dictamen 131/2002 - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
188 / 2005
Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de
Albalate de Cinca (Huesca), en relación con el acuerdo plenario de 17 de diciembre de
2004, por el que se aprobó el cambio de titularidad de la licencia de actividad de una
explotación de ganado bovino de cría.
ANTECEDENTES
Primero.- Según se deduce del expediente administrativo remitido, el 21.02.00, J.C.
presentó ante el Ayuntamiento de Albalate de Cinca solicitud de autorización de apertura
para la regularización de una explotación bovina de cría que tenía en funcionamiento en la
parcela nº 4 del polígono 13 de ese término municipal, acompañando el oportuno proyecto,
todo ello al amparo de lo establecido en el Decreto del Gobierno de Aragón 200/1997, de 9
de diciembre, por el que se aprobaron las Directrices Parciales Sectoriales sobre
Actividades e Instalaciones de Ganadería.
Iniciada la tramitación del oportuno procedimiento se emitieron informes por el
veterinario de zona el 07.02.00 y por el técnico municipal, el 04.05.00, sometiéndose la
solicitud al trámite de información pública mediante la inserción del oportuno edicto en el
Boletín Oficial de la Provincia de Huesca de 19.02.02, sin que en el periodo conferido al
efecto se presentaran alegaciones. Por nuevo acuerdo plenario municipal de 26.05.00 se
acordó remitir el expediente a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de
Huesca, la cual, en su sesión de 18.09.00, adoptó acuerdo sobre la calificación e informe de
la referida actividad en el sentido de considerar suficientes las medidas correctoras
propuestas en la documentación técnica y de informar favorablemente la concesión de la
licencia de regulación a precario. Entre otros condicionantes, este informe favorable imponía
en su apartado 4º que no pudiera concederse en el futuro ningún cambio de titularidad.
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A la vista de esta calificación e informe previos, el pleno del Ayuntamiento, en sesión
de 10.10.00, acordó la concesión de la licencia de regularización de dicha actividad, a favor
de su titular Sr. C. imponiendo determinados condicionantes que no revisten especial interés
para la materia objeto de este dictamen, excepto el mencionado acerca de que no pudiera
concederse en el futuro ningún cambio de titularidad en la licencia otorgada.
Segundo.- Con fecha 13 de diciembre de 2004 tuvo entrada en el Registro del
Ayuntamiento de Albalate de Cinca solicitud formulada por M.C. de cambio de titularidad en
la citada explotación ganadera aduciendo que su padre, J.C., había fallecido recientemente.
A la vista de esta solicitud, el pleno del Ayuntamiento, mediante acuerdo adoptado
en su sesión ordinaria de 17.12.04, autorizó el cambio de titularidad de la licencia de
actividad de la citada explotación, en las mismas condiciones y requisitos definidos en la
licencia y, por tanto, hasta el día 1 de enero de 2018, entre otros condicionantes.
Tercero.- Con fecha 22.04.05 tuvo entrada en el Registro del Ayuntamiento solicitud
formulada por M.G. casada con el propietario de una vivienda muy próxima a la citada
explotación ganadera, solicitando que por el Ayuntamiento se suspendiera, prohibiera y
clausurara la misma por atentar a la vida urbana de la firmante y su familia.
Por Decreto de Alcaldía de 11.05.05, el Alcalde de Albalate de Cinca comunicó a la
Sra. G. que dicha explotación gozaba de licencia otorgada a favor de M.C., resumiendo los
antecedentes a los que antes nos hemos referido.
Como consecuencia de esta comunicación, mediante nuevo escrito presentado ante
el Registro Municipal el 03.06.05, la Sra. G. solicitó le fueran notificadas todas las
resoluciones adoptadas en el expediente de regularización, lo que así se acordó por nuevo
Decreto de Alcaldía de 6 de junio de 2005.
Cuarto.- Con fecha de entrada en el Registro Municipal de 10.06.05, la Sra. G.
formuló solicitud de revisión de oficio de los acuerdos municipales de 10.10.00 y de
17.12.04 aduciendo, en resumen, que ambos acuerdos implicaban lesionar derechos y
libertades susceptibles de amparo constitucional al producir la granja legalizada una
gravísima afección en la habitabilidad de las viviendas colindantes con la misma; que
también ambos acuerdos eran nulos de pleno derecho al haberse adoptado prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento establecido para ello en el Decreto 200/1997, de 9
de diciembre, al no haberse notificado personalmente ninguno de los procedimientos (de
regularización y de cambio de titularidad) a los vecinos de viviendas colindantes; y que,
además, el acuerdo de 17.12.04 por el que accedió al cambio de titularidad de la
explotación era nulo de pleno derecho dado que el citado Decreto 200/1997 sólo permite
mantener a precario estas granjas a su titular, sin admitirse cambios de titularidad.
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Por acuerdo plenario del Ayuntamiento de 1 de julio de 2005 se acordó desestimar la
petición formulada en lo relativo al acuerdo municipal adoptado el 10.10.00 por el que se
regularizó la explotación ganadera a favor de su titular J.C., iniciando expediente de revisión
del acuerdo adoptado por esa Corporación el 17.12.04, de conformidad a lo dispuesto en los
artículos 62.1.f) y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada a
los mismos por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dando audiencia a los interesados en el
expediente por plazo de quince días y acordando la suspensión cautelar del acto por
considerar que, si se reiniciaba la actividad de la granja, se podrían causar perjuicios de
difícil reparación.
Notificado este acuerdo, entre otros interesados, a los vecinos colindantes con la
granja y a la titular de la explotación M.C., ésta, mediante escrito de 19.07.05 se opuso a la
suspensión cautelar al no haberse previsto la oportuna indemnización y, en cuanto al fondo,
entendió que la solicitud formulada por la Sra. G. de revisión de oficio se encontraba fuera
de plazo.
Quinto.- Dado que sólo se formuló este escrito de alegaciones, el pleno del
Ayuntamiento, en su sesión ordinaria de 05.08.05 acordó adoptar, para su dictamen por
esta Comisión, la propuesta de declarar nulo de pleno derecho su anterior acuerdo de
17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad por
entender que, al ser contrario a la calificación e informe de la Comisión Provincial de
Ordenación del Territorio de Huesca de 18.09.00 y al acuerdo plenario municipal de
10.10.00 por el que se concedió la licencia, concurre la causa de nulidad de pleno derecho
de los actos administrativos contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
Sexto.- Por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Albalate de Cinca, mediante
escrito de 08.09.05, se solicitó de la Diputación General de Aragón que esta Comisión
emitiera el oportuno dictamen.
Por su parte, el Vicepresidente del Gobierno y Consejero de Presidencia y
Relaciones Institucionales, mediante escrito de fecha 13 de septiembre de 2005, remitió el
expediente a la Comisión Jurídica Asesora, donde fue registrado de entrada el día 19.09.05,
a efectos de la emisión del correspondiente dictamen.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
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I
Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión
Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene
atribuido. En efecto, el artículo 55.2 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, incluye,
conforme a lo autorizado por el ordenamiento jurídico aplicable, en el ámbito competencial
de la Comisión Jurídica Asesora su informe en los asuntos de competencia de las
entidades locales aragonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo.
En el caso que nos ocupa, la solicitud de dictamen se refiere a la declaración de
nulidad de pleno derecho de un acuerdo del Ayuntamiento de Albalate de Cinca, debiendo
especificar que no se ha sometido a nuestra consideración la solicitud de declaración de
nulidad efectuada por la Sra. G. del acuerdo municipal de 10.10.00 por el que se concedió la
licencia al fallecido Sr. C. (petición que ya ha sido resuelta por el Ayuntamiento, mediante su
acuerdo expreso denegatorio adoptado el 1 de julio de 2005), sino exclusivamente la
propuesta municipal de resolución consistente en declarar la nulidad de pleno derecho de su
posterior su acuerdo de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la
licencia de actividad a favor de la hija del Sr. C.. Siendo éste su objeto, el carácter
preceptivo del dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora encuentran su amparo
legal en los artículos 136.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de
Administración Local de Aragón (en adelante, LALA), y 53 de la Ley 7/1985, reguladora de
las Bases del Régimen Local (LRBRL), debiendo añadirse que el dictamen de que se trata
tiene carácter vinculante, o habilitante, dicho con mayor precisión técnica, por disponerlo así
el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), en la
redacción resultante de las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión
Permanente de este órgano consultivo (art. 64.1, en relación con el art. 63, del Texto
Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón).
II
Debe constatarse, en primer término, si el procedimiento de revisión, tramitado,
como ya se ha dicho, a instancia de la vecina interesada Sra. G., ha respetado, desde una
perspectiva formal, todos los requerimientos vigentes. En este sentido, ha de indicarse que
aunque después de la reforma introducida por la Ley 4/1999 ya no queda referencia alguna
en el texto del artículo 102 LRJAP al procedimiento administrativo aplicable, éste debe
continuar siendo, sin ningún género de dudas, el regulado con carácter general en el Título
VI de dicha Ley, tal y como se expresaba en la redacción originaria del precepto.
Este procedimiento, como ya ha señalado la Comisión Jurídica Asesora en
anteriores ocasiones, contiene en realidad una serie de actuaciones que deben observarse
imprescindiblemente en cualquier procedimiento administrativo, ocupando un lugar
preferente entre ellas el trámite de audiencia a los interesados (art. 84 LRJAP). En el
supuesto objeto de dictamen dicho trámite ha sido efectivamente observado, con el
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resultado que en el propio expediente obra acerca de las alegaciones formuladas por la
nueva titular de la licencia de cuya revisión de trata, M.C..
Por lo demás, ninguna duda ofrece la correcta tramitación del procedimiento, al
haberse remitido, como objeto directo del dictamen, la correspondiente propuesta de
resolución.
III
Por lo que se refiere al fondo del asunto, esta Comisión Jurídica Asesora del
Gobierno de Aragón debe de determinar si concurren o no en el citado acuerdo plenario
municipal las causas de nulidad de pleno derecho invocadas por quien ha instado el
correspondiente procedimiento y, en particular, la recogida en la propuesta de resolución
que dictaminamos. Recordemos que, según ha quedado recogido en el Antecedente Cuarto
del dictamen, la solicitud de revisión de oficio formulada por la Sra. G. se refiere a que aquel
acuerdo plenario de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de
actividad a favor de la hija del Sr. C. implicaba lesionar derechos y libertades susceptibles
de amparo constitucional al producir la granja legalizada una gravísima afección en la
habitabilidad de las viviendas colindantes con la misma; que era nulo de pleno derecho al
haberse adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para
ello en el Decreto 200/1997, de 9 de diciembre, al no haberse notificado personalmente el
procedimiento de cambio de titularidad a los vecinos de viviendas colindantes; y que,
además, este acuerdo de 17.12.04 era nulo de pleno derecho dado que el citado Decreto
200/1997 sólo permite mantener a precario estas granjas a su titular, sin admitirse cambios
de titularidad la nulidad. La propuesta de resolución municipal sometida a nuestro dictamen
sólo se refiere a este tercer motivo de nulidad de pleno derecho.
Entrando en el examen de la primera de las causas de nulidad de pleno derecho
invocadas, parece evidente que no concurre en el caso la contemplada en el artículo 62.1.a)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada al mismo por la Ley
4/1999, de 13 de enero, dado que la existencia de malos olores y molestias en la vivienda
de la familia de la Sra. G. por la proximidad de la granja cuya titularidad a precario se
permitió transmitir a M.C. no lesiona de ningún modo derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53.2 de la Constitución
Española, son exclusivamente
los derechos fundamentales y libertades públicas
garantizados en los artículos 14 a 29 de la Constitución y la objeción de conciencia de su
artículo 309, pero no el derecho a una vivienda digna y adecuada (que es al que parece
referirse la promotora del procedimiento) recogido en el artículo 47 del mismo texto
constitucional.
Por lo que se refiere al segundo de los motivos de nulidad de pleno derecho al que
se hace referencia en la solicitud de la Sra. G., debe partirse de que, ciertamente, el
artículo 62.1.e) LRJAP dispone, en su proposición inicial, la nulidad de pleno derecho de los
actos de las Administraciones Públicas "dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido". Asimismo conviene recordar que, como ha señalado
la Comisión en anteriores dictámenes, con apoyo en una sólida línea jurisprudencial, ese
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olvido total y absoluto del procedimiento no debe identificarse con la ausencia de todo
procedimiento, lo que significaría reducir a la nada el tipo legal, sino que la expresión
utilizada ha de referirse a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un
procedimiento determinado, sin los cuales el mismo es inidentificable. Pero aún debe
añadirse una precisión importante, a saber, que en este supuesto de falta total y absoluta de
procedimiento deben encuadrarse también los casos de cambio de procedimiento
legalmente establecido por otro distinto, lo que equivaldría a la falta del procedimiento
"establecido para ello", caso típico de desviación de procedimiento. En definitiva, si la
Administración se ha ajustado a un procedimiento, observando sus trámites, pero por un
defecto en la calificación previa no ha seguido el procedimiento legalmente establecido sino
otro, se produciría una omisión de procedimiento, acreedora de la sanción con nulidad de
pleno derecho al amparo del artículo 62.1.e) LRJAP.
Desde esta perspectiva, parece indiscutible que el acuerdo municipal de 17.12.04
por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad a favor de la hija de
la Sra. C. adoptado por el pleno, a la vista de la solicitud formulada por ésta, sin ningún
informe y sin conferir el esencial trámite de audiencia a los vecinos afectados que exigen,
tanto el artículo 84 de la LRJAP como el artículo 8.2 de las Directrices Parciales Sectoriales
sobre Actividades e Instalaciones de Ganadería aprobadas por Decreto del Gobierno de
Aragón 200/1997, de 9 de diciembre, prescindió total y absolutamente del procedimiento
establecido para ello lo que le hace acreedor de su declaración de nulidad de pleno
derecho.
Pero es que, además, dado que la licencia de actividad, a la vista del informe
vinculante de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, se otorgó a
precario por el Ayuntamiento, mediante su acuerdo de 10 de octubre de 2000,
exclusivamente a su titular (Sr. C.), con prohibición expresa de cambio de titularidad, (dado
el carácter personalísimo y a precario con el que se configuran estas licencias de apertura
de instalaciones ganaderas que incumplen las distancias mínimas al núcleo de población
por las citadas Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones de
Ganadería aprobadas por Decreto del Gobierno de Aragón 200/1997, de 9 de diciembre, en
sus artículos 7 a 10), el acuerdo municipal cuya posible nulidad de pleno derecho se somete
a nuestro dictamen, incurre también, (como se sostiene en la petición origen del
procedimiento y en la propuesta de resolución municipal dictaminada), en la causa
contemplada en el artículo 62.1.f) LRJAP que dispone la nulidad de pleno derecho de los
actos de las Administraciones Públicas “expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición”. La Sra. C. carecía de los requisitos esenciales para poder
obtener el cambio de titularidad de una licencia a precario, con prohibición absoluta de
transmisión a otro titular, por lo que el acuerdo municipal que accedió a su solicitud de
cambio de titularidad incurrió también en esta causa de nulidad de pleno derecho.
En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón es de
DICTAMEN:
Que procede informar favorablemente la propuesta de resolución adoptada en el
expediente de revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Albalate de Cinca
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(Huesca) a instancia de M.G., de declaración de nulidad de su acuerdo plenario de 17 de
diciembre de 2004, por el que se aprobó el cambio de titularidad de la licencia de actividad
de una explotación de ganado bovino de cría que había sido otorgada a J.C. al resultar este
acuerdo nulo de pleno derecho por los motivos contemplados en el cuerpo de este
dictamen.
En Zaragoza, a veintiséis de octubre de dos mil cinco.
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