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El Proceso Legislativo Chileno
Análisis del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias
1994 – 2004*
Cristóbal Aninat,
Escuela de Gobierno
Universidad Adolfo Ibáñez
Enero, 2006
Resumen
Este artículo analiza las causas de la extensa tramitación legislativa del proyecto de ley
que modifica al DL 3.500 en cuanto a la comercialización de rentas vitalicias.
Basándose en un análisis del proceso legislativo chileno, de los antecedentes oficiales
de la tramitación legislativa del caso de rentas vitalicias y de entrevistas a los
principales actores del caso se argumenta lo siguiente. Que la principal característica
del sistema legislativo chileno es que el Presidente de la República es quien fija la
agenda legislativa, pero que el Congreso Nacional tiene considerable poder para
demorar y en último caso bloquear la agenda del gobierno. Por consiguiente el proceso
legislativo obliga al Ejecutivo a priorizar sus proyectos de ley y a desplegar su
voluntad política para negociar con parlamentarios, tanto de gobierno como de
oposición, para lograr la aprobación de su agenda legislativa.
En la tramitación legislativa de rentas vitalicias se distinguen dos grandes etapas.
Desde 1994 hasta el 2000 el proyecto de ley no avanza en su tramitación legislativa
debido a la baja prioridad que éste tenia para el Ejecutivo. Durante el gobierno de
Lagos el proyecto avanza con cierta dificultad por la imposibilidad del gobierno de
desplegar su voluntad política como resultado de las divergencias entre la SAFP y la
SVS. Una vez que se alinean los intereses del gobierno y la conducción del proceso
legislativo es asumida por el regulador de la industria en cuestión, el proyecto se
aprueba en unos pocos meses.
*
Documento realizado para la Superintendencia de AFP.
1. Introducción
En enero de 1994, a solo días del fin del gobierno de Patricio Aylwin, se introdujo al
Congreso Nacional el proyecto de ley número 1.148-5 que modifica el Decreto Ley No
3.500 para establecer normas relativas al otorgamiento de pensiones en la modalidad de
rentas vitalicias. La tramitación legislativa de dicho proyecto de ley es extensa y
compleja, por lo que nos permite analizar en un caso concreto el proceso legislativo
chileno, determinar los distintos factores que inciden en la aprobación de una iniciativa
legislativa, los tiempos de tramitación y las características del texto definitivo de la ley.
El sistema legislativo chileno se desarrolla a partir de la institucionalidad creada
por la Constitución de 1980, con sus reformas posteriores, y fue puesto en ejercicio sólo
desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Dada la juventud de nuestro sistema
político actual, el proceso legislativo sólo ha comenzado a estudiarse sistemáticamente
en los últimos años. Entre los primeros estudios académicos del funcionamiento del
proceso legislativo chileno destacan los trabajos de Siavelis, Baldez y Carey, y
Londregan.1 Recientemente se público un estudio que abarca el sistema de toma de
decisiones de políticas públicas en su totalidad. Aninat el al. (2005) contribuye a
analizar en su conjunto el efecto de las distintas instituciones que determinan el
funcionamiento del sistema político chileno. El presente trabajo construye sobre los
distintos artículos mencionados, basándose principalmente en Londregan (2000) y
Aninat et al. (2005).
En la sección dos presentamos una breve descripción del proceso legislativo
chileno siguiendo la trayectoria cronológica que debe seguir un proyecto de ley
“estándar” según lo determina la Constitución Política de Chile y los reglamentos de el
Senado y la Cámara de Diputados. Se hace alusión a las principales etapas del proceso,
a los actores involucrados y las atribuciones de éstos. Para contextualizar el análisis se
presentan estadísticas sobre los proyectos de ley tramitados desde el retorno de la
democracia. Posteriormente se analiza la distribución del poder político entre los
distintos actores involucrados en el proceso legislativo ya descrito. En la sección tres
analizamos la tramitación del proyecto de ley de rentas vitalicias a la luz de los factores
antes mencionados. En la sección cuatro concluimos.
1
Ver Baldez y Carey (1999), Siavelis (2000), Londregan (2000).
1
2. Distribución del poder político en el sistema legislativo
2.1. El proceso legislativo
El proceso legislativo comienza formalmente al introducir un proyecto de ley al
Congreso Nacional. Los proyectos de ley se pueden originar por iniciativa del
Presidente de la República, en cuyo caso se denominan mensajes, o por iniciativa de
senadores o diputados, los que se denominan mociones. Entre el 11 de marzo de 1990 y
el 26 de enero de 2006 se introdujeron 4.000 proyectos de ley2, de los cuales 1.433,
equivalente al 36%, se convirtieron en leyes. Del total de proyectos introducidos sólo el
43% de ellos corresponde a mensajes del Presidente de la República, aunque, por
razones que se explican más abajo, los mensajes representan el 80% del total de leyes
promulgadas en este periodo.
El Presidente puede introducir sus mensajes ya sea por la Cámara o el Senado,
los parlamentarios deben introducir sus mociones por la Cámara a la cual pertenecen.
Durante el periodo bajo estudio la gran mayoría de proyectos de ley, el 72% de las
mociones y el 80% de los mensajes, se iniciaron en la Cámara de Diputados. Si bien la
Constitución establece ciertas restricciones sobre las materias que se pueden originar en
cada Cámara, estas restricciones afectan una pequeña proporción del espacio legislativo.
Según la Constitución, las leyes que afecten impuestos, el presupuesto de la nación o el
reclutamiento de las fuerzas armadas deben iniciarse en la Cámara de Diputados, y las
que se relacionan con amnistías e indultos deben empezar su tramitación legislativa en
el Senado. Desde 1990 se introdujeron menos de 100 proyectos de ley afectos a estas
restricciones. De esta manera, la elección por parte del Ejecutivo sobre la cámara por la
cual iniciar la tramitación de un proyecto de ley obedece principalmente a
consideraciones de estrategia legislativa.
La Constitución establece áreas de iniciativa exclusiva de ley del Presidente de
la República. Sólo el Ejecutivo puede iniciar legislación en materias relacionadas con
las divisiones políticas y administrativas del país, y su administración financiera,
presupuestaria y la contratación de deuda pública. También sobre materias laborales, de
2
Al ingresar los proyectos de ley al Congreso Nacional se les asigna un número de boletín correlativo en
números consecutivos. Sin embargo, debido a algunas excepciones en que el número de boletín otorgado
a un proyecto es dos o tres números mayor que el precedente, el número de boletín del último proyecto
ingresado en el periodo bajo estudio es 4.069.
2
seguridad social y de impuestos de cualquier naturaleza, asimismo como sobre el
tamaño y la disposición de las Fuerzas Armadas. En materias presupuestarias el
Congreso solo puede aceptar, disminuir o rechazar gastos. Estas disposiciones
significan una restricción importante a la capacidad del Congreso para iniciar
legislación, y dan iniciativa exclusiva al Presidente de la República sobre la mayor parte
de la política económica de la nación. De esta manera si bien desde 1990 el 57% de los
proyectos de ley se originaron como mociones parlamentarias, el 70% de estas
mociones no registraron avance alguno en el proceso legislativo, y sólo el 12% de ellas
se transformo en ley. En contraposición, solo el 11% de los proyectos del ejecutivo no
registraron avance en su tramitación y más del 70% de ellos fueron promulgados como
leyes.
La Constitución contempla cuatro quórum diferentes para la aprobación de
proyectos de ley. Legislación ordinaria necesita de mayoría simple de los
parlamentarios presentes; las leyes de quórum calificado requieren de la mayoría de los
parlamentarios en ejercicio; las leyes orgánicas constitucionales requieren de cuatro
séptimos para su aprobación; y las leyes interpretativas de la constitución deben ser
aprobadas por tres quintos de los parlamentarios en ejercicio3. Las votaciones de
materias de quórum especial deben realizarse artículo por artículo. Es pertinente
mencionar también que la clasificación del quórum de aprobación esta determinada por
la materia de ley del artículo en cuestión, por lo que un proyecto de ley puede requerir
de diferentes quórum para aprobar sus distintos artículos.
La cámara del Congreso por donde se introduce un proyecto de ley se denomina
cámara de origen, en ella el proyecto tiene dos lecturas, llamadas trámites legislativos,
en que se discuten y votan los proyectos en general y luego en particular. En cada
trámite los proyectos de ley se envían a una o más comisiones para que los analicen y, a
través de un informe, propongan un texto para ser considerado por la sala de la cámara.
Si un proyecto de ley implica gastos para el Estado, la comisión de hacienda debe
conocerlo necesariamente además de la comisión temática encargada de la materia de
ley en cuestión.
La Constitución sólo establece la existencia de las comisiones de hacienda en
cada cámara. Sin embargo los reglamentos de las cámaras establecen la existencia de
3
Los proyectos de ley relativos a materias de seguridad social, como es el caso de rentas vitalicias,
requieren de quórum calificado para su aprobación.
3
diez y nueve comisiones permanentes, y permiten el establecimiento de comisiones
especiales. Las comisiones en la Cámara de Diputados están compuestas por 13
miembros y en la cámara alta por cinco senadores. Es en esta instancia donde los
ciudadanos afectados por la legislación pueden representar sus intereses y puntos de
vista, y también donde el ejecutivo presenta la evidencia y argumentación sobre para
respaldar sus proyectos de ley. Por lo tanto es aquí donde se producen las discusiones
técnicas y donde se introducen la gran mayoría de las indicaciones, tanto del ejecutivo
como de parlamentarios.
Una vez emitido el primer informe, la Cámara de origen hace una discusión y
votación en general. El propósito de la discusión en general es admitir o desechar el
proyecto en su totalidad. Si la Cámara lo aprueba en general, y hay indicaciones al
proyecto, este se envía de vuelta a la(s) comisión(es) para una segunda lectura, si no hay
indicaciones, se da por aprobado y se envía a la cámara revisora. Los proyectos rara vez
se rechazan en general, lo que es más frecuente es que un proyecto sin apoyo del
ejecutivo o de un número considerable de parlamentarios no sea visto por la comisión y
por lo tanto no se emita un primer informe, y el proyecto sea archivado sin que la sala
haya tenido la posibilidad de votarlo4. Es en esta instancia donde la mayoría de las
mociones parlamentarias mueren y donde los mensajes del ejecutivo se transforman en
la gran mayoría de los proyectos en tramitación legislativa. Desde 1990 el 70% de las
mociones no ha recibido primer informe, en contraste con un 11% de los mensajes del
ejecutivo.
En esta segunda lectura el proyecto se analiza en particular, es decir artículo por
artículo, y se consideran todas las indicaciones presentadas. Durante la discusión en
particular se pueden introducir indicaciones casi en todo momento tanto por el
Presidente, como por todos los miembros de la Cámara en cuestión. Sin embargo, existe
la restricción de que las indicaciones tienen que decir relación directa con las ideas
matrices o fundamentales del proyecto (determinadas en el mensaje o moción que
introdujo el proyecto), y observen las restricciones de materias que se pueden originar
en cada cámara, y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. En esta materia
a veces se producen debates sobre la constitucionalidad de la indicación, en cuanto a
4
Si un proyecto se rechazan en general, y su origen es una moción, no hay ley, y el proyecto no puede ser
re introducido sino después de un año. Si en cambio el proyecto fue introducido por el Ejecutivo, el
Presidente tiene dos opciones. Puede reintroducirlo después de un año, o utilizar su poder de insistencia.
Para más detalles ver www.bcn.cl
4
que ella pudiera no ser materia de ley, o pudiera ser de iniciativa exclusiva del
presidente, o podría no estar directamente relacionada con las ideas matrices del
proyecto. La aplicación de esta norma le otorga un importante poder al presidente de la
comisión, aunque su decisión puede ser revisada por el pleno de la cámara
correspondiente, o llevada en última instancia al Tribunal Constitucional.
Las indicaciones pueden formularse desde la discusión en general en la sala
hasta el momento de cerrarse el debate respecto de cada uno de los artículos en la
discusión en particular en comisión. La introducción de artículos nuevos puede hacerse
hasta la clausura del debate del último artículo.
Después de votar en particular, la comisión elabora un segundo informe en que
reporta a la sala el texto aprobado. La sala considera aprobadas todas las partes del
proyecto de ley que no fueron objeto de indicaciones después de la primera lectura
(primer tramite legislativo). Los artículos sujetos a indicaciones son considerados por la
sala, y luego se vota la aprobación de estas indicaciones. En la práctica sin embargo, las
indicaciones aprobadas por unanimidad en la comisión, se dan por aprobadas en la sala.
De esta manera la sala sólo revisa las indicaciones aprobadas en comisión por una
votación dividida. Esto le otorga un poder considerable a las comisiones y las
transforma en la instancia fundamental de negociación política y de representación de
intereses. Sin embargo, indicaciones que han sido rechazadas por la comisión pueden
ser reintroducidas por el Presidente de la república, o por dos jefes de bancadas en la
Cámara de Diputados, o con la firma de 10 senadores en la cámara alta. Lo que significa
que todas las indicaciones que gozan de un cierto apoyo pueden ser llevadas a
consideración de la sala aunque la comisión se oponga. Nuevas indicaciones no son
permitidas en la discusión en particular a menos que tengan apoyo unánime por la sala.
Por consiguiente, si bien las comisiones son la instancia principal del proceso
legislativo en Chile, ellas no gozan del poder que el procedimiento llamado close rule
les otorga en Estados Unidos y otros países. Este procedimiento de votación obliga a la
sala a votar si acepta o no el texto propuesto por la comisión sin permitir que la sala
reverse las decisiones adoptadas en comisión. Así, en Chile, todas las decisiones de las
comisiones pueden ser revisadas por la sala. También, el hecho de que las votaciones de
las comisiones del Senado sean nominales implica los Senadores deben tomar
posiciones políticas en cada voto. No así en las comisiones de la Cámara de Diputados,
donde las votaciones son económicas (se cuentan los resultados de las votaciones, pero
5
no se registra como voto cada diputado) a menos que dos diputados soliciten una
votación nominal y la comisión lo apruebe por mayoría.
Una vez que el proyecto de ley es aprobado en la cámara de origen, este pasa a
la cámara revisora. Desde el retorno de la democracia solo el 20% de los proyectos de
ley introducidos como mociones de parlamentarios han sido aprobados por su cámara
de origen. Los proyectos presentados por el ejecutivo avanzan a la cámara revisora en
una proporción considerablemente más alta de aproximadamente 83%.
En el segundo trámite constitucional también hay dos trámites legislativos, con
trabajo de comisiones y votaciones en general y en particular. Si esta cámara aprueba el
mismo texto aprobado por la cámara de origen, el proyecto se considera aprobado por el
Congreso Nacional, y se envía al Presidente de la República para su aprobación y
promulgación, o para el ejercicio de varias alternativas de veto, como veremos más
abajo. Sin embargo, es común que proyectos de ley de trascendencia sean aprobados
con textos diferentes por ambas Cámaras, por lo que estos proyectos de ley deben
regresar a la cámara de origen para un tercer trámite constitucional.
En tercer trámite constitucional, la Cámara de origen envía el proyecto a la
comisión correspondiente para un único informe y luego somete el proyecto a discusión
y votación única en que se vota el proyecto en particular. Si se aprueba el texto
presentado por la cámara revisora, el proyecto se considera aprobado por el Congreso
Nacional. Si se rechaza, se forma una comisión mixta para acordar un texto común, el
cual debe ser votado en su conjunto por ambas cámaras. La comisión mixta ha sido una
instancia relevante desde el retorno de la democracia. Desde 1990 se han conformado
251 comisiones mixtas, lo que significa que más del 14% de las leyes promulgadas en
este periodo han pasado por esta instancia.
La comisión mixta esta compuesta por cinco diputados y cinco Senadores, y está
siempre presidida por un senador. Los diputados y senadores que la componen casi
siempre pertenecen a las comisiones que originalmente conocieron el proyecto. Como
las comisiones del Senado tienen cinco miembros, a menos que el proyecto haya sido
considerado por más de una comisión, es casi seguro que los miembros de la comisión
original entren a la comisión mixta. Como las comisiones de la Cámara tienen 13
miembros, solo algunos diputados de la comisión que originalmente conoció el proyecto
conforman la comisión mixta. La selección de los diputados que conforman las
6
comisiones mixtas es una instancia adicional de poder de la presidencia de la Cámara de
Diputados.
En contraste con la regla de votación de las comisiones mixtas en Estados
Unidos, en que los representantes de cada Cámara votan en bloque, aquí cada miembro
tiene un voto, y las decisiones se toman por mayoría. Esto abre la posibilidad para que
la negociación y posterior votación se alinee por partidos o bloques políticos más que
por Cámaras. Si la comisión mixta acuerda un texto para el proyecto, la Cámara de
origen lo vota primero y luego la revisora. La votación es bajo closed rule, o sea se
aprueba o rechaza en su conjunto, sin posibilidad de introducir indicaciones. Si las
cámaras aprueban el texto propuesto por la comisión mixta, se considera aprobado por
el Congreso Nacional y se envía al Presidente de la República para su promulgación. Si
la comisión mixta no llega a acuerdo, o alguna de las dos cámaras rechaza el texto
aprobado por ella, no habrá ley a menos que el Presidente de la República insista. Este
tiene distintos mecanismos de insistencia dependiendo de la situación particular en que
se encuentre.
El Presidente de la República tiene la facultad de determinar los tiempos en que
se deben considerar los proyectos de ley. Esta facultad se denomina Urgencia
Legislativa. Las urgencias pueden ser de tres tipos—simple, suma o inmediata—, y
ellas obligan a la Cámara en que se encuentra el proyecto a votar la iniciativa en 30 días,
10 días y 3 días respectivamente. Si el proyecto se encuentra en comisión mixta los
tiempos indicados para cada tipo de urgencia se deben repartir entre la votación de la
comisión mixta y las votaciones posteriores en cada cámara. De esta manera, con
urgencia simple, la comisión mixta tiene 10 días para votar el proyecto, y luego cada
cámara tiene 10 días para despacharlo. Bajo urgencia suma la comisión mixta tiene
cuatro días, y cada Cámara tres días. Bajo urgencia inmediata tiene un día la comisión
mixta y cada una de las cámaras para despacharlo.
La facultad presidencial de imponer urgencias a la tramitación legislativa de
proyectos de ley da un enorme poder al Presidente de la República, dado que los
parlamentarios que introducen mociones no gozan de esta prerrogativa. Al contrario de
lo que ocurre en otros países como Estados Unidos, donde las comisiones pueden
demorar proyectos de ley como táctica legislativa para evitar que estos sean votados en
la sala, esta facultad le permite al Ejecutivo manejar la tabla de discusión en sala, ya que
los proyectos con urgencia desplazan a proyectos que no gozan de ésta en el Orden del
7
Día. Volveremos sobre el efecto de las urgencias más abajo al analizar las principales
instituciones que determinan los poderes relativos de los distintos actores que
intervienen en el proceso legislativo.
Cuando el proyecto de ley ha sido despachado por el Congreso, el Presidente de
la República puede firmarlo y enviarlo para su promulgación, o intentar cambiarlo a
través de las tres opciones de veto de que dispone—veto supresivo, sustitutivo y
aditivo—las que en definitiva le dan la posibilidad de vetar, enmendar o agregar
artículos específicos al proyecto de ley. Si el presidente veta parcialmente la iniciativa,
ésta regresa al Congreso para su votación bajo closed rule de ambas Cámaras, primero
la de origen y luego la revisora. Se deben realizar dos votaciones en cada Cámara. La
primera para decidir si se aprueban o rechazan las observaciones del Ejecutivo. Estas se
deciden por mayoría de los miembros presentes. La segunda para decidir o no en la
insistencia del texto original del o los artículos observados. Para insistir se necesitan dos
tercios en ambas Cámaras. Si en alguna de ellas no se lograren los dos tercios, no se
legislará sobre la materia en que no hay acuerdo.
Si el Presidente veta en su totalidad un proyecto de ley, la Cámara de origen
debe votarlo bajo closed rule, y necesita la aprobación de dos tercios de los miembros
presentes para anular el veto presidencial. Si no, se da por terminada la tramitación del
proyecto.
Las votaciones sobre vetos presidenciales se deben realizar sobre la observación
en su totalidad, y es el Presidente de la República quien precisa a su voluntad qué es lo
que constituye una observación. Es decir, el Ejecutivo determina si se entiende por una
observación a la totalidad del proyecto, varios artículos, un artículo, un inciso o
cualquier parte del proyecto de ley. Esta facultad, nuevamente, refuerza la posición del
Presidente de la República frente al Congreso. Más aun, los poderes de veto del
Ejecutivo permiten al Presidente hacer ofertas del todo o nada al Congreso, si es que
tiene el apoyo de un tercio más un voto de una de las dos Cámaras. “El costo de hacer
esto regularmente puede ser considerablemente alto. Sin embargo, la posibilidad de un
veto parcial o aditivo a algún artículo de proyectos de ley que el Ejecutivo considere
prioritarios, le dan al presidente un poder de negociación considerable frente al
8
Congreso.”5 En definitiva, la Constitución Política actual le da al Presidente de la
República la última palabra en materias legislativas.
2.2. Distribución del poder en el proceso legislativo
En esta sección argumentamos que la característica central del proceso legislativo
chileno es que el Presidente de la República es quien fija la agenda legislativa, y éste
enfrenta una serie de frenos y contrapesos con capacidad de veto, de modificación o de
demora de los proyectos de ley propuestos o patrocinados por el Ejecutivo.
La Constitución Política de Chile otorga una serie de facultades al Presidente de
la República que en la práctica le dan el poder para fijar la agenda legislativa. Tiene
control sobre la mayor parte del espacio legislativo al estar las materias reglamentarias
bajo su control y tener iniciativa exclusiva en casi la totalidad de las materias
relacionadas con política económica, materias laborales y de seguridad social.
Adicionalmente, hasta la reforma constitucional de 2005 el Presidente controlaba
directamente los proyectos de ley que podía considerar el Congreso durante la mitad del
año legislativo a través de la convocatoria de la Legislatura Extraordinaria, donde sólo
se podían tratar los proyectos de ley establecidos por el Ejecutivo.
Adicionalmente, la facultad de determinar las urgencias legislativas le permite el
Presidente determinar la Orden del Día tanto para el trabajo de comisiones como para
las discusiones en sala. Esto le otorga la capacidad de determinar los ritmos de
tramitación legislativa, al poder forzar la discusión de ciertos proyectos, y también
poder mantener proyectos fuera de discusión a través de la congestión de la agenda con
otros proyectos. Las urgencias legislativas también sirven como un mecanismo para
obtener información sobre las posturas de los parlamentarios. Al poder introducir y
retirar las urgencias se pueden testear las posturas individuales de los parlamentarios,
sin la necesidad de realizar votaciones adversas. Por esta razón vemos que el ejecutivo
rara vez pierde una votación. Cuando el gobierno no cuenta con los votos necesarios
para aprobar un proyecto simplemente lo retira de discusión. Por ultimo, las urgencias le
otorgan una herramienta de negociación política adicional al permitirle “sacar al
pizarrón” a la oposición. El ejecutivo puede evitar pronunciarse públicamente en un
tema que le es adverso en la opinión pública simplemente retirándolo de la agenda; por
5
Londregan, 2000, p. 99
9
el contrario puede exponer la postura de la oposición en temas de baja popularidad en
momentos claves en la política nacional.
Los poderes de veto de que goza el presidente de la república son una
herramienta de negociación adicional. Como vimos más arriba el presidente puede vetar
un proyecto total o parcialmente, o incluso introducir nuevos artículos una vez
terminado el proceso legislativo, y el Congreso necesita un quórum de dos tercios para
insistir en el texto aprobado por los parlamentarios. Esto significa que el Presidente no
necesita utilizar efectivamente los vetos para beneficiarse políticamente de su
prerrogativa. La amenaza de vetos lleva a los parlamentarios a considerar las posiciones
del Ejecutivo en la aprobación inicial de los proyectos de ley.
Por último, pero fundamental para el poder legislativo del presidente es el efecto
del sistema electoral en el número de parlamentarios de gobierno en el Congreso
Nacional. El sistema binominal lleva a la conformación de dos grandes coaliciones de
partidos políticos que alcanzan una representación parlamentaria cercana al 50% de los
escaños del Congreso. Esto lleva a que los Presidentes de la República cuenten con un
respaldo muy cercano al 50% de los parlamentarios en ejercicio en todos los congresos.
Esto difiere fuertemente de la situación de la mayoría de los presidentes
latinoamericanos y de la experiencia de Chile hasta 1973. De esta manera el Presidente
puede aprobar su agenda legislativa si es capaz de ordenar a los parlamentarios de
gobierno y de convencer sólo a unos pocos parlamentarios de oposición. Para estos
efectos su poder se ve reforzado por el hecho de que gracias a los poderes no
legislativos que le otorga la constitución, desde 1990 el Presidente de la República ha
sido el líder de facto de la coalición de gobierno. Lo que redunda en un mayor poder
político al momento de negociar sus proyectos de ley en el Congreso.
En este contexto de dominio del Presidente de la República de la agenda
legislativa, el Congreso Nacional tiene diversas atribuciones y características que le
permiten jugar un rol clave en el proceso legislativo. El sistema legislativo basado en un
congreso bicameral, con dos o tres trámites legislativos, con uso extensivo de
comisiones, con la existencia de quórum especiales para legislar sobre ciertas materias
de ley, más la existencia de un Tribunal Constitucional independiente y libre de
corrupción, dan al Congreso un poder efectivo de gate keeper. En este contexto, el
Presidente es quien fija la agenda, pero el Congreso puede negociar fuertemente al tener
10
la capacidad de demorar y en último término evitar legislación de materias que no
cuentan con su apoyo.
Para estándares latinoamericanos el congreso chileno tiene alta capacidad
legislativa. A diferencia de países como México en que los legisladores tienen que dejar
el congreso después de un periodo, o Argentina en que el futuro de un legislador está en
manos de los jefes de partidos a nivel provincial, en Chile los legisladores hacen carrera
en el Congreso. Esto lleva a que los parlamentarios dominen los intrincados
procedimientos legislativos, permitiéndoles mayor poder de negociación con el
Ejecutivo y capacidad de aprobar legislación de mejor calidad. A esto contribuye
sustancialmente el uso extensivo de comisiones. En ellas se produce el trabajo
legislativo de mayor importancia. Es ahí donde se presentan los intereses afectados por
legislación y ahí donde el Ejecutivo presenta los aspectos técnicos de los proyectos de
ley que en definitiva definen el carácter del texto aprobado. En consecuencia es aquí
donde se expresan en detalle las distintas posturas, donde ocurren las verdaderas
negociaciones políticas. En el Senado esto es especialmente cierto ya que al no existir
votaciones económicas, los miembros de comisión dejan constancia expresa de sus
posturas políticas, y de la cercanía de sus posturas, o falta de ella, de los intereses
afectados por la legislación en cuestión. En este contexto, los presidentes de comisiones
tienen poder considerable para afectar la legislación a través de diversas facultades
administrativas e interpretativas como la determinación de la admisibilidad de las
indicaciones introducidas.
La existencia de quórum especiales es otro obstáculo al poder del Ejecutivo.
Como indicamos más arriba, la constitución contempla cuatro quórum diferentes, los
que exigen al gobierno alcanzar acuerdos más amplios para la aprobación de proyectos
de ley en materias afectas a quórum especiales. Es así como en materias de seguridad
social se necesita no solo la mayoría de los parlamentarios presentes, sino la mayoría de
todos los parlamentarios en ejercicio. Esto abre la posibilidad para que parlamentarios
que no quieren hacer pública su postura de oposición a un proyecto de ley, simplemente
no asistan a su votación y con esto limiten sus posibilidades de aprobación. Desde 1990
la inasistencia de parlamentarios ha sido una causa importante de derrota en votaciones
en sala.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional se ha transformado en un contrapeso
real al poder legislativo del Ejecutivo. El Tribunal revisa por oficio la constitucionalidad
11
proyectos de ley aprobados por el Congreso y que están afectos a quórum especiales
para su aprobación. También puede conocer proyectos de ley en cualquier momento de
su tramitación legislativa, y decretos ley, por requerimiento de un grupo no menor a 5
legisladores. En la práctica se presentan alrededor de 40 requerimientos anuales al
tribunal constitucional, en que la mitad corresponde a decretos ley y el resto a proyectos
de ley en tramitación legislativa. Desde 1990 el gobierno ha ganado en promedio el
70% de estos requerimientos6. Los principales motivos de requerimientos al tribunal
constitucional son en materias con connotaciones ideológicas y en materias con
considerable impacto económico en industrias especificas. Esta facultad—al igual que
el poder de veto del Presidente de la República analizado más arriba—no necesita ser
utilizada para otorgarle poder político al Congreso. La sola existencia de ella restringe el
poder legislativo del Presidente, quien debe negociar más celosamente con la oposición
cuando existe la posibilidad de impugnar un proyecto de ley en el Tribunal
Constitucional. Como veremos más adelante en el análisis del caso del proyecto de ley
de rentas vitalicias, el Tribunal Constitucional puede ser una instancia decisiva en la
tramitación de un proyecto de ley.
En un contexto institucional como el aquí descrito en que el Presidente tiene el
control de la agenda legislativa, pero en que necesita la adhesión no solo de sus
parlamentarios sino además de algunos miembros de la oposición, el trabajo
prelegislativo desarrollado por el Ejecutivo antes de enviar un proyecto de ley al
Congreso juega un rol fundamental en las posibilidades de aprobación de un proyecto
de ley. El trabajo de socialización y negociación interno en el Ejecutivo, y con los
parlamentarios, gremios y grupos de interés afines a la concertación durante la
elaboración de un proyecto de ley es determinante en la acogida que los proyectos de
ley tienen en el Congreso. El trabajo prelegislativo afecta la acogida de los proyectos de
ley a través de dos mecanismos: aumenta el conocimiento del Ejecutivo de las distintas
posturas en el mundo concertacionista, contribuyendo a la elaboración de un texto que
evite los conflictos que nos son imprescindibles con la base política del gobierno. Al
miso tiempo, al dar oportunidades de participación a la Concertación en la elaboración
del proyecto, disminuye la frustración de los parlamentarios de gobierno en cuanto a su
rol de “buzón” en los proyectos de ley que envía el Ejecutivo al Congreso7. Como
veremos más abajo, en el caso de rentas vitalicias la falta de apoyo de los propios
6
7
Carlos Carmona 2006
Carlos Carmona (2006.)
12
parlamentarios de la Concertación durante los primeros años de tramitación legislativa
significo la paralización del proyecto hasta que un nuevo gobierno relanzo la
tramitación del proyecto cuatro años más tarde.
Por ultimo, es importante resaltar que la extensión y complejidad mismas del
proceso legislativo chileno le otorgan al Congreso un poder considerable de contrapeso
a la voluntad del poder Ejecutivo. La existencia de un proceso legislativo que consta de
dos trámites constitucionales, con dos trámites legislativos cada uno, que requieren a su
vez un informe de comisiones temáticas (más la Comisión de Hacienda en la mayoría de
los proyectos de ley en materias de política económica), y con la facultad de los
parlamentarios de solicitar informes especiales, más la posibilidad del tercer trámite
constitucional y de la comisión mixta, hacen que para avanzar en la tramitación de
proyectos de ley el ejecutivo debe cultivar una negociación constante con los
parlamentarios tanto de oposición como de gobierno. El desgaste político que esto
implica, fuerza al Ejecutivo a priorizar sus proyectos de ley debiendo abandonar la
tramitación de iniciativas que no se consideran fundamentales. En consecuencia, es
difícil que un ministerio pueda tramitar simultáneamente más de un proyecto de ley de
alta relevancia.8 La existencia de quórum especiales y la posibilidad de enfrentar
requerimientos al Tribunal Constitucional hacen más compleja aun la tramitación de
algunas materias de ley, como es el caso de la seguridad social.
En la próxima sección analizamos la tramitación legislativa del proyecto de ley
número 1.148-5 que modifica el Decreto Ley No 3.500 para establecer normas relativas
al otorgamiento de pensiones en la modalidad de rentas vitalicias. Este proyecto se
inicia como un mensaje del Presidente de la República con fecha 26 de enero de 1994,
es introducido al Congreso Nacional por el Senado, corporación que lo envía a la
Comisión de Trabajo y Previsión Social. La tramitación legislativa de dicho proyecto de
ley es extensa y compleja, por lo que nos permite analizar en un caso concreto los
distintos factores que determinan la aprobación de una iniciativa legislativa, los tiempos
de tramitación y las características del texto definitivo de la ley.
Los principales elementos de este caso que nos parece relevante destacar son los
siguientes. El primer informe de la Comisión de Trabajo se produce a los dos años de
tramitación del proyecto, y se aprueba en su primer trámite constitucional sólo cinco
años y medio después. El proyecto requiere de varios informes complementarios de las
8
Carlos Carmona (2006.)
13
comisiones de Trabajo y de Hacienda, recae sobre él un fallo adverso del Tribunal
Constitucional, y requiere de comisión mixta para conciliar las diferencias en los textos
aprobados por el Senado y la Cámara. Además para frenar el avance del proyecto, y
posteriormente para modificar su texto, los intereses económicos afectados realizan un
fuerte lobby ante los parlamentarios, miembros del Ejecutivo y opinión pública. Por otra
parte, la voluntad política del Ejecutivo se despliega con diversas intensidades a lo largo
de su tramitación: la prioridad política del proyecto para los distintos gobiernos
involucrados sucesivamente varia en el tiempo, y los intereses del gobierno están
desalineados por la mayor parte de su tramitación.
El caso de rentas vitalicias ejemplifica la importancia de que la tramitación
legislativa de proyectos regulatorios sea dirigida por el propio regulador de los intereses
económicos afectados, y no por otras reparticiones del ejecutivo. Adicionalmente, este
caso refleja la relevancia de la habilidad política del Ejecutivo para desarrollar
instancias políticas y/o técnicas informales que aúnen voluntades entre el legislador y
los intereses afectados por la legislación para disminuir la oposición a éste y para
mejorar la calidad del texto definitivo del proyecto.
3. El Caso del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias.
3.1 Historia del proyecto de ley
El proyecto de ley de rentas vitalicias se introduce al Congreso Nacional por el Senado
en enero de 1994, a pocos días del término del gobierno de Aylwin. Este proyecto forma
parte de una agenda amplia de reformas al sistema de pensiones de capitalización
individual establecido durante el gobierno militar. Estas reformas apuntaron a la
consolidación del sistema de pensiones tanto desde el punto de vista financiero como de
su legitimidad social y política. El gobierno de Aylwin debía enviar una potente señal
política en dos direcciones; primero debía dar confianzas al sistema financiero de que
mantendría el sistema de capitalización individual y no se volvería al sistema de reparto
existente hasta 1980. Pero a la vez se debía demostrar a los trabajadores y a la base
electoral de la Concertación que el nuevo sistema de pensiones era bueno para ellos.
De esta manera, la agenda de reformas estaba dividida en tres ejes: primero
ampliar las alternativas de inversión de las AFP, estableciendo la estructura financiera
14
que hoy día tiene el sistema. En segundo lugar, aumentar los beneficios sociales que
ofrecía el sistema. Por ultimo, esta agenda establecía las llamadas reformas de futuro,
que consistían en perfeccionamientos al sistema de pensiones que no se presentaban
como urgentes en ese momento pero que serian importantes para el funcionamiento del
sistema en el largo plazo. El proyecto de ley de rentas vitalicias era parte de esta última
categoría de reformas9.
En este contexto, al momento de su introducción al Congreso, el proyecto de
rentas vitalicias no era una prioridad para el Ejecutivo. En ese entonces el Comité de
Mercado de Capitales coordinaba el desarrollo del mercado de capitales del país y fijaba
la agenda legislativa del gobierno en materias financieras. El comité se reunía
semanalmente y en él participaban los superintendentes de Valores y Seguros, de
Bancos e Instituciones Financieras, y de AFP, junto al Subsecretario de Hacienda, el
Gerente de Estudios del Banco Central y otros miembros del Ejecutivo. Si bien, para la
división de estudios de la SAFP este proyecto siempre fue importante, el proyecto no
fue una prioridad del Ejecutivo hasta que se aprobaron las reformas relativas a los dos
primeros puntos de la agenda de reforma al mercado de capitales, y las otras grandes
reformas regulatorias de los dos primeros gobiernos de la Concertación.10
La propuesta original del gobierno se basa en estudios académicos del mercado
de corretaje de rentas vitalicias que entre 1991 y 1993 analizaron los problemas de este
mercado. Estos estudios determinaron la existencia de altos costos de comercialización
de rentas vitalicias debido principalmente a los bajos niveles de información tanto para
los afiliados como para las compañías de seguros11. En su exposición frente a la sala del
senado el senador Piñera declaraba en 1996 que a pesar del buen funcionamiento del
sistema de AFP durante el periodo de cotización del trabajador, en el momento que las
personas toman “la decisión económica más importante de su existencia, que es
transformar el ahorro de toda una vida de trabajo en una pensión, la persona queda
absolutamente al descubierto, sin ninguna protección, con muy pocos antecedentes y, en
consecuencia, tremendamente vulnerable a ser sorprendida, engañada y mal informada
por los distintos agentes que operan en ese mercado.” Más adelante especifica que las
9
Bustamante 2005
Cisternas (2005)
11
Ver, por ejemplo, Sánchez y Rojas (1992)
10
15
comisiones que pagan ascienden “a 4, 5 ó 6 por ciento del monto acumulado en toda
una vida”12.
El proyecto inicial del Ejecutivo proponía la creación de entidades
especializadas para la licitación de rentas vitalicias, donde la Compañía de Seguros que
presentaba la mayor renta vitalicia se quedaba con el contrato. La Secretaria General de
la Presidencia (SEGPRES) decide introducir el mensaje del Ejecutivo por el Senado por
tres razones estratégicas: porque la menor carga relativa de trabajo del senado en ese
momento, por considerar que la disposición favorable del Senador Piñera podría
contribuir a alcanzar acuerdos en una cámara en que la Concertación tenia minoría, y
porque en proyectos legislativos complicados, por lo general, el Ejecutivo prefiere
comenzar la tramitación por la cámara alta para determinar desde un principio cuales
son las posturas de los distintos sectores13.
Al ser la seguridad social una materia de ley de quórum calificado, para la
aprobación de todos los artículos del proyecto de ley de rentas vitalicias se requería la
mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cámaras.14 Debido a que la
Concertación no alcanzaba al 50% de la cámara alta en esos años, era fundamental
lograr el voto favorable de todos los senadores de gobierno más los de algunos
senadores institucionales o de la Alianza por Chile.
El proyecto encuentra fuerte oposición de las compañías de seguro y de los
parlamentarios de la Alianza. El Ejecutivo decide modificar significativamente el
proyecto, por lo que en julio de 1995 se introduce un nuevo mensaje en el que propone
crear un sistema electrónico de transmisión de información de consultas y ofertas de
pensión. En 1996 el proyecto comenzaba a avanzar su tramitación legislativa en el
Sendo a pesar de fuertes reservas de algunos senadores de derecha, cuando el gobierno
introdujo una indicación subiendo los requisitos para acceder a una pensión de vejez
anticipada. Esto llevó a la fuerte oposición de senadores de la Concertación. El senador
Hormazábal fue más allá e insistió que la indicación se declarara inconstitucional, y a
petición del senador Hormazábal el presidente del Senado, Serio Diez, deicidio solicitar
un nuevo informe de la Comisión de Trabajo y Previsión Social. Con oposición
proveniente desde ambos flancos, y con la necesidad de consensuar acuerdos sobre
12
Congreso Nacional. Diario de sesiones del senado, 18 de julio de 1996.
Carlos Carmona 2006.
14
Con la sola excepción de un artículo que modificaba las facultades del Banco Central que requería de
quórum de ley orgánica constitucional de cuatro séptimos de los miembros en ejercicio.
13
16
otros proyectos de mayor prioridad, el Ejecutivo retira la urgencia de este proyecto. Lo
que lleva a la detención total de su tramitación legislativa en enero de 1997. El nuevo
informe de la Comisión de Trabajo sólo se presenta a la sala del Senado cuatro años
más tarde, una vez que el gobierno de Lagos reinicia la tramitación del proyecto de ley.
Durante la segunda mitad de los 1990s se aprueba gran parte de la agenda de
reforma de mercados de capitales de la Concertación. En el 2000 el gobierno de Lagos
determina nuevas prioridades legislativas y nombra a Alejandro Ferreiro como
superintendente de AFP. Los principales proyectos legislativos que encuentra en carpeta
el nuevo superintendente son el proyecto de reforma a la comercialización de rentas
vitalicias, la apertura de nuevos fondos de inversión, y el proyecto sobre ahorro
previsional voluntario. Hacia fines de los 1990s el cobro de comisiones por
comercialización de rentas vitalicias era cada vez más irregular, alcanzando su nivel
máximo el año 1999 cuando llegan a un 5,9% en promedio (con niveles de hasta 12%)
lo que hacía evidente la necesidad de reformar el sistema. Ferreiro decide impulsar con
mucha fuerza el proyecto de rentas vitalicias.
Entre junio del 2000 y junio del 2001 se logra la aprobación del proyecto en el
Senado. Durante este periodo el Ejecutivo introdujo una serie de indicaciones para
perfeccionar el proyecto, las que en la práctica lo hacían sustancialmente más
restrictivo. Se redujo la libertad de elección de los afiliados, se aumento la clasificación
de riesgo necesaria para participar del mercado de rentas vitalicias, la competencia de
las compañías de seguros se redujo casi exclusivamente a precios, se prohibió el pago
de comisiones de intermediación, y nuevamente se aumentaron los requisitos para
acceder a una pensión de vejez anticipada15. Esto llevo a un fuerte lobby por parte de las
compañías de seguros y la Asociación de Corredores de Seguros de Chile. El lobby se
expreso a todo nivel, con propaganda en los medios de comunicación, reclamos al
Ejecutivo en varias instancias, e intentos de persuasión constantes a los parlamentarios
tanto de gobierno como de oposición. Los senadores Foxley y Gazmuri se quejaron
abiertamente en la sala del Senado de esta situación.
Si bien, se logra la aprobación en el Senado, con los votos favorables de la
Concertación, de los senadores Urenda y Horvath y de algunos senadores
institucionales, un grupo de 14 senadores, principalmente de la UDI, presentan un
requerimiento de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en contra de dos
15
Para una exposición más detallada de la evolución del articulado del proyecto de ley ver Apéndice.
17
artículos claves del proyecto. En agosto de 2001 un estrecho fallo del Tribunal
Constitucional, por cuatro votos contra tres, acoge el requerimiento y declara que dichos
artículos deben eliminarse del texto del proyecto.
El Ejecutivo no se esperaba un fallo adverso, por considerar que la restricción de
la libertad en un cierto grado es parte esencial de la seguridad social, a la vez que el
objetivo del proyecto era la protección del afiliado y la mayor competencia entre las
compañías de seguros16. El Ejecutivo debe buscar una formula para mantener los
objetivos del proyecto salvando la constitucionalidad de éste. Esto retrasa la tramitación
del proyecto en casi un año, pero a mediados del año siguiente el Ejecutivo retoma con
fuerza su tramitación. En junio y septiembre del 2002 introduce sendas indicaciones al
proyecto en la Comisión de Trabajo de la Cámara de Diputados y se hace presente
urgencia simple para su tramitación. Las nuevas indicaciones introducidas por el
Ejecutivo no sólo pretenden salvar la constitucionalidad del proyecto sino también
buscan concitar un mayor apoyo político. Las indicaciones aumentan las alternativas de
selección del afiliado, al permitir que éste pueda solicitar ofertas fuera del sistema de
consultas y ofertas de pensiones que se pretende crear; además permiten el pago de
comisiones por intermediación, reincorporando a los corredores de seguros al mercado
de rentas vitalicias; y flexibilizan los requisitos para acceder a una pensión de vejes
anticipada.
A partir de este periodo, en que se inicia un intenso proceso de negociación
política, queda de manifiesto la división existente dentro del Ejecutivo. Por un lado se
encuentra la SAFP con una posición más cercana a los afiliados y al perfeccionamiento
del mercado, y por el otro la SVS que por su labor es naturalmente más cercana a las
compañías de seguro y que consideraba que los problemas se podían solucionar con
autorregulación de parte de las compañías. Esto permite que las compañías de seguros
puedan presionar al Ejecutivo y hacer lobby frente a parlamentarios sin pagar el costo
político de enemistarse con su regulador.
En mayo del 2003, el caso CORFO-Inverlink tiene in efecto inesperado en la
tramitación del proyecto de rentas vitalicias. A raíz de este caso, el Ejecutivo reemplaza
al Superintendente de Valores y Seguros, por el hasta entonces Superintendente de AFP,
Alejando Ferreiro. Esto cambia sustancialmente la situación política para las compañías
de seguros. Ya no es posible mantener una oposición férrea al proyecto sin dañar las
16
Ferreiro 2005
18
relaciones con su regulador. Ferreiro, quien llevaba tres años trabajando para la
aprobación del proyecto de ley, no pierde tiempo y de inmediato establece comisiones
de trabajo con las compañías de seguros para acercar posiciones en materias técnicas. Se
realizan más de 20 reuniones, las que dan como resultado la incorporación al proyecto
de ciertas indicaciones propuestas por las aseguradoras17. Se elimina el tope de 40 UF
de comisión máxima por intermediación y se disminuye la clasificación de riesgo
exigida para ofrecer rentas vitalicias de AA a BB. Esto disminuye la oposición de las
compañías al proyecto y permite avanzar hacia la aprobación en general del proyecto en
la cámara de diputados a inicio de octubre de ese año.
De ahí en adelante el Ejecutivo hace presente urgencia suma, y logra la
aprobación final del proyecto de ley en sólo tres meses. Algunos diputados de la
Alianza intentan boicotear la aprobación en particular del proyecto en la Cámara de
Diputados abandonando la sala al momento de votación de dos artículos centrales del
proyecto, para que estos no alcanzaran el quórum necesario para su aprobación. Sin
embargo, el Ejecutivo logra que el Senado, en tercer trámite constitucional, rechace las
modificaciones introducidas por la Cámara para forzar la formación de una comisión
mixta. En esa instancia se acuerda el texto definitivo del proyecto. El acuerdo de la
comisión mixta fue aprobado por ambas cámaras entre el 20 y 21 de enero del 2004. El
26 de enero se envía un oficio al Ejecutivo para su probación y promulgación de la ley
de rentas vitalicias. El Ejecutivo no ejerce ninguna de sus opciones de veto, y el
proyecto es promulgado el 21 de Febrero de 2004, más de diez años después del inicio
de su tramitación legislativa.
3.2 Factores determinantes de la tramitación legislativa del proyecto de rentas
vitalicias.
A pesar de una tramitación legislativa de 10 años, el caso del proyecto de ley de rentas
vitalicias es menos extraordinario de lo que pudiera parecer. Es un proyecto
complicado al ser un tema regulatorio y tratarse de materias de ley de quórum
calificado. El inicio de su tramitación es muy lento debido a falta de prioridad para el
Ejecutivo, y a errores estratégicos de éste. Al cobrar importancia en la agenda
legislativa del gobierno de Lagos, el proyecto avanza normalmente—considerando la
17
Macías (2005)
19
complejidad del proyecto—con excepción de dos episodios que vale la pena analizar,
pero que no dejan de ser parte normal de la tramitación legislativa de un proyecto.
Primero, una vez que el proyecto es aprobado en general por la cámara de origen, el
senado en este caso, se presenta un requerimiento al tribunal constitucional para
impugnar dos artículos que son esenciales en el proyecto. Luego, cuando se introducen
las modificaciones para salvar su constitucionalidad, la división al interior del Ejecutivo
permite una oposición más efectiva por parte de las compañías de seguros. Esto se
soluciona al nombrar al líder de la tramitación del proyecto como regulador de las
compañías. Después de esto, el proyecto se aprueba sin grandes contratiempos.
Los primeros seis años de tramitación del proyecto de ley se explican
principalmente porque éste no fue prioritario para el Ejecutivo, y en el caso de
proyectos regulatorios y de quórum calificado el despliegue de la voluntad política del
gobierno es determinante para su avance en el proceso legislativo. Adicionalmente el
gobierno comete un error estratégico que termina por detener completamente la
tramitación del proyecto de ley. Como señalamos en la sección anterior, los gobiernos
de Aylwin y de Frei introdujeron al Congreso Nacional una nutrida agenda de reformas
regulatorias que era necesario aprobar tanto por sus consecuencias económicas como
políticas. Además es importante recordar que durante los dos primeros gobiernos de la
Concertación, esta fue minoría en el Senado, por lo que para lograr la aprobación de
proyectos de ley era necesario contar con el apoyo completo de la bancada de gobierno
y con el concurso de algunos senadores institucionales o de oposición. En ese contexto
el Ejecutivo debía utilizar su capital político selectivamente para lograr la aprobación
legislativa de sus principales proyectos de ley. El proyecto de rentas vitalicias era un
proyecto particularmente complejo, al requerir de quórum calificado para la aprobación
de su articulado, al ser un proyecto regulatorio de la influyente industria de compañías
de seguros y al intentar consolidar un sistema de pensiones que generaba divisiones
dentro de la Concertación.
Los proyectos regulatorios son de mayor complejidad en su negociación política
ya que por su naturaleza afectan tanto a aspectos ideológicos relacionados con la
libertad individual, como aspectos económicos de los sectores involucrados. Por lo
tanto, los intereses afectados tienden a desarrollar una fuerte oposición organizada, y
con recursos económicos suficientes para orquestar una campaña opositora en diversos
niveles. En el caso de rentas vitalicias esto se expresó en un fuerte lobby a
20
parlamentarios y miembros del gobierno, campañas publicitarias, y manifestaciones
públicas. Por otra parte, los beneficiarios de proyectos regulatorios tienden a ser más
numerosos que los intereses afectados negativamente, pero con menor capacidad
organizativa, y por lo tanto sin recursos para apoyar la tramitación legislativa del
proyecto.
Esto lleva a un lento inicio de su tramitación, tomando más de dos años a la
Comisión de Trabajo para producir su primer informe. El avance del proyecto de ley,
sin embargo se ve truncado cuando el ejecutivo introduce una indicación que produce
rechazo amplios sectores tanto de gobierno como de oposición. El senador Piñera que
hasta el momento había sido, en sus propias palabras, un aliado ferviente del proyecto,
manifiesta públicamente su oposición la indicación del ejecutivo de aumentar los
requisitos para la pensión anticipada. El mayor error estratégico del gobierno es, sin
embargo, introducir una indicación potencialmente conflictiva sin hacer una
socialización previa de la indicación entre los senadores de la Concertación. Esto lleva
al quiebre de la unidad de la bancada de gobierno, y al rechazo de algunos de sus
senadores—como los senadores Hormazábal, Calderón, o Ruiz di Giorgio—que sin
estar de acuerdo con el sistema de capitalización individual estaban apoyando el
proyecto, pero que frente a dicha indicación rompieron con la postura del Ejecutivo.
Frente a este complejo escenario político, el gobierno retira definitivamente la urgencia
al proyecto dejándolo languidecer en la comisión de trabajo y previsión social.
La duración de la segunda etapa de la tramitación del proyecto, una vez que el
gobierno de Lagos lo revive a mediados del 2000, es adecuada para proyectos de alta
complejidad. Los cuatro años que demora su tramitación se explican principalmente por
tres factores. Primero, a través de indicaciones sucesivas el Ejecutivo aumenta
considerablemente el nivel de ambición del proyecto, haciéndolo muy restrictivo para
las compañías de seguros, los corredores de seguros y los afiliados. Esto lleva a una
oposición férrea de parte de los intereses afectados, y a una fuerte campaña en contra
del proyecto. En segundo término, y a consecuencia de lo anterior, el Tribunal
Constitucional falla en contra de dos artículos claves del proyecto, obligando al
gobierno a reformularlo por completo para salvar su constitucionalidad. Por último, la
división de los intereses del gobierno entre la SAFP y la SVS durante este periodo es
determinante tanto para la oposición que desarrollan las compañías de seguros, como
para la capacidad de negociación político-legislativa del gobierno.
21
Como se dijo en la sección anterior, a medida que el proyecto avanzaba en su
tramitación legislativa, el Ejecutivo fue modificando el texto haciéndolo cada vez más
restrictivo para los diversos actores involucrados y por consiguiente desarrollando un
fuerte rechazo al proyecto. Entre estas restricciones e encuentra el aumento de la
clasificación de riesgo exigida a las compañías de seguros para participar en el mercado
de rentas vitalicias, lo que implica en la práctica la marginación de un sector importante
de la industria. En segundo término el ejecutivo propone la prohibición del pago de
comisiones por intermediación, eliminando de hecho a los corredores de seguros de este
mercado. Por otra parte, el aumento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez
anticipada, en un momento de alta cesantía, deja en una situación políticamente
compleja a los parlamentarios de la Concertación que tienen su base de votación en
sectores sindicales y de trabajadores de escasos recursos.
El fallo del tribunal constitucional significa un fuerte revés para el Ejecutivo,
retrazando la tramitación del proyecto en casi un año, periodo en el cual la SAFP
reformula el proyecto con la intención de salvar su constitucionalidad a la vez de
mantener sus objetivos principales. Esto marca el inicio de una nueva etapa en la
tramitación del proyecto en que el gobierno busca finalmente flexibilizar el texto para
disminuir la oposición a este. Se comienza a negociar políticamente aspectos periféricos
del proyecto a cambio de mantener los aspectos que el gobierno considera
fundamentales. Entre septiembre de 2002 en que se introducen las indicaciones para
salvar la constitucionalidad del proyecto y mayo de 2003 en que Ferreiro pasa a ser el
regulador de las compañías de seguros, la división al interior del gobierno hace que el
avance de las negociaciones sea más bien limitado. Si bien, se introducen indicaciones
para flexibilizar el proyecto, las compañías de seguros mantienen un fuerte lobby en su
contra. Eso cambia radicalmente con la llegada de Ferreiro a la SVS por dos razones.
Primero, para las compañías es muy costoso tener una mala relación con su regulador, y
en segundo lugar, se crea una instancia informal de negociación técnico-política que
permite aunan criterios, crear confianzas y desarrollar soluciones más sofisticadas a
problemas que hasta el momento habían trabado el perfeccionamiento del proyecto.
Dos meses más tarde, y con posiciones más cercanas entre el Ejecutivo y las
compañías de seguros, el gobierno reintroduce la urgencia simple al proyecto. Tres
meses después se introduce urgencia suma y en solo cuatro meses se logra la aprobación
en particular en la cámara de diputados, la aprobación en tercer trámite constitucional en
22
el Senado y la ratificación por ambas cámaras del acuerdo de la comisión mixta. Pese a
diversas maniobras políticas de parlamentarios de oposición, una vez desplegada
totalmente la voluntad política del ejecutivo, con la utilización de negociación política
en varios niveles, el liderazgo de la tramitación en manos del propio regulador de la
industria, la creación de instancias informales de negociación y la utilización estratégica
de las urgencias, se logró la aprobación expedita del proyecto de ley.
4. Conclusiones
A partir del análisis desarrollado en este trabajo sobre las disposiciones constitucionales
y de reglamentarias que determinan el proceso legislativo chileno, de las estadísticas de
los proyectos de ley tramitados desde 1990 y del caso de la tramitación legislativa del
proyecto de rentas vitalicias el presente trabajo nos permite proponer las siguientes
conclusiones preliminares. La principal característica del sistema legislativo chileno es
que el presidente de la república es el quien tiene el poder de fijar la agenda legislativa.
Si bien la constitución otorga la facultad de introducir iniciativas de ley a los
parlamentarios, en los hechos, solo en 12% de las mociones se convierten en ley, en
contraposición con el 80% de los mensajes del Ejecutivo. Más aun, el 70% de las
iniciativas parlamentarias no logran siquiera un primer informe de comisión en su
primer trámite constitucional.
Sin embargo, la potestad legislativa del Ejecutivo se ve fuertemente
contrapesada por la capacidad del Congreso de demorar y en última instancia bloquear,
la aprobación legislativa de los proyectos de ley del gobierno. El extenso y complejo
proceso legislativo, junto a la alta capacidad legislativa de los parlamentarios chilenos
para estándares latinoamericanos, a los quórum especiales para ciertas materias de ley, y
al rol que juega el Tribunal Constitucional, obliga al Ejecutivo a un constante proceso
de negociación parlamentaria. En este contexto, las principales variables que determinan
el éxito de la tramitación legislativa de un proyecto de ley son la prioridad política para
el gobierno, la capacidad de desarrollar un proceso prelegislativo de socialización del
proyecto de ley, y de crear instancias informales de negociación que permitan aunar
posiciones con los intereses afectados por la legislación en cuestión. En los proyectos de
reformas regulatorias, es fundamental que el proceso legislativo sea conducido por el
propio regulador de la industria afectada.
23
En cuanto al caso de rentas vitalicias podemos concluir que su proceso
legislativo se divide en dos etapas principales. La primera desde 1994 hasta el fin del
gobierno de Frei, en que la tramitación del proyecto no avanza principalmente por la
baja prioridad que tenía el proyecto de ley para el Ejecutivo. Durante el gobierno de
Lagos, la tramitación legislativa del proyecto esta determinada principalmente por un
fallo adverso del Tribunal Constitucional y por la desalineación de los intereses del
gobierno. Las superintendencias de AFP y de Valores y Seguros tienen posiciones
disímiles frente al proyecto, lo que permite una fuerte oposición al proyecto por parte de
las compañías de seguros. Una vez que el propio regulador de las compañías toma la
conducción del proceso, el proyecto de ley se aprueba en pocos meses.
24
Referencias
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Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes in Chile”.
Documento de trabajo, Departamento de investigación, Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington, DC. Mayo 2005.
Bustamante, Julio. Entrevista en enero de 2005.
Baldez, Lisa and John M. Carey. “Presidential Agenda Control and Spending Policy:
Lessons from General Pinochet’s Constitution”, en American Journal of
Political Science, Vol. 43, (1, 1999).
Carmona, Carlos. Entrevista en enero de 2006.
Cisternas, Eliana. Entrevista en enero de 2005.
Congreso Nacional. Diario de sesiones del senado, 18 de julio de 1996.
Ferreiro, Alejandro. Entrevista en enero de 2005.
Londregan, John. Legislative Institutions and Ideology in Chile. Cambridge: Cambridge
University Press. 2000.
Macias, Osvaldo. Entrevista en enero de 2005
Sánchez y Rojas (1992)
Siavelis, Peter. The President and Congress in Post-Authoritarian Chile: Institutional
Constraints to Democratic Consolidation. University Park: Pennsylvania State
University Press. 2000.
25
Apéndice: Evolución esquemática del articulado del proyecto de ley de rentas
vitalicias
1. Enero de 1994. Se introduce el proyecto de ley que modifica el decreto ley 3.500
a. se crean entidades especializadas para la licitación de rentas vitalicias
b. participan las compañías de seguros que el afiliado elija
c. el afiliado puede aceptar o rechazar las ofertas. Si acepta, debe ser la
más alta.
2. Julio de 1995. Se reemplaza el proyecto de ley con un nuevo mensaje del
presidente de la República.
a. Se cambia por un sistema de transmisión electrónica de datos de
consultas y ofertas de pensión.
b. AFP hace una solicitud de ofertas de pensiones a través de la modalidad
de rentas vitalicias a las compañías de seguros y estas envían la oferta
electrónicamente.
c. El afiliado debe seleccionar una oferta, solicitar un remate entre las
compañías que participaron, o pensionarse con posterioridad.
3. julio de 1996. El Ejecutivo introduce indicaciones al proyecto de ley durante el
análisis en general de la Comisión de Hacienda del Senado.
a. Se aumentan los requisitos de la pensión anticipada en dos aspectos.
Originalmente para acceder a la pensión de vejez anticipada, la renta
vitalicia resultante debe ser superior al 110% de la pensión mínima y
superior al 50% del promedio de los sueldos obtenidos en los últimos 10
años. Se propone:
i. Que la renta vitalicia resultante sea superior al 150% de la
pensión mínima. Esto con el objetivo de evitar que el Estado deba
subsidiar al pensionado en el futuro por no alcanzar a la pensión
mínima si esta se reajusta.
ii. Que la pensión resultante sea superior al 50% del promedio de los
sueldos obtenidos en los últimos 120 meses efectivamente
trabajados.
4. julio de 2000, al retomar la tramitación del proyecto, se presentan indicaciones
en la Comisión de Trabajo y Previsión social del Senado que prepara un nuevo
primer informe.
a. Se restringe la posibilidad de elección del afiliado.
i. Se propone que el afiliado pueda seleccionar sólo una de las tres
mayores ofertas de montos de pensión u otra que no sea inferior
en más de 1% al promedio de las tres mayores.
ii. Si no acepta ninguna oferta puede pedir que se haga un remate
entre las compañías que participaron del sistema, el cual es
vinculante.
b. Se aumentan los requisitos para pensionarse anticipadamente:
26
i. Se aumenta el requisito de 50% a 70% del promedio de los
sueldos obtenidos en los últimos 120 meses efectivamente
trabajados.
5. enero de 2001, después de la aprobación del proyecto en general por el Senado,
se introducen nuevas indicaciones que hacen el proyecto más ambicioso.
a. Se aumenta la clasificación de riesgo exigida a las compañías de seguros,
para ofrecer rentas vitalicias, a al menos AA.
b. Se prohíbe el pago de comisiones por intermediación en la
comercialización de rentas vitalicias.
6. Julio de 2001. Requerimiento al Tribunal Constitucional. Se pide que se
declaren inconstitucionales los siguientes puntos. En agosto de 2001 el fallo del
Tribunal Constitucional acoge el requerimiento y establece que los artículos en
cuestión deben eliminarse del texto del proyecto.
a. “Los afiliados sólo podrán pensionarse de acuerdo al sistema de
consultas y ofertas establecidos en ellos, no pudiendo así negociar
libremente sus fondos provisionales”.
b. “Las Compañías de Seguros de Vida sólo podrán ofrecer pensiones sin
condiciones especiales de cobertura, circunstancia que impide que el
afiliado pueda solicitar elementos personales a considerar.” Forzando a la
competencia exclusivamente por precios.
c. “Cuando los afiliados no eligen una oferta a las que se refiere el inciso
sexto del proyecto, tienen que requerir la realización de un remate
vinculante con aquellas Compañías de Seguros que hubieren participado
en el sistema de consultas”.
7. En junio y septiembre de 2002, el Ejecutivo formulo sendas indicaciones al texto
aprobado por el Senado, con el objeto de subsanar sus defectos de
constitucionalidad decretados por el Tribunal Constitucional en agosto de 2001.
a. Se aumentan las alternativas de selección del afiliado.
i. Se establece la obligatoriedad de realizar una consulta en el
sistema para cada afiliado que desee pensionarse (o cambiarse de
modalidad de pensión).
ii. El afiliado puede elegir cualquier modalidad de pensión, y
cualquier oferta presentada dentro del sistema,
iii. o pedir un remate (en cuyo caso este es vinculante y se debe
elegir la mayor oferta, si es que hay más de una oferta)
iv. o puede solicitar ofertas fuera del sistema, siempre y cuando el
monto de la oferta sea superior al ofertado por la misma
compañía dentro del sistema,
v. o postergar su decisión de pensión.
b. Permite el pago de comisiones por intermediación por un máximo de
2,5% del total de fondos del afiliado traspasados a la Cía. de seguros, con
un tope de 40 UF.
27
c. Se permite la participación de los bancos en la comercialización de
rentas vitalicias a través de filiales especializadas.
d. Se flexibiliza uno de los requisitos para acceder a una pensión de vejez
anticipada. Se propone modificar el cálculo del promedio de las
remuneraciones de los últimos 10 años para permitir un máximo de 16
meses sin cotizar. Más allá de esto, se propone una formula de descuento
que hace que el requisito de ingreso promedio aumente.
8. Octubre de 2002. Modificaciones (adicionales) introducidas en el Primer
Informe de la Comisión de Trabajo de la Cámara, que flexibilizan el proyecto.
a. Se agrega nueva modalidad de pensión: renta vitalicia inmediata con
retiro programado.
9. Agosto de 2003. Comisión de Hacienda de la Cámara, en su primer informe
propone nuevas modificaciones que flexibilizan aun más el proyecto.
a. Se elimina el tope de 40 UF de comisión máxima por intermediación en
la comercialización de rentas vitalicias.
b. Se reduce el requisito de clasificación de riesgo de la compañía
seleccionada para entregar la renta vitalicia de AA a BB.
10. Octubre de 2003. Modificaciones introducidas en la Comisión de Trabajo, y
presentadas en su segundo informe.
a. Se establece una comisión de referencia para que las compañías de
seguros presenten sus ofertas de renta vitalicia. La que no puede ser
mayor a la comisión máxima permitida de 2.5%.
b. Se establece que la pensión ofrecida debe incrementarse cuando la
comisión pagada efectivamente por la compañía de seguros sea menor a
la comisión de referencia, o cuando no se pague comisión (esto se
establece como resultado de que las ofertas de pensión se hacen en base a
la comisión de referencia establecida).
11. 29 de Octubre de 2003. Modificaciones introducidas en la discusión en
particular por la sala de la Cámara de Diputados.
a. En dicha discusión, diputados de la Alianza abandonaron la sala para así
evitar que la votación del proyecto alcanzara el quórum necesario en dos
artículos claves.
i. Se rechaza el artículo que establece la obligatoriedad del sistema
de consultas y ofertas de pensión.
ii. Se rechaza el artículo que establece la comisión máxima por
intermediación o venta de una renta vitalicia.
12. 11 de noviembre de 2003. Comisión de trabajo del senado, propone en su primer
informe que:
a. Se rechace la modificación efectuada por la cámara de diputados para
forzar la comisión mixta y que ahí se repongan los artículos eliminados
por ella.
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13. 12 de noviembre. El senado en discusión única rechaza la modificación de la
cámara de diputados con respecto a la eliminación de la obligatoriedad del
sistema de consultas y ofertas de pensión.
14. 15 de enero de 2004. comisión mixta acuerda reponer los artículos rechazados
por la cámara de diputados. El 20 y el 21 de enero las dos cámaras del Congreso
aprueban los acuerdos alcanzados en la comisión mixta.
a. El acuerdo establece:
i. Se establece el carácter vinculante del sistema de consultas y
ofertas de pensión.
ii. Se establece una comisión máxima por intermediación que será
de 2,5% fijada por 24 meses, para luego ser revisada
conjuntamente por la SAFP y la SVS.
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