el crecimiento de la población como reto para la planificación

SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE CRECIMIENTO POBLACIONAL EN
ESPACIOS INSULARES DE ALTA DENSIDAD DEMOGRÁFICA.
EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN COMO
RETO PARA LA PLANIFICACIÓN.
Julio Vinuesa Angulo.
Universidad Autónoma de Madrid
www.uam.es/julio.vinuesa
Esquema de contenidos:
1. El enfoque geodemográfico. Análisis del crecimiento de la población aplicado a la
planificación y a la gestión de los recursos territoriales.
2. Algunas puntualizaciones a la medida y al significado del crecimiento.
3. El crecimiento como impacto transformador y la incidencia de los recursos territoriales
sobre la dinámica demográfica.
4. Consideraciones finales
1. El enfoque geodemográfico. Análisis del
crecimiento de la población aplicado a la
planificación y a la gestión de los recursos
territoriales
El interés por el tamaño y por el crecimiento de la población es una
constante a lo largo de la historia. Desde Platón se ha discutido sobre el
tamaño óptimo de población, como resultado de la preocupación por
establecer la relación numérica más adecuada entre los objetivos políticos y
económicos y el número de habitantes. Esa es en esencia una actitud
planificadora. Se entiende que la población es una dimensión básica en el
presente y en el futuro y así el “cuántos somos” y el “cuántos vamos a ser”
parecen siempre preguntas no sólo pertinentes sino necesarias. Es el origen
neopositivista de la acción planificadora “prever” para “poder”.
Ocurre también que el tamaño y el crecimiento son con frecuencia
motivo de preocupación, pero por motivos diferentes, incluso opuestos,
tanto por el temor a perder efectivos, o a crecer menos que otros, como por
el rechazo a ser demasiados.
Son tan antiguas las teorías filosóficas y económicas que propugna el
“cuantos más mejor” como las que establecen como objetivo prioritario
controlar el crecimiento, y ambas han transitado y transitan por la historia
sin que parezca razonable pensar en un futuro conciliador. Las divergencias,
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son en buena medida ideológicas, nacen del posicionamiento inicial ante el
análisis.
En el primer caso se ve básicamente a la población como fuerza
generadora de poder y riqueza y el “ser pocos” o “menos que otros” se
asocia con las ideas de debilidad y declive social, económico, geopolítico,
etc.
En el segundo, se centra la atención en la contraposición poblaciónrecursos y el “exceso demográfico” se asocia a las ideas de, exceso de
densidad, congestión, hacinamiento, escasez y agotamiento de los recursos,
en suma: insostenibilidad.
El problema de estos planteamientos en sus expresiones extremas es
que sólo se quedan con una parte de la realidad. Pero no es de esto de lo
que yo quiero hablar.
Las he mencionado aquí porque me sirven para señalar que esas
divergencias están también alimentadas, mantenidas, por la permanencia
de serias deficiencias en la capacidad para valorar científicamente la
realidad. Hay falta de información, no son todo lo sólidos que debieran los
conceptos y han de mejorarse las técnicas de análisis:
El título de esta conferencia no hace sino recordar la permanente e
insoslayable
necesidad
de
pensar
en
la
población
como
elemento
estructurante del presente y del futuro del territorio.
Lo que hay que determinar es en qué medida incide la población y su
crecimiento en el desarrollo territorial y en qué aspectos se puede y se debe
actuar, en el ámbito de la planificación, para conseguir la máxima
adecuación población-territorio.
Crecimiento y “tamaño óptimo”, antiguo y
permanente tema de discusión sin resolver
por ideología y déficit técnico.
El enfoque geodemográfico, es desde mi punto de vista, el que mejor
se
adapta y más
ampliamente
responde
a las
necesidades
de
la
planificación, bien sea Planificación Urbanística, Ordenación del Territorial o
cualquier supuesto de Planificación Sectorial.
Obliga a desechar los posicionamientos excesivamente simplificadores
y los enfoques sesgados (como el tradicional de la planificación urbanística,
al que luego me referiré, que convierte siempre al hipotético crecimiento
futuro de la población en argumento urbanizador para el presente)
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Se trata de avanzar en el conocimiento del complejo proceso de
cambios que se producen en el territorio, que es en realidad el objeto de
estudio (no sólo la población).
El planteamiento geodemográfico propugna:
1º El análisis de la dinámica demográfica, especialmente cuando se
trata de aplicarlo a la planificación, exige recordar que hablamos de un
conjunto de individuos que habita, ocupa, utilizan un territorio. Es necesario
considerar su tamaño, su dinámica de cambios y su composición.
2. Esos componentes demográficos han de ser considerados como
elementos de la estructura del territorio
o espacio delimitado, que es el
resultado de la transformación del espacio natural por la acción de distintos
agentes,
desde
organizaciones
el Estado
publicas
y
al
individuo,
privadas,
que
pasando
adquiere
por
todo
sentido
tipo
al
de
estar
“ocupado”, “habitado”, “utilizado” por una población.
El análisis de la dinámica demográfica ha de plantearse dentro del
permanente proceso de transformación del territorio (desarrollo territorial).
Por eso habrá que dedicarles la atención necesaria al tiempo (ritmos) y al
espacio (escalas), pues ambas dimensiones encierran las claves para un
diagnostico correcto sobre el crecimiento, al igual que las propuestas que se
formulen dentro de cualquier ejercicio de planificación habrán de hacerse
con esas referencias concretas de tiempo y espacio.
3. Hay que partir del principio de que en el proceso de transformación
del territorio
la dinámica demográfica no tiene un comportamiento
independiente sino que interactúa con otros elementos propios del medio
natural, del espacio urbanizado, de las infraestructuras, de la organización
política-administrativa, de la estructuras social y económica, entre otros
elementos que conforman una realidad territorial diversa y dinámica que no
conviene acotar apriorísticamente.
Es muy importante también no olvidar que esa múltiple y constante
interacción población-territorio se produce de acuerdo con las condiciones
técnicas y de usos de cada momento. Se trata, en definitiva, de defender la
necesidad de un planteamiento holístico, que lleva a aceptar que el todo es
algo más que la suma de las partes.
Sé, que todas estas consideraciones pueden resultar obvias, pero mi
experiencia como consultor de administraciones públicas ....y desde hace
más de treinta años en muchos planes urbanísticos y territoriales-, me
indica que deben ser subrayadas una y otra vez, especialmente en el
contexto de las propuestas de planificación. También me dicta mi
experiencia que es necesario hacer algunas precisiones técnicas sobre los
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procedimientos a seguir y sobre el significado de diversos conceptos a
utilizar en el estudio y en la interpretación del crecimiento de la población.
Población
actual
+
Situación
actual
Crecimiento P.
=
Desarrollo
territorial
Población Futura
Situación futura
PLANIFICACIÓN
2. Algunas puntualizaciones al significado y a
la medida del crecimiento demográfico.
Comenzaré por recordar que las unidades de análisis, los ámbitos
espaciales y la delimitación de periodos, pueden condicionar los resultados
de cualquier estudio. Cuando se habla de la población de un territorio, la
unidad de medida manejada suele ser el habitante, pero es importante
hacer una precisión. Para unificar criterios con el Padrón, el Censo de 2001
establece como unidad básica de población el residente o persona física que
en el momento censal tiene su residencia habitual en España. Es decir, las
estadísticas
demográficas
oficiales
no
consideran
a
todos
aquellos
habitantes que estando presentes en el territorio español no tengan en él su
residencia habitual. Habrá que partir, por tanto, de la existencia de un
déficit importante en la contabilización de la población, especialmente en
territorios, como Tenerife, como fuerte presencia de turistas -invisibles para
las estadísticas demográficas-, pero el problema de subregistro no se limita
sólo a los turistas.
Por otra parte, cuando de lo que se trata es de analizar la interacción
población-territorio es preciso recurrir a otra unidad básica adicional como
el
hogar,
imprescindible
para
el
estudio
de
la
demanda
potencial
demográfica de vivienda. La información sobre hogares es muy deficiente.
Para situar a los habitantes, su crecimiento o cualquier otra variable
demográfica en un territorio, es preciso:
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1º Partir de una delimitación de un ámbito territorial, normalmente
circunscripciones político-administrativas, con dimensiones superficial muy
diversas, como diversa será también su coherencia interna en cuanto a sus
características naturales, y de urbanización, de organización social y de
estructura económica.
2º Establecer algún criterio de adscripción. Como se acaba comentar
la “residencia”, establecida a través del Padrón Municipal como tal registro
administrativo,
es
la referencia obligada. Un
territorio
tiene
tantos
habitantes como ciudadanos están empadronados en él y su crecimiento,
como sabemos, se mide a través de las altas y bajas en dicho registro. Ante
esta circunstancia cabe hacerse al menos dos preguntas fundamentales:
1ª ¿Es el lugar de residencia la referencia espacial más adecuada
para valorar crecimiento y sus implicaciones territoriales?
2ª ¿Es una referencia suficiente, habida cuenta de que los residentes,
cada vez más, pasan importantes porciones de su tiempo fuera de su
ámbito administrativo de residencia?
Podemos aceptar que el lugar de residencia sea la referencia espacial
más adecuada pero no se puede aceptar que sea suficiente. Cada vez se
hace más evidente la necesidad de tener otras referencias que nos permitan
conocer mejor la presencia de la población en el territorio. Es preciso
conocer cómo reparten los residentes su tiempo en el espacio, por qué
motivos y qué tipo de uso hacen de ese espacio: residencia, trabajo, ocio,
compras, desplazamientos. La movilidad está siendo uno de los principales
factores de transformación de utilización y de presión sobre el territorio.
Por otra parte, la información estadística utiliza como referencia
espacial las circunscripciones de la división político-administrativa del
territorio (municipio, provincia, comunidad autónoma), y siguiendo la
tradición del nomenclátor otras unidades más pequeñas que el municipio.
También es posible contar con los datos correspondientes a las secciones
censales, que son las divisiones operativas que ofrecen un mayor detalle
espacial. El problema que pueden plantear todas estas delimitaciones es su
arbitrariedad, su falta de lógica territorial o su insuficiente adecuación a la
hora
de
delimitar
el
territorio
en
el
que
realmente
tienen
lugar
determinados procesos y, por tanto, la población en ellos implicada. Vuelvo
a recordar una vez más que la delimitación de los ámbitos de análisis es
una decisión que puede modificar sustancialmente los resultados.
En relación con el crecimiento, que es aquí el objeto de atención,
básicamente hay tres dimensiones a tener en cuenta: una es el crecimiento
absoluto o variación del número de unidades de análisis (residentes u
hogares) que a su vez son variación en la demanda potencial demográfica
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de
bienes,
equipamientos,
servicios,
contribuyentes,
electores.
Otra
dimensión, complementaria y no menos importante, es la que mide la
velocidad con que se produce el crecimiento, es decir, la tasa de
crecimiento. La tercera, que hay que superponer a las dos anteriores es la
caracterización del crecimiento, pues, según sus componentes, puede ser
equilibrado o, como ocurre más frecuentemente, presentar fuertes sesgos
en grupos de individuos de ciertas edades, nacionalidades, niveles de renta,
p.e..
Se hace evidente que la planificación, en su afán de prever y tratar
de corregir situaciones de desequilibrio y conflictividad desencadenadas por
el
crecimiento
demográfico
deberá
considerarlo
en
su
dimensión
múltiple.
Dimensión múltiple del crecimiento de la población
CRECIMIENTO ABSOLUTO
Oscilaciones de:
• NECESIDADES
RITMOS DE CRECIMIENTO
• DEMANDAS POTENCIALES
• CAPACIDAD
REPRODUCTORA
MODELO DE CRECIMIENTO
• OFERTA DE FUERZA DE
TRABAJO
POSIBILIDAD DE DESEQUILIBRIOS OFERTA - DEMANDA
Es
oportuno
ahora
hacer
algunas
puntualizaciones
sobre
las
dimensiones y los componentes del crecimiento y su medida. Para ello
utilizaré el crecimiento habido en Tenerife durante 2005.
Normalmente el crecimiento es valorado como la diferencia entre dos
stock, los del principio y el final del periodo analizado.
C.t, t+n = P t+n – P t
Pero en realidad el crecimiento es la suma de varios flujos
C t ,t+n = N t ,t+n – D t, t+n + I t, t+n – E t, t+n
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Los datos de Tenerife indican que es mucho mayor la intensidad de
los flujos migratorios, pero, si seguimos profundizando encontraremos que
la mayor intensidad es precisamente la de los movimientos internos cuyo
saldo neto, su incidencia sobre el crecimiento es “0” cuando el ámbito de
análisis es el conjunto de la isla. Pero ello no quiere decir que tales flujos no
tengan reflejo a nivel municipal e incidencia territorial para el conjunto de la
isla y para cada uno de los municipios, especialmente para aquellos que
tienen un mayor protagonismo en ese proceso de redistribución espacial de
la población.
Pero ahí no termina la necesidad de profundizar en el análisis del
crecimiento, como puede verse en los perfiles de los inmigrantes que
integran los flujos producidos durante 2005, los de extranjeros inciden de
manera específica en ciertos segmentos de la estructura por edad: adultos
jóvenes –migraciones laborales- y personas en torno a la edad de jubilación
retornados o inmigrantes por razones vinculadas al ocio y al confort
climático, la calidad ambiental, o como se quiera definir el factor de
localización que atrae a flujos de retirados del resto de Europa. Las
migraciones interiores presentan un perfil diferente, que hace pensar en el
predominio de hogares jóvenes en fase expansiva con hijos pequeños. Cada
uno de estos flujos incide de forma diferente en el crecimiento y, en función
de su perfil de manera muy diferente sobre el territorio en el que pasan a
residir.
Algo muy similar habría que explicar cuando se plantea la necesidad
de utilizar el hogar como unidad de análisis, con el agravante de que en ese
caso las posibilidades de conocer los flujos de creación de hogares por
emancipación o por rupturas o los flujos de desaparición por fallecimiento,
entre otros, son prácticamente inexistentes por la falta de información
estadística.
CH t, t+n
= H t+n – H t
Ht ,t+n = Ht + HNt, t+n - HDt, t+n + SMHt, t+n
EMANCIPACIONES
Y
RUPTURAS
FALLECIMIENTOS
Y
AGRUPAMIENTOS
DÉFICIT DE INFORMACIÓN
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3. El crecimiento como transformador y la
incidencia de los recursos territoriales sobre
la dinámica demográfica.
Hechas las anteriores puntualizaciones quiero referirme ahora a otra
cuestión fundamental. Partimos, como ya hemos enunciado al principio, de
que la población interactúa con el territorio. Es decir tenemos que valorar la
dinámica demográfica, el crecimiento de la población, como impacto
transformador del territorio. Pero también, aunque sea menos frecuente, la
planificación debe valorar el efecto que los recursos territoriales, el
desarrollo territorial, va a tener sobre los distintos componentes de la
dinámica demográfica, porque si no se tiene en cuenta, se estará haciendo
una valoración parcial –incompleta-, cuando no sesgada, de la realidad.
Porque no estamos ante una cuestión exclusivamente teórica. En la
práctica de la planificación urbanística, que es la que cuenta con una mayor
implantación y la que mayor preocupación ha mostrado siempre por el
crecimiento de la población, se ha cometido y se comete el error de
considerar al crecimiento como una variable independiente en el desarrollo
urbano, con incidencias insoslayables y casi mecánicas sobre el territorio, o,
por el contrario, como una variable exclusivamente dependiente de la
urbanización.
inercia
inerciademográfica:
demográfica:
GENERACIONES
GENERACIONESEN
EN
EDAD
EDADDE
DE
EMANCIPACIÓN
EMANCIPACIÓN
ENVEJECIMIENTO
ENVEJECIMIENTO
………
………
DESPLAZAMIENTOS
DESPLAZAMIENTOS
PORCAMBIO
CAMBIODE
DE
POR
RESIDENCIA:
RESIDENCIA:
CRECIMIENTO
CRECIMIENTO
DEMOGRÁFICO
DEMOGRÁFICO
DEMANDA
DEMANDA
POTENCIAL
POTENCIAL
DEMOGRÁFICA
DEMOGRÁFICA
DE
DEVIVIEVIENDA
VIVIEVIENDA
OFERTA DE
DE
OFERTA
VIVIENDA
VIVIENDA
…..
…..
Variable interdependiente: HOLISMO
La incapacidad para tratar a la dinámica demográfica como una
variable interactiva en el proceso de desarrollo territorial ha llevado a pasar
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del “cientificismo” neopositivista desde el que
los planificadores se
preguntan“¿cuánta población va a haber?” para determinar “cuántas
viviendas y cuánto espacio se necesita” (desde la Ley del Suelo 1956), al
“voluntarismo” neoliberal y desregulador (desde la Ley del 98) que sustenta
la idea de que si “se va a urbanizar tanto espacio y caben tantas viviendas,
habrá tanta población”. En el primero, la población es considerada sólo
como una variable independiente y en el segundo sólo como una variable
dependiente, lo cual obviamente induce a cometer errores por excesiva
simplificación de la realidad.
La relación crecimiento de población-territorio exige un análisis
mucho más complejo: la consideración de las diferentes interrelaciones de
los aspectos demográficos con el resto de los elementos con los que
constituyen la estructura territorial. Ver a la población como...... Y, a la vez,
al territorio como.....
También habrá que mejorar las técnicas para establecer indicadores
que ayuden a medir la sostenibilidad de la “presión” que la población ejerce
en términos de “huella ecológica” sobre la “capacidad de carga” del
territorio, la ocupación residencial y la capacidad de acogida del territorio, la
capacidad de los recursos territoriales para satisfacer las necesidades de la
población, o en qué medida se produce la necesaria adecuación entre las
demandas de la población y la capacidad de respuesta de los equipamientos
urbanos, que es algo más que definir estándares o dotaciones urbanísticas.
Pero, en todo caso, tato si se habla de presión como de ocupación o
utilización del territorio, la población, el número de habitantes o de hogares
no es más que uno de los elementos de una ecuación que viene a recordar
lo que ya mencionaba antes sobre el uso y las soluciones técnicas
empleadas
POBLACIÓN * FACTOR USO * FACTOR TECNOLOGÍA = EFECTOS SOBRE EL TERRITORIO
Obligación de “contextualizar”
P * U * T = IMPACTO
Població
Población:
Estructura,
Dinámica
UTILIZACIÓ
UTILIZACIÓN:
modos e
intensidad
TÉCNICAS
empleadas en
las actividades
que impactan
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A título de ejemplo: Las necesidades de agua se establecen por el
número de habitantes y el consumo medio diario. El resultado de la
campaña de publicidad reclamando el ahorro en el consumo de agua en la
C. de Madrid durante unos meses logró un ahorro durante 2006 equivalente
a 18 litros habitantes/día, algo más del 10% del consumo doméstico, lo que
permitió mantener los mismos niveles de consumo total de cinco años
atrás, es decir conjugar el efecto del intenso crecimiento de la población
vivido durante ese periodo por las fuertes flujos de inmigrantes extranjeros.
Modelo de urbanismo difuso, consumo de espacio, movilidad...
El
aumento
de
las
posibilidades
de
efectuar
desplazamientos
frecuentes, con lo que ello supone de menor necesidad de proximidad física
(vivienda/trabajo,
vivienda/equipamientos),
permite
estrategias
de
desarrollo residencial sobre ámbitos progresivamente más alejados de los
centros urbanos, que están provocando la generalización de modelos
territoriales favorecedores de la movilidad. Es un proceso de redistribución
espacial de la población que se extiende a entidades urbanas de pequeñas
dimensiones que experimentan importantes crecimientos. La urbanización
difusa se hace cada vez más extensa, favoreciendo un desarrollo territorial
de dudosa sostenibilidad por su ineficiencia económica, por el despilfarro de
territorio, por lo grandes costes personales que implica y por ser
socialmente segregadora.
RECURSOS DEL TERRITORIO * ACCESIBILIDAD = INCIDENCIA SOBRE LA POBLACIÓN
Factores de atracción y expulsión
RECURSOS
DEL
TERRITORIO
Recursos
naturales,
vivienda,
equipamiento,
servicios.
*
ACCESIBILIDAD
DISPONIBILIDAD
Proximidad,
conectividad
=
INCIDENCIA
SOBRE LA
POBLACIÓN
REDISTRIBUCIÓN
ESPACIAL,
COMPORTAMIENTO
DEMOGRÁFICO
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4. Consideraciones finales
1. Es preciso mejorar las unidades de análisis, no basta con los residentes.
Hay que mejorar la información de la población transeúnte y de la
población vinculada para determinar la presión y el uso en distintos
momentos. Es imprescindible tener información de hogares y flujos a
través del Padrón.
2. Hay que mejorar la información sobre el espacio residencial construido,
La administración debe crear un registro abierto y fiable de las viviendas
según
usos
Viviendas
principales,
viviendas
vacías,
viviendas
secundarias, o dedicadas a usos turístico, tipos tamaños, estado de
conservación, etc.
3. Es preciso incorporar técnicas de análisis que permitan corregir los
errores que pueden derivarse de las circunscripciones administrativas.
Actualmente, la información demográfica del Padrón continuo y las
herramientas informáticas disponibles permiten tener a los residentes y
los hogares georreferenciados y, por consiguiente, no hay dificultad
técnica para establecer cuantos ámbitos de estudio se considere
oportuno en función de las exigencias del proceso a analizar. La
utilización de técnicas como los estimadores de densidades focales tipo
Kernel,
pueden
mejorar
sensiblemente
la
medida
de
la
presión
demográfica sobre el territorio.
4. .Hay que medir el crecimiento con el detalle preciso, ritmos y modelos.
Es necesario pasar de los stock a los flujos.
5. Hay
que
avanzar
en
el
significado
territorial
de
las
variables
demográficas. Si no se analiza con rigor el proceso en su complejidad
difícilmente se podrá determinar en qué medida hay un problema de
crecimiento de población y o de inadecuada utilización de los recursos
territoriales.
6. Si el crecimiento demográfico constituye un problema habrá que
determinar si es controlable, con qué criterios, con qué medidas
concretas.
7. En cuanto a los criterios, habrá que partir de los criterios generales de
sostenibilidad, eficiencia económica, equidad social y funcionalidad
territorial.
8. Los criterios específicos para cada ámbito deben ser: conseguir un
tamaño de población idóneo (coherencia territorial).Evitar ritmos de
crecimiento excesivamente rápidos (control del desarrollo residencial).
Evitar sesgos en los modelos de crecimiento (diversificar la oferta de
espacio urbano).
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9. Con respecto a las medidas, será más fácil incidir sobre los modos de
utilización del territorio (causas) que sobre los componentes del
crecimiento de población (efectos).
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