza, en este caso, queda sometido al
ponderado criterio de los rectos jueces penales, por ejemplo, en los casos de
que el delito hubiera sido cometido en contra de una mujer encinta, y hubiera
puesto en peligro la vida de alguna persona. Las consideraciones anteriores
han llevado al Ministerio Público a la conclusión de que, cuando existan los
extremos legales que atañen a la persona del procesado y la pena del delito
imputado al reo, en la forma normalmente aplicable en el caso concreto, no
exceda de tres años, es procedente la liberación bajo fianza.
Además de los fundamentos jurídicos expuestos anteriormente, la nueva tesis
del Ministerio Público se ampara también en razones de política criminal, pues
si la privación de libertad durante todo el tiempo que dure el proceso por sí
mismo, en la mayoría de los casos constituye un factor de desquiciamiento en
el orden personal y en el familiar, el hacinamiento que sufren los reclusos
actualmente en la mayoría de los establecimientos carcelarios, hace preferible
evitar al detenido, dentro de los estrictos cauces legales, una reclusión injusta
por indebidamente prolongada que lo perjudicaría moral, intelectual y
físicamente, sin posibilidad alguna de rehabilitación o resocialización.
Por demás está agregar que los requisitos legales que se impongan para
acordar el beneficio deben dar garantía suficiente de que el liberado se
presentará al Tribunal cuanto veces sea requerido por éste para el normal
desarrollo del proceso, como también que si la sentencia fuera condenatoria,
se podrá hacer efectiva la sanción penal privativa de libertad.
TERCERA.-Vigilará usted porque cuando sea acordada la libertad de una
persona, los Alguaciles o empleados de los Tribunales no cobren ningún
emolumento por llevar la boleta a la cárcel, porque ese cobro sería
inconstitucional y acarrearía la destitución del funcionario de acuerdo a lo
establecido en el artículo 61 de la Ley de Arancel Judicial; lo que de ocurrir,
151
usted debe denunciar inmediatamente a los efectos del procedimiento
disciplinario.
Le doy, pues, instrucciones de sostener, con objetividad e imparcialidad, este
nuevo criterio ante los respectivos Tribunales.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:320
CEC
art:320-1
CEC
art:320-1-p.prf.apt
LAJ
art:61
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CIRCULARES DEL MINISTERIO PUBLICO
LIBERTAD CONDICIONAL
PENITENCIARIAS
PRESOS
PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS
SUMARIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.121-122.
152
032
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Oficio
Fiscal General de la República
Fiscal General de la República
Ministerio Público MP N° CJ-143
FGR
FGR
FECHA:19720106
Plausible iniciativa de crear el cargo de trabajadora social al
servicio de las Fiscalías del Ministerio Público en los Teques
FRAGMENTO
Me dirijo a usted con el objeto de acusarle recibo de su oficio N° 533, fechado a 24 del
corriente, anexo al cual remitió la copia fotostática de la comunicación que dirigiera el
Gobernador del Estado Miranda a usted y a la Fiscal Primero del Ministerio Público de
esa Circunscripción Judicial referente a la inclusión en el Presupuesto Estadal para el
año 1972, de una partida especial destinada al pago del sueldo de dos Trabajadores
Sociales que, a tiempo completo habrán de prestar sus servicios técnicos
respectivamente en las oficinas de usted y de la Fiscal Primero.
Esos nuevos funcionarios serán para ustedes de utilidad extraordinaria como auxiliares
eficaces en el cumplimiento de la nueva obligación que tienen los Fiscales del
Ministerio Público por la Ley Orgánica: “Indagar las circunstancias personales y
ambientales que permitan un mayor conocimiento de la personalidad del enjuiciado”,
obligación legal que pone al Ministerio Público a tono con las más modernas
orientaciones del Derecho Penal y del Derecho Procesal penal en el sentido de tratar
que la sanción que se imponga al culpado se adopte de manera adecuada a sus
condiciones personales; teniendo en cuenta y procurando desde el mismo
pronunciamiento de la sentencia, la futura y más propia y eficaz readaptación a la
sociedad del penado.
Por otra parte, esa indagación hará imprescindible en los casos de suspensión del
proceso, de sentencia suspendida, de sentencia condicionada y de medidas de
seguridad, otros tantos nuevos institutos que prevén los Proyectos de Ley Especial y
de Código Penal, actualmente sometidos a consideración del Congreso. Sírvanse
ustedes, por consiguiente, utilizar los servicios de esos empleados técnicos, en la labor
señalada, especialmente cuando se trate de procesados primarios y también cuando lo
consideren necesario, en los juicios de divorcio.
Dicha colaboración con la labor del Ministerio Público por parte, tanto del Gobernador
como de la Asamblea Legislativa del Estado Miranda, es propia de funcionarios
respetuosos del orden jurídico, que han hecho realidad en la práctica el principio
constitucional de que los órganos del Poder Público deben colaborar entre sí en la
realización de los fines del estado.
Sírvanse presentar al Gobernador y a la Asamblea Legislativa del Estado Miranda, en
nombre del Ministerio Público que está a mi cargo y bajo mi dirección, las gracias más
cumplidas por tan encomiable cooperación, y en mi propio nombre mi gratitud por los
conceptos que el primero de ellos emitió sobre mi persona.
DESC
DESC
DESC
MINISTERIO PUBLICO
PRESUPUESTO
TRABAJADORES SOCIALES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.124.
153
033
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
DCJ
FECHA:19720209
Competencia internacional del tribunal extranjero en materia de
exequatur
FRAGMENTO
I
HECHOS
Por ante el Tribunal de la Comarca de Funchal, Isla de Madeira, República de
Portugal, el ciudadano Alfredo Justiniano Cámara, a quien se considera que reside en
Caracas, Venezuela, intentó acción, con proceso ordinario, contra su mujer María
Lizete Paula Escorcio, de oficios del hogar, vecina de la Calle del Aspirante Mota
Freitas, N° 17, Parroquia de Santa María Mayor, ciudad de Funchal, solicitando con
fundamento en el adulterio de su cónyuge, vida y costumbres deshonestas de ésta y
otros aspectos que ofenden gravemente la integridad moral del solicitante, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 1378, párrafos a), e) y g), aplicable “ex vic”, del artículo
1792, ambos del Código Civil Portugués, que fuera decretado el divorcio entre ellos.
Citada la reo, no contestó, admitida la causa, donde doctamente se decidió ser el
Tribunal competente, y el proceso no adolece de nulidades; estando las partes de
personalidad y capacidad jurídica, que eran legítimas, el actor representado por
apoderado judicial y que no habían excepciones o cuestiones previas de oficio que
conocer, se designó día para la audiencia de discusión y juzgamiento, lo que posibilitó
responderse a la materia de hecho y se decidió. Quedó establecido que la demandada
señora María Lizete Paula Escorcio, hizo una vida bastante disoluta, en especial de
noche, en compañía de personas de reputación dudosa y también que ingreso el 2 de
febrero de 1969 al Hospital de la Santa Casa de la Misericordia de Funchal, fue
operada de urgencia y dio cuenta a luz una niña. Con fundamento en la vida y
costumbres deshonestas de la cónyuge, María Lizete Paula Escorcio, se autorizó y
decretó, para todos los efectos legales, el divorcio definitivo entre aquella y el actor
Alfredo Justiniano Cámara, declarando disuelto el vínculo matrimonial que ambos
contrajeron en fecha 9 de febrero de 1948, en la Conservaduría del Registro Civil de
Funchal; se declara a María Lizete Paula Escorcio, la única culpable de la disolución
del matrimonio. Se condena en costas a la demandada; se expresa, asimismo, que el
Tribunal cumple con los artículos 101 y 103 de su Código de Registro Civil, y también
con el artículo 549, ejusdem, y por haber una hija menor con el artículo 1412, numeral
2°, del Código de Procedimiento Civil.
II
EL DERECHO
El artículo 747 del Código de Procedimiento Civil establece:
“Sólo la sentencia dictada en países donde se conceda ejecución a las sentencias
154
firmes pronunciadas por poderes judiciales de Venezuela, sin previa revisión en el
fondo, podrán declararse ejecutorias en la República. Tal circunstancia deberá
probarse con instrumento fehaciente”.
1°.- A este respecto se observa que el artículo 409 de la Convención de Derecho
Internacional Privado aprobado en la Sexta Conferencia Internacional Americana el 20
de febrero de 1928 y ratificado con enmiendas por Venezuela en 1932, llamado por
acuerdo de la misma Conferencia “Código Bustamante”, en el Capítulo II del Título
Séptimo, dedicado a las Reglas especiales sobre la prueba de leyes extranjeras”
prescribe en su artículo 409:
“La parte que invoque la aplicación del derecho de cualquier Estado contratante en
uno de los otros, no distinta de ella, podrá justificar su texto, vigencia y sentido
mediante certificación de dos abogados en ejercicio en el país de cuya legislación se
trate, que deberá presentarse debidamente legalizada”.
Este principio procesal de derecho internacional privado, aunque no es obligatorio para
Venezuela con respecto a los países que no hacen parte o que no firmaron la
Convención mencionada, es el seguido normalmente para cumplir con el requerimiento
señalado en el citado párrafo aparte del artículo 747 del Código de Procedimiento Civil.
Considera el Ministerio Público que, que aun cuando la Jurisprudencia sobre las
formas en que deba hacerse esa certificación no ha sido uniforme, no debe adoptarse
un criterio rigorista como el expuesto en sentencia de 15 de febrero de 1957 (“Gaceta
Forense”, S.E. N° 15, pág. 90) sino más bien que, si dado el largo tiempo transcurrido
desde que fue admitida aquella certificación, ocho años y nueve meses ha, creyera la
Sala que la copia certificada presentada por el actor no es suficiente, bien podría,
como auto para mejor proveer, solicitar de oficio por la vía diplomática antes de
sentenciar, que el Estado de Portugal proporcione un informe sobre el texto, vigencia y
sentido del derecho aplicable; o bien, si el Tribunal conoce éste, bien podría aplicarlo
de oficio.
2°.- En cuanto a los requisitos exigidos por el artículo 748 del Código de Procedimiento
Civil, se observa:
a) Necesario es “Que la sentencia no verse sobre bienes inmuebles situados en
Venezuela” (inciso 1°), mas, no aparece de la sentencia cuya ejecución se
solicita, que ella verse sobre bienes inmuebles con tal ubicación.
b) Requiérese también “Que se haya dictado por una autoridad judicial
competente en la esfera internacional” y al respecto ha de tomarse en cuenta
que en Venezuela es una norma positiva de derecho internacional privado en
materia procesal, la de la sumisión expresa o tácita, de los litigantes, siempre
que uno de ellos por lo menos, sea nacional al Estado o que pertenezca al
Tribunal sentenciador o que tenga en él su domicilio y salvo el derecho local
contrario. Esta norma rige entre los países que han suscrito el antes
mencionado Código Bustamante en cuyos artículos 318 y 322 está
sancionada.
Respecto a países no firmantes del Código Bustamante, o a no americanos, en
Venezuela se puede considerar como un principio de derecho internacional privado en
relación con la competencia indirecta del Tribunal extranjero la mentada regla de la
sumisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 8° del Código de Procedimiento Civil,
ya que, en efecto, ninguna norma legal expresa, fuera de las excluyentes como son la
ya mencionada del inciso 1° del artículo 748 del Código de Procedimiento Civil y la del
artículo 358 del Código de Comercio (“la jurisdicción que corresponde a Venezuela,
según sus leyes, por contratos de seguros celebrados con compañías extranjeras, es
irrenunciable en todo caso”), existe en Venezuela sobre competencia judicial en
materia internacional de los tribunales extranjeros (competencia internacional indirecta)
por lo cual bien puede admitirse como criterio sobre esta competencia la extensión de
las normas positivas aceptadas por Venezuela en el Código Bustamante. Así lo ha
admitido buena parte de las sentencias del Supremo Tribunal de la República que han
condensado una jurisprudencia, la cual ha sido respaldada por la doctrina de nuestros
155
profesores. Así, por ejemplo, en una sentencia dictada el 21 de enero de 1947 por la
Antigua Corte Federal y de Casación, sobre la Ponencia de su Presidente el profesor
de Derecho Internacional Privado, doctor Lorenzo Herrera Mendoza, se lee:
“Y si bien se acepta la prórroga o extensión de la jurisdicción por razón del territorio,
así en el derecho procesal interno como en el internacional por fuerza de la autonomía
de la voluntad de los litigantes; tal voluntad no es omnímoda; una de sus limitaciones
de mayor relieve es la de que, por el respeto debido a la soberanía de cada Estado, no
se permite extender, por voluntad particular, la jurisdicción de otro Estado, sino bajo la
condición precisa de que uno de los litigantes, por lo menos, sea nacional del Estado o
que el Juez pertenece o tenga en él su domicilio”.
El 5 de febrero de 1955 la extinguida Corte Federal sobre ponencia del doctor Héctor
Parra Márquez, ratificó la doctrina anterior, agregando:
“…además, en el caso de sometimiento tácito del demandado éste debe apersonarse
en el juicio y actuar en él, sin oponer la excepción delinatoris fori”.
“Tal principio es admitido entre nosotros. Aparte de la jurisprudencia sentada por la
Corte Federal y de Casación, hoy extinguida, Venezuela es signataria del Código de
Derecho Internacional Privado o Código Bustamante, el cual, en sus artículos 318 y
322, sin que respecto de ellos hubiere hecho reserva alguna, nuestra nación, expresa
textualmente:…”es de advertir en este punto que si bien Alemania no es signataria de
este Código y él obliga solamente a las partes contratantes, no es menos cierto que
como Ley de la República que es, expresa la mente de nuestro Legislador en lo
atinente a la cuestión debatida sin que, por otra parte, exista entre nosotros disposición
expresa que prohíba la aplicación de ese principio”.
La anterior doctrina fue ratificada y ampliada en la sentencia de fecha 14 de mayo de
1957.
La doctrina recibió con beneplácito la tesis sostenida en dichas sentencias: de
“Excelente e importante decisión” calificó a la primera el profesor de Derecho
Internacional de la Universidad Central de Venezuela doctor Joaquín Sánchez Covisa
en “La eficacia de las sentencias Extranjeras de Divorcio”. Caracas, Julio de 1956, p.
21 y en “Anotaciones sobre la Competencia Procesal INTERNACIONAL Indirecta”,
“Estudio Jurídico”; Universidad Central de Venezuela, 1957, p. 461; y el también
profesor de la misma materia en la nombrada Universidad doctor José Muci Abraham,
hijo, en “Conflicto de Leyes y Juicios de Exequátur, “Studia Jurídica”, p. 344, expreso:
“…planteamiento de general aceptación científica y que por eso están revestidos de
cuanto no puede someterse a polémica…”., “…estimación que nos merece el
problema de la competencia internacional del Tribunal que dictó la sentencia objeto del
exequátur, muy acertadamente analizado y resuelto por la Corte sentenciadora”.
El doctor Luis Loreto, por su parte, ha opinado lo siguiente: “La Corte Federal en varias
ocasiones se ha inspirado en la aplicación de nuestro derecho interno en la sabia
doctrina que emerge de las normas de ese ilustre Cuerpo de Leyes (Código
Bustamante), que se ha considerado como eminente expresión de saludar los
principios internacionales”. (“Studia Jurídica”, Sentencia Extranjera, pág.214).
Es de observar: 1°) que Venezuela no hizo ninguna reserva al artículo 318 del Código
Bustamante que establece en primer término, como Juez competente para conocer de
los pleitos a que dé origen el ejercicio de las acciones civiles y mercantiles de toda
clase (inclusive, por tanto, las de divorcio), aquel a quien los litigantes se sometan
expresa o tácitamente, siempre que uno de ellos, por lo menos sea nacional del
Estado contratante a que el Juez pertenezca o tenga en él su domicilio y salvo el
derecho local contrario; 2°) que el Poder Legislativo sancionó y el Ejecutivo promulgó
la correspondiente Ley aprobatoria de esa Convención Internacional. En
consecuencia, la competencia que en el derecho interno venezolano tienen los Jueces
Civiles para conocer de los juicios de divorcio, fundada en el domicilio conyugal no es
de orden público, ya que ha sido expresamente derogada por el poder público
venezolano, mediante otra Ley del mismo rango del Código Civil, el cual no es una Ley
Orgánica. En consecuencia, si se considera que la propia legislación venezolana
admite para determinados países-aquellos que han firmado y ratificado el Código
156
Bustamante sin reserva en esta materia-, la derogatoria de la competencia, por otra
parte, harto perjudicial para la parte más débil del matrimonio, la mujer, y que en la
práctica provoca continuos fraudes procesales, nada empece para que por analogía
con disposiciones de sus propias leyes y con respaldo en principios de derecho
internacional privado condensado en dicho artículo 318 del Código Bustamante, se
acepta también con respecto a otros países, el principio de la sumisión de las partes al
juez extranjero competente, siempre que una de ellas, por lo menos, sea nacional del
Estado o que el Juez pertenezca o tenga en él su domicilio. Esta admisión en nada
afecta el orden público interno y se inspira en un amplio propósito de solidaridad
internacional así como de equidad en el procedimiento de exequátur, sin menoscabar,
en modo alguno, los intereses ni el prestigio de la soberanía nacional.
Es conveniente recalcar que nuestras leyes no tienen ninguna norma expresa sobre la
competencia en la esfera internacional del Tribunal Extranjero en materia de divorcio;
que las normas sobre competencia venezolana en la esfera internacional están
señaladas en las disposiciones de los artículos 88 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil; y las normas de exclusión de la competencia internacional de un
Tribunal extranjero están en el artículo 748, inciso 1° del mismo Código. No se debe
confundir la competencia procesal interna en materia de divorcio que corresponde al
Juez del domicilio conyugal conforme al artículo 543 del Código de Procedimiento
Civil, con la competencia procesal en materia internacional que para los Tribunales
venezolanos está indicada implícitamente en los artículos 88 y siguientes; el domicilio
del demandado. Confundir la competencia procesal interna con la competencia del
Tribunal extranjero en materia internacional choca con la disposición del inciso 2° del
artículo 748 del Código de Procedimiento Civil, que se refiere “a dos requisitos
independientes y complementarios”. Según la interpretación de la doctrina, el Tribunal
extranjero, “no obstante tener competencia internacional, arrebata la competencia a
Venezuela…cuando un Tribunal venezolano que tuviere también competencia para
conocer del asunto, ha entrado a conocer previamente de la causa. De acuerdo con
esta interpretación, la segunda frase del precepto vendría a privar de eficacia a la
sentencia extranjera por litis pendencia ante un Tribunal venezolano” (Joaquín
Sánchez Covisa).
Pues bien, en el caso presente, ambos cónyuges, demandante y demandado, son de
nacionalidad portuguesa; contrajeron matrimonio en Portugal; allá formaron el hogar
conyugal; allá vivió siempre la demandada; y allí ocurrieron los hechos generadores de
la acción de divorcio. Por lo tanto, los requisitos para aceptar el principio de la
sumisión voluntaria al tribunal extranjero están dados: ambos cónyuges son nacionales
del Estado a que pertenece el Juez sentenciador, y la demanda tiene en dicho Estado
su domicilio; por último, la demandada no opuso la excepción declinatoria de la
competencia de dicho Tribunal.
Por otra parte, el artículo 29 del Código Civil dispone que “el cambio de domicilio de
una persona se realizará por el hecho de fijar en otro lugar el asiento principal de sus
negocios e intereses, o ejercer en él habitualmente su profesión u oficio. El cambio se
probará con la declaración que se haga ante las Municipalidades a que correspondan,
tanto el lugar que se deja como el del nuevo domicilio. A falta de declaración expresa,
la prueba deberá resultar de hechos o circunstancias que demuestren tal cambio”. La
sentencia dice que “el matrimonio se efectuó civilmente el 9 de febrero de 1948; que el
actor a 30 de Septiembre de 1952 emigró para el brasil y, posteriormente de allá
embarcó para Venezuela”, “donde se encuentra a residir”. Desde la referida fecha de
30 de Septiembre de 1952 nunca más volvió a la isla; pero ella también dice que estos
hechos están probados “por lo que resulta de la especificación y de las respuestas
dadas al cuestionario; pruebas emanadas de las propias partes que no suple la
manifestación que debe hacerse a las respectivas Municipalidades del cambio de
domicilio del marido y de la sociedad conyugal, exigida por el artículo 29 del Código
Civil.
c) Sentencia cuya ejecutoria se pide, manifiesta que la demandada fue citada
regularmente, en su propia persona; habiéndose dictado, con posterioridad, en
157
el juicio, un despacho saneador. Tuvo, por lo tanto, oportunidad para
defenderse y se dio cumplimiento al requisito establecido en el inciso 3° del
artículo 748 del Código de Procedimiento Civil.
d) No se encuentra que la sentencia contenga declaraciones ni disposiciones
contrarias al orden público, o al derecho público interior de la República, pues
el divorcio vincular esta admitido en nuestra legislación y la causa que le sirvió
de fundamento estriba en: “la vida y costumbres deshonestas del cónyuge”,
“conducta de la rea (que) hace imposible que al autor vuelva a convivir con ella
a menos que aceptase sus implicaciones, sometiéndose a ser objeto de
desprecio. Está, por tanto, comprometida la posibilidad de vida común entre
ellos”; esa causal se equipara a la prevista en el inciso 3° del artículo 185 del
Código Civil; injuria grave que haga imposible la vida en común.
e) Por último no hay pruebas ni indicio alguno de que en Venezuela se hubiera
dictado sentencia firme sobre la misma materia, o de que, sobre ella, esté
pendiente un juicio de divorcio.
III
En consecuencia, de las anteriores razones, el Ministerio Público considera que en el
caso de que el actor de este juicio de exequatur salvara la deficiencia existente entre la
prueba de que en Portugal se concede ejecución a las sentencias dictadas por el
Poder Judicial de Venezuela sin previa revisión en el fondo, bien podría acordarse el
exequatur solicitado. Salvo que la recta Sala quisiera, por analogía, y como auto para
mejor proveer, aplicar al caso lo dispuesto en el artículo 410 del Código Bustamante:
“A falta de prueba o si el Juez o el Tribunal por cualquier razón le estimaren
insuficiente, podrán solicitar de oficio, antes de resolver, por la vía diplomática, que el
estado de cuya legislación se trate proporcione un informe sobre el texto, vigencia y
sentido del derecho aplicable”.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CCP
art:1792-prf-a
CCP
art:1792-prf-e
CCP
art:1792-prf-g
CRC
art:101
CRC
art:103
CRC
art:549
CC
art:29
CC
art:185-3
CPC
art:8
CPC
art:88
CPC
art:543
CPC
art:747
CPC
art:748
CPC
art:748-2
CPC
art:1412-2
CB
art:318
CB
art:322
CB
art:409
CB
art:410
CCO
art:358
SCFC
21-1-1947
158
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ADULTERIO
CODIGO BUSTAMANTE
DIVORCIO
EXEQUATUR
PORTUGAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.127-131.
159
034
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:19720519
Servicios de Policía según la Constitución
FRAGMENTO
POLICIA NACIONAL
La Constitución vigente reserva al Poder Nacional, en el inciso 5° del artículo
136:
“Los servicios de Identificación y la policía nacional”.
POLICIA URBANA Y RURAL (ESTADAL Y MUNICIPAL)
También los Estados y Municipios pueden organizar las fuerzas de policía;
pero de conformidad con lo que disponga la ley nacional, pues así lo prescribe
el artículo 134 de la Constitución.
Esta policía de los Estados y de los Municipios debe limitarse a las materias
urbanas y rurales; y las leyes estadales correspondientes determinarán cuáles
de esas ramas se atribuyen a la competencia municipal. Tal es el régimen
establecido en el inciso 5° del artículo 17 de la Carta Fundamental sobre la
Policía Urbana y Rural.
POLICIA JUDICIAL
El artículo 210 de la Constitución establece que una ley determinará la
organización se los servicios auxiliares de la justicia, lo que fue explicado en la
Exposición de Motivos de la Carta: “así se pensó en la necesidad de una ley
que regule los servicios auxiliares de la justicia que, como la Policía Técnica
Judicial constituyen servicios de naturaleza especial”.
En consecuencia, habrá una Policía Nacional que llama la doctrina policía
administrativa, y de prevención o seguridad, la cual debe ser organizada
conforme a una ley nacional; una Policía Judicial, auxiliar de la justicia penal,
organizada también por una ley nacional especial y una Policía Urbana y
Rural, según la denominación constitucional, con ramas de ella que
corresponden a los Estados y a los Municipios, según la distribución que
hagan las respectivas leyes de los Estados, las cuales, a su vez, deben
ajustarse a los preceptos generales de la Ley de Policía Nacional.
Ya en 20 de mayo de 1854 había sido dictado un Código de Policía Nacional
cuyo artículo primero definía a la Policía como:
“instituida principalmente para conservar el orden público, la libertad, la
propiedad y la seguridad individual”.
160
Y cuyo artículo 2° la dividía en:
“…administrativa, judicial y municipal y ésta puede ser urbana y rural”.
II
DE LA POLICIA NACIONAL
La Policía Nacional hace cumplir los fines esenciales del Poder Nacional
señalados en el inciso 2° del artículo 136 de la Constitución: la defensa y
vigilancia de los intereses generales de la República, la conservación de la paz
pública y la recta aplicación de las leyes en el territorio nacional.
Una ley vigente, de fecha 30 de julio de 1938, puede considerarse todavía, a
pesar de las modificaciones que ha sufrido como reglamentación del inciso 5°
del artículo 136 de la Constitución actual, o sea, “Los servicios de identificación
y la policía nacional”.
Dicha ley define con propiedad que:
“El Servicio Nacional de Seguridad es una Institución que tiene por objeto
conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades;
prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y las disposiciones del
Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y
capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales,
estadales y municipales; identificar a las personas, y en general, cuidar que se
mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales”.
Esa Ley determina que el Servicio de Seguridad nacional estará a cargo de la
Guardia Nacional y del Cuerpo de Investigaciones, organismos apolíticos y
técnicos (artículo 2°).
III
La Ley de Organización Provisional de Policía
En 3 de noviembre de 1948 fue promulgada la Ley de Organización Provisional
del Servicio de Policía que sometía los servicios de policía municipal
“destinados al mantenimiento del orden público” a la superior autoridad del
Presidente de la República; y según la cual el Municipio fijaba el número y
dotación de las Fuerzas de Policía destinadas al mantenimiento del orden
público y la primera autoridad política y civil de la localidad nombraba los
oficiales y agentes que las componían y ejercía su comando personalmente o
por medio del funcionario que designara. Señalaba también que los integrantes
de los Servicios de Policía Administrativa (sic) eran nombrados por el Concejo
Municipal en la forma que éste estableciera (artículos 1° y 2°).
Esta ley, sancionada bajo el impulso de un evidente interés político
circunstancial, aun cuando no ha sido derogada expresa ni tácitamente por las
Constituciones posteriores (pues si la de 1953 estableció la Policía como un
servicio exclusivamente nacional, su Disposición transitoria Cuarta dejó el
servicio municipal de policía en la forma que venía, hasta tanto fuera
organizada nacionalmente), nunca ha sido aplicada, seguramente por causa
161
de la naturaleza política circunstancial de la época que inspiró su creación.
IV
NECESIDAD DE LA LEY DE POLICIA NACIONAL
Más o menos cada diez años, durante los últimos 34 que tiene de promulgada
la importante Ley Nacional de Seguridad, la policía nacional ha sufrido las
consecuencias de los cambios políticos habidos en la Nación. En 1948 se
promulga la Ley de Organización Provisional del Servicio de Policía, para
sujetar a la Policía Municipal a la autoridad nacional; siete meses después, en
1949, se cambia el Cuerpo de Investigación por la Dirección Nacional de
Seguridad; en 1958 se disuelve ésta y Venezuela queda sin policía, la
seguridad por corto tiempo; en 1959, se creo la Digepol; en 1969, se sustituye
ésta por la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevencion /Disip/. Esos
cambios han impedido una organización definitiva y una tecnificación
progresiva y constante de la Policía Nacional; sin dejar de reconocer los
esfuerzos que se han venido haciendo y que se hacen en la actualidad. Al
comparar esta Policía Nacional, bajo sus distintos nombres, con la Guardia
Nacional que legalmente es su colaboradora y la complementa, se pone de
relieve la gran diferencia que existe a favor de ésta; por haber sido un cuerpo
apolítico, técnico e institucional.
En consecuencia, es de urgente necesidad que el Congreso, así como dictó la
Ley Orgánica de Identificación (que derogó el Capítulo III de la Ley Nacional de
Seguridad y los Decretos 367 y 409, emanados de la Junta Revolucionaria de
Gobierno, respectivamente de 2 de julio y 29 de septiembre de 1946), dicte
también una Ley de Policía Nacional. De esa manera habrá complementado la
obra del Constituyente que en el inciso 5° del artículo 126 de la Carta
Fundamental atribuye al Poder Nacional este servicio; y en el artículo 134
exige que en una Ley nacional establezca los principios fundamentales de la
Policia Urbana y Rural de los Estados y Municipios.
V
NECESIDAD DE UNA POLICIA JUVENIL
Una sección de la Policía Nacional debe ser de Policía Juvenil. En diversos
Congresos internacionales de la INTERPOL ha sido recomendada la creación
de esa sección dedicada exclusivamente a evitar la producción de hechos que
incidan desfavorablemente sobre la conducta de los menores y jóvenes y los
induzcan al camino de la delincuencia.
Los problemas de los adolescentes, menores de 18 años, de los jóvenes y de
los propios adultos jóvenes, son diferentes de los problemas generales con los
que tiene que tratar la policía corriente.
Esa policía juvenil debe estar integrada con personal técnico formado
especialmente para estas labores; y ha de realizar una acción conectada
directamente con el Consejo venezolano del Niño y con el Ministerio de la
Cultura y la Ciencia y la Juventud.
La policía corriente, en el trato, (y con el maltrato) a los adolescentes, jóvenes
y adultos jóvenes, ha demostrado su impreparación para desempeñar aquella
tarea; despierta recelos y hostilidades; agrava la situación psicológica y social
162
de éstos y, en definitiva, deviene en causa o factor de nuevas y peores
perturbaciones sociales.
En Sección especializada de la Policía Juvenil tanto los Agentes de ejecución
como los funcionarios de mando y de coordinación, deben recibir una
instrucción general sobre la delincuencia juvenil; deben ser cuidadosamente
seleccionados y sometidos a una formación especial: cursos teóricos y
períodos de prueba cerca de servicios ya especializados en la prevención de la
delincuencia juvenil: Servicio Social, Tribunales de Menores. Esa enseñanza
especial podría versar sobre problemas de Psicología General y Juvenil,
Sociología, Derecho de Menores, Relaciones Públicas. Trataría de fomentar
fuerzas constructivas para prevenir el delito juvenil, por ejemplo vinculado a los
menores y jóvenes con los deportes y recreaciones, creando centros
recreativos, tratando con los padres y representantes; inspirando confianza en
los jóvenes, “desdramatizando” el comportamiento del menor, etc.
Esa Policía Juvenil sería la colaboradora de los Jueces y de los Procuradores
de Menores, en la vigilancia del cumplimiento exacto de las medidas legales
de protección a los menores y a los jóvenes; y en ella debe dársele cabida a
las mujeres policía; sin uniforme, cuya acción debe dirigirse especialmente a
las muchachas menores de edad y a los niños.
Esto es un asunto que merece un detenido estudio en lo que no puede
improvisarse; que debería seguir las experiencias que en la materia han
obtenido otros países, por ejemplo; los Juveniles Bureaus y los Juveniles Aid
Bureaus de Estados Unidos; el cuerpo especial de Comisarios de Vigilancia
creado por el Código de Menores de Brasil; la Policía Tutelar para Menores de
México; las Policías de menores, de las Provincias de Santa Fe, Buenos Aires
y de la ciudad de Rosario, en Argentina; la sección femenina de policía de
Washinton; etc., etc.
VI
CARACTERISTICAS FUNDAMENTALES DE ESA POLICIA NACIONAL
Primero.- Debe ser técnica, apolítica y de carrera.
A.- Estos principios eran señalados en la exposición de motivos del proyecto
de Ley Nacional de Seguridad de 1938 y fueron recogidos en una disposición,
aún vigente, de dicha Ley: el artículo 2°.
El mismo desiderátum se encuentra expreso, como principio de derecho
positivo también, en los artículos 2° y 4° del Decreto Presidencia N° 15, del 19
de marzo de 1969, creador de la Dirección de los Servicios de Inteligencia y
Prevención.
Artículo 2°.- “La Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención será un
organismo profesional y técnico, tendrá jurisdicción en todo el territorio
nacional y establecerá oficinas regionales”.
Artículo 4°- “El personal de la Dirección de los Servicios de Inteligencia y
Prevención será venezolano, mayor de edad, de conducta intachable y
egresado de un Centro especializado de adiestramiento o con suficiente
formación profesional”.
En cuanto a la preparación técnica, el Gobierno Nacional se ha preocupado
por establecer escuelas de formación de detectives, la primera fue creada por
el Presidente de la República, General Eleazar López Contreras, el 17 de
163
diciembre de 1936 (un año después de la creación en Estados Unidos de la
Nacional Academy del F.B.I.), la cual funcionó en Villa Zoila, dirigida por el
Teniente Coronel Aniceto Cubillán y de donde egresaron los primeros técnicos
en criminalística de Venezuela, entre ellos el doctor José Roberto Vivas, doctor
Vicente Zuloaga, Enrique Lozada, etc. Doce años después, el 15 de agosto de
1958, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 9° del Decreto de la Junta
de Gobierno de 20 de febrero de 1958, creador del Cuerpo Técnico de Policía
Judicial, fue establecida la Escuela Nacional de Policía de 1968, aparece el
Decreto Presidencial N° 1058 contentivo del Reglamento sobre el curso básico
para la formación de detectives.
Por último, el Ejecutivo Nacional, en Resolución Conjunta de los Ministros de
Educación y de Justicia, N° 125, de 20 de julio de 1969, creó el ciclo de
formación profesional para bachilleres en Ciencias Criminales, cuyos alumnos
deben realizar pasantías, observaciones y prácticas en adecuados centros de
experiencias, bajo un régimen de instrucción que responde a las necesidades
de orden, disciplina y jerarquía propia de los cuerpos técnicos para el control
del delito.
Existe, pues, en la actualidad, una Escuela Nacional de Policía Judicial y
normas oficiales para la formación de detectives. Esa escuela ha dado muy
buenos frutos y ha contribuido a la tecnificación de numerosos detectives en
actividad.
Pero sería conveniente que en el campo de acción de esa Escuela Nacional
abarcara a todos los ramos de la policía y no sólo a los de la Policía Judicial,
aun cuando debería tener una sección dedicada a ella.
No sólo deben darse curso de Criminalística, de Policía Científica, sino
también inculcar firmemente en los alumnos el respeto a los derechos y
garantías ciudadanas.
2. PROFESIONALIZACION
Deben establecerse principios que impidan el ingreso o el egreso de ese
Cuerpo por simples motivos de índole política.
El caso de J. Edgar Hoover, recién fallecido, quien llegó a Director del Federal
Bureau of investigations de Estados Unidos en 1924 en un tiempo llamado de
“The Roaring Twenties”, cuando los Gangsters habían alcanzado la cima de su
poderío. Ese Departamento de Policía Federal logró su extraordinario
desarrollo y eficiencia gracias a su carácter profesional y apolítico; y a la rígida
organización que le dio su Director, quien en el desempeño de sus funciones
fue respetado por dos docenas de Ministros de Justicia y por ocho diferentes
Presidentes de los Estados Unidos.
La Ley debe establecer normas de ingreso a la carrera, de ascensos, de
sanciones disciplinarias, de escalafón y jerarquización; de previsión social, etc.
En una palabra, crear una carrera honorable y respetable para los jóvenes que
desean prestar servicios a la Nación en las importantes funciones de velar por
la seguridad pública, el respeto de las leyes, la defensa de las instituciones y la
salvaguardia de las personas y de las propiedades.
En resumen, que esa Ley de Policía Nacional propende al mejoramiento
técnico, material y moral de la policía para hacer más eficaz la lucha contra la
delincuencia; y a la educación de sus miembros para que actúen sólo dentro
de los límites de sus propias facultades, interpretando cabalmente los
principios constitucionales a fin de garantizar a los ciudadanos el efectivo
164
ejercicio de sus derechos.
VII
INSTITUTO DE CIENCIAS FORENSES
En el Informe al Congreso presentado por el Fiscal General de la República en
1970, a las páginas 49 a 51, aparece una relación de la dramática situación en
que se encontraban los servicios Médico-Forenses en el Area Metropolitana.
El título VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial está dedicado a los Médicos
Forenses como auxiliares de la justicia; impulsa la creación en las ciudades
importantes de la República por el Ejecutivo Nacional de un servicio de
Medicatura Forense constituido por un Médico-Jefe, Los Médicos Forenses,
Médicos Autopsiantes, Expertos Químicos y demás empleados que sean
necesarios; sus integrantes son de libre nombramiento y remoción del
Ejecutivo; los Tribunales están obligados a recurrir a dichos funcionarios en los
casos y actuaciones en que sean menester servicios de funciones de esa
naturaleza; y tanto los Tribunales como los Médicos-Forenses deben atenerse
para el ejercicio de sus respectivas funciones a las normas del casi centenario
Código de Instrucción Médico-Forense de 1878.
Las condiciones de trabajo de los Médicos-Forenses fueron calificadas de
“dantescas” por el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas.
Aquella relación y la eminente importancia de las funciones auxiliares de la
justicia, en especial de la Justicia Penal y de la Policía en general, en la lucha
contra el delito que prestan los servicios Médicos-Forenses, han aconsejado la
creación de un Instituto de Medicina Legal, al igual del chileno “Instituto de
Medicina Legal Dr. Carlos Ibar” o de los Institutos similares existentes en
Brasil; del Instituto de Criminología de Quito; o del Instituto de Medicina Legal
de Bogotá creado por Ley N° 42, de 17 de diciembre de 1945, que igualmente
creó la Escuela de Médicos Legistas; el cual reside en un moderno edificio
cuya construcción ordeno una Ley nacional.
En Venezuela, aparte del desastroso estado de los servicios Médico-Forenses,
se suprime del pensum de estudios de la Facultad de Derecho la materia de
medicina Legal; sin embargo, hay que destacar la magnífica y abnegada labor
de esos facultativos: toxicólogos, anatopatólogos; químicos, psiquiatras, etc.
Convendría, por lo tanto, que en la Ley de Policía se creara, más bien que un
Instituto de Medicina Legal, como aspiran los Forenses y auspicio el ex
Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial doctor Rodolfo Plaza Márquez
en su conferencia sobre “Legislación Policial” dictada el 27 de abril de 1971 en
el Palacio de las Academias, un Instituto de Ciencias Aplicadas a la Justicia, al
estilo del célebre Laboratorio del F.B.I. americano.
Un Laboratorio que abarque las Secciones de Física y Química (exámenes de
armas, toxicológicos, de cabellos y fibras; de metales, petrográficos,
espectrofotométricos, etc.; de Documentos: escrituras a mano y
mecanografiadas, falsificaciones y adulteraciones; cheques; cartas extorsivas,
tintas, papeles, etc. Electrónica: relativa a los modernos equipos electrónicos y
de comunicación radial; y de Archivo; de rayos X, etc. Laboratorio que preste
servicios para la Policía Nacional, la Policía Judicial, la Policía Militar, las
Policías Urbanas y Rurales de todo el país, para los Tribunales ordinarios y de
jurisdicción especial; el Ministerio Público ordinario y militar; tanto en materia
penal como en la civil; bien equipado y servido por personas de calificación
científica que, además, y esto es imprescindible, tengan el entrenamiento de
165
detectives para que lleven su experiencia práctica, después de recibir intensos
entrenamientos científicos al ejercicio de sus labores especializadas.
VIII
EL SERVICIO DE INFORMACION DE LAS FUERZAS ARMADAS (SIFA)
El artículo 392 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales
dispone:
“Los Reglamentos Militares y Navales se pondrán en vigencia por Resolución
del Ministerio de la Defensa”.
Y sobre esa base el Ministerio de la Defensa –Dirección de Gabinete- por
disposición del Presidente de la República, puso en vigencia bajo el N° 183, en
fecha 4 de mayo de 1964 el “Reglamento Interno del Servicio de Información
de las Fuerzas Armadas”.
En el artículo 1° de dicho Reglamento se dice que el Servicio de Información
de las Fuerzas Armadas (SIFA), creado por Resolución N° 369, del 26 de julio
de 1957, publicada en la Orden General N° 15, del 30 de agosto de 1957, es
un Organo de Seguridad de las Fuerzas Armadas Nacionales y como
Autoridad Militar, estará subordinado al Ministerio de la Defensa y no iniciará
ninguna actuación sin su consentimiento.
El artículo 100 del Código de Justicia Militar, citado, establece:
“Además de los Jueces Militares de Instrucción son competentes para iniciar
las primeras diligencias sumariales cualesquiera autoridades policiales o
judiciales ordinarias a reserva de ser ratificadas o confirmadas tales
actuaciones por los funcionarios judiciales ordinarios, a quienes se deban
pasar las actuaciones a la mayor brevedad”.
Las atribuciones del SIFA son las siguientes:
1°- Intervenir en toda averiguación de los delitos que sean competencia de la
Justicia Militar.
2°- Instruir, como cuerpo auxiliar de los Tribunales Militares, las diligencias
sumariales por los delitos y faltas previstos en el Código de Justicia Militar y
Reglamento Militares.
3°- Practicar las detenciones preventivas a que hubiere lugar cuando así lo
determine el ciudadano Ministro de la Defensa.
4°- Remitir al ciudadano Ministro de la Defensa, por órgano de la Dirección del
Servicio de Justicia Militar, los expedientes que instruya, a los fines previstos
en el ordinal 2° del artículo 163 del Código de Justicia Militar.
El personal del SIFA tendrá la asimilación militar que disponga el Presidente
de la República y estará sometido a las Leyes y Reglamentos Militares.
El SIFA, por consiguiente, es un órgano de Policía Judicial, auxiliar de la
Justicia Penal Militar. Está incluido bajo las previsiones del artículo 210 de la
Constitución:
“La ley determinará lo relativo a…la organización de los servicios auxiliares de
la justicia…”.
Y a lo dispuesto en el artículo 136, inciso 24: “la legislación de
procedimiento…”, la cual corresponde a la reserva legal nacional.
Amén de que, como el Código de Justicia Militar nada establece sobre los
órganos específicos de Policía Judicial Militar, de conformidad con lo dispuesto
166
en su artículo 28:
“las disposiciones sustantivas y procesales, civiles y penales, de derecho
común, son supletivas del presente Código, en los casos no previstos por él y
en cuanto sean aplicables”.
Por modo que el presepto del artículo 75-A:
“Salvo las disposiciones de leyes especiales, son órganos de Policía
Judicial:…
5°- Las demás autoridades a las cuales las leyes que regulan sus funciones,
atribuyan facultades instructoras”.
Es aplicable a este caso de Policía Judicial Militar.
La conclusión que se impone es que el SIFA, creado por una Resolución
Ministerial (no publicada siquiera en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela), con funciones de Policía Judicial Militar, carece de tales
atribuciones porque éstas solamente le hubieran podido ser distribuidas por
una ley nacional.
Por lo que se impone que el Poder legislativo incluya esa Policía Judicial en el
Código de Justicia Militar, lo que sería muy demorado; o bien introduzca en la
Ley de Policía Judicial que está considerando actualmente las disposiciones
necesarias para regularizar al SIFA, y darle las atribuciones de Policía Judicial
Militar que actualmente no tienen. Por otra parte un Reglamento o Decreto
Orgánico del Presidente de la República, podría darle al SIFA la naturaleza de
una Policía Nacional de Inteligencia y Seguridad Militar.
IX
CODIGOS DE POLICIA ESTADALES
Tradicionalmente, a partir de 1864, cada Estado tiene un Código de Policía. En
1955 hubo una tendencia a uniformar ciertas secciones de ellos.
Dichos Códigos dedican un Capítulo primero a “La Policía en General”, en la
que dan la definición de la Policía, por ejemplo:
“La Policía es la rama de la Administración Pública que tiene por objeto hacer
efectiva la ejecución de las leyes que garantizan el orden y la tranquilidad del
Estado, el respeto a la propiedad y la seguridad de las personas, que la
finalidad de la Policía es la conservación del orden público, la prevención de
las causas que puedan alterarlo y su restablecimiento cuando sea
interrumpido, así como también, la protección de las personas en el goce la de
las garantías constitucionales; que por tanto sus funciones son preventivas y
represivas o de seguridad. Que la policía se divide en Administrativa, Judicial y
Municipal; y esta última se subdivide en Urbana y Rural”.
Esa policía estadal es siempre uniformada; y existe la tendencia actual de
poner a su frente a militares en servicio.
X
Disposición legal nacional vigente para todas las policías.
El artículo 12, primer aparte, de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas
Nacionales, contiene la siguiente disposición:
“En los Cuerpos de Policía Federal, de los Estados o Municipalidades, en las
167
Guardias de Cárcel, en los Resguardos y en cualquier otra dependencia que
implique el uso de las armas, sólo se admitirán individuos que hayan prestado
servicio efectivo en el Ejército o en la Armada con certificado de buena
conducta”.
Esta disposición que tiende a hacer más efectivo el cumplimiento de la Ley es
reproducida textualmente en el artículo 14 de la Ley de Servicio Militar
Obligatorio.
Este precepto, puede llegar a ser un obstáculo en la vía de formar una Policía
de Carrera, profesional, culta, respetuosa de los derechos de las personas. En
Venezuela, por hábitos administrativos que no han podido ser desarraigados,
los jóvenes que hacen servicio militar obligatorio provienen de las clases
menos preparadas educativamente de la sociedad: generalmente campesinos
y jóvenes desocupados y realengos de la ciudad. Los jóvenes de la clase
media están exentos de ese servicio, sea porque estudian bachillerato, ya
porque la propia ley exceptúa temporalmente a los bachilleres alumnos de
universidades y de escuelas especiales.
La Policía Metropolitana, por ejemplo, en un aviso publicado el domingo 14 del
corriente hace un llamado a los jóvenes para que ingresen a sus filas, donde
encontrarán una noble profesión respaldada por el Estado. Mas, para admitir a
esos jóvenes, tendrá que acatarse aquella disposición que existe en dos leyes:
que hayan prestado servicio efectivo en las Fuerzas Armadas. Sería
conveniente que fuera estudiado detenidamente el asunto para decidir si es
conveniente modificar en un sentido más elástico aquella disposición.
XI
Disposiciones generales que podrían incluirse en la ley nacional para que
fueran obligatorias a las policías estadales y municipales.
a) Una determinación precisa de las penas correccionales que pueden
imponer los funcionarios de Policía, de la duración de la pena de
arresto; y del procedimiento para imponer aquéllas.
b) Que dichas penas sólo pueden imponerse por medio de una
Resolución; la cual debe registrarse en un libro destinado al efecto; y
después de haber oído sumariamente en el mismo acto al infractor.
c) Que para ser autoridad de policía se deben llenar, determinados
requisitos de competencia, de estudios, de ejercicio de la profesión;
pues se trata de una carrera. Un jefe civil no podría, por el hecho
mismo de serlo, autoridad de la policía.
d) Normas para el ingreso, ascenso, retiro, jubilación; así como de
previsión social.
e) Que deben establecerse en las capitales de Estado Escuela
Regionales de Enseñanza Policial.
f) Una determinación precisa de la manera como la policía debe actuar en
caso de manifestaciones no permitidas, peligrosas u hostiles; o en
casos de desórdenes graves; por ejemplo: que no pueden usar las
armas sino cuando se vean rodeados y amenazados en forma tal que
sean atacados; o cuando se vean rodeados y amenazados en forma tal
que peligre la vida o la seguridad personal; o una vez que hayan
agotado todos los medios de conciliación, de persuasión y de seguridad
para normalizar el orden alterado.
168
Pero señalando que debe preceder siempre una notificación dada en alta voz o
por alta voces, de que se van a emplear las armas; lo cual será precedido de
toques de silbatos; notificación que debe ser repetida por lo menos, por dos
veces, indicando que al tercer silbato se procederá a emplear las armas; que
cuando esa notificación tercera, (sea por medio del silbato, de viva voz o por
medio de altavoces) no resulte favorable, se deberá hacer previamente una
descarga al aire; si aún así, no se restableciere el orden, se deberán utilizar
sustancias químicas apropiadas como bombas lacrimógenas; rolos o garrotes;
empuje de caballos o uso de mangueras y sólo en último extremo, podrá
dispararse.
XII
CONCLUSIONES
Sería conveniente:
A.- Que el Congreso sancionara prontamente la Ley de Policía Judicial, cuyo
Proyecto se encuentra actualmente para segunda discusión en el Senado. A
esa Ley se refiere el artículo 210 de la Constitución.
B.- En esa Ley de Policía Judicial debería incluirse el SIFA, órgano de policía
judicial, auxiliar de la Justicia Militar. En tal sentido, convendría precisar mejor
el inciso 8° del artículo 3° del Proyecto de Ley que está en el Senado, el cual
se refiere a:
“Los jefes y oficiales de los Cuerpos de Policía de Seguridad del Estado”.
C.- Sería conveniente que el Congreso dictará una Ley de Policía Nacional,
como lo prevé la Constitución en el inciso 5° del artículo 136.
D.- Esa Ley debería organizar la Policía Nacional sobre el fundamento esencial
de que debe ser un cuerpo apolítico, profesional, de carrera.
La función de este cuerpo sería velar por la conservación del orden y la
seguridad pública; llevar adelante una acción antidelictiva; y proteger el
pacífico disfrute de los derechos constitucionales y de las instituciones
democráticas.
Convendría que esa Ley de Policía Nacional creara una Brigada de Policía
Juvenil, especializada en los problemas de la juventud.
E.- Convendría que esa Ley de Policía Nacional creara el Instituto de Ciencias
aplicadas al delito, que abarcara el actual Servicio Médico-Forense. Ese
Instituto estaría al servicio de todas las policías: Judicial, Nacional y Urbana y
Rural.
F.- Convendría que esa Ley de Policía Nacional estableciera la base
fundamental de la Policía Urbana y Rural, sin menoscabo de la autonomía de
los Estados y de los Municipios; en aplicación de lo dispuesto en el artículo
134 de la Constitución.
G.- Convendría la formación de una Comisión Especial, integrada por
representantes de ambas Cámaras Legislativas; de las diversas policías con
jurisdicción nacional; de los jueces penales; del Ministerio Público; de las
sociedades de Derecho penal y Criminológicas existentes, de una
representación de las Policías Estadales; y del Centro Nacional de INTERPOL
en Venezuela para que estudie el problema de la organización de la Policía
Nacional y de las Policías Urbanas y Rurales de los Estados y de los
Municipios…
169
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:17-5
CR
art:126-5
CR
art:134
CR
art:136-2
CR
art:136-5
CR
art:136-24
CR
art:210
CPN
art:1
CPN
art:2
LOPP
art:1
LOPP
art:2
DP
N° 15-art:2
DP
N° 15-art:4
IFGR
1970., pp.49-51
LOFAN
art:12-P.apt
LOFAN
art:392
RISIFA
art:1
CJM
art:100
CJM
art:163-2
LSMO
art:14
PLPJ
art:3-8
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CODIGO DE POLICIA
FUERZAS ARMADAS
LEYES
MEDICATURAS FORENSES
PODER NACIONAL
POLICIA
POLICIA JUDICIAL
POLICIA NACIONAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.131-139.
170
035
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:19720525
La Policía Judicial en el Proceso Penal y sus problemas
FRAGMENTO
En los últimos tiempos se ha venido incrementando el interés por el estudio del
Derecho Procesal Penal que muy poco había sido cultivado entre nosotros; en la
actualidad existe un vigoroso movimiento a su favor, para escudriñar y analizar nuestro
sistema procesal penal, caracterizado éste por la lentitud desesperante en que se
desenvuelven los procesos: poco eficaces por tardíos a causa del tradicional sistema
escrito al cual se aúnan las rutinas viciosas que una tradición impenetrable ha ido
formando en el transcurso del tiempo; la opinión pública desea el procesal en el cual el
representante del Ministerio Público convenza al Juez de la responsabilidad del reo, o
éste o su defensor convenzan a su vez de la inocencia del primero. La sociedad exige,
además, que sobre el delincuente recaiga una pronta sanción que extienda sus efectos
intimidantes sobre todo el conglomerado. Desconoce el Código de Enjuiciamiento
Criminal el estudio de la personalidad del procesado a quien el Juez Penal apenas si
vislumbra, de lejos, una sola vez durante el proceso en la llamada audiencia del reo o
acto de cargos; mantiene un caduco sistema de pruebas tarifadas sin que se haya
hecho esfuerzo alguno (salvo en 1957 respecto a la prueba pericial), para dejar entrar
en nuestro anacrónico sistema procedimental la apreciación crítica y razonada de las
pruebas por parte del Juez; y no menciona el Código las pruebas científicas basadas
en las experiencias de la moderna criminalística; aquéllas sin embargo se han venido
imponiendo en la práctica procesal durante los últimos 5 lustros con el incontrtrastable
valor experimental que, universalmente, han adquirido en el transcurso de este siglo;
de tal manera que, aún antes de ser reglamentadas por el Código de 1954 las
funciones de la Policía Judicial, los técnicos en investigaciones científicas,- cuyos
primeros funcionarios se graduaron en 1938 en el Cuerpo de Investigación Criminal-,
eran llamados constantemente por el Juez de Instrucción como auxiliares idóneos de
la justicia penal, en materia de dactiloscopia, de balística, de manchas de sangre, de
falsificación de documentos, de planimetría, de dictámenes psiquiátricos, etc.
A manera anecdótica sobre la importancia que al estudio del Derecho Procesal Penal
se le da en Venezuela, señalo que entre las Comisiones Permanentes de la Academia
de Ciencias Políticas y Sociales sobre 17 ramas del Derecho no existe ninguna que
tenga por objeto el procedimiento penal. Pero en el país existe una inquietud general
por esta disciplina, avivada por la crisis misma, honda y palpable, que sufre la justicia
penal en Venezuela.
2.- INICIO DEL SUMARIO.- La mayoría de las veces el proceso penal comienza con la
actividad instantánea de los funcionarios de la policía judicial, quienes actúan en
calidad de instructores del sumario- delegados del Juez de Primera Instancia en lo
Penal (art.72, inciso 4° y Parágrafo Unico, C.E.C./Código de Enjuiciamiento Criminal/)y como tales dictan el auto de proceder (art. 90 ejusdem). En efecto, la policía judicial
está expandida en todo el territorio nacional (el solo Cuerpo Técnico de Policía
Judicial, P.T.J., tenía para principios de 1971, 11 Delegaciones, 7 Seccionales y 17
puestos en el interior de la República) además, en aquellos lugares a los que no llega
la acción de la PTJ se encuentran los órganos competentes de la Guardia Nacional
que también tienen funciones específicas de Policía Judicial (art. 74-A, inciso 2°,
171
C.E.C.), en tercer lugar aunque sólo a prevención, actúan los funcionarios autorizados
por el Código de Policía de la respectiva Entidad Política, y, por excepción, en casos
muy especiales, actúa también como colaboradora la policía de seguridad, llamada en
estos últimos tiempos Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención DISIP.
En Venezuela es un precepto legal, -no existente en otros países-, que la policía
judicial actúa por iniciativa propia (artículo 75 C.E.C.), derivado de aquel otro contenido
en el párrafo aparte del artículo 2 del Código de Enjuiciamiento Criminal según el cual
la acción penal es pública por su naturaleza, lo que permite a aquélla actuar de oficio,
del mismo modo que lo hace el juez de instrucción (art. 90 C.E.C.) al tener
conocimiento de la comisión de un hecho punible (notitia criminis como suelen decir).
La Policía Judicial, por tanto, actúa al tener esa noticia, ya por denuncias sigilosas, en
ocasiones anónimas; o bien por denuncia expresa e individualizada, oral o escrita, de
alguna persona; e igualmente por el requerimiento que le haga el Fiscal del Ministerio
Público (art. 92 Ley Orgánica del Ministerio Público). Por otra parte la Policía Judicial
tiene la obligación de investigar los delitos e identificar y aprehender preventivamente
a los presuntos culpables (artículo 75 C.E.C.); nadie, pues, más llamada que ella para
iniciar el proceso, puesto que está diseminada en todo el territorio del país, ha sido
dotada de un equipo completo de numerosos vehículos automotores que le dan una
extraordinaria facilidad para movilizarse y patrullar en las calles, y está provista
también de equipos modernos, de aparatos electrónicos de telecomunicación para el
contacto rápido de sus funcionarios entre ellos mismos, con la oficina central y con
otras autoridades amén de que sus funcionarios tienen gran experiencia adquirida en
el conocimiento de personas y de lugares sospechosos así como el auxilio invalorable
de un archivo general de delincuentes, de ex convictos, de personas meramente
sospechosos; por todos esos motivos los funcionarios de la P.T.J. están en mejores
condiciones para actuar de inmediato al producirse un hecho punible que los Jueces
de Instrucción cuya labor por naturaleza y costumbre es sedentaria, rutinaria, de
oficina, lenta en consecuencia, mientras que la actividad del funcionario policial es, al
contrario, como consecuencia de su propia formación, fulmínea, presta, rápida, ágil; de
ahí pues, que el Cuerpo Técnico de la Policía Judicial mantenga en todo el país,
especialmente en las grandes ciudades, una constante, intensa, sostenida, eficaz y
vasta actividad investigativa en millares de procesos, en la etapa inicial de sus
respectivos sumarios. Todo esto explica la necesidad de conocer, desde el punto de
vista legal, el origen de la Policía, sus características, cuáles son sus atribuciones
legales y, desde el punto de vista práctico, la manera como funciona, su dependencia
orgánica, por quién esta vigilada y sus relaciones con la Organización Internacional de
Policía INTERPOL.
3.- UBICACIÓN DE LA POLICIA JUDICIAL.Es conveniente tener un concepto preciso de la ubicación de la Policía Judicial dentro
del cuadro organizativo del Poder Público establecido en la Constitución vigente de 23
de enero de 1961:
a) Policía Nacional.
La Constitución reserva al Poder Nacional, en el inciso 5° del artículo 136:
“Los servicios de identificación y la policía nacional”.
Debe existir una Policía Nacional que aún no ha sido creada por la ley
correspondiente. Este punto está muy claro en la Constitución, de tal manera que
siempre me han extrañado las expresiones dadas a la prensa por funcionarios de
relieve; acerca de que no es posible en Venezuela crear una Policía Nacional; al
contrario, puesto que la Constitución expresa que corresponde al Poder nacional los
172
servicios de Policía Nacional y por cuanto “corresponde al Congreso legislar sobre las
materias de la competencia nacional” (artículo 139, Constitución), bien puede dictar
esa Ley de Policía Nacional que, en mi modesta opinión, es muy necesaria en el país;
sin negar que también el Ejecutivo Nacional, que es otro órgano del Poder nacional,
pueda, en ausencia de tal ley, dictar un Reglamento Orgánico sobre la materia, como
lo ha hecho tanto un 1959 cuando fue creada la extinguida DIGIPOL como en 1970, al
crear la DISIP.
Dicha competencia del Poder nacional para crear la Policía Nacional está de acuerdo
con la centralización progresiva de los grandes servicios públicos fundamentales como
la Administración de Justicia y el Ministerio Público que se inició en la Constitución,
modificada en 1945 y se completó en la de 1953 la cual establecía:
“Artículo 60.- Es de la competencia del Poder Nacional lo relativo a:…
“8°- Los servicios de seguridad y de identificación…
Pero cuya Disposición Transitoria Cuarta estatuía también:
“Cuarta.- Las Policías, los institutos municipales de crédito, las pensiones municipales
y estadales y las loterías estadales y la del Distrito Federal, continuarán en la misma
forma en que han venido hasta que se organicen los correspondientes servicios
nacionales.
La Policía Nacional es la que hace cumplir los fines esenciales del Poder Nacional
señalados en el inciso 2° del artículo 136 de la Constitución: la defensa y vigilancia de
los intereses generales de la República, la conservación de la paz pública y la recta
aplicación de las leyes en el territorio nacional. Es la potestad,- que no poder-, de
Policía.
Una Ley Nacional de Seguridad, de fecha 30 de julio de 1938, vigente en parte
todavía, se puede considerar, - no obstante las modificaciones que ha sufrido-, como
una reglamentación del inciso 5° del artículo 136 de la Constitución actual), o asea, de
“Los servicios de la policía nacional”. Esta comprende actualmente dos ramas: la
policía de seguridad y la policía administrativa.
LA POLICIA DE PREVENCION Y SEGURIDAD
Un Decreto Presidencial de 17 de septiembre de 1936 creó la Escuela de Policía
Nacional para la preparación de agentes de seguridad pública con el fin de formar un
cuerpo de Seguridad nacional, con una organización de carácter y preparación
profesionales, de formación científica para la profilaxia y estudio de la criminalidad.
Después, por otro Decreto de 4 de agosto de 1937, se creó la Guardia Nacional y las
Oficinas de Investigación y de Identificación de Extranjeros. Al año siguiente se dictó la
mencionada Ley nacional de Seguridad según la cual el Cuerpo de Investigaciones era
una organización de carácter civil que dependería en todos sus detalles del Ministerio
de Relaciones Interiores (artículo 7°); que funcionaría por medio de las Oficinas
Especiales creadas o que creare al efecto el Ejecutivo Nacional (artículo 17). El 26 de
julio de 1941 el Ejecutivo nacional creó la Oficina Central de Investigación Nacional, a
cargo de un Director Nacional de Investigaciones.
Ese Cuerpo de Investigación fue reorganizado por Decreto N° 162 de la Junta Militar
de Gobierno de 22 de junio de 1949 y quedó formado por la Jefatura y oficinas de
Seguridad Nacional y demás Servicios de Investigación que funcionaban en el Distrito
Federal, los Estados y territorios Federales, cuyas atribuciones señalaba el artículo 2°
de dicho Decreto; el artículo 5° por su parte lo dividía en los siguientes servicios:
Criminología, Extranjería; Político-Social; Laboratorio de Técnica Policial; Archivo y
Escuela de Investigación Nacional.
Después de los sucesos políticos del 23 de enero de 1958 y a consecuencia de los
excesos delictivos en que incurrió la sección política de la Dirección de Seguridad
Nacional fue dictado en Decreto N° 3, del día siguiente, por la Junta de Gobierno de la
República de Venezuela que eliminaba del cuadro organizativo del Ministerio de
Relaciones Interiores dicha Dirección. Para reemplazarla fue estructurado un incipiente
Servicio Técnico Criminológico hasta que por Decreto N° 51, emanado del Presidente
173
de la República, de 29 de abril de 1959, fundado en la facultad del Ejecutivo Nacional
sobre “la conservación del orden y la seguridad pública” fue creada la Dirección
General de Policía, cuyo objeto era:
“Ejercer y coordinar en todo el territorio nacional las funciones policiales destinadas a
la conservación del orden y de la tranquilidad pública, de acuerdo con la competencia
atribuida al Ministerio de Relaciones Interiores en el artículo 18 del Estatuto Orgánico
de Ministerios, dejando a salvo las atribuciones legales de la Policía Técnica Judicial y
de las Policías Municipales” (artículo 1°).
La Digepol, por lo tanto, era la Policía Nacional de Seguridad, prevista en el inciso 5°
del artículo 136 de la Constitución; policía preventiva, de seguridad, pero como
también ejercía en la práctica funciones instructoras el Fiscal General de la República
se dirigió al Presidente de la República el 16 de enero de 1967 sugiriéndole que, como
esas funciones instructoras no le podían ser dadas sino por una ley, según el artículo
75, inciso 5°, del Código de Enjuiciamiento Criminal, se la identificara con el Cuerpo de
Investigaciones previsto en la Ley de Seguridad Nacional y se la adscribiera a la
Dirección General de Policía del Ministerio de Relaciones Interiores para que en lo
sucesivo tuviera una raíz legal y sus actuaciones pudieran adquirir validez en los
sumarios y no fueran declaradas nulas por los Jueces como venía aconteciendo.
En Decreto N° 15, emanado del Presidente de la República de fecha 19 de marzo de
1969 se sustituyó la Dirección General de Policía por la Dirección de los Servicios de
Inteligencia y Prevención, cuyo personal debe egresar de un Centro Especializado de
adiestramiento o con suficiente formación profesional y a la cual le fijaron las
siguientes atribuciones:
“Coordinar su acción antidelictiva con los demás cuerpos policiales;
Proteger el pacífico disfrute de los derechos de conformidad con lo establecido en la
Constitución y en las Leyes de la República;
Velar por la conservación del orden y la seguridad pública, de acuerdo a la función
atribuida al Ministerio de Relaciones Interiores en el artículo 18 del Estatuto Orgánico
de Ministerios y en el Decreto N° 15 del 29 de abril de 1959;
Y Asesorar al Ejecutivo Nacional en la formación de la política antidelictiva (artículo
5°).
LA GUARDIA NACIONAL
La Guardia Nacional es un organismo cooperador de los Cuerpos y Agentes Policiales
de los Estados y Municipios, en los fines propios de éstos, y de los demás funcionarios
y Cuerpos Policiales de la Nación en las actividades propias de estos últimos (artículo
8° de la Ley citada); y como Servicio Urbano, tiene también una atribución accidental,
que es la de reforzar a las autoridades civiles de la Nación y a los policiales de los
Estados y de las Municipalidades, cuando resulten insuficientes; sólo con el objeto de
mantener el orden público (inciso d), del artículo 14); sin perjuicio, en cuanto a la forma
de prestar esa cooperación, de conservar su autonomía (parágrafo único del artículo
8°, de la Ley citada). A ella, por Decreto-Ley N° 349, emanado de la Junta
Revolucionaria de Gobierno, de fecha 22 de junio de 1946, se le dio una doble función,
siendo la segunda de ellas:
“Complementar la acción de seguridad de las Fuerzas Armadas Policiales en toda la
extensión del territorio nacional, ampliándola en determinadas funciones”.
Aparte de esta acción complementaria de la acción de la policía en todo el territorio
nacional, la Guardia Nacional tiene a su cargo el Servicio Rural destinado a la
vigilancia de los campos y lugares desguarnecidos que la requieran; el Servicio Vial,
encargado de prestar vigilancia en los ferrocarriles, carreteras y en general, en las vías
públicas y empresas de transporte; el Servicio de Sanidad, destinado a cooperar en
todas las autoridades encargadas de los ramos de higiene, salubridad, asistencia
social y calamidades públicas, el Servicio Urbano, de complementar la acción de las
policías en toda la extensión del territorio nacional, el de Resguardo de Aduanas,
marítimas, terrestres y aéreas (Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, Ley de
174
Aduanas y Reglamento del Resguardo de la Renta Aduanera); el Resguardo de
Licores (Ley Orgánica de la Renta de Licores y Reglamento de la Misma); el de
Guardería Forestal (Ley Forestal y de Aguas de 30 de diciembre de 1965); el de
vigilancia externa de cárceles y demás establecimientos de reclusión (Reglamento de
Cárceles de 14 de noviembre de 1952 y la Ley de Régimen Penitenciario; el de
vigilancia de Caza y Pesca (Ley de la materia) y, por último, los servicios de protección
industrial, vigilancia en los campos petroleros y mineros, custodia de valores y de
explosivos. En una palabra, la Guardia Nacional en Venezuela constituye una
auténtica Policía Nacional Administrativa, que en todo el territorio de la República
extiende su acción de vigilancia y de protección en los más diversos ramos
dependientes de los Ministerios de Relaciones Interiores, Hacienda, Defensa,
Comunicaciones, Justicia y Agricultura y Cría; con la ventaja sobre muchos otros
países, de que se trata de un único cuerpo policial, con carácter militar, con secciones
especializadas en cada rama, provisto de una disciplina de gran capacidad de
movilización y que goza de prestigio sólido en el país. Últimamente, conforme a
Decretos Ejecutivos los oficiales de la Guardia Nacional son los Comandantes de la
Policía Metropolitana (Area Metropolitana de Caracas) y de las principales capitales de
Estados. La Guardia Nacional divide su actuación en tres grandes áreas: La Fiscal, la
de Recursos Naturales y la de Seguridad.
b) Policía Urbana y Rural
También los Estados y los Municipios pueden organizar sus fuerzas de policía pero
sujetándose a lo que dispone la ley nacional, pues así lo prescribe el artículo 134 de la
Carta Fundamental.
Esta policía de los Estados y de los Municipios debe limitarse a las materias urbanas y
rurales; y las leyes estadales correspondientes determinarán cuáles de esas ramas se
atribuyen a la competencia municipal. Tal es el régimen establecido en el inciso 5° del
artículo 17 de la Constitución sobre la Policía Urbana y Rural.
LOS CODIGOS DE POLICIA ESTADALES
Interinamente esa Policía Urbana y Rural está regida por los Códigos de Policía que
cada Estado tienen. En 1955 fueron unificadas ciertas secciones de ellos en escala
nacional. Esa policial estadal viste siempre de uniforme y existe la tendencia actual de
poner a su frente a militares en servicio, que actúan por comisión.
La Policía Municipal del Distrito Federal se rige por la Ordenanza de Policía Urbana y
Rural de 30 de Septiembre de 1926 y su Reglamento Parcial de 28 de octubre de
1909, Es ahora que ha venido organizándose para cumplir su papel de prevención del
delito y de protección a la propiedad, a las personas y en la defensa del orden público,
ya que las violencias y cambios políticos ocurridos en el país en 1945, que la hicieron
desaparecer; la desorganización que tuvo el 1948 y diez años después en 1958, han
impedido su normal desenvolvimiento. Es de hacer notar la buna labor que desde junio
de 1961 a noviembre de 1964 cumplió la misión técnica de Carabineros de Chile.
Convenios celebrados últimamente entre el Gobierno del Distrito Federal y el Estado
Miranda, han creado la Policía Metropolitana, a cargo de un Oficial Superior de la
Guardia Nacional en comisión.
En resumen, dentro del régimen constitucional vigente (artículos 134, 17 y 30), existe,
pues, una jerarquización: la policía municipal urbana y rural la determina una ley
estadal, la cual a su vez señala la que corresponde especialmente al Estado; pero
para legislar sobre uno y otro objeto deben los Estados ceñirse a las disposiciones
fundamentales de la Ley nacional de policía, la cual puede también coordinar los
distintos servicios policiales.
175
c) Policía de las Cámaras Legislativas
El artículo 158, ordinal 3° de la Constitución, establece entre las atribuciones privativas
de cada uno de los cuerpos legislativos la de:
3° “Organizar su servicio de policía”.
Policía que tiene por objeto garantizar la plena independencia del Congreso, y guardar
el orden en cada Cámara si éste llegare a perturbarse; que no obedece sino a la
Cámara misma; y que nunca ha llegado a crearse. A ella se refería la Constitución de
1830 cuando establecía la Guardia Nacional.
d) La Policía Judicial
En tres disposiciones distintas la Constitución vigente se refiere a la Policía Judicial:
1) de una manera indirecta en el artículo 210 del Capítulo II “Disposiciones
Generales” del Título VII: “Del Poder Judicial y del Ministerio Público”. Dice
aquella disposición:
“La Ley determinará lo relativo a la inspección del funcionamiento de los Tribunales a
los medios de atender a sus necesidades funcionales y administrativas y a la
organización de los servicios auxiliares de la justicia, todo ello sin menoscabo de la
autonomía e independencia de los jueces”.
Y la Exposición de Motivos del Proyecto de Constitución explica lo siguiente:
“Por otra parte se pensó en la necesidad de una ley que regule a los servicios
auxiliares de una Justicia que como la Policía Técnica Judicial constituyen servicios de
naturaleza especial”.
2) En el Capítulo III “Derechos Individuales” del Título III “De los Deberes,
Derechos y Garantías”, artículo 60, donde se declara que “la libertad y
seguridad personales son inviolables”, y en consecuencia se regulan las
condiciones de la prisión o detención; el último aparte del inciso 1° de ese
artículo, preceptúa:
“En caso de haberse cometido un hecho punible las autoridades de policía podrán
adoptar las medidas provisionales, de necesidad o de urgencia, indispensables para
asegurar la investigación del hecho y el enjuiciamiento de los culpables. La Ley fijará el
término breve y perentorio en que tales medidas deberán ser comunicadas a la
autoridad judicial, y establecerá además el plazo para que ésta provea, entendiéndose
que han sido revocadas y privadas de todo efecto si ella no las confirma en el referido
plazo…esta disposición se enlaza directamente con la Disposición Transitoria
Constitucional Sexta que regía de manera interina hasta que la legislación ordinaria
fijará los términos y plazos a que se refería el susodicho último aparte del ordinal 1° del
artículo 60 de la Constitución, como lo hizo el Código de Enjuiciamiento Criminal en la
reforma que empezó a regir al 27 de enero de 1962, La última parte de dicha
Disposición Constitucional Transitoria preceptúa, y continúa en vigencia porque no
tiene carácter transitorio:
“Sólo están facultados para tomar las medidas previstas en el artículo 60 de la
Constitución las autoridades de policía, que de acuerdo la ley, tengan carácter de
auxiliares de la Administración de Justicia”.
En estos dos últimos preceptos se ratifica la naturaleza de la Policía Judicial como
auxiliar de la justicia y se preceptúa que las actuaciones de ella que toquen con el
derecho inviolable de la seguridad y libertad personales, sólo pueden ser adoptadas
como medidas provisionales, en los casos de haberse cometido un hecho punible,
cuando sean de necesidad o urgencia, y además, cuando sean también
176
indispensables para asegurar la investigación del hecho y el enjuiciamiento del
culpable. Sólo en estos casos excepcionales, y no como una facultad permanente y
general, la Policía Judicial, como auxiliar de la Administración de Justicia, puede
aprehender a sospechosos de haber tomado parte en la comisión de un hecho punible,
o restringir su libertad y seguridad, todo dentro de los plazos y términos señalados en
la Ley, es decir, en el artículo 75-H del Código de Enjuiciamiento Criminal.
4.-Antecedentes de la Policía Judicial.
La Policía con funciones instructoras a prevención 1830 a 1959.
Por ley 11 de mayo de 1825 dictada por el Congreso de Colombia cuya aplicación
ordenó una Ley de Venezuela de 14 de octubre de 1830, correspondía a los Alcaldes
Parroquiales 1830, correspondía a los Alcaldes Parroquiales (llamados en la
Constitución de 1830 Jueces de Paz) y a los Alcaldes Municipales:
“Aprehender a los delincuentes a prevención previa la sumaria información del hecho,
o sin ella cuando fuere infraganti; practicar inmediatamente en este segundo caso el
correspondiente sumario, y dar cuenta en ambos casos con remisión de uno y otro al
Fiscal o Juez competente (artículos 153, N° 6 y 155)”.
El Código de Procedimientos Judiciales de 19 de mayo de 1836 (Código Arandino)
mantuvo esa facultad de los Jueces de Paz y Alcaldes Parroquiales en su artículo 1°
de su Ley Unica sobre “El juicio criminal en tanto se establece la administración por
jurados”, como también las leyes sucesivas sobre esta última materia. En 20 de mayo
de 1854 se promulgó un Código Nacional de Policía, cuyo artículo 2° establecía:
“La Policía se divide en administrativa, judicial y municipal y ésta puede ser urbana y
rural”
Su Ley III estaba destinada a la Policía Judicial:
“Artículo Uno.- Los Jefes de Policía por sí y por medio de sus agentes; harán cuantas
indagaciones y pesquisas sean conducentes a fin de descubrir todos los delitos cuya
acción no esté reservada a los particulares y las culpas y contravenciones de cualquier
especie que se comentan o intenten cometer dentro de los límites de su jurisdicción, y
quienes son sus autores. Usarán para ello de discreción y sagacidad, y se valdrán de
todos los medios que no les prohíban las leyes, la moral y la decencia. Cuando
obtengan por resultados de sus averiguaciones que se ha cometido algún delito que
merezca pena corporal, fuera de su jurisdicción, tienen el deber de dar inmediatamente
aviso al jefe de policía del lugar, para que proceda a la indagación del hecho y prisión
del delincuente”.
“Artículo 2°- Cuando un Jefe de Policía haya descubierto por testimonio digno de
crédito, o por otro indicio grave, quién es el autor de un delito, procederá por sí a
formar la sumaria información del hecho y aprehender al delincuente, si aquel tuviere
señalada penal corporal; y en todo caso dará inmediatamente cuenta a la autoridad
judicial competente para que se proceda conforme a las leyes”.
Dicha Ley daba también a los Jefes de policía judicial el gobierno, seguridad, orden y
régimen de las cárceles, la visita de los establecimientos de castigo y la ejecución de
las penas impuestas.
El Código de Procedimiento Criminal de 19 de abril de 1863, - de efímera aplicación
por el triunfo pocos meses después de la Revolución Federal. Traía estos artículos:
“4° Las Autoridades de Policía pueden iniciar el procedimiento hasta arrestar al reo,
pero deben pasar inmediatamente el sumario a la Autoridad Judicial respectiva”.
“5°- Las diligencias practicadas por las Autoridades de Policía tienen valor en juicio;
pero la judicial puede rehacerlas o ampliarlas”.
177
El Código de Enjuiciamiento Criminal de 1882 en su artículo 75, preceptuaba:
“Las autoridades de policía, para evitar toda dilación, deberán también abrir la
inquisición, sin perjuicio de avisarlo desde luego y de pasar las diligencias que
practiquen a uno de los Jueces competentes”.
Esta disposición que repetía la del artículo 282 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de
España de la misma fecha, perduró en nuestra legislación procesal penal durante 72
años.
1926.- En la reforma que en 1926 recibió el Código de Enjuiciamiento Criminal se
intituló el Capítulo I del Título I: “Funcionarios de instrucción y policía judicial, sin que el
correspondiente articulado hubiese variado, de tal modo que en su preceptiva quedó
patente una omisión inexplicable. Posteriormente, en 1938, la Ley del Servicio
Nacional de Seguridad, al crear este servicio le señaló, entre otros fines, el de
“intervenir en la averiguación de hechos delictuosos” (artículo 1°), y, especialmente al
Cuerpo de Investigación, el de “cooperar con el Poder Judicial en el descubrimiento y
captura de los delincuentes de todo orden a cuyo efecto los funcionarios del Cuerpo de
Investigación tendrán el carácter de funcionarios instructores del sumario conforme al
artículo 75 del Código de Enjuiciamiento Criminal” (inciso d), artículo 19). Empero, este
carácter de funcionarios de instrucción a prevención que, conforme al artículo 75 del
Código Procesal Penal. Sólo les daba facultad para actuar para evitar toda demora,
junto con el deber de pasar las diligencias a los Jueces competentes, fue rebasado en
la práctica a medida que el cuerpo de investigación se organizaba, extendía sus
funciones en todo el territorio nacional y superaba su preparación técnica, hasta el
punto de que, en los últimos años, antes de 1954, en Caracas y en las capitales de
Estado y poblaciones importantes, los sumarios eran iniciados y levantados casi en su
totalidad por los funcionarios técnicos de Investigación. Esta situación fue expuesta por
el suscrito en la Comisión Codificadora Nacional en Enero de 1950, señalando además
los gravísimos inconvenientes, asaz conocidos y sufridos por Jueces y por los
abogados en ejercicio, preponderancia del investigador sobre el funcionario judicial de
instrucción; violación del secreto sumarial por las frecuentes informaciones a los
periódicos, instrucción simultánea y paralela de dos sumarios: uno por la Seguridad,
otro por los Tribunales; pérdida de tiempo porque los Jueces de Instrucción hacían
ratificar todas las diligencias realizadas por los empleados de investigación; y lo que
era más grave; detención de los sospechosos, prolongada e ilícita, amén de que, en la
práctica, la instrucción de los sumarios se prolongaba mucho más del término
señalado como máximo por el precepto de las Constituciones de 1936-1945 y de 1953.
La situación se hacía más grave porque los funcionarios del Cuerpo de Investigación
no tenían ningún nexo de dependencia hacia los funcionarios del órgano jurisdiccional
ni hacia los del Ministerio Público, por lo que se hacía difícil a éstos poner coto a los
excesos arbitrarios en que incurrían en sus actividades sumariales. Hubo de tenerse
en cuenta que en los tiempos modernos es de imprescindible necesidad para la
Justicia Penal la cooperación de una Policía Técnica, altamente especializada, que
pusiera a disposición de los Jueces sus expertos y laboratorios químicos, sus
dactiloscopistas, sus especialistas en balísticas, sus médicos-forenses y psiquiatras,
etc. De ahí la necesidad que puso de relieve en sus deliberaciones la extinguida
Comisión Codificadora Nacional y lo participó al Ministerio de Justicia, de que el
Código de Enjuiciamiento Criminal creara y reglamentara las funciones de la Policía
Judicial, estableciendo los límites de su actuación, la subordinación en que debía
actuar con respecto al Poder Judicial y las sanciones en que podían incurrir sus
funcionarios en caso de traspasar aquellos límites o de menospreciar las órdenes de
los órganos jurisdiccionales, ampliando al mismo tiempo, las atribuciones que tenía el
Cuerpo de Investigación por la Ley y el Decreto Mencionados, pues la verdad es que
muchos de sus técnicos estaban mejor preparados para investigar los delitos de
cualquier lego Juez distrital o municipal de las aldeas y pueblos venezolano.
178
A consecuencia de esta excitación hubo un Seminario en la Universidad Central sobre
Policía Judicial, del cual salió un trabajo del doctor Michelle Tomaselli, el mejor escrito
hasta hoy sobre la materia.
La reforma del Código en 1954
A remediar aquella falla tendieron las adicionales que se le hicieron al Código de
Enjuiciamiento Criminal de 1926, las cuales entraron en vigencia el 30 de octubre de
1954. “Con esta regulación- decía la Exposición de Motivos del proyecto ministerial- se
aspira evitar los conflictos de competencia entre funcionarios de policía y autoridades
judiciales y asegurar con la mayor prontitud las pruebas materiales del hecho, los
datos que contribuyan a su comprobación y la inmediata detención de los indicios”. En
los catorce artículos que en dicho proyecto regulaban la materia, se establecían las
funciones de la policía judicial, los funcionarios que la integran, la forma de proceder,
la obligatoria celeridad de sus actuaciones y el secreto que deben guardar ellas; los
modos de actuar, la forma de obtener la declaración del presunto culpable, el personal
técnico y auxiliar, las visitas domiciliarias, las misiones que deben contener las Actas
que levantan, el carácter que tienen sus funcionarios de auxiliares de los Jueces, la
fuerza probatoria de las actuaciones que realicen, la obligación de enviar
inmediatamente las diligencias a las autoridades judiciales competente, y las
sanciones disciplinarias que éstas le puede imponer. (Diario de Debates de la Cámara
del Senado N° 27, de 21 de junio de 1954).
Especial cuidado tuvieron los legisladores en el estudio y sanción del articulado del
proyecto relativo a la policía judicial, fue así que, muy plausiblemente, la Cámara de
Diputados modificó el artículo 78 del proyecto ministerial para determinar con toda
precisión y rotundidad que la Policía Judicial debe estar subordinada a la autoridad
judicial instructora, “fijando, de una vez por todas, cuál ha de ser la posición de dichos
funcionarios en el escenario procesal y evitar roces de autoridades por pretendidas
invasiones de sus propias atribuciones”. Igualmente, la Cámara de Diputados creyó
necesario la fijación de un término prudencial para que las actuaciones fueran
remitidas al Juez competente, pues le pareció que la expresión del proyecto
“inmediatamente” podía prestarse a retardos y abusos en la práctica, quizás no tanto
por mala fe sino por desidia o falta de preocupación en los funcionarios encargados de
realizar las investigaciones. Fue por ello que en la segunda discusión del artículo 87
(artículo 75-H del Código Actual), quedó redactado así:
Los Funcionarios de la Policía Judicial, deberán remitir al Juez competente en un
término no mayor de 30 días, contados desde la fecha de la apertura de la
averiguación, las Actas que han redactado sobre las diligencias y los instrumentos,
armas y efectos que hayan asegurado. En la nota de remisión harán constar los
testigos que no han declarado y la razón de la omisión y expresión si el presunto
culpable ha sido o no detenido”.
Ahora bien, ni el proyecto ministerial ni el artículo como tal como fue sancionado en la
segunda discusión de Diputados, mencionaba al presunto culpable que hubiera sido
detenido por la Policía Judicial. Esta omisión fue expresamente subsanada en la
tercera discusión de la Cámara de Diputados, atendiendo a levados principios
respetuosos de la garantía constitucional de la seguridad personal. En esa tercera
discusión se le agregó lo siguiente:
“En el caso de que el indiciado haya sido detenido preventivamente, lo podrán en el
término legal a disposición del funcionario instructor, junto con las actuaciones que
hubiera practicado, a los fines de la prosecución de las diligencias sumariales”.
Precepto que, admitido también por el Senado, estuvo en vigencia hasta la reforma de
1962.
179
Las reformas de 1962
En esta reforma se acentuó más el carácter policial del sumario pues se incluyó entre
los instructores del proceso penal, a los órganos de la policía judicial, en igualdad de
condición jurídica con los Tribunales instructores, con las solas limitaciones que les
imponen el Código de Enjuiciamiento Criminal y los Estatutos Orgánicos que los crean
y regulan. Se les dio a los órganos de policía judicial el carácter de “delegados” por la
Ley, del Juez de primera Instancia (parágrafo único del artículo 72), disposición
insólita, pues se confunden en un mismo órgano designado por el Poder Ejecutivo,
sometido funcionalmente a su autoridad jerárquica, las funciones netamente judiciales.
El legislador tuvo en mente que “si es cierto que los órganos de la Policía Judicial no
tienen los otros instructores ya que sólo pueden iniciar averiguaciones sumariales y
llevar a efecto algunas actuaciones en procesos penales, la doctrina moderna los
acepta como órganos instructores, aún cuando tengan una capacidad “minus plena”.
Por ello el Código los incluyó en la enumeración de los instructores que hace el
artículo 72. Y, “para propiciar el constante desarrollo de nuestro campo procesal y
dada la posibilidad de que en un futuro fueren creados nuevos órganos con facultades
instructoras, se incluyó un último ordinal, el quinto, permitiendo esa eventual
circunstancia”. Además, el legislador en el artículo 74.A determinó con la mayor
exactitud cuáles son los órganos de Policía Judicial, pues ellos “tienen funciones
preponderantes en la iniciación de la averiguación sumaria, e inclusive en otras etapas
del juicio penal”; se enunció en primer lugar, al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, por
considerar que “es el órgano por excelencia para asumir y desempeñar con eficiencia
las funciones que están asignadas; en segundo término, se estableció a “los órganos
competentes de las Fuerzas Armadas de Cooperación” para evitar que cualquier
miembro de dicha Fuerza obrando aisladamente asumiera funciones de Policía
Judicial, como con frecuencia venía ocurriendo; se incluyó en la enumeración a las
autoridades que la Ley de Tránsito señala en materia de su competencia, para iniciar y
proseguir, hasta cierta etapa, las averiguaciones de carácter penal, también a la
Dirección de Extranjeros, y no aisladamente a los funcionarios de dicha Dirección,
salvo que actúen como funcionarios de Policía Judicial en virtud de instrucciones
precisas de ella; por último, se dejó la salvedad de que también son órganos de la
Policía Judicial aquellas autoridades no enumeradas a quienes, sin embargo, las leyes
especiales que regulen sus funciones les atribuyan funciones instructoras. Disposición
que en el transcurso de los diez años pasados han provocado muchas dificultades
porque cuerpos policiales, creados por Decretos orgánicos o por Resoluciones
ministeriales y no por ley especial (antigua DIGEPOL /Dirección General de Policía/ y
actual DISIP /Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención/ y SIFA /Servicio
de Inteligencia de las Fuerzas Armadas/, respectivamente), asumen en la práctica
funciones instructoras.
Por cuanto bien pueden los funcionarios de Policía Judicial prestar su invalorable
auxilio técnico a otros Jueces diferentes a los instructores –peritajes grafológicos y
balísticos, por ejemplo- se estableció en el artículo 75 que: “también están
subordinados a los otros Tribunales penales, cuando éstos requieran colaboración
técnica para la estructuración y conservación de elementos probatorios”, se les dio
facultad de solicitar, cuando fuere menester, ampliación o aclaratoria de las denuncias
formuladas para tomar declaración a los testigos; practicar experticias de toda
naturaleza con sus propios funcionarios o con la colaboración de técnicos e
inspecciones oculares con el auxilio de prácticos, cuando fueren necesarios. Más aún,
cuando el Juez instructor recibe el expediente de la Policía Judicial puede devolvérselo
“a objeto de que complete las diligencias que le indique” por considerar el legislador
que la Policía Judicial dispone de medios más expeditos que el Juez instructor para la
ejecución de las referidas diligencias.
Estas nuevas facultades dadas a la Policía Judicial en la reforma de 1962, han hecho
que en la práctica predomine la acción instructiva de la policía sobre la del Juez de
Instrucción; lo que acerca más la instrucción sumaria venezolana al “inquerito policial”
180
del Brasil, y lo aleja de los sistemas europeos; francés, italiano y español.
CARACTERISTICAS DE LA POLICIA TECNICA JUDICIAL EN VENEZUELA
a) Constituye un servicio de naturaleza especial, auxiliar de la Justicia Penal
(Exposición de Motivos del artículo 210 de la Constitución).
b) Está subordinado funcionalmente a los Jueces instructores durante el sumario,
y también a los otros Tribunales penales durante todo el proceso cuando éstos
requieran su colaboración técnica y, en general, al Poder Judicial (artículo 75
del Código de Enjuiciamiento Criminal y Segundo Considerando del Decreto
Orgánico N° 48, de 20 de febrero de 1958).
c) Esta sometida a la dirección de vigilancia de los Jueces de Primera )Instancia
en lo Penal (artículo 85 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
d) Está sometida a la vigilancia del Ministerio Público; la cual se ejerce, en
general, sobre todos los cuerpos policiales, especialmente para evitar las
detenciones arbitrarias y para propiciar el ejercicio de las libertades públicas
(inciso 10 del artículo 6°, e incisos 3° y 4° del artículo 42 de la Ley Orgánica
del Ministerio Público).
e) Al Cuerpo Técnico de Policía, “subordinado en el ejercicio de sus funciones al
Poder Judicial, competen actividades que deben distinguirse netamente de las
que cumple la policía de seguridad o preventiva”.
A estas autoridades policiales “al servicio de la justicia penal corresponde una
actividad represiva de los delitos que solamente se cumple dentro de una órbita
jurídica precisa cuando se ha cometido, o se presume haberse cometido, un hecho
delictuoso y siempre con arreglo a las normas rígidas de la ley procesal” (Segundo y
tercer Considerando del Decreto Orgánico N° 48, de 20 de febrero de 1958, creador
del Cuerpo).
f) Dicho Cuerpo Técnico de Policía Judicial, como auxiliar del Poder Judicial, es el
llamado a defender a los ciudadanos contra el crimen, y el encargado de proteger el
ejercicio de los derechos individuales y de garantizar el pleno goce de las libertades
civiles (Considerando Tercero ejusdem).
g) El Cuerpo Técnico de Policía Judicial es un organismo de carrera, cuyos
funcionarios y empleados son inamovibles; reciben remuneración que determine la
Ley, la que no podrá ser disminuida mientras permanezcan en sus funciones tienen un
escalafón propio; deben ser venezolanos, mayores de edad, de conducta intachable;
no pueden intervenir en política ni ejercer o participar en actos que afecten su
seriedad, imparcialidad o buen nombre. El Reglamento Interno establece las normas
sobre escalafón, ascensos y régimen disciplinario. Sólo el Director, Subdirector,
Secretario General y Asesor Jurídico son de libre elección y remoción del Ejecutivo
Nacional por órgano del Ministerio de Justicia; y todos los demás funcionarios son
nombrados por concurso, previo dictamen de un tribunal examinador que recibe las
pruebas de competencia o aprecia los títulos de los aspirantes (artículos 7°, 8°, 9°, 10°
y 11° del Decreto Orgánico N° 48, del 20 de febrero de 1958, creador del Cuerpo).
h) El Cuerpo Técnico de Policía Judicial es un Cuerpo de Policía Judicial especializado
con las técnicas y prácticas de la criminalística o policía científica, especialmente en
Medicina legal, química, estupefacientes, dactiloscopioa, fotografía, planimetría,
grafotécnica, y balística. En la actualidad tiene también el servicio de psiquiatría
forense, laboratorio de toxicología y el Laboratorio Policial engloba los antiguos
departamentos de micro-análisis, Grafotécnica, Balística y Antropología Criminal.
i) La Policía Judicial actúa de oficio, por denuncia, por orden de los Jueces o a
requerimiento del Ministerio Público (artículo 75, Código de Enjuiciamiento Criminal y
artículo 42, inciso 3°).
j) Las diligencias que efectúa tienen fuerza probatoria, con las limitaciones expresadas
en el segundo aparte del artículo 75-J del Código de Enjuiciamiento Criminal y además
de conformidad con las de los artículos 276 y 24 del mismo.
181
PROBLEMAS QUE SUELEN PRESENTARSE
Primero: La detención por la policía de personas sospechosas de haber cometido un
hecho punible no sorprendidas infraganti.
En el Congreso de Colegios de Abogados celebrados en Maracay en 1959 el doctor
David Morales Bello presentó una ponencia en la cual sostenía que la Policía Judicial
no podía detener a ninguna persona sino en los casos a que se refería el artículo 183
del Código de Enjuiciamiento Criminal, cuando, siendo el delito de los que merecen
pena corporal, la persona era sorprendida infraganti. Tanto el Jefe Seccional de la
Delegación de Maracay, doctor Torres Agudo, como el Consultor Jurídico de la P.T.J.,
doctor Luis Rodríguez, expusieron su opinión contraria basada en la disposición del
artículo 75 del Código vigente para entonces, de 1957, según la cual la Policía Judicial
debe investigar los delitos, identificar y aprehender a los presuntos culpables y
asegurar las pruebas necesarias para la aplicación de la ley. El artículo 75-H del
mismo obligaba a poner al detenido “en el término legal” a disposición del funcionario
instructor. Este término legal, como aparece de las discusiones parlamentarias no era
el otro que el indicado para las detenciones infraganti, de 48 horas, dentro de la cual el
Juez debía ratificar o no la detención preventiva (artículo 186). Era una situación
parecida a la llamada en Francia “Garde a vue”.
No conozco ninguna sentencia de los Tribunales de Primera Instancia o Superiores
que se hayan pronunciado por esta tesis; sin embargo, aún la sostienen algunos
distinguidos abogados. En 1970 se realizó un Foro sobre ese tema en el Colegio de
Abogados del Distrito Federal. De los cinco componentes de la mesa, sólo dos, los
doctores Agustín Andrade Cordero y el suscrito nos pronunciamos en contra; incluso,
un Juez Penal, el doctor Cumanare Navas, sostuvo también la tesis de que la Policía
Judicial solamente puede detener en caso de un delito infraganti. Empero, tanto la letra
del Código de Enjuiciamiento Criminal vigente desde 1962, como el propósito de los
que movieron la reforma, y sobre todo, las discusiones del Proyecto de Constitución
apoyan decididamente la tesis contraria. En efecto, el encabezamiento del inciso 1° del
artículo 60 de la Constitución se refiere, precisamente, a un caso distinto al de
detención infraganti. “Nadie podrá ser preso o detenido, a menos que sea sorprendido
infraganti, sino en virtud de orden escrita del funcionario autorizado para decretar la
detención, en los casos y con la formalidades previstas por la ley”.
Esta disposición fue materia de amplia discusión en el Senado, en la Cámara de
Diputados y en la Comisión Bicameral de Reforma Constitucional y al leer esas
discusiones queda demostrado que fue voluntad expresa del Constituyente que la
Policía Judicial, al haberse cometido un hecho punible, pudiera detener a una persona
sospechosa aun en caso de no flagrancia. Así, por ejemplo, en la Cámara de
Diputados el doctor Rafael Caldera, Vicepresidente de la Comisión citada, expuso que
el problema práctico se complicaba extraordinariamente por la dificultad de fijar el
concepto de flagrancia; se refirió a los detenidos con motivo del atentado al Presidente
de la República que no lo fueron en flagrante delito, por más que se extendiera el
concepto; hubieran sido detenidos infraganti si la autoridad los hubiera aprehendido en
la Avenida Los Próceres, en el momento o algunos momentos después del atentado o
en las zonas mediatas al lugar del acontecimiento, pero lo fueron algunos días
después; Cabrera Sifontes, el principal responsable, fue capturado en Barquisimeto
varios días después de la comisión del hecho. Aplicar allí el concepto de flagrancia
resultaría demasiado lato y esperar un auto de detención judicial para la captura de un
delincuente resulta tan contradictorio a la realidad de los hechos que estamparlo en el
texto constitucional sería invitar a las autoridades a que, en defensa del orden público
y social, violaran la Constitución. El Constituyente comprendió que las normas del
proyecto podían prestarse al abuso y de allí que trató de solucionar el problema
equilibrando la necesaria protección del orden público y social, la sinceridad del texto
constitucional con la protección que los ciudadanos requieren. El Diputado Lozada
sugirió que se estableciera en la misma Constitución los dos términos: el de la
detención policial y el que tiene el Juez para revocar o confirmar la medida indicando
182
que dichos términos podían ser de ocho días cada uno; lo que en definitiva se adoptó
en la Disposición Transitoria, pero dejando a la legislación ordinaria la fijación de esos
términos y el señalamiento de la clase de medidas que podía tomar la policía. El
Código de Enjuiciamiento Criminal, un año después, ratificó esos términos respecto a
la detención, pero no autorizó ninguna otra medida de restricción de la libertad. En fin,
después de leer las discusiones parlamentarias no puede caber ninguna duda de que
la Policía Judicial está autorizada, constitucionalmente, para decretar la detención de
un ciudadano dadas las siguientes condiciones: 1° “en caso de haberse cometido un
hecho punible”, lo que expresamente se incluyó en el aparte del inciso 1° por el
Senado, pues esa condición no estaba en el proyecto primitivo; por lo tanto no está
autorizada para detener a personas sospechosas de cometer un delito; 2° debe
hacerlo por orden escrita; necesariamente esa orden debe señalar el delito por que se
procede y los motivos. Esa orden debe emitirse antes de la captura o inmediatamente
después; su ausencia haría nacer responsabilidad en cabeza del funcionario que
ordenó la aprehensión. En este particular los Jueces son muy leves al revisar los
sumarios policiales; 3° la persona detenida debe ser puesta a la orden de la autoridad
dentro del plazo que señala la legislación ordinaria, en el caso del artículo 75-H. Para
terminar con este problema quiero dejar expuesta mi opinión personal- que entiendo
es discutible- de que, todo acto de la autoridad policial se puede reclamar directamente
ante el Juez de Primera Instancia en lo Penal, conforme a la delegación iure
estampada en el parágrafo único del artículo 72 del Código de Enjuiciamiento Criminal.
Segundo: La prohibición de salir del país, emanada de la Policía Judicial.
Este problema ha sido también muy debatido en los medios forenses. En el informe del
Fiscal General al Congreso, de 1966, p. 213, se encuentra el resumen de
Memorandum N° 72, de fecha 1° de septiembre de 1965, que dice así:
“A) La Policía Judicial no tiene, legalmente, esa atribución (artículos 75 a 75-K,
inclusive del Código de Enjuiciamiento Criminal; Decreto de la Junta de Gobierno N°
48, de 20 de febrero de 1958; artículo 64 de la Constitución).
B) Una orden de esa naturaleza constituye actualmente una
extralimitación de atribuciones que puede acarrear al funcionario que
la dicte responsabilidad disciplinaria (artículo 75-K del Código de
Enjuiciamiento Criminal); responsabilidad civil (artículo 121,
Constitución y 1145, Código Civil) y responsabilidad penal (artículo
204, Código Penal).
C) La Constitución permite que la ley pueda dar esa atribución a la Policía
Judicial (ordinal 1°, artículo 60, Constitución).
D) Convendría que el Código de Enjuiciamiento Criminal diera tal
atribución a la Policía Judicial y fijará el término breve y perentorio en
que debe ser comunicada a la autoridad policial a los efectos
señalados en el último párrafo aparte del ordinal 1° del artículo 60 de
la Constitución.
Considero que la doctrina de los Tribunales Penales y de Instrucción se inclina
preferentemente en el sentido de esta opinión. Quiero mencionar en contra de ella el
ilustrado estudio emanado del distinguido Comisario Jefe doctor Argimiro Soto Rivero,
del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, hoy Director de la Academia Nacional de
Policía, publicado en la Revista “Policía Científica”. Esa autorización, debidamente
condicionada, podría establecerse en la Ley de Policía Judicial que considera
actualmente el Senado.
Tercero: Sobre el secreto sumarial.
En 7 de septiembre de 1965, el Fiscal General de la República dirigió al Ministerio de
Justicia el siguiente oficio:
183
“Tengo a honra dirigirme a usted con el siguiente objeto:
Los funcionarios del Cuerpo Técnico de la Policía Judicial tienen la costumbre de
convocar a “rueda de prensa” para exponer que “el caso está terminado” y revelar las
actuaciones sumariales por ellos realizadas.
El artículo 75-B del Código de Enjuiciamiento Criminal establece:
“Los funcionarios de la Policía Judicial y las personas que colaboren con ellos están
obligados a guardar absoluto secreto con respecto a las diligencias del sumario en que
hayan intervenido”.
La extinguida Corte de Casación, en diferentes ocasiones dio instrucciones a las
Cortes Superiores para que se dirigieran a los Jueces Penales ordenándoles que éstos
exigieran a las autoridades de policía judicial que guardaren rigurosamente el secreto
sumarial (P. ej. Gaceta Forense N° 17, julio-septiembre, pág. 91).
El artículo 206 del Código Penal preceptúa:
“Todo funcionario público que comunique o publique los documentos o hechos de que
esté en conocimiento o posesión por causa de sus funciones y que deba mantener
secretos, será castigado con arresto de tres a quince meses, y asimismo, todo
funcionario público que de alguna manera favorezca la divulgación de aquéllos.
De manera que en obsequio de la recta observancia de las disposiciones legales
citadas, de cuya vigilancia estoy encargado constitucionalmente, me tomo la licencia
de pedir a usted que estudie la conveniencia de dar las instrucciones pertinentes al
Cuerpo Técnico de la Policía Judicial”.
En la práctica esta disposición legal no se cumple sino que al contrario los funcionarios
de policía judicial, a diario, revelan a la prensa todas las diligencias sumariales que
realizan, a ciencia y paciencia de sus Superiores orgánicos los Jueces Penales, y de
los Fiscales del Ministerio Público que deben vigilar sus actividades.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:17
CR
art:30
CR
art:60
CR
art:60-Encab
CR
art:60-1
CR
art:60-1-ult.ap
CR
art:121
CR
art:134
CR
art:136-2
CR
art:136-5
CR
art:158-3
CR
art:210
CEC
art:2-prf.apt
CEC
art:24
CEC
art:42-3
CEC
art:64
CEC
art:72-4
CEC
art:72-pg.un
CEC
art:74-2-A
CEC
art:75
CEC
art:75-5
CEC
art:75-B
CEC
art:75-H
184
CEC
CEC
CEC
CEC
CEC
LOMP
LOMP
LOMP
LOMP
EOM
DP
DO
DO
DO
DO
DO
CPUR
LOPJ
CC
CP
CP
OMP
art:75-J
art:75-K
art:90
art:183
art:276
art:6-10
art:42-3
art:42-4
art:92
art:18
N° 15-art:5
N° 48-art:7
N° 48-art:8
N° 48-art:9
N° 48-art:10
N° 48-art:11
art:17-5
art:85
art:1145
art:204
art:206
07-09-1965
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CODIGO DE POLICIA
DETENCION
FLAGRANCIA
FUERZAS ARMADAS
PODER LEGISLATIVO
PODER NACIONAL
POLICIA
POLICIA JUDICIAL
POLICIA NACIONAL
PROCEDIMIENTO PENAL
PRUEBA
SECRETO SUMARIAL
SUMARIOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.139-152.
185
036
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:19720928
Sentencia del Juez Nacional de Hacienda de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en el sumario abierto
por una importación de maní
FRAGMENTO
1.- El Juez decidió que se ha cometido la contravención descrita en el artículo
158 de la Ley de Aduanas; desde un punto de vista netamente jurídico se
considera que la sentencia adolece de fallas, pues es el caso de autos no se
aludió ni se trató de eludir la intervención de las oficinas aduaneras en la
introducción al país de esa mercancía, ya que:
a) Llegó a puertos habilitados;
b) Los barcos respectivos traían la documentación básica, a saber:
1) Facturas consulares y sobordos, certificados por el respectivo Cónsul;
2) Conocimientos de embarques sellados por el respectivo Cónsul.
2.- El Juez afirma que se trató de engañar a las autoridades de aduanas con el
supuesto de que la mercancía venía dirigida a una Entidad a la cual le eran
exonerados los derechos.
El Juez pasa por alto:
Que mientras el consignatario no acepta la consignación en la aduana no
puede existir ese engaño; que esas mercancías debían traer las listas previas;
y que el contrabando previsto en el artículo 158 mencionado cosiste en eludir o
tratar de eludir la intervención de la oficina aduanera, y no tratar de engañar a
ésta; siempre que los documentos sean auténticos.
3.- Ante el Superior se podría solicitar:
a) Que no hubo contrabando;
b) Que, en consecuencia, no podía haber sido decretado el embargo para
lo cual se necesita como condición sine qua non, la prueba suficiente
de la comisión del contrabando (artículo 322 de la L.O.H.P.N.).
c) Además que tampoco se podía decretar el embargo porque lo impedía
la disposición del artículo 4° de la Ley de Aduanas y, en este caso no
hubo instrucción expresa alguna en contrario del Ministerio de
Hacienda.
186
4.- La apelación puede hacerla el representante del Ministerio Público; y
también toda persona perjudicada por la decisión (artículo 381, L.O.H.P.N.);
llama la atención que el Juez no haya cumplido con la obligación que le
imponía el párrafo aparte del artículo 383 de la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional, de notificar previamente al Fiscal antes de declarar caído en
pena de comiso el maní importado.
II
CONSECUENCIAS DE LA SENTENCIA
a) El Juzgado declaró caídos en pena de comiso los embargos de maní.
Si esta decisión queda firme constituirá el título de adquisición para la
Nación y dicha mercancía pasaría a ser un bien nacional, (artículo 19,
N° 1, Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional).
Ordenada como ha sido la consulta de tal decisión, ésta no es ejecutable
todavía, de modo que aún no se puede considerar dicha mercancía como un
bien nacional.
b) En el caso que la decisión sobre el comiso quede firme, la Nación se
hace propietaria de esos bienes; empero, es de preguntarse: ¿podrá
disponer libremente de ellos sin el previo informe favorable de la
Contraloría General de la República; en otros términos, prevalece la
disposición del artículo 332, de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, sobre la del artículo 24 de la misma Ley? Salvo más
autorizada opinión, se considera que no prevalece, pues la expresión:
“disponer de ellos en la forma que juzgue más conveniente, inclusive la
destrucción de los mismos”, se refiere solamente a la forma de
disposición: donación, venta, permuta; o bien transferirlos
gratuitamente al patrimonio de un Establecimiento Público o Instituto
Autónomo; las tres primeras formas de disposición necesitarían, como
enajenaciones que son, del previo informe favorable del Organismo de
Control, no así la última, porque en este caso la Nación conserva el
dominio eminente sobre dichos bienes, los cuales continuarían siendo
bienes nacionales (artículo 19, N° 1, L.O.H.P.N.).
No está por demás observar que, en la práctica, el Ejecutivo Nacional
acostumbra disponer libremente de esos bienes caídos en comiso mientras no
hayan sido incorporados a los bienes nacionales mediante la respectiva
contabilización.
c) El Ejecutivo nacional puede disponer de dichos bienes en la forma más
conveniente aún antes de haberse dictado sentencia definitiva en el proceso
en caso de que estén expuestos a pérdida, deterioro, corrupción o
depreciación, conforme a lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley Orgánica de
la Hacienda Pública Nacional. En el caso de que el comiso sea declarado sin
lugar por el Tribunal Superior, el Ejecutivo Nacional debe devolver los efectos
que tenga aún en su poder, en el estado en que se hallen; o reintegrar el
producto de las enajenaciones que hubiere hecho.
187
Disposiciones legales contenidas en el documento:
LADU
art:4
LADU
art:158
LOHPN
art:19-1
LOHPN
art:24
LOHPN
art:322
LOHPN
art:325
LOHPN
art:381
LOHPN
art:383
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ADUANAS
APELACION
COMISO
CONTRABANDO
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
IMPORTACIONES
MANI
SENTENCIAS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.152-153.
188
037
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:19720113
Irregularidades del Banco Obrero en la venta de varios edificios de
apartamentos a una persona jurídica privada
FRAGMENTO
Como estudio previo de los documentos señalados en el epígrafe nos permitimos
hacer las anotaciones siguientes:
I
Venta pactada entre Banco Obrero y la Confederación de Ahorro y Crédito para
Vivienda /Conacrevi/.
A) Síntesis de la documentación enviada por el Banco Obrero.
1°.- Que la Corporación de Ahorro y Crédito para Vivienda CTV (CORACREVI)
manifestó al Banco Obrero la posibilidad de obtener un financiamiento para adquirir un
lote de apartamento propiedad de este Instituto. (Anexo A, p.1.).
2°.- Que el Banco Obrero, en fecha 18 de junio de 1970 (anexo “A-I”), ofreció vender a
CORACREVI 180 unidades de viviendas en los edificios Nos. 17 y 18 ubicadas en el
sector El Valle y en fecha 7 de diciembre de 1970 (anexo “A”), les ratificó esa oferta y
les ofreció venderles, en la misma forma de pago (90% de su valor en el momento de
la venta y el 10% restante a los días de pago inicial).
3°.- La operación antes señalada la considera legal la Consultoría Jurídica del Banco
Obrero, porque, según expone, el Instituto está autorizado por la ley para:
“a)…fomentar con los métodos que juzgue apropiados en cada caso, la construcción
de barrios y de viviendas higiénicas y de bajo precio” (ordinal 1°, artículo 11 in fine); y
b)…comprar, vender, permutar, dar y recibir hipotecas y hacer y aceptar daciones en
pago” (ordinal 3°, artículo 11, in fine). (Memorándum N° 0234, p. 2).
B) COMENTARIOS.
Aunque el Memorando del abogado consultor del banco obrero N° 0234, del 3 de
diciembre de 1971, califica de OFERTA a la negociación antes referida, consideramos
que no es un simple oferta, sino una Promesa Bilateral de venta; pero como el Instituto
entregó a CORACREVI los apartamentos, lo que no es usual en este tipo de contrato,
aún más, lo autorizó para disponer de ellos, lo que CORACREVI hizo al arrendarlos con
opción de compra, puede considerarse la negociación entre el Banco y CORACREVI
como una venta a la que sólo falta darle efecto contra terceros mediante documento
público.
Ahora bien, como ya hemos señalado (véase; Informe para el Consultor Jurídico, fecha
15 de octubre de 1971), la Ley de Banco Obrero solamente permite vender al contado
o a plazo, dar en arrendamiento puro y simple o con opción a compra venta, las casas
de su propiedad a personas naturales, según el espíritu y propósito de sus artículos
11, 12 y 13, y también en virtud de lo dispuesto en los ordinales 1° y 8° del artículo 17
del Reglamento respectivo.
Dicho en otra forma, la legislación del Banco Obrero crea una incomercialidad relativa
sobre las vivienda propiedad de ese Instituto en relación con las personas jurídicas; no
189
crea una situación de “extra comercium” respecto a esas viviendas sino una
prohibición legal que tiene como objeto evitar intermediarios o especulación con
viviendas destinadas a clase obrera y pequeña clase media, es decir, las de menos
recursos económicos.
Por lo tanto, consideramos que los ordinales 1° y 2° del artículo 11, Ley de Banco
Obrero, citado en el memorandum que se analiza, como fundamento legal de la
negociación comentada, no son aplicables al caso por lo siguiente:
Los dos ordinales citados no se refieren a contrato de venta de casos o viviendas de la
propiedad del Banco Obrero ni a ningún otro tipo de sus contratos preliminares. El
ordinal 1°, en la parte citada, solamente autoriza al Banco a fomentar con los métodos
que juzgue apropiados la construcción de barrios y viviendas higiénicas y de bajo
precio; en el caso presente la operación que realizó con CORACREVI no era de
fomento o construcción de viviendas sino de enajenación de apartamentos ya
construidos o en construcción, por el Banco Obrero. En el caso del ordinal 2° del
mismo artículo, cuya parte final cita, tampoco se refiere a venta de viviendas sino a
operaciones con créditos hipotecarios (comprar, vender, permutar, dar y recibir
hipotecas) y a “hacer y aceptar daciones en pago”.
En cuanto al ordinal 4° del artículo 19 de la Ley de Banco Obrero, también citada como
fundamento legal de la negociación que analizamos, tampoco es aplicable, porque
dicha disposición legal sólo autoriza a conceder préstamos garantizados con hipoteca
de primer grado sobre inmuebles urbanos, a las asociaciones y sociedades que
deseen construir casas a bajo precio y sin fines de lucro, y esta disposición no
subsume al caso presente.
Concluimos asentando, salvo mejor criterio, que la negociación que hemos analizado
entre el Banco Obrero y CORACREVI, denomínesele oferta, promesa de venta o venta,
está afectada de nulidad absoluta, por ser ilícita.
II
Carácter con que actúa CORACREVI
A) Síntesis de la documentación enviada por el Banco Obrero.
Que el Banco entregó los bloques 16 y 17, Parroquia El Valle, Sector “Cerro Grande”,
Distribuidor Longaray a Coracrevi y la autorizó para disponer de ellos antes de que la
venta se formalizara por documento público. El Banco Obrero considera que:
CORACREVI ha actuado en su propio nombre y por su propia cuenta en los
contratos…”, celebrados con los usuarios de los apartamentos de los citados bloques.
Añade que de ninguna manera al celebrar esos contratos “haya actuado en nombre o
por cuenta del Banco Obrero, sino que lo ha hecho en su propio nombre (como dueña
material de los edificios) y también con el consentimiento del Banco Obrero (dueño
“registral o formal de los mismos para ese momento). (Memorando N° 234; p.p. 1 y 3).
La autorización del Banco Obrero para que Coracrevi pudiera disponer de las
viviendas estaba condicionada a que ésta contrate “el correspondiente financiamiento
y que éste contemple la posibilidad cierta de que el primer cierre y desembolso sea
efectuado durante el primer trimestre del año 1971”. (Anexo “A”; p.2).
B) Comentarios:
Como la venta de los apartamentos entre Coracrevi y el Banco Obrero es ilícita,
aquélla no podrá cumplir por sí con los usuarios a quienes arrendó con opción de
compra; en consecuencia, habiéndose comprometido con autorización del Banco, su
gestión no puede ser la de un dueño o propietario sino que el vínculo jurídico que lo
liga es el de un administrador, por lo tanto, su actuación queda subsumida a la
legislación que rige el Banco Obrero.
190
NOTA: En reunión efectuada el 14 de enero de 1972, el señor Eleazar Pinto,
Presidente Encargado de la Corporación de Ahorro y Crédito para la Vivienda, CTV,
(CORACREVI), manifestó que su representada ya cumplió con el Banco Obrero sus
obligaciones pecuniarias, aun cuando éste no le ha hecho la tradición, mediante el
otorgamiento del instrumento de propiedad, mora que atribuye a razones técnicas.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
LBO
art:11
LBO
art:11-1
LBO
art:11-2
LBO
art:12
LBO
art:13
LBO
art:19-4
RLBO
art:17-1
RLBO
art:17-8
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
BANCO OBRERO
BIENES INMUEBLES
NULIDAD
PROPIEDAD
VIVIENDA
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.152-155.
191
038
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:19720510
Exigencia a aspirante a participar en licitaciones relativas a
contratos de interés público de balance de actividades
económicas, elaborado o certificado por un contador público
colegiado por parte de algunos Institutos Autónomos y empresas
del Estado Venezolano
FRAGMENTO
En fecha 20 de abril de 1971, la Asociación de Contadores de VenezuelaColegio Nacional de Técnicos en Contabilidad, representada por su presidente
Adolfo París, asistido por el abogado Oswaldo Arévalo Monasterios, Asesor
Jurídico de dicha Asociación, denunció por escrito que algunos Institutos
Autónomos y Enpresas del Estado Venezolano (las cuales no hacen parte de
la Administración Pública) exigen a los aspirantes a participar en licitaciones
relativas a contratos de interés público, presentar un balance certificado por un
Contador Público Colegiado, lo cual denuncian como violatorio del derecho a la
libertad del trabajo e infracción de la delimitación de funciones del Poder
Público.
Dicha denuncia fue ratificada y ampliada mediante escrito presentado en fecha
12 de agosto de 1971.
II
Como punto previo, se ha analizado la competencia del Ministerio Público en
relación con la representación dirigida por la Asociación de Contadores,
Colegio Nacional de Técnicos en Contabilidad.
Se invoca, para atribuirle, las respectivas normas de los artículos 218 de la
Constitución, así como el 6° (ordinales 1° y 2°) y el 39 (ordinal 20) de la Ley
Orgánica del Ministerio Público.
El citado artículo 218 dispone:
“El Ministerio Público velará por la exacta observancia de la Constitución y de
las Leyes y estará a cargo y bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal
General de la República, con el auxilio de los funcionarios que determine la
Ley Orgánica.
Por su parte, el artículo 6°, ordinales 1° y 2°, de la aludida Ley Orgánica,
establece.
“Son atribuciones del Ministerio Público: 1° Velar por la observancia de la
Constitución y de las Leyes en todo el Territorio Nacional; 2° Velar por el
respeto de los derechos y garantías constitucionales…”.
Lo que constituye una repetición del artículo 220, ordinal 1° de la Constitución:
“Son atribuciones del Ministerio Público: 1° Velar por el respeto de los
192
derechos y garantías constitucionales…”.
Y el artículo 39, ordinal 20, de la citada Ley Orgánica, estatuye:
“Son atribuciones del Fiscal General de la República…20.- Intervenir por sí o
por medio de los Fiscales del Ministerio Público o de sus auxiliares, en
cualquier lugar del territorio nacional, en asuntos de su Ministerio…”.
Son fundamentalmente dos las funciones que competen al Ministerio Público:
a) Velar por la exacta observancia de la Constitución y de las Leyes y;
b) Velar por el respeto de los derechos y garantías constitucionales.
De tal manera que las demás atribuciones que la Constitución, La Ley
Orgánica del Ministerio Público y las demás Leyes de la República señalan al
Ministerio Público, están presididas por esas dos funciones primordiales,
delineadoras de todo Estado de Derecho.
Esa labor de vigilancia encomendada al Ministerio Público, debe manifestarse
en un actuar, aun de oficio, cuando tenga conocimiento del incumplimiento o
violación de la Constitución o de alguna Ley de la República, de tal magnitud
que cause desmedro de ese orden jurídico, de ese Estado de Derecho que
está encargado de vigilar. Tal ocurriría de violarse alguna garantía
constitucional.
La aludida representación, contiene dos denuncias:
a) La violación de la garantía de la libertad del trabajo, consagrada en el
artículo 84 de la Constitución; y
b) La asunción por órganos del Poder Ejecutivo, de la función legislativa
correspondiente al Poder Legislativo.
Ante la gravedad de tales denuncias, el Ministerio Público debe intervenir en
su carácter de vigilante del mantenimiento del orden jurídico por dos razones:
a) No existe en el ordenamiento jurídico patrio, un procedimiento breve y
expedito que permita a quien ha sufrido menoscabo de su libertad al
trabajo; hacer restablecer esa situación jurídica infringida. Lo que existe
en la Constitución (Disposición Transitoria Quinta), es el recurso de
Habeas Corpus, únicamente para restablecer la vigencia de la garantía
de la libertad personal, no siendo por tanto idóneo este recurso
constitucional.
b) La actividad de la Administración se manifiesta en actos, que son su
expresión, su modo de ejercer la actividad que le es propia; y cuando
tales actos administrativos no llenan los requisitos exigidos para su
validez, no son verdaderos actos. Ello puede ocurrir cuando el órgano
del cual emana determinado acto, no tiene competencia en razón de la
materia, lo cual se denuncia por la Asociación solicitante. Y si bien es
cierto que conforme al artículo 215, ordinal 7°, de la Constitución
Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para declarar la
nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional, no es
menos cierto que el proceso de licitación es previo para algunos
contratos administrativos, habría entonces que esperar su celebración y
el interesado en demandar esa nulidad sería la Empresa licitante a
quien la Administración hubiera rechazado como tal, no el Contador sin
grado universitario cuya actuación profesional fue rechazada, pues el
acto de rechazo no va dirigido a él, sino a la Empresa licitante.
193
III
Dado que la denuncia planteada asegura que es en esta etapa de los
contratos administrativos cuando se producen los hechos que la motivan, es
necesario establecer la naturaleza jurídica de las licitaciones.
Todo contrato, sea de Derecho Público o Privado, consta de dos etapas:
formación y ejecución.
Haciendo abstracción de lo relativo a la competencia del órgano para contratar,
pues no es ese el problema planteado, debe limitarse a determinar si el
contrato sometido a licitación es un acto simple o complejo. En aquél caso, se
perfeccionaría al ser suscrito, pero cada acto previo a la celebración
constituiría por sí mismo un acto independiente de los demás y del contrato
mismo. Pero en este caso, no obstante perfeccionarse al ser suscrito, estaría
formado por una serie de actos previos o etapas anteriores a su culminación,
esto es, a su celebración, que integrarían al contrato mismo.
Como premisa fundamental, debe quedar claro que el contrato de interés
público celebrado por una entidad administrativa con atribuciones suficientes
para hacerlo, constituye un contrato administrativo; y es a la luz de este
principio como se examinará el problema planteado.
Respecto a la formación del contrato sometido a licitación, tanto la propia Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, como en la Resolución N° 623, del
12 de agosto de 1964, que es un acto administrativo dictado por el Ministerio
de Obras Públicas contentivo de las “Normas de Licitación de Obras Públicas
Nacionales y Registro de Contratistas de Obras”, exigen el cumplimiento de
una serie de requisitos previos a la celebración propiamente dicha del contrato.
Así lo señala el doctor Eloy Lares Martínez (Manual de Derecho Administrativo,
N° 147; pág. 269 y 270; 2ª edición, 1970); “En todos los países civilizados se
han empleados diversos sistemas para escoger a los particulares o empresas
privadas que han de contratar con la administración. Esos sistemas pueden
reducirse a dos: la licitación y el trato libre…”. Se trata pues únicamente de
elegir a la persona natural o jurídica que razonablemente aparezca más idónea
para celebrar y ejecutar el contrato en ciernes. Es razonable suponer que el
balance de un contador universitario es más idóneo para acreditar la
capacidad económica de la empresa que él de un contador práctico; lo que no
significa que el balance de éstos, es decir, la autoridad de éstos, no sea
también respetable, competente, libre y lícita. Es éste un verdadero acto
complejo, que se perfecciona con la efectiva celebración del contrato, siendo
que antes de ello no existe acto administrativo alguno, que es el de la
celebración del contrato.
IV
Por cuanto la denuncia versa acerca de esa etapa de los contratos, es
necesario establecer cuál es el régimen venezolano de licitaciones.
En ausencia de una Ley de Licitaciones, ellas se rigen por dos clases de
normas: las contenidas en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional
(artículos 427 y 428) por una parte; y otra las establecidas en la Resolución N°
623, del 12 de agosto de 1964 dictada por el Ministerio de Obras Públicas. O
“Normas de Licitación de Obras Públicas nacionales y Registro de Contratistas
de Obras” (Gaceta Oficial N° 27.515, del 13 de agosto de 1964.
194
La citada Ley Orgánica, en su artículo 427, establece el principio de someter a
licitación, en cuanto sea posible, los contratos para construcción de obras y los
suministros y servicios que se propongan celebrar los Despachos del Ejecutivo
exceptuando los contratos en que esté interesada la defensa nacional, los
relativos a servicios técnicos y aquéllos cuyo monto no exceda de diez mil
bolívares. Y el artículo 428 de la misma Ley, establece el procedimiento
conforme al cual se han de llevar a cabo dichas licitaciones para el caso de
que no exista otro procedimiento pautado en Leyes o Reglamentos especiales.
Por su parte, la aludida Resolución Ministerial consagra la obligatoriedad del
sistema de licitaciones para los contratos relativos a la ejecución de obras
públicas, salvo algunas excepciones en atención al bajo monto de la obra o
cuando lo justifica la seguridad del Estado o la defensa nacional. Establece
asimismo el procedimiento a seguir. E igualmente, respecto de la capacidad
económica de la Empresa, dispone que esta se determinará por lo que resulte
del examen del último balance de la misma, así como de cualquier otro
documento que lo ilustre o complemente (artículo).
En la mencionada Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, nada se
establece acerca de que las empresas proponentes presenten o no balances
económicos. Pero como quiera que es ese uno de los medios más idóneos
para comprobar las condiciones económicas de la Empresa de que se trate,
ella misma cuidará de presentarlo con los demás recaudos; y por su parte la
Administración podrá exigírselo o recabarlo de la Administración General del
Impuesto sobre la Renta.
Con respecto a los procesos de licitaciones de obras públicas nacionales que
el Ministerio del ramo lleve a cabo, se observa que la referida Resolución
solamente exige la presentación de balance de sus actividades económicas, a
las personas naturales o jurídicas que aspiren a inscribirse en el Registro de
Contratistas para su participación en futuras licitaciones, pero que en ningún
caso dicha Resolución señala que tal balance deba ser elaborado o certificado
por un Contador egresado universitario.
Por cuanto la Administración actúa dentro de un marco legal que no puede
ignorar bajo ninguna circunstancia, le está vedado por tanto asumir más
atribuciones que la conferida expresamente por el ordenamiento jurídico
positivo. Aun cuando está en capacidad y tiene facultades suficientes para
establecer condiciones que a su juicio hagan indudable la veracidad de las
informaciones contenidas en una propuesta, no por ello puede obviar tal
principio mediante el establecimiento de exigencias que excedan de sus
atribuciones.
V
Se denuncia además, la violación de la garantía constitucional del derecho al
trabajo consagrado en el artículo 84 de la Carta Magna.
“Todos tienen derecho al trabajo. El Estado procurará que toda persona apta
pueda obtener colocación que le proporcione una subsistencia digna y
decorosa. La libertad del trabajo, no estará sujeta a otras restricciones que las
que establezca la Ley”.
Y los casos en los cuales se considera que se atacan los derechos de
terceros, o se ofenden los de la sociedad, están señalados expresamente en el
artículo 5° del Reglamento de la materia:
195
“A los fines indicados en el artículo 7° de la Ley del Trabajo considerarán que
se atacan los derechos de terceros en los casos que señalan las leyes, y
además en los siguientes: a) Cuando se sustituya una trabajador por otro en
contravención a lo dispuesto en el artículo 233 de la Ley del Trabajo; b)
Cuando se sustituya definitivamente por otro a un trabajador que haya sufrido
un riesgo profesional, en contravención a lo dispuesto en el artículo 125 de la
Ley del Trabajo. Y a esos mismos fines, dichas autoridades consideran que se
ofenden los derechos de la sociedad en los casos que señalan las leyes, y
además cuando declarada una huelga con las formalidades establecidas en el
Título VIII de la Ley del Trabajo que se desempeñan, a los huelguistas, sin
haber, puesto en mora legal a reanudar el trabajo. El aviso para poner en mora
a los obreros huelguistas debe darse ante la respectiva Inspectoría del
Trabajo, y el plazo que se fije en dicho aviso para la reanudación de labores no
puede ser menor de los tres días previstos en el inciso d) parágrafo 2°, del
artículo 28 de la Ley del trabajo. En todo caso queda a salvo lo previsto en el
artículo 178 de la misma Ley”.
De las normas antes transcritas se observa que, la circunstancia de no poseer
título universitario no impide el ejercicio de la profesión correspondiente
mientras no se establezca lo contrario mediante Ley dictada al efecto, en la
cual se establecerán además las condiciones de su ejercicio y la posible
obligatoriedad de colegiación. Así lo dispone el artículo 82 de la Constitución:
“La Ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones que
deben cumplirse para ejercerlas. Es obligatoria la colegiación para el ejercicio
de aquellas profesiones universitarias que señale la Ley”.
De los recaudos que se acompañan a la denuncia, se evidencia que entre las
condiciones exigidas para participar como proponentes en licitaciones, las
Empresas deben presentar un balance económico elaborado o certificado por
un Contador graduado en alguna Universidad y Colegiado, y prefieren a éstos
porque las considera más capaces, mejor preparados científicamente en la
intricada ciencia de la contabilidad, pero no se les impide a los Contadores no
graduados que sigan ejerciendo libremente; lo más que podrían ellos sería
considerar ese acto como un hecho ilícito, lo cual es discutible; en todo caso
ello no entra dentro de las atribuciones del Ministerio Público.
Cualquier regulación de categoría sub-legal con que pretenda enmarcarse el
ejercicio profesional, necesariamente es nula por incompetencia del órgano
que la dicte, pues la facultad de la Administración de emitir normas de
obligatorio cumplimiento por la generalidad de las personas que se encuentren
en la situación regulada, tiene como límite frente a los administrados los
derechos y garantías que establezca la Constitución. Uno de tales es el de la
libertad del trabajo, que sólo podrá ser restringida en los casos previstos por la
Ley, como antes se ha copiado, lo cual no sanciona en forma alguna la
carencia del título universitario para el ejercicio profesional. Resulta imperativo
resaltar en este punto, que toda libertad o garantía debe interpretarse en el
sentido más lato o extenso concebido mientras no se la desnaturalice, en tanto
que toda restricción no es susceptible de interpretación extensiva, por ser de
derecho estricto. Estos son principios de derecho universalmente conocidos.
Pero es que con esa exigencia que hacen los Institutos Autónomos, las
Empresas Estadales, no se enmarca el ejercicio profesional, sino que uno de
los Contratistas (el Instituto Autónomo o la Empresa del Estado) exige un
requisito que considera conveniente a sus intereses y que el otro Contratista
(la Empresa) está en libertad de aceptar o no.
196
Las consideraciones anteriores permiten llegar a la conclusión de que el
Instituto Autónomo o la Empresa estatal no ha impedido el trabajo del
Contador no universitario; ella prefiere para sus contratos de servicio que los
balances presentados por los aspirantes a contratar vengan firmados por
Contadores Universitarios, lo que es lógico, puesto que el Estado sostiene
Universidades para formar profesionales, científicos y técnicos y sería por lo
menos una negligencia, no preferir a los universitarios que gozan de una
presunción derivada del título otorgado por la Universidad, sobre los
Contadores no egresados de éstas, verdaderos prácticos de la profesión como
lo son los Procuradores o agentes judiciales; pero esas medidas
exclusivamente particulares, en cuanto se toman para cada caso de licitación
no se pueden interpretar como que envuelvan una norma general obligatoria
que impida el trabajo, de los Contadores o el libre ejercicio de su profesión. Es
una generalización sofística y peligrosa.
La segunda de dichas denuncias se refiere a la pretendida usurpación de
funciones en que incurre la Administración al establecer requisitos de ejercicio
profesional de Contaduría. Al efecto señalan los denunciantes que conforme al
artículo 82 de la Constitución, será mediante Ley que determine las
profesiones que requieren título, así como las condiciones que deben
cumplirse para ejercerlas; y como quiera que compete al Poder Nacional, a
través del Congreso, legislar, no puede desarrollar esa función otra rama del
Poder Público; y al hacerlo el Poder Ejecutivo, está invadiendo la esfera de
atribuciones del Poder Legislativo, con lo cual incurre en usurpación de
funciones.
Es principio de Derecho Público, que la actividad de la Administración debe
estar enmarcada dentro de la legalidad; no puede hacer nada para lo cual no
tenga expresa atribuciones. Así la función legislativa corresponde
exclusivamente al Poder Legislativo y hay materias de tal importancia, que su
regulación está reservada al Congreso. Tal ocurre con las Leyes en ejercicio
profesional. Por tanto, no puede ningún Organo del Poder Ejecutivo ejercer tal
atribución sin usurpar las que conciernen al Poder Legislativo, e infringir
consecuencialmente el principio de la separación de poderes resumido en el
artículo 118 de la Constitución.
El acto por el cual se impone a las Empresas Contratantes que el Balance de
su situación económica o mercantil esté redactado por un Contador
Universitario, que no recae directamente sobre el Contador no Universitario
sino sobre la Empresa.
Es un acto del Organo de la administración que va a contratar (sea de la
administración centralizada o de la administración delegada) aparentemente
lógico en defensa de sus intereses que no tiene que hacer con la regulación de
ejercicio de la profesión de Contador. Los Contadores no Universitarios
quedan libres de seguir actuando sin que se les haya impuesto requisitos
obligatorios. En cambio, la Ley de Ejercicio de la Medicina y de la Odontología
si regulan la profesión al impedir el ejercicio a los que no tengan título
universitario.
Si bien es cierto que el Poder Ejecutivo tiene facultad para reglamentar las
Leyes sin alterar su espíritu, propósito o razón, así como dictar reglamentos
independientes, no es menos cierto que nada puede reglamentar acerca del
ejercicio profesional de la Contaduría, por ser ésta una materia de la
competencia del Poder Legislativo Nacional, pero en el caso en cuestión no
existe reglamento alguno del Ejecutivo que regule la profesión de Contador.
197
VI
CONCLUSIONES:
A.- El Ministerio Público es competente para recibir, tramitar y pronunciarse
acerca de toda denuncia de violación de la Constitución y de las Leyes de la
República.
B.- Los Contratos que previa licitación celebra la Administración son actos
complejos y el proceso de licitación es sólo una parte de ellos, por lo que no
puede pedirse su nulidad aislada.
C.- Las normas de Derecho Positivo que regulen el proceso de licitaciones
previo a los contratos administrativos, no autorizan a la Administración a
regular incidentalmente el ejercicio profesional, ya que la competencia para
regular el ejercicio profesional, está atribuida exclusivamente al Congreso; y
mientras ello no se produzca, nada puede reglamentarse al respecto. En el
caso planteado, la Administración no está regulando el ejercicio profesional de
la Contaduría, ni ha dictado reglas generales obligatorias respecto a ese
ejercicio y el preferir el balance de un Contador Universitario al de un Contador
no Universitario no significa una regulación general y obligatoria del ejercicio
de la contaduría como profesional y aún después de la manifestación de esa
preferencia (por lo demás, aparentemente lógica) de parte de algunos órganos
de la Administración Central o de la delegada, los Contadores no Universitarios
quedan libres de ejercer su profesión.
D.- En definitiva la actuación del Ministerio Público puede consistir en que el
Fiscal General de la República se dirija al Congreso sugiriéndole la pronta
sanción de una Ley que reglamente el ejercicio de la Contaduría, en la cual se
reconozcan los justos derechos de los contadores que si bien no han egresado
de Universidades tienen a su favor el crédito que les dan una práctica honesta
y eficiente o la experiencia adquirida en ella, que carecen los recién egresados
de una Universidad. Igualmente el Fiscal General de la República podría
contestar a los denunciantes un oficio en los términos siguientes:
“N° CJ, Caracas, ciudadanos doctores Adolfo París y Oswaldo Arévalo,
Colegio Nacional de Técnicos de Contabilidad, Edificio Teatro Altamira.- 9°
piso, N° 94.- Este plazo sur Altamira- Ciudad.- Me dirijo a ustedes con el objeto
de acusarles recibo de sus representaciones de fecha 20 de abril y 12 de
agosto de 1971, en relación de los cuales cúmpleme informarles que la
situación planteada corresponde a la competencia del Congreso a los fines de
la pronta sanción de un instrumento legal que reglamente el ejercicio de la
profesión de la Contaduría, y en la cual se reconozcan los justos derechos que
corresponden a los expertos contadores que, si bien no han egresado de
Universidades, tienen a su favor el crédito que les da una práctica honesta y
eficiente o la experiencia adquirida en ella, de que carecen los recién
egresados de una Universidad; ya que entre las atribuciones que al Ministerio
Público confieren la Constitución y la Ley Orgánica respectiva, no está la de
intervenir directamente en esta clase se asuntos, que corresponde a otras
ramas del Poder Público, pero en el sentido indicado me dirigiré al Congreso.
Atentamente, César Naranjo O., Fiscal General de la República…
En tal sentido el Fiscal General de la República ofició al Presidente del
Congreso.
198
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:82
CR
art:84
CR
art:118
CR
art:215-7
CR
art:218
CR
art:220-1
CR
Disp.Tran.Q
LOMP
art:6-1
LOMP
art:6-2
LOMP
art:39-20
LOHPN
art:427
LOHPN
art:428
LTR
art:7
LTR
art:28-pg.s
LTR
art:125
LTR
art:178
LTR
art:233
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ADMINISTRACION PUBLICA
CONTADORES
DERECHO AL TRABAJO
EMPRESAS PUBLICAS
INSTITUTOS AUTONOMOS
LICITACION PUBLICA
CONTRATOS DE INTERES NACIONAL
MINISTERIO PUBLICO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.156-161.
199
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REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinaratio/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:1972
Actividad comercial de la “Casa Propia”
FRAGMENTO
(A propósito de una denuncia).
I
ANTECEDENTES
En fecha 28 de julio de 1972, los señores Francisco Sánchez Luzardo y Oswaldo
Salom Olavez, se dirigieron al ciudadano Fiscal General de la República y expusieron,
en síntesis, lo siguiente:
Que ellos representan la empresa “SANCHEZ Y SALOM, C.A.”. (“Su Casa Propia”),
cuyas actividades se habían iniciado en Punto Fijo el 2 de febrero de 1969 como una
sociedad de hecho dedicada a ofrecer al público SORTEOS DE CASAS, actividad que
continuaba la nombrada sociedad con gran éxito, de modo que habían instalado
sucursales en Valencia, Maracay y Acarigua, habiendo rifado en las poblaciones antes
nombradas, siguiendo el resultado de los sorteos de las respectivas loterías
autorizadas administrativamente, trece quinta, logrando así- según declaran- “nuestro
medio de sustento y el de nuestras familias, y el darle a una persona la oportunidad de
obtener un hogar propio y convertir en realidad el sueño de todo individuo de tener su
casa propia”.
Igualmente, manifestaron que en Acarigua, después de haber “llenado los requisitos
requeridos a nivel de Cámaras Municipales” para iniciar sus rifas de casas, fueron
notificados por el Concejo Municipal del Distrito Páez el 26 de marzo de 1972 de que
se les negaba patente que habían solicitado y que la “Municipalidad no está autorizada
para la concesión de permisos para el funcionamiento de ese tipo de Loterías”, y que,
además, están siendo investigados por el Fiscal del Ministerio Público de la
Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, por lo que solicitaron una audiencia de
la Dirección de Protección Social donde la doctora Elba Torres les habló del “…cierre
inmediato de la Empresa y la devolución del dinero recaudado hasta el presente, lo
que traería como resultado para la Empresa “SANCHEZ Y SALOM, C.A.” la quiebra”.
Concretamente solicitan del Ministerio Público que les “…conceda la oportunidad de
terminar todas nuestras actividades en las cuales estamos comprometidos con una
gran colectividad, y para quedar solventes moralmente, ya que económicamente no
estamos en condición de retribuir los dineros cobrados, por tratarse de que todo lo
recaudado y nuestro capital está totalmente invertido…”.
II
DOCUMENTACION
Además de la documentación que los representantes de “SANCHEZ y SALOM, C.A.”,
anexaron a su comunicación antes citada, se solicitó por intermedio del Fiscal
Segunda del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón una
200
copia certificada del Acta y Estatutos de la nombrada compañía registrada en el
Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la referida Circunscripción.
Dicho documento se recibió el 3 de octubre de 1972.
III
EL PROSPECTO
A este documento los promotores lo denominan “Póliza” (Véase el prospecto N° 3336,
anexo), y sirve para anunciar los premios y condiciones y en su dorso parecen
empresos los números correspondientes a la respectiva “Póliza”.
Al examinar el prospecto se encuentra:
1°.- Que “SANCHEZ y SALOM, C.A.”, mediante la “Póliza” o prospecto ofrecen
premios en dinero y en especies que son otorgados según el resultado de la Lotería
del Táchira; seguramente se trata de la llamada oficialmente Lotería de Beneficencia
Pública del Estado Táchira.
Ni en el prospecto ni en su comunicación al ciudadano Fiscal General de la República
se indica si existe alguna relación entre la empresa oferente y la referida Lotería.
2°.- Los premios ofrecidos son:
A) Como primer premio, una QUINTA amueblada en SALA, COMEDOR y
COCINA. Al respecto se observa:
Este premio (“UN SUEÑO HECHO REALIDAD”, como lo pregona el prospecto) es, sin
duda el mayor incentivo del sorteo ya que ofrece una solución individual a la crisis de
vivienda que desde finales de la pasada Guerra Mundial vive el país; pero en el
prospecto no se señala el valor de la quinta ofrecida ni del mobiliario, por lo tanto ello
queda al libre arbitrio del oferente sin que el adquirente de la “Póliza” pueda conocer
de antemano el valor en numerario de este premio.
Es cierto que el prospecto indica el sitio en que estará situada la quinta ofrecida, pero
esta unifica referencia no altera lo antes dicho sobre la inseguridad del monto de lo
ofrecido.
B) El segundo premio es un automóvil volkswagen, modelo 1972, Tipo
1300; así pues, aquí el objeto ofrecido está perfecta determinado en
especie y clase, de modo que por la regulación legal de precios su
valor es determinable.
C) Además se ofrece en dinero Bs. 36.000,oo, repartidos en premios
semanales.
Ahora bien, estos premios se distribuyen a razón de Bs. 600,oo tres veces por semana
lo que totaliza en ese lapso la suma de Bs. 1.800 y como ello se ofrece por 12
semanas, la suma ofrecida es en total la cantidad de bolívares 21.600,oo y no la
anunciada en el prospecto de bs. 36.000. Se trata de un error de imprenta o es la
evidencia de poca seriedad en los ofrecimientos.
3°) El prospecto dice que el valor de la “Póliza” es de Bs. 130 y que la emisión de
éstas es de 5.000,00 unidades con 20 números enteros cada una; por consiguiente,
los promotores se proponen recaudar hasta la cantidad de Bs. 650.oo, en cada sorteo,
y como éstos se realizan, por ahora, en cuatro (4) ciudades, tenemos que en los
proyectos de “SANCHEZ y SALOM, C.A.”, se encuentra el de recaudar cada doce
semanas dos millones seiscientos mil bolívares (Bs. 2.6000.000,oo), para de ahí dar
los premios. Dentro de ese supuesto el sorteo “SU CASA PROPIA”, se proyecta como
un reto a la prosperidad.
201
4°) El prospecto analizado dice en su encabezamiento: “Su casa Propia, S.R.L.,
Sánchez y Salom. Vendedores exclusivos”, y en el ángulo superior del mismo se lee:
“SU CASA PROPIA S.R.L.”. La sigla S.R.L., se utiliza comercialmente para indicar la
existencia de una sociedad de responsabilidad limitada; pero es el caso que
“SANCHEZ y SALOM, C.A.”, es una compañía anónima, y en su acta constitutiva se
lee: “Hemos convenido en constituir como en efecto constituimos una Compañía
Anónima que se regirá por las siguientes cláusulas: Primera: La Compañía se
denominará “SANCHEZ y SALOM, C.A.”, y podrá utilizar las letras “S.S.” como
distintivo o denominación comercial”. Por eso sorprenden las letras “S.R.L.” en el
prospecto, lo que puede inducir a error sobre la personalidad jurídica de “SANCHEZ y
SALOM, C.A.”.
Aún más, “SANCHEZ y SALOM, C.A.”, para abrir sucursal en Acarigua ha tenido que
cumplir con lo estatuido en el artículo 206 del Código de Comercio, o sea, la
comunicación, registro y publicación de la compañía en esa jurisdicción mercantil, para
dejar constancia de su personalidad jurídica, para los que traten con esa sucursal
sepan el carácter y calidad de los representantes de la firma, por esto el hecho
señalado reviste mayor importancia.
5°) En el punto siete de las “CONDICIONES” se estipula un plazo de caducidad al
derecho de reclamar algún premio.
6°) El valor de la “Póliza”, como título transferible está condicionado a la autorización
de la firma “SANCHEZ y SALOM, C.A.”, según el contenido del punto ocho de las
“Condiciones”.
7°) Hay una condición resolutoria establecida en el punto nueve de las
“CONDICIONES” basada en la falta de pago; además, aquí existe también una
cláusula penal, ya que impone al suscritor la obligación de no reclamar el reintegro de
lo que ha pagado en caso de resolución del contrato.
IV
EL CONTRATO
El número 10 de las “CONDICIONES” impresas en la “Póliza” expresa: “Los premios
se pagarán únicamente al titular del Contrato y a la presentación de la Póliza
contentiva del número premiado, siendo el titular el lógico responsable de su pérdida o
extravío”.
No se ha tenido a la vista ningún ejemplar del referido contrato, si es que existe
documento de esta naturaleza diferente a la “Póliza”.
Es de suponer que dicho contrato contenga además de las cláusulas impresas que
aparecen el prospecto o “Póliza”, otras específicas a cada relación contractual en
particular. De ser así, dicho contrato tendrá preeminencia sobre las cláusulas impresas
de la “Póliza”, pues contendrá el acuerdo de voluntad, intención y propósito de las
partes de conformidad con los artículos 1133 y 1159 del Código Civil.
V
ASPECTO CONTRACTUAL
En primer lugar hay que determinar la naturaleza jurídica de las relaciones entre
“SANCHEZ y SALOM, C.A.”.y los adquirentes de las “Pólizas” para sorteos
denominados “Su Casa Propia S.R.L.”.
Al respecto se observa:
Aunque la “Póliza” dice que la firma proponente se compromete a entregar en
propiedad una quinta amueblada y un automóvil, además de otros premios en efectivo,
al suscritor de la misma que hubiere cancelado su valor de Bs. 130, oo. Esa relación
entre el oferente y el aceptante no caracteriza una venta, porque la contraprestación
del referido precio en dinero no es la transferencia de la propiedad de una cosa o
derecho, que es lo que caracteriza la esencia jurídica de la venta, sino que,
202
simplemente el adquirente de la “Póliza” a lo que tiene derecho es a participar en los
“sorteos” expresamente determinados en el prospecto.
La obligación para el oferente de entregar en propiedad los premios ofrecidos, nace el
hecho casual e incierto de que uno de los veinte números que constituyen cada una de
las 5.000 “Pólizas”, coincida con un determinado número premiado de los sorteos de la
Lotería del Táchira.
Tampoco puede confundirse la relación analizada con una venta aleatoria, donde
también existe el hecho casual e incierto, porque en este tipo de venta el “alea” sólo
determina las ventajas o pérdidas, pero la obligación del vendedor de transferir la
propiedad de la cosa vendida es un efecto del contrato y no del hecho casual e
incierto, como en el caso analizado donde la “suerte” de coincidir dos números es lo
que origina la asignación de entregar en propiedad los premios.
No existe venta en la relación analizada, pero sí un contrato que origina recíprocas
relaciones ya señaladas (artículo 1133 C.C.) y este contrato es aleatorio porque para
uno de los contratantes la ganancia o pérdida depende de un hecho casual (artículo
1136 C.C.).
Como además de la casualidad como “causa debendi” de la obligación del oferente, es
su aspecto económico el referido contrato aleatorio revela que es muy corto plazo el
oferente trata de obtener sin ningún esfuerzo una ganancia desproporcional con la
inversión que se hace, se está en presencia de un juego o de una apuesta (artículo
1801 C.C.).
La característica esencia y distintiva entre el juego y la apuesta consiste en la
actuación de las partes en el hecho que da origen a la ganancia o pérdida; pues en el
primer caso hay siempre la intervención de los contratantes o algunos de ellos para
provocar el acontecimiento que designa el ganador y origina la causa de la obligación
de entregar lo prometido; en cambio, en el segundo, las partes, permanecen ajenas a
ese acontecimiento.
En el presente caso, ni “Sánchez y Salom, C.A.”, ni los suscritores de las “Pólizas”
toman parte ni directa ni indirectamente en los sorteos que realiza la “Lotería del
Táchira” para los adquirentes de sus billetes. Las partes en el negocio considerado
permanecen pasivas y dejan que la casualidad decida quiénes de los suscritores
aceptantes son los ganadores.
En consecuencia, se concluye que la relación entre “Sánchez y Salom, C.A.” y los
suscritores de las “Pólizas” es un contrato aleatorio de apuestas.
VI
ASPECTO LEGAL
En el Acta constitutiva de la firma “Sánchez y Salom, C.A.”, se lee en su cláusula
segunda:
“La compañía tendrá como objeto la compra, venta , pudiendo además dedicarse a
toda clase de actividad de lícito comercio”.
Debemos considerar ahora si el contrato de apuesta que realiza como actividad propia
“Sánchez y Salom, C.A.”, cabe entre las actividades generales de “lícito comercio” que
le permite su constitución.
La Corte Federal en sentencia de fecha 21 de diciembre de 1960, declaró:
“Por consiguiente, pues, la apuesta constituye una figura jurídica contractual, y como
tal, susceptible de realización normal dentro del campo civil y mercantil. Nada obsta,
por consiguiente, a que cualquier persona natural o jurídica se dedique a la explotación
del ramo de apuestas, con fines lucrativos, de la misma manera que puede dedicarse
a la explotación de juegos lícitos, de loterías, de seguros, de sorteos y rifas, y de otros
contratos aleatorios legalmente reconocidos por la Ley y que normalmente funcionen
en todo el territorio nacional”.
La anterior opinión de la Corte Federal adquiere todavía vigencia y fundamento legal
en el artículo 136, ordinal 24, de la Constitución Nacional vigente que expresa:
203
“Artículo 136.- Es de la competencia del Poder Nacional… 24°- La legislación…de
loterías, hipódromos y apuestas en general.
De modo que según el criterio de la Corte Federal antes transcrito son necesarias dos
condiciones para que funcione de modo lícito un negocio de apuestas: a) Que sea
legalmente reconocido por la Ley, b) que normalmente funcione en todo el territorio
nacional.
Al respecto observamos:
A)
Reconocimiento legal: Lo constituye la autorización que para su
funcionamiento le otorgue el Poder Público.
Esa autorización la dará la legislación reglamentaria sobre apuestas señaladas en el
artículo y ordinal antes transcrito, la cual es de la exclusiva competencia del Poder
Nacional.
Pero como dicha reglamentación sobre apuestas en general aún no ha sido dictada,
no pueden las Municipalidades ni los Estados dar permisos para que funcionen
negocios de apuestas, como el del caso considerado, porque el acto mediante el cual
se otorgue tal autorización sería violatorio de los artículos 118 y 136, ordinal 24, de la
Constitución, y por consiguiente, la actividad o explotación de apuestas carecería de
toda licitud.
B)
Funcionamiento nacional. En el punto anterior ya se ha señalado este
requisito, que consiste, simplemente, que siendo la reglamentación de
apuestas en general facultad del Poder Nacional, al ser dictada tendrá
vigencia en todo el territorio nacional donde dichos negocios podrán
funcionar lícitamente.
CONCLUSIONES
Como resumen y conclusiones se señala:
1°) Por cuanto que el Poder Nacional, en su rama legislativa, aún no ha dictado la
reglamentación atinente al funcionamiento de las apuestas en general como negocio
lucrativo en el ámbito nacional, las apuestas que realiza “Sánchez y Salom, C.A.”,
como giro normal de sus negocios son ilícitas.
2°) Si algún Concejo Municipal ha autorizado el funcionamiento de la explotación de
las apuestas en referencia, tal acto es nulo por colidir con los artículos 118 y 136,
ordinal 24 de la Constitución Nacional.
3°) Siendo el contrato de apuestas analizado de puro azar o suerte, no hay, por ser
ilícito, acción alguna para reclamar lo que se ofrece como premio.
4°) Como los representantes de “Sánchez y Salom, C.A.”, manifestaron en la
comunicación de fecha 18 de julio de 1972, que para ese día habían vendido las
“Pólizas” y realizado todos los gastos, para “terminar” así todas sus actividades en ese
ramo, sería conveniente investigar si aún continúan o no en la explotación de esas
apuestas lícitas, para proceder conforme a las atribuciones legales del Ministerio
Público.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:118
CR
art:136-24
CC
art:1133
CC
art:1136
CC
art:1159
204
CC
SCF
art:1801
21-12-1960
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
COMPRAVENTA
CONTRATOS
JUEGOS DE AZAR
LOTERIAS
PATENTES
VEHICULOS
VIVIENDA
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.161-165.
205
040
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Consultoría Jurídica
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
CJ
FECHA:1972
El Ministerio Público velador de la legalidad judicial
FRAGMENTO
Atribución-deber del Ministerio Público es velar por la celeridad y buena marcha de la
administración de justicia y porque en los Tribunales se apliquen rectamente las leyes
en los procesos penales y en aquéllos en que estén interesados el orden público y las
buenas costumbres, atribución señalada en el inciso 2°, del artículo 220 de la
Constitución y en el N° 4°, del artículo 6° de la Ley Orgánica del Ministerio Público de
16 de septiembre de 1970. Sin embargo, algunos jueces han pretendido desconocer el
ejercicio de esta atribución. Atribución tradicional que, a partir de la Federación cuando
la Justicia nacía y moría en cada Estado, las Leyes Orgánicas de Tribunales de los
años anteriores a 1945, en que fueron nacionalizada la Justicia, estampaban en el
artículo relativo al Ministerio Público regional. Así por ejemplo, la del Estado Lara de
1883 expresaba “Artículo 33: “Son funciones del Ministerio Público…4°- Informar al
Ejecutivo del Estado y a la Corte Suprema de los obstáculos que embaracen la buena
marcha de la Administración de Justicia y de las omisiones o faltas de los tribunales y
funcionarios del ramo, proponiendo las medidas que deben adoptarse para
corregirlos”.
En cuanto a la Justicia Federal se refiere, en la Constitución Nacional de 1922 se
introdujo la siguiente atribución del Procurador General de la Nación: “Artículo 114…
“Velar personalmente o por medio de los empleadores de su dependencia en los casos
y en la forma que paute la ley, porque en todos los Tribunales Federales, de los
Estados y Municipios se apliquen rectamente las leyes en los procesos penales y en
todos aquellos en que estén interesados el Fisco Nacional, el orden público y las
buenas costumbres”.
O sea, que el Procurador General de la Nación, a cuyo cargo estaba entonces el
Ministerio Público, velaba no sólo por la buena marcha de la Justicia en los Tribunales
Federales- existentes entonces-; sino también de los Tribunales regionales. Esta
disposición se repitió en las Cartas de 1925, 28, 29, 31 y 36.
En la reforma de 1945, en la cual se nacionalizaban la Justicia y el Ministerio Público,
el artículo 118 era más amplio respecto a esa atribución pues se le agregó: “velar…y,
en general, por la buena marcha de la administración de Justicia” y la Ley Orgánica del
Ministerio Público de 3 de Septiembre de 1945, daba también esa atribución al agente
del Ministerio Público Jefe de la Sección de Fiscalía, a los Fiscales Permanentes, los
Especiales y los Agentes Especiales que en casos determinados nombrare el
Procurador General. Atribución repetida en los mismos términos en el artículo 225 de
la Constitución Nacional de 1947 pero referida ya no sólo al Fiscal General de la
Nación a cuyo cargo estaba el Ministerio Público, sino a este mismo como órgano del
Estado, es decir, que la atribución correspondía a aquel funcionario y a todos sus
agentes auxiliares que determinaba la Ley.
Y más luego en la Ley Orgánica de 1948 se dio tal atribución a la institución del
Ministerio Público (artículo 1°). Además, traía un artículo comprensivo de ciertos
deberes que tienen los Jueces respecto del Ministerio Público, pues si bien es cierto
que existe independencia entre los primeros y los funcionarios que obran en
representación de la Institución Fiscal, no es lo menos que entre ambas categorías de
funcionarios tiene que existir la necesaria colaboración, para bien de los intereses
206
sociales. En tal virtud, los Jueces, de una parte, enviarán mensualmente al Fiscal
General de la Nación, a los efectos de información y control una relación
pormenorizada del número y estado de las causas penales que cursen en sus
respectivos Tribunales y de las sentencias definitivas que dicten y, de otra, darán
noticia inmediata al Fiscal del Ministerio Público de su jurisdicción, de todos los
procesos que se inicien, en los cuales están interesados el Fisco Nacional, el orden
público o las buenas costumbres. Cuando los Jueces se muestren negligentes en
observar los deberes señalados, el Fiscal General de la Nación o los Fiscales del
Ministerio Público, en sus casos, los excitarán a darles estricto cumplimiento y aún
podrán dirigirse al superior jerárquico de los Jueces para que les impongan las
correspondientes sanciones disciplinarias”. (Exposición de Motivos).
El artículo 9° de la Ley de la Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público de 19
de abril de 1955, que rigió hasta el 16 de Septiembre de 1970, en sus incisos 1° y 2°
decía “Velar por la fiel observancia de la Constitución y de las leyes en todo el territorio
de la República, y porque la Justicia de imparta en los Tribunales con celeridad y
rectitud; a este efecto se valdrá de sistemas cónsonos con los recursos judiciales a su
alcance. 2°- Velar por la recta aplicación de las leyes en los Tribunales de la República
en todos los procesos penales y en aquellos otros en que estén interesados el orden
público y las buenas costumbres”.
La Ley Orgánica del Ministerio Público de 1970, posterior a la creación del Consejo de
la Judicatura, acentúa aquella atribución de velar por la objetiva legalidad judicial,
respetando siempre la independencia funcional de los Jueces.
El Fiscal General de la República tiene la obligación de velar por el fiel cumplimiento
de todas las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la organización y
funcionamiento de la administración de justicia; debe defender la independencia y
autonomía de los Jueces en el ejercicio de sus funciones; y debe vigilar la buena
marcha de la administración de justicia, especialmente en el sometimiento de los
Jueces a los lapsos procesales. (Incisos 6°, 11 y 12 del artículo 6° de la Ley Orgánica
del Ministerio Público).
Tiene también la facultad de exigir a los Jueces penales de cualquier jurisdicción la
remisión mensual de una relación del número y estado de los procesos que cursen en
sus Tribunales, con datos especificados en cuadros estadísticos y copias de las
sentencias que dicten (artículo 39). El artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de 1948 establecía esa misma obligación.
En la práctica, desde hace más de veinte años, existe en el Despacho del Fiscal
General de la República, (antes en el del Procurador General de la Nación) una
Sección dedicada exclusivamente a la revisión de esas sentencias, para hacerles
observaciones de índole jurídica que con el acatamiento debido son remitidas a los
Jueces por intermedio de los Fiscales del Ministerio Público, las cuales, como es
natural, tienen un carácter orientador, nunca vinculante; sección que durante ese lapso
estuvo a cargo del eminente jurisconsulto doctor F. García Monsant; hoy jubilado.
Los Fiscales del Ministerio Público, por su parte, deben velar por el exacto
cumplimiento de los lapsos y términos legales; y en caso de inobservancia reiterada
por parte de los Jueces, deben hacer la correspondiente denuncia al Superior
respectivo o al Consejo Judicial. Tienen además la facultad de denunciar a los
Magistrados Judiciales cuando incurren en faltas posibles de sanción disciplinaria.
Además, “Velar porque la duración del sumario no exceda del término legal. A tal
efecto tomarán las medidas conducentes”. (Inciso 5°, artículo 42, Ley Orgánica del
Ministerio Público).
Durante el año civil 1968, como aparece en el Informe presentado al Congreso por el
Fiscal General de la República (pp.400 a 401), el Despacho de este funcionario recibió
de los Fiscales del Ministerio Público 1.624 cuadros del estado de las causas penales;
y ellos estamparon 6.864 diligencias en los expedientes de los procesos donde
observaron retardos injustificados; amén de que el propio Fiscal les ordenó
directamente hacer por escrito igual excitación de celeridad en otras 3.609 causas
penales; 5 años después en 1971, los Fiscales estamparon 647 diligencias en
207
procesos sumarios pidiendo el cumplimiento del artículo 75-H del Código de
Enjuiciamiento Criminal; y 4.585 diligencias en los diversos Tribunales de la República
en aquellos procesos en los cuales observaron demoras o paralizaciones. Y el Fiscal
General de la República dio instrucciones en 1.768 casos, directamente a los Fiscales
del Ministerio Público para que exigieran de los Jueces que fueran subsanadas
algunas demoras observadas en los procesos (Informe al Congreso el 4 de marzo de
1972. pp. 316-7).
En cuanto se refiere a la prolongación indebida de la detención de un ciudadano que
no obstante haber sido puesto a disposición del Juez Instructor, éste no le ha
confirmado la detención ni ordenado tampoco su libertad, los Fiscales del Ministerio
Público por propia iniciativa excitaron a los respectivos Jueces en 722 expedientes
donde notaron tal retardo ofensivo a la libertad individual y por orden directa del Fiscal
General de la República hicieron lo propio en 334 otras causas en estado sumarial.
Esta vigilancia objetiva acerca de la celeridad de la justicia, y del acatamiento de los
Jueces a las leyes procesales, que se refiere a la buena marcha de la administración
de justicia, en nada hiere la independencia y autonomía de los Jueces en el ejercicio
de sus funciones, por el contrario, contribuye a una más exacta observancia de la
Constitución y de las leyes, atribución genérica del Ministerio Público pro justitia et
legis custodie, que es una obligación también de los Magistrados Judiciales.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:220-2
LOMP
art:6-4
LOMP
art:6-6
LOMP
art:6-11
LOMP
art:6-12
LOMP
art:42-5
LPNMP
art:9-1
LPNMP
art:9-2
CEC
art:75-H
IFGR
4-3-1972
DESC
DESC
DESC
DESC
JUECES
JUSTICIA
LEGALIDAD
MINISTERIO PUBLICO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.166-168.
208
041
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
José Miguel Tamayo Tamayo
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
JMTT
FECHA:1972
Términos o lapsos de la prescripción de la acción penal
FRAGMENTO
I.- INTRODUCCION
El preciso señalamiento de los términos o lapsos de la prescripción de la
acción penal, tema que consideramos de particular interés desde el punto de
vista sustantivo y procesal, habrá de evitar la contradictoria y variante
jurisprudencia que existe sobre la materia, a consecuencia de la cual delitos
plenamente comprobados han quedados impunes por la declaratoria de la
prescripción de la correspondiente acción penal, traduciéndose ello en
desmedro de la Justicia y necesario estímulo para futuras conductas delictivas
al no cumplir la pena su debida función intimidante.
En virtud de ser la prescripción de la acción penal instituto de trascendental
importancia, como que determina la extinción de la potestad punitiva del
Estado, su más precisa regulación debe darla el texto de la ley a los fines de
que la interpretación judicial de la disposición legal relativa a dichos términos o
lapsos pueda presentar su mayor uniformidad.
Pues bien, ante la futura reforma de nuestra legislación penal por la cual se ha
pronunciado en forma reiterada la opinión pública venezolana así como el
ciudadano Fiscal General de la República en sus informes anuales al soberano
Congreso Nacional, creemos que las referencias legales, doctrinarias y
jurisprudenciales que luego se mencionan pueden ser de alguna utilidad para
la modificación del artículo 108 del Código Penal vigente de 1964. A tal fin nos
permitimos insinuar se tome particularmente en cuenta la jurisprudencia de la
Casación colombiana de los años 1954 y 1955 y la disposición del artículo 111
del Código Penal de Brasil vigente desde el 1° de agosto de 1970, citadas
posteriormente, relativas a la consideración en casa caso concreto de las
circunstancias modificativas de la penalidad y a la oportunidad procesal en la
cual es Juez estime procedente declarar que la responsabilidad penal se ha
extinguido por virtud de la prescripción de la acción penal.
II.- SISTEMAS SEGUIDOS ACERCA DE LOS TERMINOS O LAPSOS DE LA
PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL.
Las legislaciones penales han adoptado a los fines de la regulación de los
términos o lapsos de la prescripción de la acción penal dos sistemas: el
primero, el de la pena en concreto, el cual toma en cuenta la penalidad
aplicable en cada caso en particular; y el segundo, el de la pena en abstracto,
o sea, el que toma en consideración la pena señalada en la ley para el
respectivo hecho punible.
Ahora bien, a los fines de indicar cuál de los citados sistemas es el adoptado
209
por el Código Penal Venezolano, pasemos a referirnos a la legislación,
doctrina y jurisprudencia relativa a la materia.
Así tenemos:
1.- Artículo 108 del Código Penal Venezolano.
Dispone este artículo:
“Salvo el caso en la ley disponga otra cosa, la acción penal prescribe así:
1°- Por quince años, si el delito mereciere pena de presidio que exceda de diez
años.
2°- Por diez años, si el delito mereciere pena de presidio mayor de siete años,
sin exceder de diez.
3°- Por siete años, si el delito mereciere pena de presidio de siete años o
menos.
4°- Por cinco años, si el delito mereciere pena de prisión de mas de tres años.
5°- Por tres años, si el delito mereciera pena de prisión de tres años o menos,
arresto de más de seis meses, relegación a colonia penitenciaria,
confinamiento o expulsión del territorio de la República.
6°- Por un año, si el hecho punible sólo acarreare arresto por tiempo de uno a
seis meses o multa mayor de ciento cincuenta bolívares o suspensión del
ejercicio de la profesión, industria o arte.
7°- Por tres meses, si el hecho punible sólo acarreare pena de multa inferior a
ciento cincuenta bolívares o arresto de menos de un mes”.
2°.- Antecedente legislativo italiano de la anterior disposición.
El transcrito artículo 108 del Código Penal Venezolano encuentra su directo
antecedente en el artículo 91 del Código Penal Italiano de 1889, el cual
establece en su primer párrafo, ordinal 4°:
“La prescripción, salvo los casos en los cuales la ley disponga otra cosa,
extingue la acción penal:…4°- En los cinco años, si al imputado se ha debido
infringir la reclusión o la detención por un tiempo no superior a cinco años”.
3°.- Doctrina italiana sobre la materia de referencia.
A) Giuseppe Maggiore, Profesor de la Universidad de Palermo, en su
Obra Derecho Penal, Volumen II, bajo el título Términos de
Prescripción escribe a las páginas 364-365:
“En nuevo Código establece el principio de que la prescripción se aplica
basándose en la pena conminada en abstracto para el delito, según su nomen
iuris (su denominación jurídica). En esto se aparta del Código anterior, que
adoptaba como base la pena en concreto, esto es, la que habría debido
infligirse en concreto, computadas todas las circunstancias objetivas y
210
subjetivas del delito. Este sistema, opuesto al fundamento de la prescripción,
que es una renuncia del Estado traducida en forma imperativa, hacía que la
prescripción dependiera del arbitrio del Juez, según la pena aplicada por éste;
y en la práctica era inaplicable en el período tocante a la preparación o
instrucción del proceso, en el caso el Juez no podía tener presente sino la
pena en abstracto. Con mucha razón, pues, el nuevo Código adoptó el criterio
de la pena en abstracto, con la fórmula “si se tratare de un delito para el cual la
ley estableciere la pena…”.
En nota agrega Maggiore:
“En materia de prescripción, el artículo 157 del Código Penal vigente se
diferencia del artículo 91 del Código Penal derogado, pues mientras el primero,
con la locución “si se tratare de delito (o contravención) para el cual la ley
estableciere la pena…”, conmensura el término prescripcional con la cantidad
de la pena fijada por la ley (en abstracto), el segundo, en cambio, con la
locución “si se hubiera tenido que infringir la pena…”, lo conmesuraba con la
cantidad de la pena infringida en concreto. (Cas., 18 de abril de 1932, en
“Giust.Pen.”, 1932, II, 845)”.
B) VINCENZO MANZINI, Profesor de la Universidad de Turín, en su obra
“Instituzioni di Diritto Penale Italiano”, editada en 1913 por Fratelli
Bocca, en expresa referencia a la duración de los términos de la
prescripción de la acción penal, nos dice en la página 140 lo siguiente:
“La duración de los términos está fijada por el artículo 91 del Código Penal,
según la pena que, sin la intervención de la prescripción, se ha debido infligir al
imputado. La duración va de un máximo de veinte años (respecto al ergástulo)
a un mínimo de seis, salvo las disposiciones especiales”.
C) Michele Longo, profesor de Derecho y Procedimiento Penal en la
Universidad de Nápoles, en su obra Commento al Codice Penale
Italiano, editada en 1911 por Fratelli Bocca, al referirse a la citada
disposición del artículo 91 del Código Zanardelli, en relación con el
artículo 94 del mismo Código, escribe a la página 363, bajo el número
11:
“El artículo 94 completa lo expresado claramente en el artículo 91: que el
criterio regulador de la prescripción sea la pena concreta, y por esto, cuando
un condenado sea sometido por cualquier remedio jurídico a nuevo juicio, la
prescripción se medirá según la pena que deba infligirse en la nueva
sentencia, con tal que resulte inferior a aquella infligida en la precedente.
D) El Ministro Zanardelli, en su relación sobre el Proyecto de Código
Penal, presentado en 1887, al referirse al citado artículo 94 del Código
Penal Italiano de 1889, expresa:
“El artículo 90 (luego 94 del Código) corresponde en sustancia al artículo 143
del Código de 1859, y reproduce una disposición que se encuentra en casi
todos los Proyectos anteriores. Acaso pudiera considerarse que tal disposición
es superflua, después de haber sido modificado el texto del artículo 87 (91 del
211
Código, que se refiere a la disciplina general de la prescripción); pero he creído
conveniente conservarla, y extenderla a los casos de renovación del juicio en
contumacia, para reafirmar más el concepto de que la prescripción se computa
según la pena que concretamente habría sido aplicada al caso”. (G. Zanardelli,
Relazione, LIII. IL CODICE PENALE ITALIANO E LA SUA GENERASI, 1890, P. 114.
Cita tomada de la obra del doctor Ibrahim García intitulada Análisis Crítico el
proyecto de Código Penal Venezolano.1958.Pág.404).
4.- Doctrina y Jurisprudencia colombiana sobre la materia en estudio.
El renombrado penalista y criminólogo colombiano Luis Carlos Pérez, en su
obra Tratado de Derecho Penal, Tomo II, Editorial Temis, Bogotá, 1967,
escribe bajo el título Prescripción de la Acción Penal lo siguiente:
“Si el delito perdura un tiempo más o menos largo en la memoria de los
hombres, agitándolos en su sentimiento de inseguridad, y la prescripción
obedece al principio de que el hecho cometido ha sido olvidado, síguese que la
acción y la pena deben prescribir según la mayor o menor gravedad de ese
hecho. Esta es la doctrina dominante, y es la que sigue nuestra ley. Para ello
hay dos criterios analizados ya por la jurisprudencia: a) Tomar como término el
máximo de la sanción conminada por el Código para el delito materia del
proceso (por ejemplo, catorce años para el homicidio simple, según el artículo
362) y b) Adoptar la pena concreta e individualizada que hubiera de imponerse
al infractor, dentro de las escalas previstas por la ley, teniendo en cuenta las
agravantes y atenuantes del caso. Nuestro Código se inspira en el primero
“porque no condiciona la prescripción al arbitrio y libertad del juzgador, sino al
imperio de las normas legales, que garantizan una cierta y uniforme aplicación
de tal fenómeno jurídico”. (Cas. Cits. De octubre 7 de 1954 y marzo de 1955,
“G.J.”, ts. LXXVIII y LXXVIII y LXXIX, ps 1.017 y 902, respectivamente).
Continúa el tratadista colombiano:
“Artículo 105.- La acción penal prescribirá: En treinta años, para las
infracciones que tengan señalada una privativa de la libertad de veinte años o
más. En un tiempo igual al máximo de la sanción fijada en la respectiva
disposición penal, para las infracciones que tengan señalada una pena
privativa de la libertad mayor de cinco años y menor de veinte. En cinco años
para los demás delitos”.
“La palabra respectiva empleada en el inciso 2° se deriva de respecto, que
quiere decir “razón, relación o proporción de una cosa a otra; y tiene además
aquel vocablo estas acepciones: “que atañe o se contrae a una persona o cosa
determinada”, según la Academia, explicación que tiene importantísimas
consecuencias en lo tocante al cómputo del tiempo necesario para la
prescripción de la acción, según lo vamos a ver en seguida”.
Y bajo el título como se computa el tiempo para declarar prescrita la acción,
escribe el renombrado tratadista Luis Carlos Pérez a la página 623 de su
citada obra:
“Si la respectiva disposición penal es la que se relaciona con el caso sub
judice, es preciso tener en cuenta las circunstancias modificadoras,
relacionando el máximo de la pena señalada con la que correspondería aplicar
212
al infractor, dada la índole específica de su acto. Es ésta, en síntesis, la
doctrina que la Corte desarrolla así:
“Para obtener el tiempo máximo que requiere la prescripción de la acción, es
necesario acudir a las distintas disposiciones penales que alteran o modifican
especialmente aquel máximo fijado por la respectiva norma general para el
delito en concreto, porque aquéllas y ésta atañen o se contraen a la
determinación de la pena extrema que la ley le asigna al hecho punible objeto
del proceso”. “Tan evidente es esto, si se piensa que la sanción principal que
merece el delincuente por su infracción no es sólo la contemplada en la norma
genérica, sino la que resulte de combinar ésta con las otras que la
complementan, cuando operan circunstancias calificadoras- objetivas y
subjetivas- que le dan al delito una fisonomía particular. De no ser así, se
dislocaría la naturaleza de las cosas y se rompería la unidad del delito, con la
consiguiente arbitrariedad de multar el alcance de la prescripción, en cuanto
que para reconocerla el legislador ha tenido primordialmente en cuenta la
duración de la pena, por la mayor o menor gravedad del ilícito cometido y por
los efectos sicológicos que éste causa en el conglomerado humano”. De esta
manera, en un caso de homicidio simple cometido con provocación, la pena
máxima imponible sería la del artículo 362 en relación con la rebaja del artículo
28; o sea, que esa pena máxima quedaría reducida a siete años de presidio.
La acción prescribiría en este tiempo, según el inciso 2° del artículo 105. “Lo
que prescribe-dice la Corte- es la acción que nace de un delito concreto o
individualizado y no de un delito en su tipo genérico. Es claro que si del
resultado de las operaciones aritméticas se obtiene un máximo de pena
inferior a cinco años, la prescripción se cumple en esos cinco años, conforme a
la parte final del artículo 105”. (25.Ibidem)”.
5.- Legislación y Doctrina brasileña sobre la materia en estudio.
A) Bajo el epígrafe prescripción de la acción penal el Código Penal del
Brasil, vigente desde el 1° de agosto de 1970, dispone en su artículo
111:
“La prescripción de la acción penal, salvo lo dispuesto en el Parágrafo 1° de
este artículo, se regula por el máximo de la pena privativa de libertad
conminada al crimen, verificándose:
I.- En veinte años, si el máximo de la pena es superior a doce;
II.- En dieciséis años, si el máximo de la pena es superior a ocho y no excede
de doce;
III.- En doce años, si el máximo de la pena es superior a cuatro años y no
excede de ocho;
IV.- En ocho años, si el máximo de la pena es superior a dos años y no excede
de cuatro;
V.- En cuatro años, si el máximo de la pena es igual a un año, o siendo
superior, no excede de dos;
VI.- En dos años, si el máximo de la pena es inferior a un año.
213
Pronunciamiento de Sentencia Condenatoria de la cual solamente recurre el
reo.
Parágrafo 1°.- La prescripción, después de sentencia condenatoria de la cual
solamente el reo haya recurrido, regúlase también, de ahí en adelante, por la
pena impuesta y se verifica en los mismos plazos”.
B) En la Exposición de Motivos del vigente Código Penal de Brasil de
1970, se dice bajo el N° 37:
“En materia de prescripción, el proyecto expresamente elimina la prescripción
por la pena en concreto, establecido que, después de la sentencia
condenatoria de que solamente el reo haya recurrido, ella se regula también,
de ahí en adelante, por la pena impuesta. Termínase, así con la teoría
brasilera de la prescripción por la pena en concreto, que es técnicamente
insustentable y que compromete gravemente la eficacia y la seriedad de la
represión”.
C) Aloysio de Carvalho Filho, Profesor catedrático de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Bahía, en su obra Comentaios ao Código
Penal, 4° ed. 1958, bajo el título pena-base de la prescripción, escribe:
“Cuando todavía no se conoce, por las conclusiones de la sentencia criminal,
la pena realmente merecida por el acusado, el único elemento con el cual se
cuenta, para el cálculo de la prescripción de la acción, es la pena prevista para
el crimen en causa. Y como la pena prevista oscila entre un mínimo y un
máximo, límite dentro de los cuales será al final conminada, de acuerdo con
las circunstancias examinadas a fondo, es prudente determinar, como lo hace
el Código, que la base para el cálculo es el máximo de la pena, en abstracto.
No sería razonable tomar como base el mínimo, u otro cualquier término,
inferior al máximo, cuando posteriormente, la condenación fuere en grado
superior, quizá en el grado máximo. La regla del artículo 109 es clara en ese
sentido. Viene del dec. N° 4.780, de 27 de diciembre de 1923”. (debe
observarse que el autor se refiere al artículo 109 del Código Penal brasilero de
1940, antecedente del transcrito artículo 111 del vigente Código Penal de
1970).
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:108
CP
art:157
CPB
art:111
CPI
art:91-p.prf-4
CPI
art:94
DESC
DESC
DESC
ACCION PENAL
JUSTICIA
PRESCRIPCION
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.171-175.
214
042
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Luis González Berti
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
LGB
FECHA:1972
Demanda de nulidad de varios artículos de la Ley sobre Bienes
Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos
FRAGMENTO
“De la solicitud de fecha 12 de agosto de 1971 hecha por la Creole Petroleum
Corporation a la Corte Suprema de Justicia para que declare la nulidad de las
disposiciones de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14,
15, 16, 18, 19 y 22 de la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las
Concesiones de Hidrocarburos, por colidir con los artículos 44, 69, 101 y 102
de la Constitución Nacional, y cuya copia fotostática me ha sido enviada por
ese alto Organismo a fin de que emita opinión acerca del contenido de la
mencionada solicitud, procedo a expresarla en los siguientes términos:
Ante todo, es bueno señalar, que del estudio de la citada solicitud de nulidad
introducida por la Creole Petroleum Corporation, se aprecian a mi modo de
ver, y así lo manifiesta expresamente la solicitante, cuatro puntos
fundamentales en los cuales se apoya para motivar su petición de
inconstitucionalidad, a saber:
Primero: La intangibilidad de los contratos administrativos.
Segundo: Violación del principio de irretroactividad de la Ley consagrado en el
artículo 44 de la Constitución nacional, por lo que respecta a los artículos que
la que la peticionaria indica, y que posteriormente serán objeto de análisis
detallado.
Tercero: Consagración de una confiscación violatoria de los artículos 99, 101 y
102 de la Carta Fundamental; y
Cuarto: Implantación de jurisdicción especial, con violación del artículo 69 de la
misma Constitución.
Sin embargo, antes de entrar al análisis del contenido de los artículos de la Ley
sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos que la
solicitante tacha de inconstitucionales, y de los respectivos artículos de la
Constitución Nacional, que de haber sido violados, provocarían la nulidad de la
múltiple disposiciones de la mencionada Ley de Reversión, creo que es
necesario estudiar algunos postulados y principios básicos, acerca de lo que
ha de entenderse por Reversión y sobre el alcance de tal figura.
215
I
El Principio de la Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos
Este principio de derecho público es típico de las concesiones en general, pero
donde interesa estudiarlo en esta oportunidad es referido a los hidrocarburos.
No hace falta decir que es uno de los principios de mayor importancia que se
da en los contratos administrativos, e igualmente uno de los más
controvertidos en sus consecuencias y dificultad de aplicación en la práctica.
La reversión se ha definido generalmente como aquella figura jurídica en virtud
de la cual los bienes pertenecientes al concedente, juntamente con los del
concesionario afectos a la concesión vuelven a manos de aquel, cuando por
cualquier causa ésta llega a su fin. Es decir, en otros términos, que a la
terminación de la concesión, bien por medios normales, como el vencimiento
del plazo, bien por el medio anormal de la caducidad, todos los elementos
puestos por el concesionario para la explotación o prestación del servicio,
pasan a integrar el patrimonio del Estado, generalmente sin compensación
alguna a favor de aquél, como señala un autor.
No por ser figura jurídica de gran alcance, ha escapado a críticas su
denominación, ya que reversión significa restitución de una cosa al estado que
tenía, o devolución de ella a la persona que la poseía primero, y es claro que
los bienes del concesionario no pertenecían antes al Estado.
Los tratadistas al referirse a la figura de la reversión dicen, entre ellos Bielsa,
que en no pocos contratos de concesión se dispone que al vencer el término
de ellos los bienes del concesionario afectados al servicio público concedido,
pasarán a ser propiedad del concedente. No se regula, como se comprende,
en el contrato, el régimen de disposición de esos bienes. El principio de la
afectación ya determina su régimen. Pero esas omisiones, con todo, generan
cuestiones a veces insolubles. Sobre todo no hay principios uniformemente
establecidos en las legislaciones.
Si bien la propiedad es del concesionario, el Estado, por ley o por contrato al
dar la concesión, puede regularla en el sentido de limitar la disposición de ella
y aún constituir garantía hipotecaria. En tal caso la ejecución y venta de los
bienes debe ser restrictiva, pues basta con la ejecución forzada de los ingresos
pecuniarios producidos por la explotación.
Sobre lo que acabo de transcribir, bien vale la pena hacer algunas
observaciones: en primer lugar, hay que decir que entre nosotros el principio
de la reversión es de vieja raigambre legislativa, como luego se verá, tanto en
materia de minas como en hidrocarburos; en segundo lugar, que en las leyes
consagratorias del principio no se regula su aplicación inmediata ni su alcance
por imposibilidad natural, ya que el número, valor, etc., de los bienes del
concesionario no se conocen generalmente en el momento del otorgamiento
de la concesión; en tercer lugar, que el Estado puede reglarla de manera
conveniente, atendiendo a la finalidad perseguida por el principio.
Como fundamentos de la Reversión, se suelen señalar por la doctrina, en
primer lugar, la naturaleza misma de la industria, pues “separados del conjunto
de la empresa los elementos indispensables para la prestación del servicio, es
obvio que ocurriría su paralización, es obvio que ocurriría su paralización, con
graves consecuencias de orden económico y social”; en segundo término, la
necesidad de continuar la explotación cubierta por la concesión por los fines de
interés general que esa continuidad comporta; y en tercer lugar, los graves
daños económicos para el concedente si éste hubiese de proveerse de nuevos
216
elementos o bienes para que la explotación o el servicio, pudiese continuar
marchando.
Entre los caracteres que como inherentes a la naturaleza del principio de
reversión de adscriben, bien pueden señalarse entre otros, los siguientes:
1) Es inherente a la figura de la concesión: en verdad, no podemos
concebir, dentro de nuestro régimen legal imperante para los minerales
e hidrocarburos, que la concesión no tenga un límite predeterminado y
no se opere ope legis la reversión.
2) Es un principio de orden público: este carácter tiene consecuencias de
trascendental importancia como se verá más adelante, en especial en
cuanto al aspecto de la irretroactividad proclamado por el artículo 44 de
la Carta Fundamental:
3) Es por necesidad, de consagración un tanto genérica, en el sentido de
que su aplicación y posterior desenvolvimiento reclaman a todas luces
una reglamentación que permite su efectividad al término de la
concesión;
4) Implica cesión o traspaso de bienes del concesionario a manos del
Estado concedente;
5) La destinación o afectación de ciertos bienes a la concesión,
determinan el régimen de estos: por lo tanto es preciso indicar
mediante disposiciones legales posteriores cuáles serán los bienes
incursos en la reversión y cuáles no;
6) Requiere el mantenimiento de la unidad económica concesión; pues de
lo contrario se desvirtuaría el principio en su finalidad inmediata que es
el de la posibilidad de que el Estado pueda continuar, bien por sí o bien
a través de un concesionario, rindiendo beneficios a la colectividad;
7) Constituye una compensación que el concesionario a cambio de las
ventajas que le reconoce el concedente, ha de dar a éste, ya que en la
concesión no se contemple a sólo el beneficio económico, sino otra
serie de facilidades de que disfruta el concesionario;
8) Es figura de eminente Derecho Público, bien de origen legal, como en
los hidrocarburos y minerales o bien de origen contractual en otros
campos de la actividad de la Administración Pública.
Creo así haber sintetizado de la menor manera posible los principales
caracteres de la figura en estudio; como puede observarse, la mayoría le son
peculiares y le brindan un alcance de gran fuerza, en su aplicación.
El principio en estudio no es nuevo dentro del campo jurídico universal, ni
mucho menos priespeciales (concesiones ferrocarrileras, por ejemplo) pero de
preferencia tiene vida contractual, pues en la mayoría de los Contratos de
Administración se la hace surgir mediante cláusula especial.
Históricamente sería imposible señalar el momento de su aparición dentro del
campo del Derecho Público Universal, pero de lo que sí no hay duda es de su
viejo abolengo, hasta el punto de que Canga Argüelles, al hablar de esta figura
referida a la antigua legislación española la define de la siguiente manera. “Así
se llama el derecho que tiene el soberano para devolver a su autoridad y
patrimonio todos los pueblos, jurisdiccionales, rentas, hechos y derechos que
se enajenaron de la corona”. Si remoto su origen, su alcance en aquella época
era de una amplitud, que con el tiempo se ha ido empequeñeciendo hasta el
punto de que hoy se discute su alcance y quiere reducírsele a un mínimun que
217
desvirtúa totalmente la finalidad del principio.
Huelga decir, y es punto en el cual no interesa detenerse, que dentro de
nuestra legislación, el principio ha sido proclamado a partir de 1887 de manera
continua en trece instrumentos legales en materia de minas y otros tantos en
materia de hidrocarburos, con más o menos la misma terminología y amplitud,
sin incluir la consagración constitucional, que sólo aparece en 1947.
Lo que sí interesa en esta oportunidad es ver el alcance que de acuerdo con la
Constitución Nacional, la Ley de Hidrocarburos y las modernas corrientes
doctrinarias, ha de atribuirse a la reversión.
El artículo 103 de la Constitución vigente asienta: las tierras adquiridas con
destino a la exploración y explotación de concesiones mineras, comprendidas
las de hidrocarburos y demás minerales combustibles, pasarán en plena
propiedad a la Nación, sin indemnización alguna, al extinguirse por cualquier
causa la concesión respectiva.
Por su parte la Ley de Hidrocarburos al establecer la reversión lo hace en el
sentido de abarcar dos tipos de contratos de naturaleza administrativa, pero
ambos referidos a la explotación de hidrocarburos. He aquí las dos
disposiciones en referencia:
Artículo 80.- En la parte pertinente: “en el caso de concesiones de explotación
la Nación readquirirá sin pagar indemnización alguna, las parcelas concedidas
y se hará propietaria del mismo modo, de todas las obras permanentes que en
ella se hayan construido”. Y el artículo 3 letra d) numeral 5) que reza: “En los
convenios se estipulará que las tierras y obras permanentes incluyendo las
instalaciones, accesorios y equipos que formen parte integral de ellas y
cualesquiera otros bienes adquiridos con destino al objeto de los convenios,
sea cual fuere el título de adquisición, deberán ser conservados para
entregarse en propiedad a la Nación, al extinguirse por cualquier causa los
respectivos convenios”.
Es de notar que si bien lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de
Hidrocarburos se refiere a las concesiones, considero que la disposición del
artículo 3 ejusdem, aplicable a los Contratos de Servicio, permite inquirir el
espíritu de la ley al consagrar la reversión, pues es norma de recta
interpretación que las disposiciones legales sobre determinada materia, en
este caso contratos de Derecho Público, encaminados ambos al
aprovechamiento de los hidrocarburos, no han de considerarse de manera
aislada, sino como algo orgánico que refleja la mente e intención del legislador,
en base a una interpretación sistemática.
Hecha esta aclaratoria, es conveniente por demás destacar algunos de los
aspectos fundamentales abarcados dentro del contexto de nuestra legislación,
por la reversión, en cuya virtud, pasarán a propiedad de la Nación los
siguientes bienes, al extinguirse por cualquier causa la concesión:
a) Las tierras adquiridas con destino a la exploración y explotación de
concesiones mineras, comprendidas las de hidrocarburos.
b) Las parcelas concedidas en concesión.
c) Todas las obras permanentes en ellas que se hayan construido.
d) Las instalaciones, accesorios y equipos que forman parte integral de
las obras permanentes.
e) Cualesquiera otros bienes adquiridos con destino al objeto de los
convenios, sea cual fuere el título de adquisición, que deberán ser
conservados para entregarlos a la Nación.
218
Partiendo de los anteriores señalamientos necesario en fijarse en dos puntos
de la mayor importancia para el estudio de la reversión: en primer término, en
cuanto al alcance de la figura en su aplicación práctica, y en segundo lugar, la
posibilidad de que el Estado tome determinadas medidas para hacer efectivo
su derecho. Por lo que respecta al primer punto, o sea, al alcance de la
reversión, hay que señalar los siguientes aspectos:
a) La reversión al Estado de los bienes del Concesionario, es algo que
emana de la misma naturaleza de la figura en estudio: no se entiende
cómo el Estado pueda continuar operando bien o por sí o mediante otro
concesionario, las concesiones que han vuelto a su poder, si estas se
encuentran desprovistas de los elementos e implementos que permitan
la realización por parte del Estado de su derecho y de su obligación de
continuar prestando un servicio público a la colectividad en base a
bienes que por declaratoria legal son de utilidad pública.
b) En el mecanismo de la concesión se halla implícita esta obligación o
carga para el concesionario, y gracia de ello, el Estado otorga a éste
una serie de ventajas y privilegios hasta acordarle la expropiación de
bienes.
c) Los bienes que integran la unidad económica de la concesión no
pueden por imposibilidad física, dividirse matemáticamente, hasta el
punto de poder separar unos y otros sin que surja mengua en la
prestación del servicio o finalidad de la concesión; de ahí que no se
pueda hacer una separación física, por ejemplo, de la tierra y decir que
lo revierte es únicamente la parcela, cuando en torno a ésta existen
múltiples elementos que dan vida a la concesión que de otra forma
quedaría desarticulada e inservible.
d) Los términos usados por la Constitución de “tierras adquiridas con
destino a las concesiones” y el de “obras permanentes”, han de
interpretarse en un sentido racional y lógico; pues de lo contrario se
caería en el absurdo de que el Estado reciba tierras y obras
permanentes inútiles para los fines de la continuidad de la concesión;
un sano criterio de interpretación teleológica, necesariamente ha de
señalar que esas tierras y esas obras permanentes, han de pasar al
Estado, con todo lo que sobre dichas tierras sirva a los fines de la
concesión y a las obras permanentes con los elementos que las
integran, por la misma razón. Raquítico sería un derecho que se
concretase únicamente a los dos elementos señalados, desprovistos de
aquellos implementos que los configuran y les dan la razón de ser
efectos de la posterior utilización.
e) Hay que señalar sin embargo, que el Legislador no fue ni ha sido muy
feliz en la proclamación del principio de la reversión, y ello desde luego
ha provocado dudas y discrepancias que parecen oscurecer el alcance
y finalidad del postulado.
En efecto, la forma de expresión del artículo 103 habla únicamente de tierras
adquiridas con destino a la exploración o explotación de concesiones. Pero
aquí cabe plantear algunas interrogantes: ¿Pretendió el Estado quedarse, al fin
de la concesión únicamente con las tierras destinadas a ciertas operaciones
parciales de tal concesión? Si así hubiera sido, hay que convenir entonces en
que el Legislador incurrió en error por falta de sindéresis pues ¿qué
219
representarían para el Estado esas tierras?, donde por lógica, la exploración
estaría en sus finales, de acuerdo a los principios de la técnica. Por otro lado,
¿cómo se entiende que el Estado se contente con ser dueño de tierras que
seguramente fueron ya exploradas y de la sola actividad de explotación?,
cuando al lado de estas dos fases iniciales de lo que es una concesión de
hidrocarburos, existen otras como las de transporte, manufactura y refinación,
mercadeo, etc., de mayor importancia y de mayor contenido económico que
aquellas dos, que fundamentalmente sólo conllevan inversiones. Es de
elemental justicia suponer que la intención del Legislador al consagrar el
principio en la forma en que lo hizo no fue felizmente expresada, pero que tal
intención no podía ser tan estrecha para no abarcar las otras fases y los otros
elementos integrantes de la unidad económica concesión. ¿Qué recibiría
entonces el Estado al finalizar una concesión? Bien pudiera decirse que una
mínima porción, pues tampoco podría negarle al concesionario el uso de las
tierras para el transporte, refinación, etc., operaciones que no estarían en
manos del Estado sino del concesionario: tendríamos así un Estado que
proclama un principio inútil, que en definitiva se reduciría a una mínima parte
de la actividad que implica la explotación y aprovechamiento de los
hidrocarburos. Esto constituiría un verdadero absurdo.
Por su parte la Ley de Hidrocarburos al decir que en el caso de concesiones
de explotación la Nación readquirirá, sin pagar alguna indemnización, las
parcelas concedidas y se hará propietaria, del mismo modo, de todas las obras
permanentes que en ella se hayan construido (artículo 80), incurriría en la
misma impropiedad de expresión al referirse únicamente a la fase de la
concesión ex explotación, pero añadiendo el nuevo elemento de las obras
permanentes.
Si el término explotación se entendiese como referido a una fase de la
industria de los hidrocarburos, que cabe duda que en torno a él podría
señalarse gran parte de lo que antes hemos dicho; pero en sana lógica, el
término explotación hay que entenderlo en su significado integral, como el de
aprovechar total y cabalmente alguna cosa; por ello, cuando la Ley de
Hidrocarburos habla de concesiones de explotación hay que entender que se
refiere a la totalidad de las operaciones que permiten el aprovechamiento de
los hidrocarburos en todas sus fases.
Sólo entendiendo el término explotación en su significación integral es como
hay que interpretar las expresiones usadas tanto por la Constitución Nacional
como por la Ley de Hidrocarburos, pues de lo contrario, el contenido y alcance
mismo del principio en examen perdería toda importancia y en definitiva sería
algo más que una inelegantia juris del Legislador. Por ello, repito, el término
explotación no ha de entenderse de manera asilada, sino como la actividad
omnicomprensiva sobre un producto o materia determinada.
f)
Las leyes de Minas y de Hidrocarburos siempre han hablado de obras
permanentes, tal como lo hace la actual según acabamos de ver. Este
es un elemento que proclama la ley, pero que necesariamente hay que
interpretarlo en función de la lógica y de la finalidad perseguida por el
principio de la reversión.
Se ha discutido mucho lo que haya de entenderse por obra permanente; pero
aquí no se puede interpretar el término “permanente” de manera aislada, como
algo que permanece, que perdura, como algo que no puede desprenderse del
220
suelo porque pierde su integridad física: éste sería una interpretación, que
dentro del contexto de la Ley y de los fines pretendidos por el postulado de la
reversión, conduciría al absurdo. De ahí que se imponga una interpretación
teleológica para desentrañar lo que el legislador quiso decir por obra
permanente.
En efecto, si sólo se tratase de aquello que no puede desprenderse del suelo
sin que pierda una integridad física, lo que al final de la concesión recibiría el
Estado, sería prácticamente nada, ya que hoy día la técnica permite levantar
obras de gran envergadura, que pueden movilizarse de un sitio a otro sin que
sufra su individualidad. Por ello, por obra permanente, en el sentido de la Ley,
es preciso entender todos aquellos elementos materiales que están
íntimamente relacionados con la vida misma de la concesión, que tienen un
carácter notable de permanencia, pero sin que sea definitivo para su
calificación el hecho de que puedan o no desprenderse del suelo sin perder su
integridad física.
Así, si aplicamos este criterio, no hay duda de que al hablar el legislador de
obras permanentes no se refiere únicamente a aquellas obras perdurables que
dejarían de ser si se tratase de desarraigarlas o movilizarlas; el concepto, por
necesidad, ha de ser más amplio y por lógica, ha de abarcar todos aquellos
elementos materiales, permanentes, que integrados a la concesión, permite el
aprovechamiento de ésta. En consecuencia todos aquellos materiales que
integran la concesión, han de calificarse como obras permanentes, que
pasarán al Estado al finalizar por cualquier causa la concesión.
De ahí que pueda concluirse, de manera general, que todo aquello que integre
y constituya la unidad económica concesión, no embargante de
heterogeneidad, ha de pasar a manos del Estado de manera gratuita y sin
compensación alguna.
II
Delimitado así el alcance, inteligencia y efectos del principio de Reversión,
creo conveniente hacer en breve síntesis, un recuento de los postulados
fundamentales consagrados por la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en
las Concesiones de Hidrocarburos, lo que permitirá analizar a la luz de los
mismos los diversos planteamientos hechos por la empresa que solicita su
nulidad.
1) Proclamación del principio de Reversión: En primer término la
Ley que nos ocupa en sus artículos 1°, 2°, 20 y 21 consagra el
principio de la Reversión de la siguiente manera:
a) Señala los bienes objeto de la misma al decir de las tierras, obras
permanentes, incluyendo las instalaciones, accesorios y equipos que
formen parte integral de tales obras permanentes; y los otros bienes
adquiridos con destino o afectos a los trabajos de exploración,
explotación, manufactura, refinación, o transporte en las concesiones
de hidrocarburos o al cumplimiento de las obligaciones que de ellas se
derivan.
b) Todos los bienes indicados son materia de utilidad pública.
c) Establece una presunción juris tantum acerca de cualesquiera otros
bienes corporales e incorporales adquiridos por los concesionarios.
221
d) Proclama de manera precisa el principio de la reversión al decir que los
bienes indicados, pasan al patrimonio nacional, libres de gravámenes y
cargas y sin indemnización alguna al extinguirse por cualquier causa
las concesiones respectivas, y en consecuencia, deben ser
conservados y mantenidos por los concesionarios en comprobadas
condiciones de buen funcionamiento, según los adelantos y principios
técnicos aplicables con el fin de asegurar la continuidad y eficiencia de
las actividades concedidas y de garantizar el derecho de la Nación a
reasumirlas en condiciones que permitan su adecuada prestación o
ejecución.
e) Proclama igualmente el carácter de orden público de la ley, pues según
asienta, sus disposiciones tienen carácter de orden público y se
aplicarán de manera inmediata a los actuales concesionarios de
hidrocarburos.
Esta declaración que hace el Legislador sobre el carácter de orden público de
la Ley, es de suma trascendencia pues llega a individualizarla de manera
inconfundible y hace que sus disposiciones sean de aplicación inmediata, tal
como lo señala el artículo 20.
Sobre esta declaración, bien puede señalarse lo siguiente: Sabido es que el
único que puede hacer pronunciamiento de tal envergadura es el propio
Legislador, quien es el árbitro competente para apreciar las circunstancias que
dieron pie a tal declaración. En nuestro caso, el Soberano Congreso, frente a
la magnitud de los problemas envueltos en la reversión, ante la crisis que
podría plantearse a la Nación por la carencia de una regulación adecuada
sobre los bienes integrantes de las concesiones, y finalmente, dadas sus
facultades fiscalizadoras, juzgó conveniente y oportuno dictar una ley de
aplicación inmediata por ser de orden público. Pues como lo enseña la
jurisprudencia, corresponde al Congreso hacer el análisis de la eficacia de los
medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos; la cuestión de si
debieron elegirse esos u otros procedimientos, son ajenos a los Jueces, ya
que a éstos sólo incumbe pronunciarse acerca de la racionalidad de los
medios elegidos por el Congreso, es decir, que éstos sólo deben examinar si
son o no proporcionados a los fines de que el Legislador se propuso conseguir
y, en consecuencia, decidir si es o no admisible la consiguiente restricción o
limitación de los derechos individuales afectados. Los Jueces no pueden
sustituir su criterio de conveniencia o eficacia económica o social al del
Congreso de la Nación, para pronunciarse sobre la validez o invalidez
constitucional de las leyes, especialmente de las que regulan trabajos,
comercios o industrias.
De modo pues nadie puede dudar o desconocer la declaración contenida en el
artículo 20 de la Ley de Reversión, que le imprime características especiales
que deben tener en cuenta los jueces que han de fallar sobre algunas de sus
disposiciones que, desde luego, guardan perfecta relación con la gravedad e
importancia de los fines perseguidos, que no son otros que la preservación del
orden público y económico de la Nación.
Como consecuencia inmediata de los principios proclamados, señala otras
normas dispositivas que en realidad no hacen sino devolver los mismos; y así
se tiene:
222
a) La prohibición de utilizar en las concesiones bienes de terceros,
cualquiera sea el título por el cual posean o usen tales bienes, salvo en
casos especiales, mediante autorización del Ejecutivo Nacional
(artículo 3°).
b) La conservación y mantenimiento de los bines por los concesionarios
en la forma establecida por el establecido 2°, con la posibilidad para la
Nación de seguir utilizándolos en los términos que establezca el
Ejecutivo Nacional, al extinguirse por cualquier causa la concesión
(artículo 4°).
c) Prohibición para los concesionarios de efectuar sobre los bienes en
cuestión,
actos
de
enajenación,
gravamen,
destrucción,
desmantelamiento, modificación y en general ningún otro acto de
disposición, desafectación a la concesión o cambio de función o de
lugar sin previa autorización del Ministerio de Minas e Hidrocarburos
(artículo 8°).
d) Efectos de la desafectación de los bienes, que pasarán a la Nación,
con algunas modalidades previstas para el caso de que el
concesionario haya de seguir utilizándolos (artículo 9°).
e) Posibilidad de utilización por parte de concesionarios de bienes afectos
a concesiones que se extingan (artículo 10).
f) Alcance de la cesión de las concesiones, ya que ésta conlleva la de
todos los bienes adquiridos con destino o afectos a ellas, y solidaridad
consiguiente hasta consumarse tal cesión (artículo 11).
g) Prohibición a ciertos funcionarios públicos de dar entrada, protocolizar,
reconocer, autenticar y otorgar documentos en los cuales se pretenda
efectuar actos de enajenación o gravamen o imponer carga sobre los
bienes si no media autorización del Ministerio de Minas e
Hidrocarburos.
h) Registro y notas en el caso de extinción de concesiones,
posteriormente a la publicación de tal extinción en la Gaceta Oficial
(artículo 17).
2) Principio de Fiscalización: Los bienes a que se refiere la Ley en
estudio, están sujetos al control y vigilancia de la Nación
(artículo 5°).
De este principio, base y fundamento de la propia Ley de Reversión, emanan
algunas consecuencias inmediatas, que bien pudieran señalarse así:
a) Obligación para el concesionario de informar al Ministerio de Minas e
Hidrocarburos de todos los bienes que adquiera con destino a las
concesiones que se afecten o que utilice cuando éstas sean de
terceros (artículo 7°).
b) Inventario de todos los bienes adquiridos por los concesionarios para la
concesiones o que se encuentren afectos a las mismas, en el plazo de
un año a partir de la vigencia de la Ley (artículo 23).
223
3) Principio de la obligación de la exploración: Los concesionarios
tienen obligación de explorar, según los principios técnicos
aplicables, las áreas que le han sido otorgadas en concesiones,
a fin de determinar los yacimientos que allí pudieren existir
(artículo 12). De este principio, el legislador ha creído
conveniente señalar algunas consecuencias en la siguiente
forma:
a) Obligación de restituir áreas a la Nación cuando el concesionario no ha
realizado la exploración de las otorgadas (artículo 13).
b) No aplicación de lo relativo al ingreso al patrimonio nacional de bienes
e instalaciones de concesiones añejas (artículo 14).
c) Plazo de tres años, a partir de la promulgación de la Ley, para que los
concesionarios cumplan con la obligación de explorar las áreas que
tienen otorgadas (artículo 22).
4) Principio de restitución de concesiones antieconómicas: De
acuerdo con este principio, el Ejecutivo Nacional en base al
interés público, podrá exigir la restitución de los campos cuya
explotación haya llegado a ser antieconómico, con todas las
instalaciones, equipos y bienes afectos a la explotación de los
mismos (artículo 15).
5) Principio de la Facultad de sancionar a los concesionarios: Las
infracciones a la ley serán sancionadas con multas de cincuenta
mil u un millón de bolívares (artículo 18).
6) Principio de apelación: Las multas serán apelables en un solo
efecto para ante la Sala Político-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, dentro de los diez días hábiles siguientes
a la publicación de las mismas en la Gaceta Oficial (artículo 19).
Tales son los principios consagrados por la Ley sobre Bienes Afectos a
Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos, y por razones de claridad se
ha creído conveniente señalar de manera individualizada, ya que la solicitante
en su escrito los engloba de manera general en los cuatro alegatos
fundamentales que señale al principio de este estudio.
III
Toca ahora entrar en el análisis de los cuatro planteamientos de la empresa, lo
cual, en base a la forma y manera en que lo hizo, hay que estudiarlos
igualmente de manera un tanto general y a las luz de los postulados legales,
jurisprudenciales y doctrinales ya expuestos.
Con todo, como algo previo, es necesario hacer alguna consideración sobre lo
expuesto en el escrito de la empresa solicitante, acerca del carácter
reglamentario de la Ley bajo estudio.
En primer lugar, la peticionaria señala un aspecto de importancia, pero sobre el
cual no pretende insistir, o sea, el hecho de que la Ley sobre Bienes Afectos a
Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos, es una Ley Reglamentaria.
Acerca de esto pienso que la demandante tiene razón en el sentido de que
desde el punto de vista de una correcta técnica legislativa, la materia de la
Reversión para nada requería la Ley en cuestión, ya que en realidad en
224
verdad, los mismos fines y con mayor propiedad y prontitud se hubiesen
obtenido si el Ejecutivo Nacional haciendo uso de su facultad reglamentaria,
hubiese dictado el Decreto correspondiente.
Sin embargo, como señalé, la peticionaria no insiste sobre este aspecto y en
consecuencia, no hay razón para detenerse en consideraciones sobre él. Con
todo, es bueno señalar el hecho de que tanto la Constitución Nacional en su
artículo 103, como la Ley de Hidrocarburos en sus artículos 80 e de Explot. Y
81, establecen de manera inequívoca el principio de la reversión: en
consecuencia, correspondía al Ejecutivo en base a su facultad reglamentaria,
desenvolver los principios ya consagrados: el haber recurrido a regular la
materia mediante la Ley, ha traído como consecuencia inmediata el hecho de
que en materia de Reversión nos hallamos con tres instrumentos legales: la
Constitución, la Ley de Hidrocarburos que es Ley especial y una tercera ley
que tendrá que denominarse especialísima; en otros términos, el jurista se
halla ante una Ley especial que desenvuelve principios consagrados por otra
Ley especial, como si la ley de Hidrocarburos fuese a manera de Ley
Orgánica, cuyos principios corresponde desenvolverlos a leyes especiales: Y a
tido esto hay que agregar, la necesidad de que para la correcta aplicación de
la ley de Reversión, se ve el Ejecutivo de dictar algunos reglamentos entre los
cuales se han señalado próximo a dictarse, dos por lo menos.
Empero, a pesar de las fallas señaladas y admitidas sin mayor preocupación
por la demandante, nos hallaremos ante una verdadera Ley sancionada por el
Soberano Congreso de la República, y cuya nulidad en la mayoría de sus
artículos ha sido intentada por una empresa directamente interesada en la
materia, es decir, una empresa con interés y cualidad para hacerlo.
Señala la empresa como punto de partida y fundamento de su demanda de
nulidad el hecho de ser titular de algunas de las concesiones de hidrocarburos
otorgados bajo la vigencia de la Ley de Hidrocarburos de 13 de marzo de 1943
y de otras bajo la misma Ley con las correspondientes reformas de 29 de
agosto de 1955 y 7 de agosto de 1967, y argumenta que en cuanto a
reversión, los derechos y obligaciones emergentes de tales concesiones han
de regirse por el artículo 103 de la Constitución Nacional y los artículos 80 y 81
de la Ley de Hidrocarburos.
Hay que observar que la demandante no es muy clara ni precisa en su
pedimento, pero a tenor de su exposición en este primer aspecto de su escrito
hay que concluir que pretende rechazar la aplicación de la Ley de Reversión
tal como fue aprobada por el Congreso Nacional, publicada en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela N° 29.577, del 6 de agosto de 1971, en
virtud de que sus concesiones fueron otorgadas de acuerdo con la Ley de
Hidrocarburos y que en consecuencia el Estado al promulgar la Ley de
Reversión está desconociendo derechos adquiridos en base a los contratos
administrativos de concesión sobre hidrocarburos, y especialmente, en cuanto
a los bienes que al final de las mismas han de revertir a la Nación.
En otros términos la demandante reclama la aplicación de la Ley bajo cuya
vigencia obtuvo las concesiones y, por tanto, en las mismas condiciones,
esgrimiendo la intangibilidad de tales condiciones; intención que
posteriormente aclara perfectamente el invocar la garantía de la Ley
consagrada en el artículo 44 de la Constitución Nacional en relación con lo
dispuesto por el artículo 104 de la Ley de Hidrocarburos que rige la materia de
esas concesiones.
225
A los efectos de una mayor claridad en la exposición y siguiendo la forma de
argumentación de la peticionaria, es conveniente ocuparse en primer lugar de
lo que podría llamarse intangibilidad de las condiciones en que fueron
otorgadas las concesiones. Pero para llegar a una conclusión al respecto, es
preciso hacer diversas consideraciones que ponen de manifiesto la
inconsistencia de tal intangibilidad a la cual la concesionaria pretende atribuir
fuerza definitiva en su solicitud. Por ello, de momento hay que examinar las
siguientes cuestiones fundamentales para llegar a formarse fundado criterio
sobre este primer alegato. Así, es oportuno concretar que:
A) Las Concesiones de Hidrocarburos se hallan dentro del campo
del Derecho Público y, en consecuencia, se regirán por las
disposiciones privativas de éste.
B) Existe distinción entre Contratos de Derecho Público y de
Derecho Privado y consecuencias que tal distinción se
desprenden.
IV
A) Las concesiones de hidrocarburos se hallan en el campo del Derecho
Público y, en consecuencia, se regirán por las disposiciones privativas
de éste.
Por sabido se tiene, y así es admitido por la mayoría de los autores que se
ocupan de estudiar la ubicación de las concesiones, que éstas se encuentran
dentro del ámbito del Derecho Público. Para fundamentar esta afirmación se
suelen citar diversos argumentos que en esta oportunidad bien pudiéramos
reducir a tres de manera especial: la utilidad pública de la industria minera; el
carácter de servicio público que se reconoce a dichas concesiones y,
finalmente, el interés nacional que en todo momento ha de prevalecer sobre el
interés de los particulares.
En primer término, me encargaré de la llamada utilidad pública de la industria
minera: a este respecto basta recordar la declaratoria que de este principio
hace el artículo 1° de la Ley de Hidrocarburos, cuando dice: “Todo lo relativo a
la exploración del territorio nacional en busca de petróleo, asfalto, gas natural y
demás hidrocarburos; a la explotación de yacimientos de los mismos,
cualquiera sea su origen o colocación; a la manufactura o refinación,
transporte por vías especiales y almacenamiento de las sustancias explotadas
y a las obras que su manejo requiera, se declara de utilidad pública y se regirá
por las disposiciones de la Presente Ley”.
El legislador venezolano al hacer tal declaración quiso ser muy claro y preciso,
dada la importancia que para la vida del país tiene todo lo referente a
hidrocarburos. El alcance de esta declaratoria no deja lugar a dudas de que
nos hallamos dentro del campo del Derecho Público, pues esa calificación
imprime un sello inconfundible a los bienes o actividades a las cuales el Estado
consagra como de tal categoría. Este postulado surge a la vida jurídica con
todo su vigor cuando se trata de bienes o actividades encaminadas
especialmente a beneficiar a la colectividad o como respuesta a necesidades
primordiales experimentadas por la misma; y ante tales contingencias, el
Estado está en la obligación de darles satisfacción, acordándoles un rango
privilegiado frente a los demás bienes o actividades.
226
Pero aquí podría preguntarse, en primer término, qué es la utilidad pública y
cuáles son las consecuencias que del principio se derivan.
Autores hay, que señalan que la noción de utilidad pública no es susceptible
de definición y ello por la complejidad misma del concepto que abarca en sí
diversos elementos tales como el de interés general o interés nacional. Sin
embargo, oponiendo el concepto de interés privado puede llegarse a una
noción bastante aproximada de la misma y suficiente para mi intento, diciendo
que significa todo aquello que se relaciona con la satisfacción de las
necesidades colectivas o generales, las cuales tienen prelación dentro del
orden jurídico social, prelación que se manifiesta en un régimen de distinto
tratamiento de los bienes o de las actividades en relación con las necesidades
de los particulares individualmente considerados. Este régimen a que
forzosamente han de estar sometidos los bienes o actividades de interés
general o colectivo, no puede ser otro que las normas que privan en el
Derecho Público, ya que el Derecho Privado tiene por misión regular lo
referente al interés particular o individual. Por otra parte hay que tener en
mente que cuando normalmente se habla de utilidad pública, se está
consagrando, como señala algún tratadista, de manera indubitable, la
prevalencia o supremacía del orden público que en el presente caso, bien
podría calificarse de orden público económico, por la capital importancia que
tienen las riquezas del subsuelo sometidas al régimen de concesión, figura en
la cual campea a sus anchas el principio de la utilidad pública, pues bien como
lo señalo Ripert, al lado de la organización política del Estado, hay una
organización económica tan obligatoria como aquélla: existe por consiguiente,
un orden público económico.
Consecuencia inmediata de la declaratoria de utilidad pública es la
proclamación que hay un interés superior que ha de estar por necesidad lógica
sobre todo otro interés y de que en la actuación de tal interés supremo toda
otra actividad ha de ceder lugar, ya que la finalidad perseguida cual es el
bienestar de la colectividad, no admite demoras ni trabas. Y para el
desenvolvimiento y aplicación de un principio de tal envergadura resultan
estrechos los viejos moldes del Derecho Civil, cuya normativa se desvela por
resguardar el interés particular; sólo los postulados del Derecho Público son
capaces de encausar y reglamentar dicho principio.
Vista así, a grandes rasgos, la noción del principio de utilidad pública, hay que
referirse a otro principio de no menor trascendencia y que igualmente campea
dentro del campo del Derecho Público; me refiero al carácter de servicio
público que se les reconoce a las concesiones. Este es otro de los factores
que con mayor preponderancia se mueve dentro del campo del Derecho
Público y referido a la materia de la explotación de las riquezas nacionales,
alcanza características especialísimas, hasta el punto de constituir en la razón
de ser de diversas actividades de tipo económico, que el Estado está en la
obligación de realizar, bien por sí mismo o a través de los particulares, para la
satisfacción de intereses colectivos. Cuando se dice que determinada actividad
constituye o es un servicio público, se está diciendo a las claras que se trata
de una actividad que sólo se encuentra en manos del estado el poder
realizarla, y que tal realización no puede ser entrabada por los particulares ni
soslayada por el propio Estado como representante de la colectividad a la cual
ha de reconocer su derecho a recibir determinadas prestaciones de carácter
privilegiado.
227
Múltiples son, como se sabe, las definiciones que de los servicios públicos se
han dado, pero de todas ellas la más aceptada y completa la dada por
Sayaguez Lazo, quien lo hace en la siguiente forma: “Conjunto de actividades
desarrolladas por entidades estatales o por su mandato expreso, para
satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones
directa o inmediata a los individuos, bajo un régimen de derecho público”.
Creo que después de la definición traída a colación, huelga todo comentario y
se aleja toda duda acerca del régimen a que están sometidas las concesiones
de hidrocarburos, totalmente excluidas de los dispositivos del Derecho Privado.
Finalmente he de referirme al principio de interés nacional: desde luego uno se
encuentra ante un concepto no perfectamente definido y que a primera vista
pareciera confundirse con el interés general o colectivo, pero que en verdad
tiene mayores alcances, ya que él abarca no sólo el interés general colectivo
como algo referido a los individuos integrantes de determinada comunidad,
sino a la vida misma de la nación como país soberano. Bien pudiera decirse
que se trata de la síntesis suprema que encierra en sí todo otro interés por
excelso que sea y surge a la vida jurídica cuando están en juego los supremos
intereses nacionales: este principio es la razón de ser de medidas que de otra
manera no se justificarían, tales como la de policía, higiene y salubridad, y la
defensa de los recursos del patrimonio cuya sana explotación y ponderado
aprovechamiento puede depender el futuro de la nación. Por sabido se tiene
que los hidrocarburos, para señalar un caso concreto, representan para el país
la base y el sustento de su economía, y que de no ser controlados por el
Estado podrían en un momento determinado provocar una verdadera crisis
económica de imprevisibles consecuencias. De ahí que como se verá más
adelante, existe perfecta justificación para que determinado tipo de bienes se
encuentren sometidos directamente el control del Estado, control desde luego
que se manifiesta de diversos modos y maneras que le permiten tomar
medidas que en un momento dado pueden y deben sobreponerse al interés
individual de los particulares.
Ello implica por qué la Constitución nacional consagra de manera expresa la
aprobación del Congreso de contratos de interés nacional, tales como los
referidos a los hidrocarburos y otros recursos naturales (artículo 126), creando
con esto una especie de régimen especialísimo, dada la importancia de los
recursos económicos en juego. Y al crear a favor del Estado este régimen
especialísimo para determinados elementos fundamentales en la vida de los
pueblos, se señalan igualmente atribuciones especiales al mismo Estado a fin
de que pueda dar cumplimiento al precepto constitucional. Por tal razón
Bonnard al referirse a tales atribuciones, señala: dado el carácter de esas
atribuciones y las diferencias que existen entre ellas y las atribuciones que
incumben a las actividades de los particulares, ha parecido que las reglas del
derecho privado eran insuficientes para permitir al Estado cumplir sus
atribuciones estadales, y que por estas razones se ha constituido al lado del
derecho privado, otro derecho, el Derecho Público, compuesto de reglas
relativas no sólo a la organización sino también a la actividad del Estado y de
sus órganos”.
228
B) Distinción entre Contratos de derecho Público y de Derecho Privado y
consecuencias que tal distinción se desprenden.
Ubicadas las concesiones sobre hidrocarburos en el campo del Derecho
Público, bueno es que me refiera a la manera en que el Estado se vale para la
explotación de las riquezas naturales. Esto desde luego está señalado
claramente en el artículo 3° de la ley de Hidrocarburos, el cual indica tres
modalidades: directa y exclusivamente por el Ejecutivo Nacional; por medio de
los Institutos Autónomos o Empresas del Estado en las condiciones que allí se
establecen, y por medio de concesiones.
Interesa en consecuencia definir lo que de acuerdo con nuestro ordenamiento
jurídico y la doctrina admitida, ha de entenderse por concesión; en otras
oportunidades he definido la concesión como un contrato de índole
administrativa destinado al aprovechamiento de los recursos naturales
celebrados entre el Estado y los particulares. Pienso que en esta definición,
escueta si se quiere, se encuentran las características fundamentales que
constituyen la concesión. Se trata en consecuencia, de un contrato de
naturaleza administrativa celebrado entre el Estado y los particulares con una
finalidad determinada: el aprovechamiento de las riquezas naturales. De estos
aspectos el de que momento interesa destacar es el carácter de contrato
administrativo de la concesión, que la coloca dentro del campo de Derecho
Público sometiéndola al régimen específico de esta clase de contratos, con las
consecuencias que del mismo se derivan y como se verá de seguida, revisten
la mayor importancia en la materia de hidrocarburos.
Copiosa por demás, y pudiera decirse que uniforme y constante, es la doctrina
de los tratadistas de Derecho Administrativo cuando se refieren a las
diferencias existentes entre los contratos de naturaleza administrativa y los
contratos de Derecho Privado. Desde luego, no es mi propósito traer a
colación mucho de lo dicho en tal sentido; pero de todos modos creo oportuno
hacer mención siquiera de uno de estos criterios de diferenciación; y para ello
recurriré a uno de los más socorridos, cual es el del fin perseguido al celebrar
el contrato: cuando uno de estos contratos se perfecciona se están
persiguiendo fines de utilidad pública, de interés colectivo, de prestación de un
servicio público, del aprovechamiento de riquezas fundamentales para la vida
del Estado, etc., en tanto que los fines o miras perseguidos en los contratos de
derecho privado, son intereses individuales que sólo van a beneficiar a un
particular o a lo más a un reducido grupo de particulares intervinientes en
determinada relación jurídica. De ahí que uno de nuestros tratadistas haya
podido decir que “basta que un contrato en que participe una entidad pública
estatal se comprometa el contratista a realizar durante cierto tiempo una
actividad dirigida a dar satisfacción a un interés general, para que aquél reciba
la calificación de administrativo”. (Eloy Lares Martínez).
Y en este sentido es muy apropiado recordar lo señalado por algunos
tratadistas como Laufenburger y Sarria, cuando afirman que los servicios
públicos no se convierten en públicos por definición. Cuando un servicio llegar
a ser factor indispensable y general de la vida económica en todas sus
manifestaciones, se transforma de explotación privada en servicio público,
como lo enseña la historia del desenvolvimiento económico de los pueblos. Y
este es el fenómeno que se presenta en la industria minera, y en especial con
la explotación de minerales como el hierro, el carbón, etc.; ellos y sus
derivados vienen a colmar una necesidad de carácter general, condicionando a
229
la vez el desarrollo y la prosperidad económica de un pueblo. Por tanto, no
pueden esas actividades quedar sometidas a las normas del derecho privado,
sino a la del derecho público, o sea, a un régimen jurídico especial que permita
actuar con eficacia en un momento dado.
Ya antes he señalado la importancia que tiene el correcto encuadramiento de
la figura de la concesión dentro del campo del Derecho Público, pues ello
conlleva a un régimen normativo que en definitiva está representado de
manera muy precisa por las llamadas “cláusulas exorbitantes” del derecho
común, que son las que diferencian con mayor intensidad los contratos
administrativos de los de derecho privado.
Establecida esta diferencia y sentada la conclusión unánimemente aceptada
de que los contratos administrativos reclaman un régimen propio y peculiar,
preciso es detenerse un tanto en algunas de las consecuencias que de tales
postulados se desprenden, ya que a los contratos administrativos le son
aplicables las reglas especiales que, en razón de las exigencias del interés
general, han sido creadas por la jurisprudencia y la doctrina para regular la
ejecución de tales contratos administrativos. Así se tiene:
a) Posibilidad de modificación de tales contratos;
b) Facultad y obligación de fiscalización por parte del Estado concedente
de controlar el desenvolvimiento y cumplimiento de los contratos
administrativos en su carácter de doctor de la riqueza nacional;
c) Obligación de hacer uso en circunstancias especiales de facultades
discrecionales para salvaguardar el orden público económico privativo
de la Nación.
1) Posibilidad de modificar los Contratos Administrativos. En cuanto a la
posibilidad de modificar los contratos administrativos, no hace falta decir que
tanto la legislación como la doctrina y la jurisprudencia tienden siempre como
es lo correcto a mantener la integridad del interés colectivo frente al interés
particular, sin que por ello se llegue a desconocer a este último de manera
radical, lo que podría expresarse diciendo que de manera general, el interés
particular debe ceder antes el interés colectivo y, en ocasiones por vía
excepcional, hasta ser sacrificado mediante las compensaciones a que hubiere
lugar.
Es fácil comprobar estas afirmaciones y para ello basta seguir la trayectoria del
pensamiento de algunos legisladores que de manera concreta se han
pronunciado sobre el particular y el de los tratadistas de Derecho
Administrativo, tanto nacionales como extranjeros, cuyo criterio acerca de la
posibilidad de que la Administración o el Estado pueda modificar
unilateralmente los contratos administrativos, lógicamente dentro de ciertos
límites, no deja lugar a dudas.
Así, por ejemplo, el Código de Minas de la República de Colombia en su
artículo 97 dispone lo siguiente: “Cuando quiera que sobrevengan
imprevisibles y graves alteraciones de la normalidad económica o social, que
cambien las bases u objetivos que tuvieron en cuenta al celebrar el contrato, la
nación o el concesionario podrá pedir en primer término su modificación en
forma equitativa y si esto no fuere suficiente, su terminación. Lo dispuesto en
este artículo rige para las concesiones en vigencia”.
Uno de nuestros autores patrios sobradamente conocido, dice textualmente:
“la facultad de modificación unilateral tiene su fundamento jurídico en las
exigencias de interés general de la comunidad, que son variables, por lo cual
230
en el curso de la ejecución de un contrato puede seguir la necesidad de
introducir variaciones en las obligaciones contraídas por el contratista en el
acto de la celebración del contrato. Aunque no se haya previsto en el contrato,
la administración siempre tiene la facultad de modificación unilateral. El
profesor De Laubadére sostiene, además, que la administración no puede
válidamente renunciar en el contrato a prevalerse de ese poder. (Eloy Lares
Martínez). Es cierto además que este mismo autor señala el hecho de que la
modificación unilateral tiene numerosas limitaciones, tales como el respeto a
las ventajas financieras, a los derechos patrimoniales, a la imposición de
prestación de nuevos servicios, a la ejecución de obras nuevas o a la entrega
de suministros nuevos, a una innovación de excesiva importancia, respecto de
las estipulaciones contractuales, pero no se ve ninguna dificultad en que las
modificaciones admisibles recaigan sobre los servicios o prestaciones
impuestos al contratista que pueden ser aumentados, disminuidos o
cambiados de forma o sistema.
La doctrina argentina, con Bielsa a la cabeza no duda en afirmar que “el
servicio público por definición satisface una necesidad colectiva, su causa es el
interés público y ante esa consideración primordial el argumento contractual
pierde importancia en el sentido de que no puede ser una traba al
mejoramiento y perfección del servicio”, y por su parte este autor cita a Jéze, el
cual afirma: “Si se pudiese admitir por un instante que, por efecto de los
contratos de concesión, la voluntad de los concesionarios pudiera poner en
jaque las decisiones tomadas por la Administración en un fin de utilidad
pública, necesario seria condenar irremisiblemente el sistema de la concesión
como contrario al interés general”.
Y para terminar con este aspecto de la cuestión es estudio, creo conveniente
citas las palabras del tratadista uruguayo Sayaguez Lazo, quien al referirse a
las modificaciones de la Administración puede introducir en los contratos
administrativos y que él denomina dirección del contrato, dice entre otras
cosas lo siguiente: “ese poder de dirección supone la posibilidad de introducir
unilateralmente modificaciones en el contenido del contrato. Esta posibilidad es
más o menos amplia según los contratos y el grado de participación en la
ejecución del servicio. En los contratos a largo plazo la potestad de introducir
modificaciones que se admite con facilidad, alcanzo máxima amplitud cuando
se funda en la alteración de las circunstancias de hecho que existían en el
momento de celebrarse”. Y continúa más adelante: “la regla de que los
contratos deben ejecutarse de buena fe no es exclusiva del derecho privado,
es un principio general y por lo tanto rige también en el derecho administrativo.
De ahí deriva que las potestades excepcionales que posee la administración
para adecuar la ejecución de los contratos a los intereses públicos no pueden
significar el desconocimiento de los derechos de quienes han contratado con
ella. Esto se logra protegiendo el resultado económico que perseguía el
contratante, es decir, usando la denominación generalizada en el derecho
francés, la ecuación financiera del contrato”.
Como conclusión de cuanto se ha dicho anteriormente sobre la posibilidad que
tiene el estado para modificar unilateralmente los contratos administrativos y
en consecuencia las concesiones, pueden establecerse los siguientes
principios:
231
1) Es indiscutible la facultad que tiene el Estado para unilateralmente
modificar los contratos de naturaleza administrativa.
2) Es necesario que tales modificaciones estén suficientemente
motivadas en vista de situaciones que de mantenerse irían contra
la finalidad de interés público o general perseguido precisamente
mediante la elaboración de los referidos contratos.
3) De llegarse a perturbar el equilibrio económico del contrato, o, en
otras palabras la ecuación financiera en perjuicio del contratante
en base a las modificaciones introducidas, el Estado se halla en la
obligación de dar compensaciones adecuadas al daño inferido por
su decisión, y
4) Para el Estado constituye una verdadera obligación al recurrir a
las necesarias modificaciones, cuando el interés público resulte
perjudicado por mantener inalterada la situación contractual.
5) Facultades de Fiscalización de parte del Estado. El es el
propietario de las riquezas del subsuelo que cede su explotación
temporalmente a un particular no es privativo únicamente de
nuestro ordenamiento jurídico; es el principio universal de
aceptación con contadísimas excepciones que no hacen sino
confirmarlo. Ahora bien, si se parte de este postulado, hay que
convenir necesariamente que el Estado, dueño de tales riquezas,
no llega en ningún momento a desprenderse de la propiedad que
sobre las mismas tiene, y que sólo permite la explotación y
aprovechamiento de ellas a particulares que con él celebran los
correspondientes
contratos
administrativos
denominados
concesiones, cuya duración es variable pero perfectamente
limitada en el tiempo.
Por otra parte y como consecuencia de lo anterior, hay que admitir lógicamente
que el Estado como doctor de la riqueza pública no puede desentenderse del
bien o bienes cuyo uso ha cedido temporalmente a los particulares: de ahí la
facultad de que está investido de vigilar y controlar el cumplimiento estricto del
convenio celebrado con miras a satisfacer necesidades de carácter general.
Pero en verdad, no sólo se trata de una mera facultad, sino que también de
una verdadera obligación que asume frente a la comunidad en cuyo beneficio
ha de explotarse y aprovecharse la riqueza que le pertenece: el Estado no
puede soslayar el cumplimiento de esta obligación, pues estaría traicionando a
la comunidad que representa.
De acuerdo con la legislación venezolana sobre hidrocarburos, la facultad que
tiene el Estado de fiscalizar las diversas operaciones de la industria petrolera
se halla consagrado en el artículo 68 de la Ley, que en parte dice: El Ejecutivo
Nacional tiene derecho de inspeccionar todos los trabajos y actividades
relacionadas con la exploración, explotación, manufactura o refinación,
transporte y manejo de las sustancias a que se refiere esta ley, a todos los
fines previstos en ella y en su reglamento. Igualmente tiene derecho de
fiscalizar las operaciones de los concesionarios que causen impuestos y la
contabilidad respectiva y a efectuar los demás actos de fiscalización
autorizados por las leyes.
Por tanto, cuando la mencionada Ley de Hidrocarburos acuerda derechos a los
mismos concesionarios y les impone deberes que cumplir, por contrapartida
está imponiendo al Estado la obligación irrenunciable de velar por el
232
cumplimiento de lo estipulado. Se no se así, qué objeto tendría el derecho de
fiscalización que le reconoce la propia Ley.
Empero, si bien es verdad que en la mente de todos existe la idea de lo que ha
de entenderse por fiscalización, éste ciertamente es un concepto complejo y
tan difícil de definir como el de utilidad pública. Sin embargo creo que se puede
llegar a una noción bastante aproximada, recurriendo a otros conceptos en los
cuales debe apoyarse la misma.
El concepto de fiscalización, función que por otra parte es inseparable del
concedente de la concesión y en consecuencia indelegable, se configura y
cristaliza en relación directa con otros factores que giran en torno al principio
de interés colectivo, teniendo en cuenta que las concesiones no son simples
actos jurídicos, sino que involucran operaciones técnicas de las que emergen
consecuencias económicas de la mayor importancia. Así el derecho de
fiscalización deberá atender a diversos elementos tales como la técnica, la
economía, las situaciones imperantes en un momento dado y la importancia de
la materia objeto del cuidado del Estado: estos factores, sin que sean los
únicos, marcarán el alcance que en cada caso haya de darse a la fiscalización,
teniendo como norte que el aprovechamiento de las riquezas naturales está
exclusivamente destinado a satisfacer el interés general.
Esto explica el conjunto de medidas que hoy nadie pone en duda y que puede
y debe tomar el Estado en salvaguarda de los bienes de la colectividad
explotados por particulares: la exigencia del fiel cumplimiento de lo pactado,
pero de manera activa, ya que ese cumplimiento ha de estar a tono con las
circunstancias cambiantes de la industria; la obligación de parte del
concesionario de aplicar todos los adelantos de la técnica, el derecho del
Estado de tomar determinadas decisiones cuando el interés nacional sufre o
puede sufrir mengua, el señalamiento de sanciones, y tantas otras medidas
necesarias dentro del espíritu del Derecho Público que rige la materia.
Como se verá más adelante, este Derecho de Fiscalización va a reflejarse en
medidas y decisiones que habrá de estudiar de manera individual al considerar
lo dispuesto por la Ley de Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos.
3) Uso de facultades discrecionales: No es sorprendente tampoco que el
Estado haciendo uso de las facultades de fiscalización haya de recurrir
en ocasiones al empleo de medidas de tipo discrecional, siempre y
cuando ello sea para salvaguardar el orden público económico de la
Nación y los supremos intereses de la colectividad.
Frente a la forma en que la Ley faculta al Estado para inspeccionar y fiscalizar
según la norma del artículo 68 sin trazarle desde luego lineamientos precisos,
lo que sería por demás imposible, nos hallamos sin género de dudas, antes las
facultades discrecionales a las cuales tiene que recurrir forzosamente la
Administración gracias a la obligación de preservar intereses nacionales: en
otras palabras, la Ley consagra la norma pero deja a la apreciación del Estado
el mejor uso y cumplimiento de la misma ya que la facultad discrecional, como
señala un autor, es una función que consiste en dar flexibilidad a la Ley para
adaptarla a circunstancias imprevistas, o para permitir que la Administración
haga una apreciación técnica de los elementos que concurren en un caso
determinado, o pueda, por último, hacer equitativa la aplicación de la Ley; el
dominio de dicha facultad debe extenderse a aquellos casos en los cuales
exista la posibilidad de muy variadas ocurrencias en que realmente concurran
elementos cuya apreciación técnica no pueda ser regulada de antemano, o en
233
que, por último, el principio de igualdad ante la Ley quede mejor protegido por
una estimación de cada caso individual. No hay que olvidar sin embargo, que
en la Ley ha de conservarse un mínimo de competencia ligada que sea la
salvaguardia de los derechos de los particulares, al lado de la competencia
discrecional que es estrictamente necesaria para evitar un sacrificio de los
intereses públicos esenciales, o en otros términos, el Estado en su actuación
no puede rebasar el marco general del ordenamiento jurídico general nacional,
cuando discrecionalmente dicta determinadas disposiciones de carácter
obligatorio.
No cabe duda, pues, que en la apreciación de ciertas circunstancias,
especialmente dada la complejidad de la industria de los hidrocarburos, el
Estado se ve en la necesidad de obrar en base a facultades discrecionales sin
que ello quiera decir que esté autorizado para actuar de manera caprichosa e
inmotivada, y esta necesidad también explica y aún más, justifica, algunas
actitudes de la Administración que a primera vista pudieran producir la
impresión de que se está atacando la legalidad con el establecimiento de
ciertas medidas y la realización de ciertos actos.
Sin embargo, no hay que ir muy lejos para hallar la raíz de estas medidas
discrecionales, un tanto indeterminadas y de perfiles no muy precisos. Ante la
urgencia de solucionar problemas y de mantener un debido control sobre
aspectos y actividades de relevancia para la colectividad, el Legislador no ha
dudado en consagrar de manera general la facultad del Estado “de dictar
medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la
circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo
económico del país. (Artículo 98 de la Constitución Nacional).
Si se analiza el contenido y alcance de los diversos términos que emplea el
Legislador en esta disposición constitucional, no hay duda de que en
ocasiones puede llegarse a casos extremos, tales como a medidas de
regulación de diversos elementos incorporados en la vida social, control sobre
ciertas actividades de los particulares, etc., sin que pueda hablarse de ruptura
o desconocimiento del precepto constitucional.
Pero dentro de la gama de medidas que el Estado está facultado para adoptar
en un momento dado, no debe olvidar éste que su norte está señalado por el
interés de la comunidad y su límite demarcado por la extensión y alcance del
problema o emergencia que ha de solucionar, pues desviarse de ese norte o
traspasar esos límites, convertiría lo discrecional jurídico en arbitrario, y lo
necesario y saludable, en vicioso y nocivo para la propia colectividad. Así se
explica perfectamente que en algunas materias de capital importancia para la
vida misma de la colectividad, como sucede con los hidrocarburos para la vida
nacional, el Estado no sólo esta facultado, sino más bien debidamente
obligado a tomar y dictar medidas que preserven la integridad y existencia del
Estado venezolano. Admitir lo contrario, cuando existe justificación para dictar
normas de suprema eficacia que vayan en beneficio de la colectividad, es de
estar de espaldas a la realidad y permitir que factores de importancia relativa y
sectorial, destruyan elementos de necesidad lógica imprescindibles para el
mantenimiento del Estado.
234
V
Si aplicamos estos principios generales de indiscutible validez al punto
concreto esgrimido por la solicitante acerca de la intangibilidad de las
condiciones en que fueron otorgadas las concesiones, no hay duda de que lo
expuesto por ella no tiene fuerza para invalidar de inconstitucional los diversos
artículos de la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos. En efecto, como ya ha sido señalado, el Estado tiene facultad
para dictar medidas modificatorias de las condiciones, pues para ello existen
las razones fundamentales de prevalencia del interés colectivo sobre el interés
particular y las de orden público económico. En realidad de verdad, el Estado
venezolano al actuar en la forma que lo hizo promulgando una Ley en
resguardo tanto del interés colectivo como del orden público económico, sólo
ha hecho uso de la expresa facultad consagrada en el artículo 98 de la
Constitución que le obliga a dictar medidas para planificar, racionalizar y
fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la
riqueza a fin de impulsar el desarrollo económico del país.
Y en verdad, ¿qué es lo que ha hecho el Estado con la Ley en cuestión?
Sencillamente dictar una serie de medidas para salvaguardar riquezas
nacionales que como es bien sabido son vitales para la vida misma de la
Nación, medidas que por otra parte, sólo son desenvolvimiento y aplicación de
principios contenidos en la Constitución (artículo 103) y en la Ley de la materia
de hidrocarburos (artículos 80 y 81). Puede afirmarse que el Estado
venezolano no ha modificado los contratos administrativos, que bien pudiera
modificar, sino sólo ha reglamentado algunos aspectos en materia de
reversión, precisamente en base a la función fiscalizadora inherente al ente
público; la intangibilidad de los contratos originales se mantiene en todo su
vigor, pues el núcleo de derechos y obligaciones integrantes de la concesión
no ha sufrido mengua con las nuevas disposiciones legales.
Y en materia reglamentaria, bueno es no olvidar que nuestra Constitución no
reconoce derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados por las
leyes reglamentarias de los mismos en la forma y extensión que el Congreso,
en uso de su atribución legislativa lo estime conveniente a fin de asegurar el
bienestar social. Ahora, ¿cuál será el límite de esa facultad reglamentaria? Al
respecto se ha dicho que tal facultad estará condicionada por la necesidad de
armonía y orden con el ejercicio de los derechos; de defender y fomentar la
salud, la moralidad, la seguridad, la conveniencia pública y el bienestar
general: que la medida de los intereses y principios de carácter público a
tutelar determinará la medida de las regulaciones en cada caso; y que
además, la reglamentación legislativa no debe ser, desde luego, infundada o
arbitraria, sino razonable, es decir, justificada por los hechos y las
circunstancias que le han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el
interés público, comprometido y proporcionado a los fines que se procura
alcanzar con ella.
Hay que hacer hincapié en que cuando la Ley desenvuelve el principio de
reversión de bienes al Estado, no está alterando ni modificando en modo
alguno el conjunto de derechos y obligaciones constitutivas, integrantes de la
concesión. El hecho de que se haya aclarado el alcance de los artículos 103
de la Constitución y 80 de la Ley de Hidrocarburos, no quiere decir que el
Estado está desconociendo derechos a los concesionarios, pues, como se ha
señalado, la reversión de bienes al Estado al extinguirse la concesión, es algo
que surge de la naturaleza misma del contrato administrativo celebrado entre
235
el Estado venezolano y el particular. Por otra parte si bien es cierto que las
concesiones de la solicitante se rigen por el artículo 104 de la Ley de
Hidrocarburos, no es menos cierto que las condiciones fundamentales en que
fueron otorgadas se mantienen; pero dado que el aspecto económico de tales
concesiones se ha hecho por demás importante y vital para el país, la Ley de
Reversión reglamenta aspectos básicos para la economía nacional, y ello en
consecuencia, fuerza al Estado para tomar determinadas medidas
precautelativas que tienen su base y fundamento en la facultad de fiscalización
de que goza el Estado, sin que pueda legítimamente hablarse de modificación
de la concesión. Sólo ha dictado normas para el resguardo y preservación de
bienes que pasarán a su propiedad y disposición, al extinguirse la concesión,
pero sobre los cuales se va configurando esa propiedad con el transcurso del
tiempo desde el momento inicial del otorgamiento: en efecto, desde el primer
momento los bienes que integran la unidad económica concesión y las que
posteriormente se vayan afectando a ella, tienen un destino señalado por la
Ley, en virtud del cual el Estado goza de una especie de privilegio sobre tales
bienes; o en otros términos, el régimen de esos bienes está trazado ab initio.
Así sobre este primer punto de la solicitud, hay que decir que la integridad
original de la concesión se mantiene y que las medidas dictadas por el Estado
contenidas en la Ley de la materia, en nada alteran las condiciones en que
tales concesiones fueron otorgadas, por una parte; y por la otra, la legitimidad
de las medidas precautelativas dictadas perfectamente cónsonas con la
finalidad económica de la concesión y con el interés colectivo que están
destinadas a satisfacer. Sostener lo contrario sería ir contra postulados
elementales y generalmente admitidos, tanto por la legislación como por la
jurisprudencia y la doctrina moderna. Sobre la legitimidad de esas medidas
precautelativas bien puede citarse lo que al respecto señala un tratadista
cuando asienta: estas medidas, que los gobernantes pueden tomar por sí,
tienden a garantizar los derechos que para el Estado emanan de la reversión.
Se trata de impedir el deterioro o la sustracción de elementos vinculados a la
actividad de servicio público de la explotación minera.
No deben confundirse estas medidas precautelativas con aquellas otras que
de modo general se deben tomar para asegurar la eficaz prestación del
servicio público. Las medidas precautelativas tienen un carácter de
especialidad, ampliamente reconocido por la doctrina y por la jurisprudencia.
Sin esta prerrogativa la administración quedaría inerme frente a la gestión
dolosa o simplemente irregular del adjudicatario, concesionario o administrador
delegado. Con ella se conjuran los daños de todo orden y en especial el
proveniente del abandono o mal estado de la respectiva empresa, hechos de
presumible acaecimiento, ya que al acercarse al final del plazo de explotación,
se aminorá el interés por la eficacia de ésta y por la conservación de los
elementos que la hacen realizable dentro de las normas de la técnica y los
principios de la economía de uso.
En todo caso, al concluir la concesión y verificarse la reversión, el
concesionario está obligado a entregar al Estado la empresa de explotación
del yacimiento mineral en condiciones normales.
En algunas legislaciones sobre hidrocarburos se ha consagrado precisamente
la facultad que tiene el Estado de dictar esta clase de medidas en resguardo
de los intereses de la colectividad, y aún más, se ha establecido que “la nación
podrá, en cualquier tiempo, interpretar las providencias conservatorias que le
convengan para impedir que se perjudiquen o inutilicen, por culpa del
236
contratista, el campo petrolífero o sus instalaciones y dependencias”. (Código
de Petróleos de Colombia).
Sobre este primer argumento de la solicitante creo que hay que llegar a las
siguientes conclusiones:
a) Al dictar la Ley de Reversión, el Estado venezolano no ha modificado
los contratos administrativos de concesión de hidrocarburos,
celebrados con la Empresa Creole Petroleum Corporation, que se rigen
y continúan rigiendo por la Ley de Hidrocarburos y en cuanto a
reversión por el artículo 103 de la Constitución Nacional y 80 de la
citada Ley de Hidrocarburos, en la forma en que el principio se halla
desenvuelto en la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las
Concesiones de Hidrocarburos y en los Reglamentos que lógicamente
surjan como necesarios para la aplicación de esta última Ley.
b) La Ley sobre Bienes Afectos a Reversión como reglamentaria que es
de principios constitucionales y legales, no tienen carácter modificatorio
ni incide sobre lo esencial del conjunto de derechos y obligaciones
integrantes de la concesión, ya que sus disposiciones constituyen sólo
medidas precautelativas que el Estado no sólo está facultado sino
obligado a tomar en resguardo del interés nacional con miras a
preservar riquezas pertenecientes al patrimonio de la Nación.
VI
Como segundo planteamiento, la solicitante invoca el principio de
irretroactividad de la Ley, a tenor de lo dispuesto por el artículo 44 de la
Constitución Nacional. Pero en el presente caso, podrá hablarse de
irretroactividad. ¿Será legítimo el argumento planteado?
Para llegar a una conclusión sobre el particular creo útil y conveniente hacer
un análisis de los diversos artículos señalados por la solicitante, en interés de
ver si algunos de ellos peca contra el principio mencionado, sin perjuicio de
que al final de este punto haga algunas consideraciones acerca del alcance del
principio dentro del campo del Derecho Público, pues ello trazaría directrices al
respecto que comprobarían con mayor intensidad, la conclusión a que se
llegara sobre el alegato de la solicitante.
Establecido que tanto el artículo 1° como el 2° de la Ley de Reversión en nada
modifican las condiciones de las concesiones otorgadas como pretende la
solicitante, examinaremos los demás artículos que indica como violatorios de
la irretroactividad en el mismo orden planteado por ella. Así tenemos:
Artículo 4.- Este artículo impone al concesionario el deber de que los bienes
afectos a reversión deberán ser conservados y mantenidos por los
concesionarios en la forma en que se determina en el artículo 2°, o sea, en
buenas condiciones, por el derecho que la Nación tiene de seguirlos utilizando
posteriormente.
Lo dispuesto en este artículo no constituye novedad alguna, pues ya en otras
legislaciones se ha dictaminado sobre el particular, previendo precisamente
que al extinguirse la concesión, el Estado pueda continuar con la explotación
de la misma.
Esta afirmación puede comprobarse de manera patente, cuando por ejemplo,
se estudia el Código de Petróleos de Colombia del año 1953, el cual en su
artículo 33 dispone: “Terminado el contrato por cualquier causa, salvo lo
dispuesto en el artículo anterior, el contratista dejará en perfecto estado de
237
producción los pozos que en tal época productivos, y en buen estado las
construcciones y otras propiedades inmuebles ubicadas en el terreno
contratado, todo lo cual pasará gratuitamente a poder de la Nación, con las
servidumbres y bienes expropiados en beneficio de la empresa”.
Antes legislaciones, bueno es decirlo, menos adelantadas que la nuestra, y en
países de menos experiencia en materia petrolera, que ha tiempo dictaron
normas como la transcrita, no deja de llamar a reflexión en cuanto a la
legalidad de los alegatos de la solicitante, cuando en los actuales momentos el
Congreso Nacional se decide a reglamentar principios desde tanto tiempo
consagrados en la nuestra.
Aquí nos encontramos con una característica medida precautelativa, pues
sería inadmisible que el Estado no pudiera dictarlas cuando al fin de las
concesiones los bienes afectos a reversión entraran definitivamente a su
patrimonio. Y aquí hay que señalar que si al Estado se le otorga
constitucionalmente la facultad de fiscalizar y controlar las riquezas nacionales,
al dictar medidas destinadas a la conservación de esos bienes, en nada se
está desconociendo el principio de irretroactividad, pues esta medida como
otras consagradas en la Ley de la materia, son más técnico-económicas que
de naturaleza legal; y ante esta clase de medidas, como asienta la doctrina y
como más adelante se verá, no es dable hablar de irretroactividad. Si se
admitiese que la medidas precautelativas conllevan aplicación retroactiva de la
Ley, se establecería ante un ex abrupto jurídico universalmente rechazado:
hoy la facultad fiscalizadora no se discute cuando incide sobre aspecto básicos
del orden público económico de una nación.
Artículo 5°.- Al declarar que los bienes afectos a reversión están sujetos al
control y vigilancia de la nación, quien inspeccionará y controlará las
actividades de los concesionarios en relación con tales bienes, nada nuevo
está consagrado y lo mismo dicho para el artículo 4° puede aplicarse sobre el
particular.
Artículo 8°.- Este artículo, que impone una prohibición de realizar actos que
pudieran llamarse de disposición sobre los bienes afectos a reversión si no
media la autorización del Estado, no es sino consecuencia de la consagración
que del principio de la reversión hacen tanto la Constitución como la Ley de
Hidrocarburos, ratificado y reglamentado por el artículo 2° de la Ley de
reversión.
De no recurrirse a este tipo de medidas, cónsonas con el principio de la
reversión, podría encontrarse el Estado, al extinguirse las concesiones,
desprovisto de aquellos implementos que permitiesen la continuidad de las
mismas, burlando así la aplicación del principio, contra toda lógica, se caería
en el absurdo de consagrar el principio y no poder aplicarlo por la no existencia
de bienes.
Artículo 9°.- Dice que cuando ocurra la desafectación de bienes del servicio de
las concesiones, pasarán en plena propiedad a la Nación.
Aquí ciertamente se encuentra uno con el cumplimiento de una condición
suspensiva, la propiedad de la Nación, que como arriba señalara, se establece
ab initio sobre los bienes afectos a reversión, cristaliza al quedar éstos
desligados de la concesión a la cual servían. En sana lógica estos bienes no
podrán retornar al concesionario por el régimen que sobre ellos priva, y por
otra parte el Estado tiene la obligación de preservarlos por tratarse de
elementos pertenecientes al patrimonio nacional. Cómo podría ser de otro
modo, si por imperativo de la Ley, todos esos bienes ligados inicialmente o
238
desligados posteriormente a la concesión, están afectos de reversión.
Artículo 10.- Establece el derecho del concesionario a continuar usando los
bienes cuando algunas de las concesiones se extinga o cuando se trate de
concesiones ajenas y se extinga la principal. En ambos casos el Estado tiene
el derecho de usarlos y beneficiarse de ellos proporcionalmente.
Aquí se consagra el derecho del concesionario que emana de la concesión y el
del Estado que surge del principio de la reversión: a medida que los bienes se
van desligando de la concesión, van entrando al patrimonio del Estado en la
proporción correspondiente. Nada nuevo añade esta disposición de la Ley de
Reversión, que de manera automática se va configurando y haciendo efectiva
la propiedad del Estado sobre tales bienes, que por otro lado, no son
propiedad del concesionario por el Ministerio de la Ley.
Artículo 15.- Señala la facultad del Estado, cuando así convenga al interés
público, para exigir la restitución de los campos cuya explotación haya llegado
a ser antieconómica para el concesionario, los cuales volverán a la Nación con
las instalaciones, equipos y bienes afectos.
La explotación de las concesiones tiene, entre otras, marcada finalidad
económica para el concesionario y ciertamente por parte de éste, hay que
decir que es su único móvil. Desde el punto de vista de la técnica no hay
ninguna justificación para que el concesionario retenga en su poder la
concesión que es antieconómica, y por ende, los bienes afectos a la misma
sobre los cuales pende la propiedad del Estado.
Desde el punto de vista técnico hoy es fácil saber cuándo un campo cuya
explotación es antieconómica, debe ser abandonado, que es lo usual y
corriente en estos casos, procedimiento al cual recurre el concesionario con
frecuencia. Desde el punto de vista económico tampoco tiene justificación
posible la retención de la concesión por parte del concesionario.
Ahora bien, si el concesionario no tiene un legítimo y justificado interés en
retener una concesión antieconómica y el interés público así lo reclama, no
hay duda de que es procedente la actuación del Estado: aquí nos encontramos
ciertamente con el interés público económico que tiene que imponerse sobre el
interés particular del concesionario. En esos campos cuya explotación ha
llegado a ser antieconómica existen bienes que el Estado tiene que preservar
necesariamente.
Esta actuación del Estado en modo alguno puede calificarse de violatoria del
principio de irretroactividad, pues las concesiones se otorgan para que se
exploten en beneficio de la colectividad y también en beneficio del
concesionario. Pero si esa finalidad se ha perdido, si el bien concedido ha
cambiado su destino por obra y gracia de las circunstancias, qué razones
puede invocar el concesionario para tenerlo en su patrimonio con detrimento
del interés colectivo. Qué derechos adquiridos podría haber violado la
disposición de la Ley? Por lógica el concesionario en estos casos ha debido
devolver al Estado un bien perfectamente inútil para él no sólo sin valor, sino
precisamente antieconómico, y por otro lado poner en posesión al Estado de
los bienes que por reversión le corresponden, y que están inmovilizados todos
sin ninguna razón. ¿O podrán considerarse como bienes del concesionario los
efectos de reversión?
No cabe duda, pues, que el principio de irretroactividad no pudo haberse
violado, y al contrario, podría hablarse de abuso de derecho por parte del
concesionario por retención injustificada de bienes de la Nación.
239
Artículo 16.- En cuanto a esta disposición legal, que prohíbe a determinados
funcionarios dar entrada, protocolizar, reconocer, autenticar u otorgar
documentos en los cuales se pretenda efectuar actos de enajenación o
gravamen o imponer carga sobre los bienes que han de revertir o menoscabar
derechos de la Nación, hay que decir lo siguiente:
Aquí, como en otros artículos examinados, se trata de medidas precautelativas
y en modo alguno de actos o decisiones que choquen con el principio de
irretroactividad.
Y continúa la solicitante señalando los siguientes artículos como incursos en
retroactividad:
El artículo 3° que obliga a los concesionarios a no utilizar bienes de terceros en
sus operaciones, salvo en casos especiales, previa autorización del Estado y
en una proporción no mayor al diez por ciento del valor del activo neto de
todos los bienes del concesionario. El artículo 4° que obliga a conservar y
mantener los bienes de terceros que aquéllos que utilicen en sus concesiones
para que la Nación pueda seguir utilizándolos. El artículo 6°, que establece la
formación de un fondo de garantía.
Estos artículos en realidad de verdad responde a medidas conservatorías que
el Estado tiene facultad de tomar, como se ha visto, para asegurar el
cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Reversión. No se trata, como lo
pretende la solicitante, de crear obligaciones no previstas en la Constitución ni
en la Ley de Hidrocarburos. Ellas son consecuencia racional de la facultad de
fiscalización inherente al Estado, cuando se trata de la conservación de bienes
indispensables para la vida de la Nación. Como se verá más adelante, se trata
de medidas quizá “heroicas” pero perfectamente valederas y legales, y que la
doctrina ha calificado de recursos técnicos con el objeto de asegurar un status
social.
Señala además como afecto de retroactividad el contenido de los artículos 12,
13, 15 y 22. Es conveniente analizar estas disposiciones de la Ley para ver si
puede hablarse de irretroactividad en algún momento.
En primer lugar, la obligación de explorar que se impone a los concesionarios
o de lo contrario a restituir las áreas concedidas (artículos 12 y 13), en nada
constituye una obligación nueva, pues la obligatoriedad de explorar es algo
que emerge de la naturaleza misma de la concesión. Se trata de una
operación de tipo técnico que necesariamente ha de cumplir el concesionario,
sin que la Ley se lo imponga, se desea hallar yacimientos a los fines de la
explotación de los hidrocarburos. Sólo en base a una sabia exploración se
llega a los hidrocarburos: se trata en verdad de una obligación de tipo técnico
más que legal. No se compadece este señalamiento de la solicitante con las
operaciones exploratorias que a diario realiza. El no explorar, por otra parte,
conduciría a la no explotación de la concesión. El argumento esgrimido hace
dudar un tanto de la seriedad de mismo, a la luz de la técnica y de la Ley.
Es verdad que la actual Ley no trae como causal de caducidad la falta de
explotación únicamente, pero es algo, como señalé, que está en la naturaleza
de las cosas y que de no realizarse tal operación técnica habría una verdadera
contradictio in terminis: se otorga una concesión para que se explote pero no
se hace nada para lograrlo. Entonces, ¿cómo queda el concepto de
concesión?
Se justificaría, además, que el concesionario retuviese áreas ociosas, cuando
la colectividad requiere el aprovechamiento de esas áreas, en aras de un
interés general. ¿Podría admitirse que un concesionario, escudado en un
240
contrato de concesión, controlase el desenvolvimiento económico de parte de
las riquezas nacionales? Ya se ha visto antes que el interés de un particular no
puede prevalecer sobre el interés colectivo, y que el Estado debe velar por la
integridad y satisfacción de este último.
En segundo lugar vuelve a hacer referencia el artículo 15, acerca del cual ya
se habló. En cuanto a la obligación para los concesionarios de explorar las
áreas concedidas dentro de los 3 años siguientes a la fecha de la
promulgación de la Ley (artículo 22), podríanse señalar las mismas razones
apuntadas al hablar de los artículos 12 y 13. Es perfectamente compatible con
la constitucionalidad el fijar un plazo para que el concesionario proceda a
cumplir con la obligación de explorar. Hablar aquí de retroactividad constituye
un pecado contra el concepto de irretroactividad que como se verá más
adelante, no es un concepto absoluto y menos en el campo del Derecho
Público. No se está legislando para el pasado, sino que se está señalando un
plazo para el cumplimiento de una obligación previamente contraída: aquí a lo
sumo sólo sería procedente hablar de “efectos inmediatos” de la aplicación de
una nueva Ley como señala Roubier, pero en modo alguno de retroactividad
de Ley.
En verdad este señalamiento de la empresa deja mucho que desear al
relacionarlo con la irretroactividad de la Ley en la forma en que lo plantea. En
primer lugar, como se ha indicado se trata de verdaderas medidas
precautelativas implícitas dentro de la facultad de fiscalización inherente al
Estado en materias fundamentales para la vida nacional; en segundo lugar,
cuando el artículo 20 de la Ley de Reversión consagra el carácter de orden
público de sus disposiciones, el principio de irretroactividad que se pretende
violado, deja de ser, pues por sabido se tiene, que frente a tal declaración no
puede haber otro principio en los contratos de naturaleza administrativa, que
pueda alegarse. Natural es que el Estado en casos de graves contingencias
económicas para la nación, como en la presente oportunidad, tenga que hacer
declaración de tanta importancia como la contenida en el citado artículo 20; y
en tercer lugar, olvidar la solicitante que el establecimiento de las sanciones no
es para aplicarse al pasado, sino para aquellas violaciones de Ley que surjan
con motivo de incumplimiento de disposiciones de orden público; y aún puede
agregarse sobre el particular, que se trata aquí de meras posibilidades de que
se apliquen las sanciones: si el concesionario no viola las normas establecidas
sobre la materia, la sanción contemplada no podrá aplicarse. ¿Entonces, sería
legítimo hablar de irretroactividad en este caso, como lo pretende la
solicitante? Si en el aspecto positivo, las expectativas de derecho no cuentan
para la irretroactividad, en el aspecto negativo de las posibilidades, es obvio
que tampoco puedan tomarse en cuenta.
Como parece que la solicitante, sin mucho razonar sus argumentos, hace
especial hincapié en el aspecto de la retroactividad de la Ley, que según ella
afecta la mayoría de las disposiciones de la Ley en cuestión, deseo hacer
algunas consideraciones sobre el principio de la irretroactividad de la Ley en el
campo del Derecho Público, para comprobar aún más la debilidad de lo
aseverado. A la luz de las consideraciones que siguen se ve con meridiana
claridad que no hay violación del principio por ninguno de los artículos
señalados, y que ni siquiera el Estado venezolano ha necesitado hacer uso de
medidas extremas, aun cuando está en juego el orden público económico
nacional. No hay razón para confundir medidas precautelativas como en el
caso presente, con la aplicación retroactiva de la Ley: son dos cosas muy
241
diferentes y de alcance diverso, aunque como se verá, no pecaría en esta
oportunidad el Legislador en el supuesto negado, de que hubiese aplicado la
nueva Ley retroactivamente a algún aspecto de la materia regulada. Veamos:
El principio de la irretroactividad que en el derecho privado ha sido y continúa
siendo uno de los más debatidos, en el campo del Derecho Público adquiere
matices y tonalidades que lo revisten de fisonomía propia.
Es cierto que el principio de la no aplicación retroactiva de la Ley es de
carácter universal, bien por declararlo así las Constituciones a través de leyes
de rango inferior y en ocasiones como en nuestra Legislación, la consagración
se hace tanto en la Carta Fundamental (artículo 44), como en el Código Civil
(artículo 3°).
Pero ello no empece para que el principio, si bien de consagración universal,
sufra excepciones en su aplicación dentro del Derecho Público, y no es, en
consecuencia, de alcance absoluto.
Hay circunstancias y situaciones de orden económico-social que
necesariamente imponen un límite a su observancia, pues no hay que olvidar,
ni por un momento, que el orden público y el interés colectivo no pueden ni
deben sufrir deterioros por la pretendida intangibilidad que la mayoría de los
civilistas atribuyen a este principio.
VII
Como cuanto la solicitante afirma que la Ley de Reversión establece una
confiscación y se viola por tanto, las garantías consagradas por los artículos
99, 101 y 102 de la Constitución Nacional.
Es pertinente analizar con cierta detención esta afirmación, pues de ser
valedera, ello sería suficiente para darle toda la razón a la solicitante.
En primer término hay que decir que el artículo 99 citada garantiza el derecho
de propiedad, pero a su vez señala la función social de la misma, en virtud de
lo cual estará sometida a las contribuciones, instrucciones y obligaciones que
establezca la Ley con fines de utilidad pública o de interés general.
Todo lo que anteriormente he señalado sobre la utilidad pública, el interés
colectivo y el interés nacional, incide directamente sobre esta afirmación de la
solicitante. ¿Será, por ventura, que para la empresa, la industria de los
hidrocarburos no es de suprema importancia para la vida nacional?
Ya se ha establecido que el concesionario sabe, en cuanto obtiene la
concesión, que todo aquello que forma el complejo económico de la misma, ha
de pasar al Estado sin indemnización alguna y libre de todo gravamen. Luego
el Estado, al consagrar este principio en el artículo 2° de la Ley de Reversión,
en nada está lesionando el derecho de propiedad del concesionario.
Olvida la concesionaria solicitante la segunda parte del artículo constitucional
citado en cuanto a la función social de la propiedad por una parte, y por la otra,
que hay razones de interés general que fuerzan al Estado a tomar
determinadas decisiones que pueden llegar hasta desconocer derechos
adquiridos sin quebrantamiento de Ley.
Y olvida igualmente, que los contratos administrativos no se rigen por las
normas del derecho privado sino que se desenvuelven y tienen vida dentro del
campo del Derecho Público, donde la Administración goza de preeminencia y
cuyas actuaciones deben estar encaminadas fundamentalmente a beneficio
del interés general. La doctrina uniformemente sostenida prescribe que hay
restricciones a la propiedad y a las actividades individuales cuya legitimidad no
242
puede discutirse en principio, sino en su extensión, como las que proponen
asegurar al orden, la salud, la moralidad colectiva, el orden público económico
de la Nación, etc.
En el caso en estudio, el Estado venezolano en nada ha violado el derecho de
propiedad de los concesionarios, pues sólo se ha limitado a imponer ciertas
restricciones y limitaciones que no van contra la esencia del derecho
concedido y que se justifican plenamente por la utilidad pública de que está
investida la industria de los hidrocarburos; hay razones de intenso contenido
social y económico para que el Estado reglamente el postuladote la reversión
de las concesiones, sin desconocer los derechos básicos del concesionario.
Ante la magnitud de los intereses en juego, sería inconcebible que el Estado
no hubiese regulado el destino de la riqueza nacional de hidrocarburos, de la
cual depende en altísimo porcentaje la vida económica de la Nación.
Pretender, como pretende la concesionaria solicitante, que se ha violado el
derecho de propiedad que la asiste sobre los bienes sujetos a reversión por las
medidas que el Congreso ha dictado en preservación de lo que es de la
Nación, es demostrar una ignorancia suprema en cuanto a los fines
perseguidos por los contratos de interés público: el concesionario en nuestro
caso, ignora que todo aquello que forme parte integrante de la concesión al
terminar ésta por cualquier causa, pertenece al Estado. Y mal podría de otra
manera, pues el interés público y nacional así lo exigen.
En materia de tan elevado interés económico como es la industria de los
hidrocarburos, la protección de los intereses económicos constituye para el
Estado una obligación de carácter primario y tan ineludible como es la defensa
de la seguridad, la salud o la moral pública. Ya no se trata de salvaguardar los
intereses supremos de la comunidad amenazados por el aprovechamiento
abusivo de una situación excepcional. Estas conclusiones, han quedado
definitivamente incorporadas al derecho público. Ya no se considera discutible
el poder del Estado para ejercer eficaz control sobre ciertas actividades o
servicios que interesan en alto grado a la sociedad, y que por su naturaleza, o
por las condiciones en que se prestan, constituyen necesariamente actividades
o servicios privilegiados o excluyentes.
Es preciso ser muy claro y terminante en el sentido de reiterar de que en el
presente caso, el estado venezolano no ha violado el derecho de propiedad a
la concesionaria, ni le ha arrebatado bienes que hayan entrado a su
patrimonio, pues que ellos de antemano tienen trazado su destino, que no es
precisamente el de volver a manos de la solicitante.
Pero aún en el supuesto negado de que algunos derechos de propiedad o
bienes de la concesionaria hubiesen sido apropiados por el Estado en base a
la Ley de Reversión, ello estaría perfectamente justificado, ya que el derecho
de propiedad es inviolable en tanto en cuanto su ejercicio no obste al bien
común, fundamento de todo derecho individual y por ende anterior y superior a
ellos, como ha señalado un autor.
Se ha regulado el destino de unos bienes en manos del concesionario y cuya
propiedad en última instancia, en base al contrato celebrado, recae en el
Estado. Y a esto se quiere oponer el interés individual del concesionario sobre
algo que no le ha pertenecido. Pero aún admitiendo que tales bienes fuesen
del concesionario y que sobre ellos pudiese alegar justo título de propiedad, no
podrá escapar a las limitaciones y restricciones que le impondría el interés
colectivo. Por ello cuando la jurisprudencia y la doctrina se refieren al derecho
de propiedad como derecho individual, señalan que no está menos supeditado
243
que cualesquiera de los otros de esa especie, en sus alcances y los modos de
su ejercicio, o lo que requiera el orden público, puesto que todo derecho
comporta en cuanto tal una relación con otro u otros que supone, a su vez,
natural e indispensablemente, congruencia con el orden general de la
comunidad, es decir, con aquellas exigencias de justicia a las que el régimen
institucional de la sociedad política debe dar satisfacción para que la
convivencia ordenada de quienes la integran sea por de pronto posible, y
además, asegure y promueva lo que se llama el bienestar general o bien
común.
Para terminar la consideración de este aspecto invocado por la solicitante, creo
oportuno traer aquí la jurisprudencia constante sobre la materia, que un fallo
tribunalicio resume en los siguientes términos: “no hay inviolabilidad de la
propiedad que prevalezca contra una urgencia de bienestar general. En
presencia de esta última el imperio del poder administrador alcanza su
plenitud. Ningún recurso judicial ha de obstarlo, porque en tales circunstancias
es de la esencia de la autoridad administrativa ser Juez de las necesidades
públicas”.
Sobre la violación de los artículos 101 y 102 de la Constitución Nacional que
invoca la solicitante, considero inútil entrar a considerarlos, ya que al quedar
claramente demostrado que el Estado, mediante la Ley de Reversión, no ha
violado el derecho de propiedad de la demandante, mucho menos ha podido
incurrir en el grave vicio de la confiscación ni tenía tampoco por qué recurrir a
la expropiación.
Finalmente, y como último alegato, la solicitante señala el hecho del
establecimiento de una jurisdicción especial para ciertas resoluciones que se
dicten de acuerdo con el artículo 19 de la Ley de Reversión, lo que violaría el
artículo 69 de la Constitución Nacional.
En realidad de verdad no se comprende el alcance de este argumento, mucho
más si se tiene en cuenta que la demandante habla de que la disposición legal
priva al concesionario afectado de su derecho de demandar o ser demandado
ante sus jueces naturales. Esto sólo merece dos observaciones: primera, que
el Poder Legislativo está facultado para señalar las etapas del procedimiento
que ha de seguirse en determinada materia; segundo, que la parte
fundamental en materia de hidrocarburos, es decir, las decisiones de fondo
sobre la misma, están encomendadas a la Sala Político Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia, lo que se ha mantenido en presente caso; y
tercero, que no se ha establecido ningún tribunal especial o de excepción para
los casos de las resoluciones que indica la solicitante.
CONCLUSIONES:
Creo que como conclusiones finales a que he llegado en base al estudio de la
demanda de inconstitucionalidad intentada por la Creole Petroleum
Corporation contra diversos artículos de la Ley de Bienes Afectos a Reversión
en las Concesiones de Hidrocarburos, puedo señalar las siguientes, muy
brevemente, y en el orden en que la solicitante hizo sus planteamientos:
a) En cuanto a la intangibilidad de los contratos administrativos:
Sobre este primer planteamiento hay que concluir que el Estado venezolano, al
promulgar la Ley de Reversión, no ha violado los derechos fundamentales
emergentes de los contratos de concesión celebrados por la Creole Petroleum
244
Corporation; sólo se ha limitado a reglamentar el principio de reversión
consagrado tanto por la Constitución Nacional tanto como por la Ley de
Hidrocarburos vigente, mediante medidas de carácter precauletativos o
conservatorias que tienen su base y fundamento en la facultad de Fiscalización
de que está investido el Estado, por Constitución y por Ley especial.
El Estado no ha hecho uso en esta oportunidad, por no requerirlo así las
circunstancias según su propia apreciación, de la facultad reconocida por el
Derecho Público, de modificar las condiciones básicas de las concesiones
otorgadas a la concesionaria, cosa a la que podría haber recurrido de haberlo
estimado conveniente, dadas las altas finalidades perseguidas, o sea, el
resguardo del orden público económico del país.
b) Violación del principio de irretroactividad consagrado por el artículo 44
de la Constitución Nacional:
Aun cuando el Estado venezolano, en aras del interés tanto general como
nacional, podría hasta llegar a aplicar la ley de manera retroactiva, en esta
oportunidad ha mantenido, por el contrario, incólume el principio constitucional.
En efecto, al dictar las diversas disposiciones tachadas de retroactivas por la
solicitante, no ha quebrantado ni desconocido legítimos derechos adquiridos
de la concesionaria, pues al imponer ciertas modalidades mediante algunas de
sus normas, sólo ha aplicado principios que, o bien emergen de la propia
naturaleza y finalidad de la concesión, o sólo son arbitrios técnicos para
garantizar el mantenimiento y conservación de bienes que ab initio están en el
patrimonio nacional, o finalmente, dispositivos para garantizar la inviolabilidad
de normas que se aplicarán necesariamente a la facta futura, y que en caso
extremo, habría que calificar de “efectos inmediatos” de la aplicación de una
nueva ley, pero nunca de retroactivo.
c) Consagración de una confiscación violatoria de los artículos 99, 101 y
102 de la Constitución nacional:
Sobre este planteamiento hay, necesariamente que concluir, que carece de
base jurídica, por cuanto los bienes afectos de reversión, como integrantes de
la unidad económica concesión están destinados a pasar al patrimonio del
Estado venezolano en virtud del régimen especial que les atañe: desde el
momento de la contratación, el concesionario tiene el conocimiento de que
todo aquello que integre la concesión está bajo su uso y posesión, pero que la
propiedad que se hace efectiva tan pronto se cumple la condición suspensiva,
que en este caso, es la extinción por cualquier causa de la concesión. De
modo pues, que el Estado venezolano en ningún momento ha sacrificado la
propiedad de la concesionaria, siendo en consecuencia totalmente impropio
hablar de confiscación, ni tener que recurrir a la expropiación como se
pretende.
d) Implantación de jurisdicción especial:
Este planteamiento no se compadece con el régimen especial a que están
sometidos los contratos de índole administrativa como son las concesiones. El
legislador tiene facultad para señalar el procedimiento que ha de seguirse en
las diversas situaciones, y en el presente caso, ni ha creado una jurisdicción
245
distinta a la consagrada para los aspectos fundamentales en materia de
hidrocarburos, ni ha privado a los concesionarios del derecho de apelación de
las resoluciones que el Ejecutivo Nacional dicte en virtud de la Ley de
Reversión.
Dejo así consignado mi criterio sobre la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión
en las Concesiones de Hidrocarburos, con motivo de la opinión que de manera
honrosa para mí tuvo a bien solicitarme el ciudadano Fiscal General de la
República, en oficio de fecha 19 de enero de 1972.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:44
CR
art:69
CR
art:98
CR
art:99
CR
art:101
CR
art:102
CR
art:103
CR
art:126
LBARCH
art:1
LBARCH
art:2
LBARCH
art:3
LBARCH
art:4
LBARCH
art:5
LBARCH
art:6
LBARCH
art:7
LBARCH
art:8
LBARCH
art:9
LBARCH
art:10
LBARCH
art:11
LBARCH
art:12
LBARCH
art:13
LBARCH
art:14
LBARCH
art:15
LBARCH
art:16
LBARCH
art:18
LBARCH
art:19
LBARCH
art:20
LBARCH
art:21
LBARCH
art:22
LBARCH
art:23
LHI
art:1
LHI
art:3
LHI
art:3-d-5
LHI
art:68
LHI
art:80
LHI
art:81
LHI
art:104
CMC
art:97
CPCO
art:33
CC
art:3
246
OMP
19-01-1972
DESC
DESC
DESC
DESC
CONCESIONES
CREOLE PETROLEUM CORPORATION
NACIONALIZACION
NULIDAD
HIDROCARBUROS
PETROLEO
PRINCIPIO
DE
OBLIGACION
DE
HIDROCARBUROS
PRINCIPIO DE FISCALIZACION
PRINCIPIO DE REVERSION
PROPIEDAD NACIONAL
RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.175-199.
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
247
LA
EXPLORACION
DE
043
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
No debe incluirse la declaración del procesado como elemento
probatorio tendente a demostrar el cuerpo del delito
FRAGMENTO
En el escrito de cargos formulados contra la ciudadana I.D.G., el Fiscal incurrió
en el error de incluir la declaración de ésta, o sea, de la indiciada, entre los
elementos demostrativos del cuerpo del delito. Al respecto, se observa que de
conformidad con el artículo 115 del Código de Enjuiciamiento Criminal, la
declaración del procesado no puede señalarse para la comprobación de ese
extremo legal; pues allí no se la menciona y sólo cuando tal confesión
constituye un elemento probatorio que sirve únicamente para demostrar la
responsabilidad del reo en el hecho averiguado y ello, cuando además de
comprobado el cuerpo del delito concurran las circunstancias indicadas
expresamente en el artículo 247 del mismo Código.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:115
CEC
art:247
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CONFESION
CUERPO DEL DELITO
DECLARACION
PRUEBA
RESPONSABILIDAD PENAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.626.
248
044
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
Si del análisis de las actas procesales no aparecen fundados
indicios de la responsabilidad del procesado, debe el Fiscal del
Ministerio Público abstenerse de formularle cargos
FRAGMENTO
En relación con los cargos formulados contra los ciudadanos J.E.R. y A.J.A.P., se
observa que del contenido de ambos escritos no se desprende que en autos existan
suficientes elementos de juicio que demuestren la culpabilidad de los referidos
ciudadanos en la comisión de los delitos de lesiones y falsa atestación ante funcionario
público, por los cuales se le procesa. En efecto, del análisis de las declaraciones y
demás actas transcritas en los mencionados escritos, no aparecen fundados indicios
de la responsabilidad de los referidos procesados, condición esta que exige
expresamente el artículo 182 del Código de Enjuiciamiento Criminal para que un
funcionario competente dicte auto de detención en contra de cualquier ciudadano. Por
lo tanto, si los elementos constantes en cada uno de esos expedientes son sólo los
señalados en esos escritos, ha debido manifestar más bien, a juicio del Despacho, que
no existían méritos para formular cargos contra los procesados, pues conforme a lo
establecido en el artículo 219 del citado Código “el Fiscal manifestará que no existen
méritos para formular cargos contra el encausado cuando…los fundamentos del auto
de detención o de sometimiento a juicio no fueren suficientes para dictarlo. Si por el
contrario, en autos constan otros elementos que, adicionados a los mencionados
sirvieron de base al Juez para dictar el auto de detención respectivo, han debido
también ser indicados y transcritos sus partes esenciales en el escrito de cargos, por
ser éste un requisito indispensable, los fundamentos de hecho y de derecho en que se
fundamentó para señalar la responsabilidad de los procesados en la presunta comisión
de los hechos enjuiciados.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:182
CEC
art:219
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ACTAS PROCESALES
CARGOS FISCALES
CULPABILIDAD
DETENCION
FALSA ATESTACION
LESIONES
RESPONSABILIDAD PENAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.626.
249
045
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
Cuando en un mismo proceso son enjuiciados dos o más sujetos
por uno o varios delitos es necesario analizar por separado las
circunstancias que conducen a la formulación de cargos contra
cada uno de ellos, ya que en nuestro ordenamiento legal la acción
penal es autónoma
FRAGMENTO
En relación con el escrito de los cargos formulados por los ciudadanos A.R.M. y
A.S.R., se le observa que cuando en un mismo proceso son enjuiciados dos o más
sujetos por uno o varios delitos, es necesario analizar por separado las circunstancias
que conducen a la formulación de cargos contra cada uno de ellos; es decir, deben
examinarse detalladamente los hechos imputados, sus características, los elementos
que los identifican y todo aquello que sirva para la demostración de la responsabilidad
de cada uno de los participantes en la comisión de los delitos imputados.
En el escrito de cargos mencionado, el Representante Fiscal expresó que las
infracciones criminosas que se atribuyeron a los procesados A.R.M. y A.S.R.
encuadran dentro de las previsiones contempladas en los artículos 367, ordinal 1° y
301 del Código Penal, y en atención a estas disposiciones les formuló cargos a ambos
y solicitó que para la aplicación de las correspondientes penas el sentenciador tuviera
en cuenta lo establecido en los artículos 37 y 89 ejusdem, éste último por la
concurrencia de hechos punibles y de penas.
La Dirección considera oportuno recordarle que, de conformidad con nuestro
ordenamiento leal ha quedado perfectamente establecido que la acción penal es
autónoma, por lo cual en el presente caso el Fiscal no ha debido limitarse a formular
cargos conjuntamente a los procesados sin indicar los elementos diferenciales que
caracterizan a cada uno de los hechos punibles cometidos, ya que de lo contrario se
incurre en un lamentable error, que no debe repetirse en posteriores oportunidades.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:37
CP
art:39
CP
art:301
CP
art:367-1
DESC
DESC
DESC
ACCION PENAL
CARGOS FISCALES
RESPONSABILIDAD PENAL
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.627.
250
046
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
No puede considerarse frustrado un hurto cuando el agente se ha
apoderado de la cosa ajena
FRAGMENTO
En el presente escrito de cargos el Fiscal del Ministerio Público formuló cargos
contra el procesado O.G.C. por el delito de hurto calificado en grado de
frustración; tanto es conveniente ratificar ante el Ministerio Público el criterio
que esta Dirección sostiene con relación a la figura de frustración en el hurto.
Dicho criterio fue expuesto ante su Despacho en un Memorando con fecha 10
de septiembre de 1971.
Existe delito frustrado cuando pese a haberse realizado todos los actos
conducentes a la consumación no se ha podido verificar el evento por
circunstancias imprevistas.
El problema principal se centra, en uno de los elementos del delito, como lo es,
la acción. ¿Cómo se concreta la acción en el hurto? ¿Cuándo queda
consumado el delito?
Enorme polémica se ha planteado entre los diversos tratadistas penales, sobre
este hecho, del momento en que queda consumado el hurto y se han
elaborado diversas teorías alrededor de este problema así:
A) Para los romanos:
La consumación en el hurto se da con sólo tocar la cosa ajena, con el solo
hecho del contacto material con ella, con asirla. Esta teoría llamada de la
Contrectatio, deriva del contacto (tocar con la mano); esta era la concretización
de la acción en el delito de hurto. Esta tesis es inaceptable por ser radical y
extrema.
B) El maestro Carrara y Escuela Clásica sostienen que se
considera consumado el hurto con la sola remoción (amotio) de
la cosa del lugar donde se encuentre, o sea el paso de la cosa
de la esfera de posesión ajena a la propia o a la de un tercero.
Como podemos observar se habla de la remoción de la cosa del
lugar en que se encuentre, no se refiere al lugar como
aceptación topográfica sino en sentido jurídico, señalada por
Manzini como “esfera de posesión”.
C) Pessina por su parte considera consumado el hurto cuando el
hurtador saca la cosa de la esfera de custodia del poseedor,
aún cuando se encuentre todavía en la casa de éste, y explica
que el momento de la consumación no es otro sino aquél en
que la cosa ha quedado fuera de la esfera patrimonial de su
detentador o poseedor, y en donde el momento decisivo para la
determinación de la consumación del hurto es el paso de una
cosa de una esfera patrimonial a otra.
251
D) Finalmente otros sosteniendo una teoría radical. Teoría de la
Illatio, indican que el momento de la consumación del hurto es
cuando el ladrón ha sacado la cosa hurtada fuera de la casa y la
ha traspasado a lugar distinto y seguro. Esta teoría es
insostenible por ser radical y extrema.
Por otra parte, Jiménez de Asúa sostiene que se ha perfeccionado el delito
cuando el hecho corresponde a todos los elementos constitutivos del tipo, o
sea, cuando la previsión del tipo se convierte en realidad concreta. Y así en los
delitos contra la propiedad sería inútil discutir sobre si la perfección radica en
tocar la cosa o en moverla de lugar o en sacarla de la guardia del dueño. Y
establece que sólo es perfecto el delito de hurto cuando el agente ha logrado
tener en su poder la cosa, aunque sea sólo una fracción de segundo.
El legislador venezolano, califica la acción del hurto en el término
apoderamiento, con lo cual siguió la interpretación adoptada por el ministro
Zanardelli en Italia, al presentar el proyecto de Código Penal que fue aprobado
en 1889 ya que no obstante que nuestro legislador emplea también la
expresión cosa sustraída en el primero y segundo apartes del artículo 453 y en
los ordinales 4°, 5°, 6° y 11° del artículo 454 del Código Penal, ello hace
deducir que existe una equiparación de los términos substracción
y
apoderamiento.
En el presente caso el procesado no sólo se había apoderado de los seis
gallos de pelea, propiedad del ciudadano P.Y.A., sino que los había sustraído
sin el consentimiento de éste, pasando por lo tanto de la esfera de posesión de
su verdadero propietario a la esfera de posesión del procesado; por tanto
considera esta Dirección que ha quedado consumado el delito de hurto
calificado según el artículo 455 ordinal 6° del Código Penal, por haber utilizado
una vía distinta de la destinada ordinariamente al pasaje de la gente para
trasladar la cosa substraída Había tenido lugar por consiguiente el
apoderamiento de la cosa por el sujeto activo, quedando consumado el delito
de hurto.
Este criterio ha sido el mismo que han sustentado reiteradamente tanto los
Tribunales de Instancia como la Corte de Casación Venezolana, así:
“En cuanto al otro alegato expuesto por la defensa del procesado en el acto de
cargos, de que el hurto de éste es frustrado ya que los agente de la Policía
Judicial le decomisaron las cámaras fotográficas impidiendo así que la acción
delictiva se consumara en su totalidad, faltando por la misma el
aprovechamiento y lucro necesario para que se trate de un delito de hurto
consumado, estando en consecuencia, dentro del supuesto de hechos
contemplados por el artículo 80 en su aparte tercero del Código Penal”; el
Tribunal no acoge dicho alegato por las razones que de inmediato expresan:
Según los términos del artículo 453 del Código Penal comete delito de hurto:
“Todo el que se apodere de algún objeto mueble, perteneciente a otro, para
aprovecharse de él, quitándolo, sin el consentimiento de su dueño, del lugar
donde se hallaba”. Por ende, son presupuestos legales del delito de hurto:
a) El apoderamiento de algún objeto mueble del lugar donde se hallaba.
Es el elemento objetivo;
b) Que la cosa pertenezca a otra persona. Sujeto pasivo; y,
c) Que el apoderamiento se haga, sin consentimiento de su dueño y para
aprovecharse de la cosa hurtada. Es este el elemento subjetivo del
delito.
252
Como puede apreciarse con la mera lectura del texto legal, para que se
configure el delito en cuanto a este último elemento, no se requiere que el
agente se haya aprovechado de la cosa, basta que el apoderamiento de ésta
lo haga con la intención de aprovecharse: “para aprovecharse del objeto” dice
el texto legal.
De manera que, en el caso de análisis aparecen plenamente satisfechos los
referidos presupuestos legales, por cuya virtud el procesado ha incurrido en el
delito de hurto y son procedentes los cargos fiscales y así se declara. Por lo
tanto se concluye:
“En el delito de hurto, el elemento subjetivo se contrae al apoderamiento de la
cosa con intención de aprovecharse de ella, sin que sea necesario para
configurar el delito, que el agente haya obtenido efectivamente ese provecho;
de modo que no puede alegarse frustración del hurto por la causa de la
recuperación inmediata de la cosa” (Sentencia de Primera Instancia en lo
Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, de
fecha 28-1-59).
En sentencia de 25 de febrero, M. 1939, en un juicio contra R.H., S.P Y J.M.,
nuestra Corte de Casación establece:
“…También enseñan la doctrina y la jurisprudencia que en cuanto al
aprovechamiento no se necesita la comprobación de haberse realizado un
provecho material ni que el sujeto pasivo del delito haya sufrido un daño
efectivo; que no es preciso que el apoderamiento sea la causa inmediata del
aprovechamiento, con tal que constituya una causa apta para hacerlo posible;
que el provecho no debe ser necesariamente económico o de lucro, sino que
bastaría también cualquier goce, placer o satisfacción de la cosa y que la
intención de aprovecharse de lo sustraído y aun de lo ocultado, es inherente al
hecho mismo del apoderamiento en el sentido de que sólo una prueba de
voluntad contraria podría razonablemente excluir esa intención.
Por último, se enseña que el delito existe ya como perfectamente consumado,
desde el instante en que se haya verificado el apoderamiento, aunque
momentos después el reo por cualquier circunstancia, haya tenido que dejar
libres las cosas ya sustraídas y abandonadas”.
(Memoria de la Corte Federal y de Casación de 1939, N° 6, páginas 31-32).
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:80-apt-t
CP
art:453
CP
art:454-4
CP
art:454-5
CP
art:454-6
CP
art:454-11
CP
art:455-6
SPIPCJDFEM
28-01-59
SCSJSC
25-02-1939
DESC
DESC
CARGOS FISCALES
HURTO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.627-629.
253
047
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
Caso de hurto agravado apreciado por el Representante del
Ministerio Público, erróneamente, como aprovechamiento de cosa
proveniente de delito
FRAGMENTO
En el considerando primero de su escrito de cargos, el Representante del Ministerio
Público señala, que del estudio de las actas que integran el expediente no se
encuentra plenamente demostrada la culpabilidad del procesado L.N.T. por el delito de
hurto agravado, estimando para ello, que en autos solamente aparece en su contra el
Informe de la Inspectoría del Tránsito del Departamento Vargas, en el cual el Agente
de la Policía Municipal J.E.F. dejó contancia de que el ciudadano L.N.T. era el
conductor del vehículo que produjo el accidente ocurrido el 30-12-69, donde resultó
lesionado J.R.S., y la denuncia del ciudadano M.G.L., y la denuncia del ciudadano
M.G.L., en la cual informó la desaparición de su vehículo marca Vauxhall en fecha 2312-69. Continúa luego afirmando el Representante Fiscal en la motivación de su
escrito, que estos dos elementos tan sólo evidencian la comisión del delito de
aprovechamiento de cosa proveniente de delito y no el hurto agravado que se imputa
al procesado, por lo que formula cargos por la comisión de los delitos de
aprovechamiento de cosas provenientes de delito y lesiones culposas graves, en
perjuicio de J.R.S. y M.G.L., y pide para el procesado la aplicación de las sanciones
establecidas en los artículos 422 ordinal 2° en relación con el artículo 417 del Código
Penal, y el artículo 472 ejusdem en su encabezamiento
Al respecto es de observarse, que el Representante del Ministerio Público no está en
lo cierto, al afirmar, que tan sólo obran en contra del procesado L.N.T. los dos
elementos probatorios que menciona en su motivación, pues como bien se puede
apreciar, y se señala en el cuerpo del escrito de cargos en cuestión, al folio 55 del
expediente aparece la declaración del ciudadano J.R.S., acompañante del procesado
durante la noche de los sucesos y lesionado en el mismo accidente de tránsito
mencionado, quien manifiesta, que el 23-12.69 salieron de la compañía La Previsora
L.N.T., V y él, y se metieron en un bar, donde tomaron hasta tarde la noche, y de
repente T, se presentó con un vehículo de color crema tipo pequeño y les convidó para
que bajaran a La Guaira en él a seguir la farra lo cual hicieron el deponente y T., quien
conducía el vehículo, del cual no sabe ni supo la procedencia. Esta declaración
constituye un elemento indiciario más en contra del nombrado procesado; y de
conformidad con lo establecido en el 2° aparte del artículo 261 del Código de
Enjuiciamiento Criminal constituye una presunción grave en su contra, que si bien no
le atribuye a éste el acto de apoderamiento del vehículo en cuestión en forma directa,
lo señala como la misma persona que conducía el vehículo denunciado como
desaparecido y lo mantuvo bajo su disposición hasta el momento del accidente como
conductor del mismo.
Se aprecia también en contra del procesado L.N.T., lo cual tampoco toma en
consideración el Representante del Ministerio Público, que existe una manifiesta
contradicción en las declaraciones rendidas por éste y lo manifestado por su
acompañante J.R.S., muestras mientras aquél señala que bajaron a La Guaira en una
cola que les dio un carro particular, cuyo conductor chocó contra el camión que estaba
254
estacionado, éste manifiesta que bajaron a La Guaira en un vehículo pequeño color
crema que T. había llevado al sitio donde se encontraban tomando unas copas en
Caracas, y el cual condujo hasta el momento del accidente; declaración o afirmación
que coincide con lo señalado en el Informe de la Inspectoría del Tránsito y lo
manifestado por el agente de policía J.E.A., en el sentido de que el procesado T. era el
conductor del vehículo N° A9-8556 en el momento del accidente, y que resultó ser el
mismo vehículo denunciado como desaparecido por el ciudadano M.G.L., por lo que
de conformidad con lo previsto en el encabezamiento del artículo 261 del Código de
Enjuiciamiento Criminal, deben considerarse tales declaraciones como plena prueba
respecto a la tenencia del vehículo referido por parte del procesado L.N.T. Todo lo cual
aunado al hecho también negativo, de que el procesado mencionado no ha justificado
ni ha tratado de justificar en ningún momento la tenencia y procedencia del vehículo
señalado, conlleva a establecer en su conjunto la responsabilidad de éste en la
comisión del delito de hurto agravado, a tenor de lo dispuesto por el primer aparte del
artículo 261 del Código de Enjuiciamiento Criminal, y no en el delito de
aprovechamiento de cosas provenientes de delito como erradamente lo califica el
Representante del Ministerio Público, pues para que se configure el delito, previsto y
sancionado en el artículo 472 del Código Penal se requiere: la existencia previa del
delito principal de que se trate, el que la persona que se aprovecha de la cosa o dinero
proveniente del delito la adquiera, reciba o esconda o sirva de intermediario para ello;
y que el autor del aprovechamiento no haya tomado parte en el delito principal pero
que sepa que las cosas o el dinero objeto del aprovechamiento provienen de un delito.
Pero en el caso que nos ocupa tales extremos del tipo legal no se han cubierto, pues si
bien está evidente la comisión del delito de hurto del vehículo perteneciente al señor
M.G.L., no así lo está el hecho de que el procesado L.N.T., hubiese adquirido o
recibido este vehículo de ninguna persona, pues tal circunstancia no aparece
representada en el expediente; así como tampoco puede derivarse del mismo su no
participación en la antes señalada en la comisión del delito de hurto agravado, de
acuerdo con los razonamientos anteriormente expuestos.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:417
CP
art:422-2
CP
art:472
CEC
art:261-Encab
CEC
art:261-2
CEC
art:261-p.apt
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ACCIDENTES DE TRANSITO
APROVECHAMIENTOS DE COSAS PROVENIENTES DEL DELITO
CULPABILIDAD
HURTO
LESIONES
PRUEBA
VEHICULOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.629-630.
255
048
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
Errónea apreciación de un delito de homicidio frustrado y uno de
lesiones personales como un delito continuado de lesiones
personales
FRAGMENTO
El Fiscal del Ministerio Público en la parte petitoria de su escrito de cargos
solicitó se sometiera al procesado J.E.A. a la pena correspondiente al artículo
415 del Código Penal, por ser responsable de las lesiones personales
intencionales inferidas en las personas de E.A.R. y C.C.R.D.A. en
concordancia con el artículo 90 ejusdem, por tratarse de un delito continuado,
con la agravante específica a que se refiere el artículo 64 ordinal 1° ibidem.
Ahora bien, del análisis del escrito de cargos sólo se desprende que en el
presente caso el procesado J.E.A. agredió a C.C.R.D.A. y asimismo a E.A.R.,
y se observa que el Fiscal del Ministerio Público le formuló cargos al referido
procesado por el delito de Lesiones Personales sin considerar que son dos los
delitos que se juzgan, ya que son dos los hechos delictuosos que se han
cometido en circunstancias de tiempo y lugar diferentes en perjuicio de
diferentes personas, aun cuando se trata del mismo sujeto actor y por tanto
existe una acumulación de autos, según lo que se desprende del artículo 63
ordinal 1° del Código de Enjuiciamiento Criminal. Tratándose como en efecto
se trata de dos hechos perfectamente individualizados ha debido el Fiscal
hacer un análisis de cada uno de los hechos independientes y formularle
cargos al procesado por el delito de Lesiones Personales intencionales
inferidas a E.A.R. y por el homicidio frustrado en la persona de C.C.R.D.A.;
pues la subjetividad o intencionalidad de los hechos se determina a través de
los siguientes elementos:
1) De las declaraciones de los dos agraviados y la del ciudadano
T.A. a los cuales deba atribuírseles el valor de un indicio más o
menos grave, a tenor de lo dispuesto en el artículo 259 del
Código de Enjuiciamiento Criminal. Se le da esta valoración a
los dichos de estos deponentes, a pesar de que son testigos
inhábiles según lo dispuesto en el artículo 255 ordinal 3° del
Código de Enjuiciamiento Criminal, en virtud de que lo dispuesto
en la última parte del artículo 259 se infiere que se le puede dar
a estas declaraciones en valor anteriormente referido cuando
estas personas sean agraviadas o testigos presenciales.
2) De los dichos de los testigos presenciales D.V.S. y L.A.M.,
quienes afirman:
D.V.S. …que E.A. empezó a darle patadas a la puerta y una vez que la abrió,
entró a la casa con un cuchillo en la mano, yo al ver eso salí a la calle a dar
gritos para que fueran a buscar la patrulla, porque yo lo que temía, era que
256
fueran a matar a (se refiere a C.C.R.D.A.) en mi casa, y:
L.A.M. …que M.T. le dijo “mire L. aquí están matando a una señora”, me metí
dentro de la casa y cuando llegué a la cocina, ví que el hombre tenía un
cuchillo en la mano, y ya había apuñalado a la mujer, ya que los dos estaban
bañados en sangre; en vista de eso procedí a meterle dos golpes a ese
ciudadano para que soltara a la mencionada mujer de nombre C., no sé el
apellido, cuando yo le metí los golpes, éste se fue hacia atrás, en eso la mujer
salió corriendo y yo también para darle paso a que el señor saliera, ya que
venía enfurecido.
3) Del examen médico-legal practicado por el Dr. H.F.O., en donde asevera
haber apreciado en la ciudadana C.C.R.D.A. al reconocerla: “…lesiones
inferidas en la región infraclavicular izquierda, seno izquierdo. Brazo izquierdo.
Herida cortante en región infra-clavicular izquierda sin lesiones plano profundo.
Herida contusa en seno izquierdo y herida cortante en oreja izquierda…”.
Además de las amenazas de muerte proferidas por el ya nombrado procesado
a la agraviada, así como también de las varias heridas inferidas por éste en su
persecución, lo cual consta de las declaraciones de los ciudadanos ya
mencionados.
Por lo tanto, esta Dirección considera que en el presente caso no se da la
figura del delito continuado, ya que como se estableció anteriormente, lo que
se ha configurado son dos delitos, los cuales se hallan perfectamente
determinados, cabalmente individualizados en sus acciones, en los sujetos
pasivos, así como también en la cuantía, tiempo, lugar y demás circunstancias
concurrentes. Habiendo por tanto en este caso acciones delictivas
perfectamente individualizadas, tanto subjetiva como objetivamente y las
cuales han producido más de un hecho delictuoso o criminoso, lo que se
configura por tanto a juicio del Despacho es una concurrencia real de delitos:
el de Homicidio Frustrado y el de Lesiones Personales.
Los penalistas alemanes hablan de la homogeneidad del bien jurídico atacado,
mostrándose la jurisprudencia alemana reservada en la apreciación de este
tipo de delitos cuando el bien atacado tuviere un valor personal, en tanto que
en los delitos contra los calores objetivos proceden con mayor liberalidad; y
continúan estos mismos autores afirmando que cuando se trata de valores de
la personalidad, como por ejemplo: la integridad física, la corporal, la vida, el
honor, la reputación, la libertad de una persona, etc., no se puede hablar de
delito continuado por estar en presencia de plurales sujetos pasivos.
Nuestro Código Penal vigente en su artículo 99 dice que el delito continuado
se da mediante actos ejecutivos de una misma resolución, expresión esta que
fue tomada del Código Penal Italiano de Zanardelli de 1889; y atendiendo a los
criterios subjetivo-objetivos del Código Penal Venezolano, los Tribunales han
observado la siguiente regla: Cuando ha habido circunstancias tales que
obligan a realizar otro tipo de conducta a la estructura mental esquematizada
por el sujeto actor, que lo conllevan a un nuevo delinquir, se considera que
este segundo acto no obedece al mismo designio criminoso que motivó la
comisión del primero. Por tanto este despacho considera que en este caso no
existe en estos dos hechos continuidad delictiva.
Por otra parte, en lo que respecta al sujeto pasivo, Alimena opina que “la
unidad del sujeto pasivo es indispensable cuando el delincuente no puede
pasar de una ofensa de un sujeto a otro sujeto sin una particular
determinación, lo cual se da en los delitos contra las personas”. En este caso,
el delito de Lesiones Personales fue perpetrado en la persona de E.A.R. y el
257
de Homicidio frustrado en la persona de C.C.R.D.A.; por lo cual no hay
identidad de sujetos pasivos siendo dicha identidad como lo expresó Alimena,
indispensable en los delitos contra las personas.
Observa finalmente el Despacho que el Fiscal del Ministerio Público solicitó
para el procesado le fuera aplicada la agravante contemplada en el artículo 64,
numeral 1° del Código Penal, pero de los autos no se desprende que el sujeto
activo hubiera sufrido una perturbación mental como consecuencia de la
embriaguez ni que tal estado de embriaguez en que se hallaba hubiera sido
provocado por él mismo con el fin de preparar una excusa o de facilitarse la
perpetración del delito. Al respecto existe jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia, en lo que asienta lo siguiente:
“…Lo que el legislador ha querido en el artículo 64 del Código Penal es
separar claramente la simple excitación producida por un pequeño exceso de
las bebidas alcohólicas, estado en el cual el individuo si bien alegre y eufórico,
aún no sufre la profunda perturbación de las facultades psíquicas que
caracterizan el llamado segundo grado de la embriaguez, en el que las
facultades morales sí están debilitadas y relajados los frenos inhibitorios de la
voluntad. Es esta perturbación mental, característica de este grado de la
ebriedad, a la que el Código reconoce como influyente en la determinación
penal, en ningún caso para exonerar de ella, sino para atenuarla en mayor o
menor grado (incisos 3° y 5°) para agravarla (inciso 1°), para mantenerla
incólume (inciso 2°) o para que se tome respecto al agente determinada
medida de seguridad (inciso 4°)”.
(Sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia en fecha 31-7-53, G.R. N°
14).
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:64
CP
art:64-1
CP
art:64-2
CP
art:64-3
CP
art:64-4
CP
art:64-5
CP
art:90
CP
art:99
CP
art:415
CEC
art:63-1
CEC
art:255-3
CEC
art:259
SCSJ
31-07-1953
DESC
DESC
DESC
DESC
ALCOHOLISMO
CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES
HOMICIDIO
LESIONES
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.630-632.
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049
TDOC
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Responsabilidad
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Si de las actas procesales surgen elementos probatorios que
comprometen la responsabilidad de una persona en la comisión de
un delito y sobre ello no ha habido pronunciamiento de los órganos
jurisdiccionales respectivos, debe el Fiscal del Ministerio Público
requerir de éstos tal pronunciamiento
FRAGMENTO
En el presente caso el Representante del Ministerio Público formuló cargos
contra el procesado J.S.S., por la comisión de los delitos de Robo y Lesiones
Personales leves, pidiendo para él las sanciones establecidas en los artículos
457 y 418 del Código Penal vigente, en su término medio, de conformidad con
el artículo 37 ejusdem.
Es de anotar que el Juez de Instrucción se limitó sólo a dictar auto de
detención contra J.S.S. y no dictó ningún pronunciamiento con respecto a
J.P.H. y que esta falta no fue subsanada por el tribunal de la causa ni por
propia determinación ni por solicitud del representante fiscal, no obstante surgir
de autos elementos probatorios que comprometen su responsabilidad.
En efecto, el denunciante y agraviado V.D.J.F., señaló en su denuncia que fue
interceptado por tres sujetos, quienes le acometieron a golpes y le despojaron
de su reloj pulsera y de Bs. 5,00, y que luego de comenzar a pedir auxilio llegó
una patrulla del Cuerpo Técnico de Policía Judicial y los detuvo; dicho éste
corroborado en el informe policial presentado por el funcionario del Cuerpo
Técnico Judicial O.P.A. quien además manifestó que procedieron a detener a
los tres sujetos y se les decomiso un (1) reloj, marca “Nivada” de metal blanco
y la cantidad de Bs. 5,00, siendo identificado uno de los detenidos como
J.S.S., el cual manifestó ante el Cuerpo Técnico de Policía Judicial, luego de
reconocer su autoría en el hecho, que luego de agarrar por el cuello al señor,
le sacó el reloj y J. lo recogió del suelo; y J.P.H., en declaración rendida ante el
Cuerpo Técnico de Policía Judicial, reconoce haber participado en el hecho, al
manifestar que cuando iba pasando por la esquina de Quebrado, S. le tenía un
gancho a un hombre, entonces él llegó y le quitó el reloj y Bs. 5,00 al
portugués quien se puso a correr detrás de él, pero en ese instante venía una
patrulla y lo detuvieron.
La anterior confesión de J.P.H., no ratificada ante el Tribunal, adquiere el valor
de un indicio más o menos grave a tenor de lo dispuesto en el artículo 248 del
Código de Enjuiciamiento Criminal y aunada la misma a la declaración del
procesado J.S.S., constituye de conformidad con lo establecido en el artículo
259 del mismo Código, un indicio más o menos grave en su contra; y el dicho
del denunciante, corroborado por el referido informe policial, constituye en su
conjunto indicios suficientes que conllevan a establecer la participación y
subsiguiente responsabilidad del ciudadano J.P.H. en la realización del delito
259
de robo en referencia; participación que de acuerdo a lo que se evidencia del
escrito de cargos en estudio se concretó a quitarle al agraviado V.D.J.F. el reloj
y los cinco bolívares (Bs. 5,00) mientras el procesado J.S.S. ejercía violencias
y amenazas en contra de aquél, facilitando de tal manera la realización del
hecho delictivo, por lo que su conducta debe ser sancionada conforme a lo
establecido en el artículo 457 del Código Penal en concordancia con el artículo
84 ejusdem en su ordinal 3.
En virtud de lo anteriormente expuesto, este despacho considera que el Fiscal
del Ministerio Público ha debido requerir el pronunciamiento de los órganos
jurisdiccionales en cuanto a la participación de J.P. en la comisión del delito al
cual nos referimos.
Esta Dirección sobre este punto acoge el criterio del penalista Jiménez de
Asúa, quien señala lo siguiente…”Si se ha aceptado la teoría tradicional de un
delito único, al que casualmente se ligan las actividades de todos los que
participan, es evidente que ha de imperar el principio de accesoriedad. Su
cooperación al acto principal…”. Sin embargo, se debe recordar que si bien la
accesoriedad se puede deducir de la identidad del tipo y de la cooperación de
un mismo injusto que sirva de trámite, no se debe olvidar que la culpa es
individual, debiéndose, para poder fijar la accesoriedad, tener presente la
siguiente máxima: “…la participación es accesoria de un acto principal, pero se
es sólo culpable de la propia culpabilidad y a nadie aprovecha la inculpabilidad
ajena”.
En el caso en referencia se observa que participación de J.P. es accesoria al
acto principal y de la cual es responsable y por tanto su conducta antijurídica o
delictuosa no puede quedar sin ser sancionada, como ocurre en el presente
caso por falta de pronunciamiento de los funcionarios encargados de
administrar justicia.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:37
CP
art:84-3
CP
art:418
CP
art:457
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ACTAS PROCESALES
CARGOS FISCALES
CONFESION
COOPERADOR EN DELITO
DETENCION
LESIONES
PRINCIPIO DE ACCESORIEDAD
PRUEBA
RESPONSABILIDAD PENAL
ROBO
FUEN
FUEN
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Informe FGR, 1972, pp.632-633.
260
050
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de
Responsabilidad
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El Fiscal del Ministerio Público en su escrito de cargos sólo debe
imputarle al procesado aquellos hechos que constituyan delitos de
acción pública y los que por mandato expreso de la Ley, no
obstante de ser de acción privada, puedan enjuiciarse como de
acción pública; pero, debe abstenerse de formular cargos por
aquellos de acción privada no excepcionados expresamente por la
Ley
FRAGMENTO
Este Despacho considera que en el presente caso, el Fiscal del Ministerio
Público ha procedido correctamente al formularle cargos al procesado J.R.S.
por el delito de homicidio calificado al haber sido cometido por motivos fútiles e
innobles, sin existir por tanto una proporcionalidad entre el móvil o las razones
que llevaron al procesado a cometer el hecho y la gravedad del mismo, esto
tomándose en cuenta la edad de la menor agraviada (16 meses). Así mismo
se considera correcta la calificación en lo que respecta al delito de actos
lascivos, delito sólo enjuiciable mediante la acusación ejercida por la parte
agraviada o su representante legal, pero que luego de la reforma contemplada
en el artículo 102 del Código de Enjuiciamiento Criminal, para la formación de
la causa de los delitos contra la moral y las buenas costumbres, “Bastará la
denuncia o información dada a cualquier funcionario de instrucción por la
persona ofendida o por sus representantes legales o guardadores, si aquélla
fuera menor entredicha o inhabilitada, sin perjuicio de lo que dispongan las
leyes especiales…”.
Ahora bien, consta en el escrito de cargos que el Juzgado del Distrito Cedeño
tuvo información del rapto cometido en perjuicio de la menor M.R., información
esta que tiende a sustituir la querella de acusación en lo que respecta al
impulso inicial de la relación procesal; siendo además procedente recordar que
en enjuiciamiento de los delitos a que se refiere el capítulo I del Título VIII del
Libro Segundo del Código Penal no obstante ser de acción privada se
procederá de oficio a su enjuiciamiento “Si el hecho hubiera ocasionado la
muerte de la persona ofendida, o si hubiera sido acompañado de otro delito
enjuiciable de oficio” (Art. 380, ordinal 1°, del Código Penal).
No ocurre igual en lo que respecta al delito de Violación de domicilio, pues
éste, siendo un delito de acción privada, no correspondiente a los delitos
contra la moral y las buenas costumbres, encuadrará dentro del artículo 104
del Código de Enjuiciamiento Criminal que se refiere a aquellos delitos de
acción privada que por su naturaleza, en los cuales se puede proceder a la
averiguación sumaria como si fuera de acción pública en los casos en que se
cometa conjuntamente con otro de distinta naturaleza o, cuando haya conexión
entre estos delitos; pues, la disposición del artículo 104 sólo tiene efecto en lo
261
que respecta al inicio o apertura de la averiguación sumarial, requiriéndose
luego la correspondiente querella acusatoria en contra del procesado, ya que
el delito continúa siendo de acción privada; y ésta, es su diferencia
fundamental con la norma del artículo 102 ejusdem luego de reformada y la
cual abarca todo el período procesal posterior al inicio de la averiguación, no
requiriéndose la acusación correspondiente para el enjuiciamiento del
procesado.
Es por esto que esta Dirección considera que en lo que respecta a este delito
de Violación de Domicilio, el Fiscal del Ministerio Público no ha debido formular
cargos por dicho delito, pues siendo la acción privada no era atribución del
Fiscal entrar a considerarlo, ya que sólo debe referirse en su escrito de cargos
a aquellos que sean de acción pública y a los que por mandato expreso de la
ley, no obstante ser de acción privada, pueda enjuiciarse como de acción
pública como es el caso de los contemplados en el Capítulo I, Título VIII del
Código Penal ya mencionado; pues el delito de acción privada sigue
conservando su autonomía, tanto en su esencia como en su naturaleza y por
lo tanto requiriéndose para su procedimiento la correspondiente acusación o
querella, salvo en los casos excepcionales que, en lo que respecta a esto
último ha consagrado el legislador.
Se considera por tanto que el Representante Fiscal no tenía cualidad ni interés
para formular cargos por el delito de violación de domicilio, el cual debió ser
expuesto en la querella de acusación que ha debido formular la agraviada o su
representante legal; por lo tanto, el Fiscal del Ministerio Público ha debido
opinar en la oportunidad de los cargos que ese delito, por ser de acción
privada dependía para su substanciación de la acusación o querella de la parte
agraviada y al faltar esta circunstancia debía abstenerse de formular cargos y
solicitar el que cesara la causa por este delito.
Armiño Borjas trae un maravilloso y extenso trabajo sobre esta materia, en el
cual uno de los puntos que trata está el de si en realidad la naturaleza de los
delitos de acción privada se transforma o desvirtúa y además se responde a la
pregunta: Qué efectos produce respecto a la sustanciación del proceso,
semejante procedimiento de oficio aplicado a la averiguación de los delitos de
acción privada; Borjas se pronuncia por la tesis de la no conversión del delito y
señala que “…sus efectos se limitan a permitir que se proceda a su
averiguación de oficio o por denuncia, como se fueran de acción pública, pero
en la sustanciación del proceso deberán observarse las formalidades que
correspondan al enjuiciamiento de los delitos de acción privada…”.
“La ley no autoriza el procedimiento de oficio en la averiguación de los delitos
de acción privada en que nos ocupamos, sino para salvar la unidad del juicio y
para evitar que la averiguación y esclarecimiento de los delitos de acción
pública conexos con ellos, o cometidos conjuntamente con ellos haya de
hacerse incompleta e ineficazmente por la necesidad impuesta a los
funcionarios, de abstenerse de toda inquisición relativa a aquellos hechos,
pero una vez que sea libre o dichos instructores el campo de la averiguación
de todos los hechos que se relacionan con los delitos de acción pública, sin
ningún embarazo, ni peligro alguno de impunidad podrían derivarse del
ejercicio de sus derechos por las personas agraviadas, ni que de éstas
respecto de los delitos de acción privada, cuya persecución está a merced
suya, hagan aplicar las disposiciones legales que sean peculiares a su
averiguación y castigo…”.
262
De lo expuesto se concluye que el Fiscal del Ministerio Público ha debido,
conforme al ordinal 2° del artículo 220 del Código de Enjuiciamiento Criminal,
opinar en la oportunidad de los cargos que ese delito, de violación de domicilio,
es de acción privada y como se ha podido determinar a pesar de que la
averiguación se ha hecho de oficio por estar conexo con un delito de acción
pública, para la fase de sustanciación del proceso, deberán observarse las
formalidades que corresponden al enjuiciamiento de los delitos de acción
privada, y en ausencia de querella acusatoria por parte de los agraviados, el
Fiscal a más de que no tendrá cualidad ni interés para formular cargos por el
mencionado delito, ha debido abstenerse de formularlos y pedir que cesara el
proceso en curso, específicamente por ese delito, según lo que se desprende
del numeral 4° del artículo 310 del Código de Enjuiciamiento Criminal.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:380-1
CEC
art:102
CEC
art:104
CEC
art:220-2
CEC
art:310-4
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ACCION PRIVADA
ACCION PUBLICA
ACTOS LASCIVOS
ACUSACION
CARGOS FISCALES
HOMICIDIO
MENORES
QUERELLA
RAPTO
VIOLACION DE DOMICILIO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.633-635.
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FECHA:1972
Formalidades que deben llenarse en todo escrito
FRAGMENTO
Nuestro Código de Enjuiciamiento Criminal, en su artículo 218, establece los
requisitos y extremos que se han de satisfacer en el escrito de cargos, al
señalar que se debe expresar en los mismos el hecho que se imputan al
procesado, con la determinación de los elementos que sirvan a especificarlos
según las pruebas de autos y explicando la calificación jurídica que, a su juicio,
merezcan el hecho o hechos imputados, con cita de los correspondientes
artículos del Código Penal. El escrito de cargos, por consiguiente, debe
contener una parte expositiva, en la cual se resuman todas las pruebas que
sirvan tanto para comprobar el cuerpo del delito como las que hayan a favor o
en contra del procesado; una parte motiva, contentiva de las razones de hecho
y de derecho que justifiquen la calificación fiscal y en la que se analizarán
todas las circunstancias agravantes o atenuantes de responsabilidad penal, si
las hubiere; y finalmente, la parte final en la cual se dará la calificación del
delito con cita de los artículos del Código Penal que fueren aplicables. De todo
ello se deduce que en primer lugar debe hacerse el análisis de los elementos
tendentes a comprobar la corporeidad de la figura delictiva, para luego
determinar los elementos que sirvan para demostrar la culpabilidad del
procesado, fundamentos necesarios para que tenga lugar la aplicación de la
pena correspondiente.
Ahora bien, se observa que, lamentablemente, las expresadas formalidades no
han sido cumplidas por la Fiscal del Ministerio Público. En efecto, después del
resumen de pruebas, al cual nos referiremos en el capítulo siguiente, se refiere
a los elementos que comprueban el cuerpo del delito, pero sin motivación
alguna de las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta para
considerar que tales pruebas tienen el valor que le atribuye. Pero más grave
aún es que luego pasa a calificar el hecho y formular los cargos, sin que en
ningún momento analice y ni siquiera mencione cuáñes son los elementos que
existen en autos a favor o en contra del procesado, omitiendo, por tanto, el
estudio y la fundamentación de las pruebas de la culpabilidad, Es deber, pues,
de la Fiscal del Ministerio Público, el expresar los fundamentos en que se
apoya para dar por demostrado el cuerpo del delito, en forma razonada
establecer cuáles de esas pruebas demuestran el hecho y el de incluir otro
considerando con los elementos que existen a favor y en contra del reo y de
acuerdo a su valor determinar si igualmente está demostrada la culpabilidad
del procesado.
Por otra parte, se observa igualmente en la totalidad de los escritos de cargos
a los cuales se ha hecho referencia, que en el resumen de los hechos se limita
a transcribir literalmente todas las declaraciones y respuestas dadas por los
264
testigos, agraviados e indiciados a los interrogatorios que le son formulados, lo
cual abulta considerablemente el trabajo de Fiscal, además de que entra en
una serie de detalles que en muchos casos nada tienen que ver con el hecho
que se averigua. Del mismo modo, es de advertir que al transcribir en forma
literal las respuestas dadas a los interrogatorios que a cada testigo hace al
tribunal Instructor, lo hace sin copiar las preguntas, lo cual, en muchos casos,
imposibilita tener conocimiento de lo que dice el testigo. En varias
oportunidades expresa que el testigo respondió “No sé”, sin que se pueda
establecer cuál es la circunstancia que desconoce el deponente. Conviene por
tanto, que la Fiscal en lugar de hacer una transcripción al pie de la letra de la
deposición del testigo, haga un resumen de la misma y exprese a qué se
refiere el interrogatorio.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:218
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CARGOS FISCALES
CUERPO DEL DELITO
CULPABILIDAD
FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO
IMPUTABILIDAD
FUEN
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Informe FGR, 1972, pp.635-636.
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Deben analizarse debidamente los testimonios rendidos en los
procesos penales para no darle mérito probatorio a elementos que
carecen de tal valor
FRAGMENTO
En el escrito de cargos relacionado con el juicio seguido al ciudadano B.S., en
particular, se observa que en el primer considerando de la parte motiva se
expresa del cuerpo del delito de homicidio voluntario se encuentra plenamente
comprobado con diversos elementos, entre las cuales se encuentran las
testimoniales de los ciudadanos M.P., H.P., S.F., A.L., C.T.L., M.I.P.M., M.A.V.,
S.M. Y L.I.H.D.L., los cuales en ningún momento pueden servir para demostrar
el cuerpo del delito. Ninguno de los testigos mencionados estaba presente en
el lugar de los hechos y sólo pueden dar fe de circunstancias extrañas a la
materialidad del hecho punible, tales como la búsqueda del presunto indiciado
en las declaraciones de h.p. y s.f., una presunta confesión extrajudicial en la
declaración de M.P., que simplemente no constituyen ningún elemento
probatorio, como la deposición del testigo A.L. quien manifiesta que desconoce
totalmente el hecho que se averigua por encontrarse trabajando fuera del lugar
el día de los acontecimientos y así mismo la declaración de M.I.P.M., quien
igualmente declara no saber nada. Sugiere por tanto este Despacho un mejor
análisis de los testimonios rendidos en los procesos para no darle mérito
probatorio a elementos que carecen de tal valor.
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CARGOS FISCALES
CONFESION
CUERPO DEL DELITO
DECLARACION
HOMICIDIO
PRUEBA
TESTIGOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, p.636.
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Debe el Fiscal del Ministerio Público para calificar la gravedad de
un hecho delictuoso o la existencia de una determinada agravante
basarse en los informes rendidos por los expertos o en lo que
lógicamente pueda deducirse de éstos o de las demás pruebas
existentes en los autos
FRAGMENTO
Con relación al escrito de cargos presentado en el juicio seguido al ciudadano
P.A.C., este Despacho observa que en el Informe presentado por la
Medicatura Forense de la localidad, en torno al reconocimiento médico legal
practicado al agraviado C.A.G., se señala que presentó “cicatriz visible en la
frente, producida por herida recibida hace más o menos un mes, herida que
curó en doce (12) días…”. Ahora bien, en tal caso, la Fiscal del Ministerio
Público formuló cargos por el delito de lesiones personales menos graves,
pidiendo la aplicación del artículo 415 del Código Penal. Este Despacho
disiente de tal calificación, toda vez que como se desprende del informe
médico antes citado, la herida dejó cicatriz visible en la frente, la cual fue
apreciada por los Médicos Forenses a pesar de haber transcurrido un mes
desde que le fue inferida al agraviado y de que ya había curado en doce días,
como lo expresa el tantas veces mencionado informe. En virtud de tal
circunstancia, el hecho debe encuadrarse dentro de la figura delictiva prevista
y sancionada por el artículo 417 del Código Penal en el cual erróneamente lo
encuadró el ciudadano Fiscal. Es de advertir, sin embargo, que no consta en el
escrito de cargos si fue o no practicado un nuevo reconocimiento médico legal
al lesionado, a fin de aclarar sobre la permanencia de tal cicatriz, pero en todo
caso del primer informe se infiere que la cicatriz es notable y por tanto debe
aplicarse el artículo 417 del ya mencionado Código Penal. Debe el Fiscal, no
obstante, dirigirse en casos futuros y similares al Juez Instructor, para que dé
instrucciones a los médicos forenses en el sentido de que cuando queda
cicatriz, examinen nuevamente al sujeto pasivo del delito en fecha posterior a
fin de no dejar dudas en cuanto a su permanencia, ya que el Representante
del Ministerio Público debe velar por la legalidad del proceso.
Por otra parte, en el mismo escrito de cargos que ahora se analiza y se
comenta, pide la Fiscal la aplicación del aumento de pena previsto en el
artículo 420 de la misma Ley Sustantiva Penal, en virtud de que el arma
empleada en la comisión del delito es calificada de insidiosa. En ese sentido se
advierte que como dice la Fiscal no consta en autos la experticia y diseño del
arma, lo cual nos impide conocer sus características para darle el carácter de
insidiosa o arma propiamente dicha, presupuestos de aplicación del citado
artículo 420 del Código Penal. No existiendo tal experticia y diseño del
instrumento, debemos recurrir a otros elementos de autos para determinar si
se puede o no dársele la calificación aludida. A tal respecto, tenemos la
267
declaración del indiciado que expresa que se trataba de un cuchillo “…del uso
de la casa…”. De tales elementos se evidencia que se trataba de un cuchillo
de los que se suelen utilizar en el hogar, lo cual no se ve desvirtuado por
elemento probatorio alguno, ya que como se expresó anteriormente, no se
realizó experticia sobre el mismo. Por tales razones, no se puede establecer
que se trata de un arma insidiosa o de un arma propiamente dicha, ya que se
desconocen sus características y consecuencialmente, mal puede pedirse la
aplicación de la agravante específica a la cual hemos referido.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CP
art:415
CP
art:417
CP
art:420
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
ARMAS
CALIFICACION JURIDICA
CARGOS FISCALES
CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES
LESIONES
PRUEBA PERICIAL
RECONOCIMIENTO MEDICO FORENSE
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.636-637.
268
054
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
/sin identificar/
Dirección de Control
Funcionarios y Empleados
/sin destinatario/
Ministerio Público MP
de
Responsabilidad
de DCRFE
FECHA:1972
Para poder asignársele valor probatorio a algún documento o
testimonio hay que tener en cuenta aparte del valor que tenga en
sí, el que surja de la comparación con los otros elementos de autos
FRAGMENTO
En torno a los cargos formulados a los procesados G.S. por el delito de homicidio
culposo, y H.C.G., por homicidio voluntario cada uno en su oportunidad, la Fiscal del
Ministerio Público incluye dentro de los elementos comprobatorios del cuerpo del
delito, las copias simples de las partidas de defunción de los agraviados en los
respectivos procesos.
Tratándose de copias simples, como lo señala el mismo escrito de cargos, mal podría
dársele valor probatorio alguno, habida cuenta de que no se tiene la certeza de que
realmente corresponda al original y no estando certificado ni firmado por persona
alguna, por ser copia simple, no es posible apreciarlo ni siquiera como indicio.
También en el escrito de cargos relacionado con el juicio seguido a los ciudadanos
S.A.M. y V.R.M., se observa que se le asigna valor probatorio en la comprobación del
cuerpo del delito a un elemento que carece del carácter indicado.
En efecto, incluye el Fiscal dentro de las pruebas de la materialidad del delito el
testimonio del ciudadano B.C., el cual nada tiene que ver ni guarda relación alguna con
el delito que se imputa a los procesados. El testimonio en referencia incide sobre la
pérdida de una libreta militar que corresponde al deponente y que apareció cerca del
lugar del hurto, pero, no guarda relación con el hecho en sí ni siquiera en forma
indirecta. Por tal razón no ha debido considerársele como elemento comprobatorio del
cuerpo del delito.
Iguales consideraciones son valederas para el escrito de cargos contra los procesados
J.F.B., J.H.A.R. y M.A.S.C, en el cual se expresa: “El cuerpo del delito de lesiones
personales ocasionadas al ciudadano R.S.P., se encuentra plenamente comprobado,
con la existencia de los elementos que a continuación se expresan:…
d) con la partida de defución, del occiso de autos… y…d) con la autopsia
practicada al occiso de autos R.S.P., que consta a los folios 72 y 73 del
expediente”. Ahora bien, el proceso se ventiló por las lesiones inferidas a
R.S.P., quien posteriormente falleció por causas independientes de las
lesiones que tiempo atrás había sufrido por parte de los procesados. La
autopsia por consiguiente, se refiere a las causas de la muerte y no hace
hincapié en las lesiones ya que el examen no se refería a tal circunstancia. No
ha debido, pues, tomarse como elemento comprobatorio del cuerpo del delito
de lesiones.
e) En la pieza de cargos formulados al procesado R.V.G. por el delito de
homicidio y lesiones culposas, encuentra también este Despacho fundamento
para una serie de observaciones. De acuerdo al referido escrito, el indiciado
declara que se dirigía de Chivacoa a Barquisimeto conduciendo el camión
Internacional, cuando a la una de la tarde aproximadamente una camioneta
que circulaba en sentido contrario se coleó y le llegó al camión que guiaba,
resultando lesionados el conductor y su acompañante, muriendo al poco
269
tiempo el primero de los nombrados. Por su parte, el vigilante de tránsito que
actuó en el lugar del suceso señala que no se encontraba presente en el
momento en que ocurrió el hecho. Además, no arroja elemento alguno que
pueda ser considerado en contra del presunto indiciado. Consta igualmente en
autos las declaraciones del agraviado, D.D.J.Q., y de los testigos P.R. y
R.R.L.L., así como la autopsia practicada al difunto, el reconocimiento médico
legal del lesionado y la partida de defunción del occiso, al igual que la
experticia y croquis del accidente. El mencionado agraviado manifiesta que
venía en la camioneta conducida por la persona que resultó muerta con
destino a Yaritagua por la carretera Panamericana cuando un camión que
trataba de adelantar varios vehículos les chocó de frente. Sin embargo, los
testigos presenciales P.R. y R.R.L.L., son contestes en cuanto a que vieron
cuando la camioneta se coleó y chocó contra el camión, el cual circulaba
correctamente. De acuerdo a las anteriores pruebas, no existe la pluralidad de
indicios necesaria para la aplicación del artículo 182 del Código de
Enjuiciamiento Criminal, razón por la cual fueron insuficientes los fundamentos
para dictar el auto de detención al procesado, toda vez que el único indicio que
surge en su contra para demostrar la culpabilidad es la declaración del
agraviado D.D.J.Q.
No era, por ende, procedente, a criterio de este despacho la formulación de
cargos en contra del ciudadano R.V.G., sino que la Fiscal ha debido
abstenerse de formulárselos a tenor de lo dispuesto en el artículo 219 de la
mencionada Ley Adjetiva penal, habida cuenta que los fundamentos del auto
de detención no fueron suficientes para dictarlo.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CEC
art:182
CEC
art:219
DESC
DESC
ACCIDENTES DE TRANSITO
CARGOS FISCALES
CUERPO DEL DELITO
DETENCION
HOMICIDIO
LESIONES
PRUEBA
RECONOCIMIENTO MEDICO FORENSE
TESTIGOS
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1972, pp.637-638.
DESC
DESC
DESC
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DESC
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