“Desarrollo de la agenda bilateral con los Estados Unidos: Un

“Desarrollo de la agenda bilateral con los Estados Unidos:
Un enfoque más allá del tema comercial”
Dr. Carlos Gianelli
Embajador de Uruguay en Estados Unidos durante siete años
Facultad de Administración y Ciencias Sociales
Universidad ORT Uruguay
27 de setiembre de 2012
DESARROLLO DE LA AGENDA BILATERAL CON LOS ESTADOS UNIDOS:
UN ENFOQUE MÁS ALLÁ DEL TEMA COMERCIAL *
1. LA AGENDA TRADICIONAL BASADA EN UN ENFOQUE COMERCIALISTA
Desde hace más de una década - debido a los distintos cargos diplomáticos
desempeñados en los últimos años - he tenido la oportunidad de colaborar en el desarrollo
de la agenda bilateral de Uruguay con los Estados Unidos. Desde siempre la prioridad
dada por los distintos Gobiernos al relacionamiento con ese país, se basó en la búsqueda
del incremento del intercambio comercial de bienes y en la creación de instrumentos para
canalizarlo. El punto número uno - yo diría que casi el único - era la persecución del
acceso al mercado probablemente más dinámico y sofisticado del mundo. Sin embargo
los logros fueron durante muchos años muy limitados, y después de la creación hace 20
años del Mercosur, fueron prácticamente nulos debido a la exigencia que se estableció en
el año 2000, de negociar en forma conjunta preferencias comerciales que permitieran el
acceso a los mercados con países fuera del bloque. La creación de un Arancel Externo
Común (AEC) impuso una política externa conjunta, en un esquema de integración que
persigue como objetivo último la creación de un mercado común.
Ciertamente esta exigencia - independientemente de los motivos que llevaron a
los países del Mercosur a establecerla - significó renunciar a la posibilidad de concretar
acuerdos comerciales bilaterales más profundos, debido a que se sabe que los Estados
Unidos difícilmente acepte negociar condiciones preferenciales para países fuertemente
competidores en varios sectores sensibles para los Estados Unidos, como son Brasil y
Argentina. También resultó imposible lograr una autorización de los socios grandes del
bloque para buscar este camino bilateralmente por parte de los socios menores, requisito
necesario para poder concretar un TLC con los Estados Unidos, por la perforación del
AEC que hubiera significado una negociación como la comentada. Es así que a lo largo
de todos estos años las posibilidades de incrementar el comercio con la potencia del norte
estuvo librada únicamente a factores coyunturales de precios, o a concesiones menores
derivadas de cuestiones que no implicaron negociaciones profundas en materia comercial
con los Estados Unidos.
Escapa al motivo de este trabajo el análisis de por qué estas iniciativas no
prosperaron, pero 10 años después del comienzo de esta búsqueda, el Uruguay pasó a ser
el socio comercial número 95 de los Estados Unidos, por detrás de la totalidad de los
países de América Latina. Asimismo, la preferencias de que gozamos son muy reducidas,
y son las mismas que teníamos desde hace muchos años: preferencias otorgadas de
manera unilateral por los Estados Unidos en el Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP), una cuota de 20000 toneladas de carne bovina obtenida hace años en la OMC y
algunas cuotas reducidas para quesos. Quizás la única excepción fue la posibilidad de
ingresar con carne pagando el arancel general del 26.4 % para exportaciones fuera del
cupo, apertura que fuera negociada durante el Gobierno de Battle luego de la aparición de
la fiebre aftosa. Debido a ello y a una ecuación favorable de precios entre los anos 2005 y
2008, permitió al país vender volúmenes de carne muy por encima de lo exportado
históricamente en este rubro a Estados Unidos. Finalmente, debo mencionar también el
levantamiento de las restricciones sanitarias para los arándanos hace 5 años, lograda
luego de la visita de Bush al Uruguay en el año 2007, y que tuvo más que ver con el
reconocimiento de un estatus sanitario que con una concesión comercial. Como
contrapartida Uruguay levantó la restricción existente en materia de ingreso de carne de
pavo.
Sin embargo, si bien los esfuerzos de los dos Gobiernos no tuvieron éxito en la
búsqueda de marcos comerciales más profundos, fueron exitosos en la negociación de
instrumentos nuevos de cooperación bilateral, los que seguramente en el futuro habrán de
rendir muchos frutos, y quizás marquen el comienzo de un relacionamiento más amplio y
más multidimensional, que el derivado del mero enfoque comercialista anterior.
Estos nuevos marcos seguramente permitirán avanzar en el futuro en
negociaciones más profundas, en temas de una enorme importancia, sin tener que pedir
autorización a nuestros vecinos, y sin necesidad de desgastarse en negociaciones amplias
de libre comercio bajo el criterio del „single undertaking‟, donde se tiene que negociar
una agenda fija de todo tipo de temas al mismo tiempo y sin posibilidad de seleccionar
aquellos en los que se está preparado y dispuesto a avanzar, y poder dejar de lado los que
no ofrecen condiciones para ser negociados. El nuevo marco legal que puede ayudar a
concretar esta nueva tenencia son: el Acuerdo Bilateral de Inversiones (BIT) firmado a
fines del año 2005, el Acuerdo sobre Comercio e Inversiones (TIFA) firmado a principios
del año 2007 y el Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica firmado al año
siguiente entre ambos gobiernos.
Como veremos a continuación, la crisis hipotecaria en los Estados Unidos entre
el 2007 y el 2009, marca el inicio de una nueva etapa en el tipo de negociaciones que
Estados Unidos está dispuesto a participar, cuya característica más notoria es el fin del
bilateralismo y de la política de „liberalización competitiva‟, canalizadas a través de
Tratados de Libre Comercio (TLC), marcados por el modelo impuesto por el NAFTA en
los años 90. Lo anterior se extrae de la aprobación de nuevos formatos impulsados por la
actual Administración, tanto para la negociación de marcos comerciales de bienes y
servicios y de inversiones, como en cuanto al tipo de negociaciones que se vienen
impulsando en esquemas que van más allá de los temas meramente de comercio, como
nuevas disciplinas en cuestiones laborales, de medio ambiente, de competencia,
propiedad intelectual, servicios tradicionales y nuevos tipos de servicios, facilitación del
comercio, apoyo a la inserción en el comercio mundial de PYMEX, nuevas normas en
materia de solución de controversias y búsqueda de creación de cadenas de valor a nivel
empresarial. Este nuevo enfoque comienza a aparecer en las negociaciones que 11 países
-incluido Estados Unidos- llevan a cabo en el llamado „Transnational Pacific Partnership‟
(TPP), en el ámbito mayor del espacio Asia-Pacífico (APEC).
2. HACIA UNA AGENDA MÁS AMPLIA Y MULTIDIMENCIONAL
En los últimos años hay al menos dos puntos en donde hay bastante consenso: el
primero, que el proceso de integración regional no ha evolucionado hacia una integración
profunda como muchos uruguayos esperaban, y que más bien dio lugar a un vínculo
bilateral entre los dos socios grandes, que ha opacado el esquema multilateral original del
Mercosur; el segundo, que debido a lo anterior es necesario que el Uruguay busque un
nuevo equilibrio en su inserción internacional, desarrollando relaciones fuera del bloque,
que le ayuden a insertarse de forma más equilibrada en el contexto mundial, a fin de
beneficiarse mejor de los procesos de globalización en curso, sin necesidad de apartarse
de su esquema regional de integración. No se pueden dejar por el camino muchas
preferencias existentes en el Mercosur, e irse al mundo, como se ha planteado de manera
equivocada en los últimos tiempos. Buscar otros mercados y esquemas de cooperación
fuera de la región es totalmente complementario de los esfuerzos que desde hace años se
vienen haciendo a favor de la integración regional. Significa en mi opinión buscar
disminuir la dependencia de la región y salir a negociar formas de inserción con terceros,
que no erosionen los principios fundacionales de nuestros compromisos en el Mercosur.
En definitiva, exactamente eso fue lo que se pretendió desde el 2002 hasta el
2007 cuando se intentaron nuevas formas de asociación comercial, que culminaron con la
negociación de los instrumentos mencionados anteriormente. Hoy día estos instrumentos
se transforman en herramientas valiosas, a la luz de la crisis profunda en la que entró este
país a partir del año 2008. A lo largo de estos años va quedando claro que los esquemas
de preferencias comerciales del pasado como el SGP o como algunas cuotas exiguas que
en poco contribuyen al incremento del comercio recíproco, ya son mecanismos obsoletos
que deberían ser o cambiados o ampliados. El modelo de TLC‟ s bilaterales que floreció
como una estrategia para avanzar en la liberalización del comercio, sobre todo después
del congelamiento de la Ronda Doha, también fue arrasado por la crisis del 2008.
Solamente se terminaron de aprobar por el Congreso el año pasado, los tres últimos
TLCs (con Panamá, Colombia y Corea del Sur) negociados antes de la crisis, en un
paquete que incluía también la aprobación de un apoyo financiero (TAA) a los sectores
perjudicados (en especial el manufacturero) por los diversos TLC‟s con que cuenta
Estados Unidos, y en particular por el NAFTA.
Seguramente uno de los efectos más importantes de esta crisis - que aún perdura
en los Estados Unidos en varios sectores- ha sido su impacto en el ámbito comercial dado
que en los años posteriores a ella, el Gobierno de Obama privilegió las exportaciones y
trató de reducir sus importaciones del mundo. El sector externo ha sido el más afectado
con caídas de los precios de exportación, mayores limitaciones en el financiamiento
externo para las exportaciones y una notoria reducción de la inversión extranjera. En
materia de relacionamiento con el exterior ha sido también una consecuencia de esta
crisis, el acercamiento a la región Asia-Pacífico, en detrimento del tradicional
relacionamiento con socios europeos y con América Latina. El nuevo formato de
negociación impulsado a la fecha es más plurilateral que bilateral, aunque se esté
construyendo teniendo como base los múltiples acuerdos bilaterales existentes entre los
diversos miembros de la negociación.
En el caso de su relacionamiento con Uruguay también incidió de forma negativa,
no solo en lo ya comentado de la caída del comercio sino también en el ámbito de las
negociaciones, dado que la orientación de éstas ya no privilegiaron la creación de marcos
jurídicos destinados al acceso al mercado, sino que se buscaron mecanismos que
permitieran seguir el relacionamiento por la vía de la cooperación en distintas áreas y de
esa forma evitar dar preferencias en materia de acceso a su mercado, cosa que el
Congreso es renuente a hacer desde el año 2009. E incluso, los pocos esquemas de
preferencias que se tenían desde hace años ahora se cuestionan, no solo desde el
Congreso sino también a nivel de la propia Administración, como es el caso del SGP.
3. LA CAÍDA DEL COMERCIO RECÍPROCO Y LA PÉRDIDA DE VIGENCIA DE
LOS ESQUEMAS PREFERENCIALES BILATERALES.
De las actuales cifras de comercio con Estados Unidos se desprende que ese país
es nuestro octavo socio comercial, representando un 3,1% de nuestras exportaciones; a su
vez en el sentido contrario nosotros somos el socio número 96 para los Estados Unidos.
Actualmente se le venden 290 millones de dólares y le compramos 973 millones dólares ,
registrando un enorme déficit comercial, agravado por el hecho de que Estados Unidos
nos vende productos industrializados, mientras que las nuestras se concentran en
productos primarios de origen agropecuario. Resalta este nivel tan bajo del comercio en
la actualidad cuando en el 2005 Estados Unidos era nuestro segundo socio comercial, con
un aumento del 30% comparado con igual periodo en el 2004. El rubro carne alcanzó su
pico máximo ese año, exportándose casi 200 mil toneladas por un valor de 473 millones
de dólares sobre un total exportado de 766 millones. A partir del año 2006 comienza una
variación negativa, donde la incidencia del rubro carne en el total exportado a los Estados
Unidos explica el descenso de las exportaciones registradas ese año. Fue claro ese
momento el comienzo de una desviación de esa corriente comercial hacia el mercado
ruso, en que ese año registró un aumento del 490% en el rubro carnes. En los años
siguientes esa caída fue cada vez más pronunciada, y ahora solo se exporta por la misma
cantidad de toneladas del cupo obtenido de 20000 toneladas, además de algunas partidas
más exportadas al amparo del SGP. Estos datos muestran claramente que el comercio
bilateral con Estados Unidos tenía, y tiene aun hoy, una enorme dependencia de las
exportaciones de un solo rubro, que además es altamente sensible para los Estados
Unidos. Éste fue un argumento de aquellos que rechazaban la posibilidad de negociar un
TLC, debido a que ese sector quizás hubiera sido uno de los pocos beneficiarios del
Acuerdo, en momentos en que las exportaciones habían caído dramáticamente.
En cuanto a las preferencias de que gozamos hoy en el mercado americano, solo
tenemos las derivadas del SGP. Éste se utiliza fundamentalmente para el ingreso de
productos de tapicería de cuero, carnes, plástico y madera contrachapada. Este sistema
fue establecido en el año 1974 como una concesión unilateral de los Estados Unidos a los
países en desarrollo. Actualmente, y ante la crisis económica mundial, el creciente déficit
comercial, y el aumento del desempleo, el sistema ha recibido varias críticas por parte de
aquellos que consideran que muchos países beneficiarios ya no necesitan del sistema
como por ejemplo Brasil, Malasia, Indonesia y Angola.
Uruguay, al igual que otros 129 países se beneficia del acceso al mercado de
Estados Unidos con el ingreso libre de aranceles para 3.451 productos. Si bien es un
sistema de muy poca significación hoy para los Estados Unidos (representa alrededor del
1.55% del comercio total de Estados Unidos) igualmente parecería que a fines del 2013
no será renovado, y seguramente las preferencias unilaterales serán orientadas a sectores
más que a productos, por lo cual quizás Uruguay se pueda beneficiar de este eventual
cambio de criterio. De todas maneras hoy los productos que entran por este sistema
representan aproximadamente un 20% del total exportado, porcentaje que crece cuando
más disminuyen las exportaciones al mercado americano.
4. LOS NUEVOS INSTRUMENTOS EN EL RELACIONAMIENTO CON LOS
ESTADOS UNIDOS.
TRATADO DE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES RECÍPROCAS
(BIT).
Durante la Cumbre del ALCA en el año 2003 en Miami, se hizo público la
intención de los dos Gobiernos de negociar un BIT, después de analizarse esta posibilidad
en los trabajos de la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones creada el año
anterior. Este Acuerdo fue negociado durante el ano 2004 y fue firmado en octubre del
mismo año. La base de este Acuerdo fue el modelo de BIT‟s vigentes en los Estados
Unidos, y plasmado en su gran mayoría en los capítulos de inversiones de los TLC‟s
aprobados por Estados Unidos con muchos países del mundo. En el caso del nuestro, el
modelo fue el capítulo de inversiones del BIT firmado con Perú. Finalmente el acuerdo
fue firmado por el nuevo Gobierno de Uruguay que asumió en marzo del 2005, en la
Cumbre de las Américas realizada en el 2005 en Mar del Plata y aprobado por el
Parlamento a fines del mismo año. Como se sabe la firma fue condicionada a
determinados cambios propuestos por el nuevo Gobierno de Uruguay y que Estados
Unidos aceptó. Los cambios tuvieron que ver con la modificación del sistema de
nombramiento de árbitros de los Tribunales Arbitrales y se realizó una declaración sobre
la cláusula de la nación más favorecida destinada a que quedara clara la exclusión de ella
de los países del Mercosur.
La aprobación de este acuerdo marcó una diferencia muy importante en la
evolución de las relaciones bilaterales con Estados Unidos, pues demostró la voluntad del
Uruguay de avanzar en la búsqueda de esquemas de vinculación más profundos,
destinados a lograr acuerdos en materia de acceso a los respectivos mercados. En este
caso el avance más notorio se registró en la liberalización de varios sectores de servicios,
y fueron plasmados en tres anexos al Acuerdo. En las tres secciones del texto del
Acuerdo se establecen los elementos tradicionales de los capítulos de inversiones
contemplados en el modelo del 2004 de Estados Unidos para este tema. El antecedente
inmediato de este documento fue el capítulo sobre inversiones negociado por Uruguay en
el TLC vigente con México.
La aprobación de este Acuerdo era concebida en ese momento por la
Administración americana, como algo sumamente conveniente si se pretendía avanzar en
un esquema para avanzar en la negociación de modelo comercial más profundo. De
formas se puede tener un BIT y no un TLC así como también se puede negociar de
manera separada un TIFA - modelo que finalmente eligió Uruguay- y que es el tercer
formato que los Estados Unidos negocia con los países interesados en vincularse
comercialmente con ellos. Son tres formatos de negociación diferentes y separados y con
alcances también diferentes según veremos más adelante.
El objetivo inmediato que persiguió el BIT fue captar más inversiones directas de
origen americano, dándole al inversor mayores garantías en caso que esas inversiones se
vieran erosionadas por el Estado receptor de alguna manera. La posibilidad de acceder
por parte del inversor a un Tribunal Arbitral en caso de deducir perjuicios provocados por
alguna decisión del Estado que los perjudique, es una importante garantía y un fuerte
incentivo para decidir la inversión. Desde fines de los años 80 Uruguay ha firmado
muchos de estos Acuerdos con similares objetivos y estructuras parecidas, aunque hay
que aclarar que en los últimos años existe una tendencia a fortalecer las potestades de los
Estados frente a los inversores en casos donde está de por medio el interés público. En
muchos casos los inversores abusaron de sus facultades presentando argumentos
contradictorios con el objetivo originalmente perseguido por los países con la firma de
estos acuerdos, en particular en temas donde está involucrada la salud pública, el medio
ambiente o la seguridad nacional.
De acuerdo con un estudio realizado por Uruguay XXI, la inversión extranjera
directa (IED) ha crecido enormemente en América Latina en el periodo 2001-2009, y el
Uruguay no ha sido una excepción. En el año 2010 captó por este concepto 2.358
millones de dólares, tendencia que se ha mantenido durante el 2011 y lo que va del 2012.
Las inversiones provenientes de Estados Unidos se ubican en un tercer lugar, después de
Argentina y España, con un porcentaje del 6.3%. Éstas tienen como destino una amplia
gama de sectores, dentro de los cuales las más relevantes son hotelería, recreación,
servicios audiovisuales, industria de la bebida y de la madera. Últimamente también se
han presentado importantes proyectos en infraestructura portuaria. Sin duda en esta
tendencia no ha sido ajeno el hecho de tener un BIT, lo que hace sentir al inversor más
protegido que si este instrumento no existiera.
ACUERDO MARCO SOBRE COMERCIO E INVERSIONES (TIFA).
Desde que se decidió no seguir adelante con la negociación de un TLC y se firmó
el TIFA pasaron casi 6 años, y sin embargo la polémica aún sigue a pesar de que el
relacionamiento de los Estados Unidos con terceros países a nivel comercial ya no está
basado en la negociación de TLC‟s. Por el contrario, se viene construyendo en la región
Asia-Pacífico, liderado por Estados Unidos, un nuevo modelo de negociación de tercera
generación, que incorpora temas que van más allá de la clásica agenda de bienes y
servicios. La polémica sobre el „tren perdido‟ toma en cuenta solamente el escenario
doméstico pero no se toma en consideración, ni el plano regional donde nuestros socios
se oponían a dicha negociación de manera rotunda, ni las circunstancias políticas en el
propio Estados Unidos, donde existieron sectores importantes que también eran renuentes
a avanzar en dicha negociación. Cuando a fines del año 2006, cambian las mayorías en el
Congreso pasando éste a manos de los demócratas, comienza un proceso que dura hasta
hoy, de retroceso de este esquema de negociación que había sido muy dinámico en los
años previos. Ello coincidió con la decisión del Gobierno del Dr. Vázquez de no seguir
adelante con esas negociaciones por parte de Uruguay. Luego de la crisis de los años
2007-2009 el Gobierno americano comienza a explorar otro tipo de marcos
conceptualmente más cercanos al TIFA que a los TLC‟s.
De manera que primero se comenzó con los BIT‟s, después se siguió con los
TIFAs y con los TLCs. Es así que en el primer lustro de los noventa, Estados Unidos
firmó 30 BITs, 7 TIFAs y 2 TLCs; en cambio en la primera década del siglo firmó 42
TIFAs y 8 TLCS. Estas cifras ponen de relieve que los socios de Estados Unidos optaron
por los marcos que más les convenía y no necesariamente estos tres marcos jurídicos
fueron una progresión en el tiempo. Tampoco como se suele decir en Uruguay, el TIFA
es una especie de TLC de segunda categoría por no tener acceso a mercado. Es algo
distinto a eso como veremos más adelante.
Después de las elecciones parlamentarias de fines del 2006 se estableció un
acuerdo entre el partido Republicano y el Demócrata, el cual se denominó „Una nueva
política comercial para América‟, a raíz del cual el centro de las negociaciones
comerciales pasan a ser temas como las reglas laborales o de medio ambiente. Se
incorpora el concepto de creación de capacidades y de sociedad (partenership) al tiempo
que se flexibilizan las normas en materia de protección de propiedad intelectual e
inversiones. También en junio del 2007 venció el plazo en que el Congreso le daba
autoridad a la Administración para negociar acuerdos comerciales (TPA), el que nunca
más se renovó.
El TIFA establece un Consejo de Comercio e Inversión y define un programa de
trabajo que contempla todos los temas de un agenda de un TLC, pero sin la posibilidad de
negociar normas de acceso a los mercados, en las que interviene siempre el Congreso a
través del Comité de medios y arbitrios (Ways and Means). Ésa es la principal crítica que
se le hace al TIFA, sin embargo nada impide que se pueda negociar acceso por
Protocolos o memorándum de entendimiento en la materia que sea, aunque en definitiva
dependerá la aprobación del Congreso. Este Acuerdo, si se aprovechan las oportunidades
que otorga, podría generar un esfuerzo de negociación muy amplio y podría ser el
instrumento que nos vincule de forma eficiente a las nuevas mesas de negociación que se
vienen creando a impulso de los Estados Unidos. Como veremos a continuación los
temas que son factibles de negociar, y que están expresamente mencionados en el
Acuerdo son prácticamente todos los que están arriba de las mesas de negociaciones en
todos los ámbitos regionales y multilaterales: facilitación y liberalización del comercio,
incluidos los temas agropecuarios; cooperación en temas sanitarios y fitosanitarios;
obstáculos técnicos al comercio; derechos de propiedad intelectual; revisión de reglas que
afectan la política comercial y las inversiones; tecnologías de la información y comercio
electrónico; fortalecimiento de capacidades técnicas en materia comercial; comercio de
servicios; compras gubernamentales; y además se deja abierto al final la posibilidad de
que se incluyan otros temas que las partes quieran incorporar. De común acuerdo se
decidió incorporar cuestiones relativas a normas medio ambientales y laborales a
propuesta de Estados Unidos y cuestiones sobre biocombustibles e innovación a
propuesta de Uruguay. Cualquier acuerdo se puede formalizar en cualquiera de estas
áreas, como efectivamente ocurrió antes de la crisis hipotecaria en los Estados Unidos
entre el 2007 y el 2009, en facilitación el comercio y medio ambiente.
En definitiva, los dos países han coincidido en que el mejor camino de futuro es
avanzar en este marco tratando de lograr acuerdos en diversos temas así como mantener
un nivel de intercambio de información sobre otras negociaciones que ambos vienen
desarrollando con otros países o en otros escenarios regionales o multilaterales. Se trata
de un esquema destinado a ir preparando un escenario de negociación más profundo
hacia el futuro.
Cumpliendo con el objetivo mencionado antes, entre el 2006 y el 2009 se avanzó
en algunas áreas específicas y se concretaron dos protocolos. Uno en facilitación del
comercio, que tiene como objetivo acelerar y hacer más expeditivo todo lo relacionado
con el despacho de mercancías a través de las aduanas. Uno de los resultados concretos es
la posibilidad de realizar envíos de encomienda postales internacionales de entrega
expresa de Estados Unidos a Uruguay, por un valor máximo de 200 dólares y un peso
máximo de 20 kg. Asimismo se realizó un seminario sobre operaciones en aduana,
organizado por la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay y con la participación de
funcionarios de la Aduana de los Estados Unidos..
En síntesis, puedo afirmar que si se potencian las oportunidades que este marco le
brinda a las dos Partes, las posibilidades de profundizar el vínculo bilateral son enormes.
De manera que el TIFA es un mecanismo, que en cuanto a su eficacia, depende
estrictamente de la voluntad política de los dos países. Se puede hacer mucho o puede no
hacerse nada. Hasta ahora, a parte de los dos Protocolos mencionados antes, su eficiencia
se demostró en el trabajo realizado en el ámbito del levantamiento de obstáculos
sanitarios y fitosanitarios, en el tema del ingreso de los cítricos y la carne ovina uruguaya
al mercado de Estados Unidos, productos que desde hace dos décadas queríamos ingresar
a ese mercado sin éxito. Ambos procesos están a punto de culminar, y luego de las
elecciones este año en Estados Unidos, seguramente se producirá el ingreso de ambos
productos a los Estados Unidos. El primer éxito ya obtenido en esta materia fue el ingreso
de los arándanos en el año 2007 y que hoy están generando exportaciones por 8 millones
dólares en el año 2010 y 6 millones en el 2011.
ACUERDO DE COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA.
Éste es el tercer instrumento nuevo con los Estados Unidos, el que fuera firmado
en el año 2008 después de 5 años de negociaciones y que fuera ratificado por el
Parlamento uruguayo hace un año. El principal objetivo de este Acuerdo es “fortalecer las
capacidades científicas y tecnológicas de las Partes, ampliar y expandir las relaciones
entre las comunidades científicas y tecnológicas de ambos países, y promover la
cooperación científica y tecnológica de beneficio mutuo con fines pacíficos”.
La primera reunión del Consejo previsto por el Acuerdo se realizó el primero de
setiembre del año pasado, reunión en la que participaron muchas agencias americanas. El
organismo nacional que ha estado trabajando más intensamente en la instrumentación de
este Acuerdo ha sido la Agencia Nacional de Innovación e Investigación (ANII) y en el
caso de Estados Unidos la National Scientific Foundation (NSF) y la con la Academia
Norteamericana de Ciencias. Ambas instituciones se encuentran tratando de delinear un
posible Programa Marco que contemple el intercambio de investigadores y capacitación
en la metodología empleada para la evaluación y selección de proyectos de investigación.
Dentro del contexto de este Acuerdo debo mencionar que Uruguay ya ha
organizado tres ediciones del Foro de Innovación de las Américas, que es un capítulo del
Foro de Competividad de las Américas, que habitualmente tiene lugar en la ciudad de
Atlanta desde el año 2006, y donde Uruguay ha sido muy activo. El Foro de Innovación
incluye sesiones plenarias y talleres paralelos en los cuales se diserta sobre economía,
políticas de innovación, turismo, biotecnología, energías alternativas, innovación social y
diseño y ya se han realizado tres ediciones.
También se están realizando actividades entre Ancap y la US Geological Service,
de las cuales se puede destacar el seminario realizado en febrero del corriente año sobre
combustibles no tradicionales.
En el marco del Foro de Competitividad del año 2010 se firmó en Atlanta un
Memorándum de Entendimiento entre el Departamento de Comercio de Estados Unidos y
el Ministerio de Industria, Energía y Minería de Uruguay, para formalizar en un marco
legal todas las iniciativas de cooperación que se vienen desarrollando entre Universidades
de ambos países, impulsadas por el Departamento de Comercio y la Embajada de
Uruguay en los Estados Unidos. De ellas puedo destacar las siguientes iniciativas en vías
de concreción: la iniciativa CIBER entre la Robert Smith School of Business de la
Universidad de Maryland, a fin de realizar un intercambio de estudiantes de nivel MBA,
para trabajar conjuntamente en proyectos de desarrollo de negocios con empresas locales,
por un periodo de dos semanas. Ya viajaron al Uruguay 9 estudiantes de dicha
Universidad para trabajar en 3 áreas: vino con Inavi, lácteos con Conaprole y zonas
francas con Zona América. Dicho programa en el Uruguay está siendo coordinado por la
ORT. Otra iniciativa en el campo de los negocios ha sido presentada por la Universidad
de Dallas a la Universidad de Montevideo con el fin de desarrollar un programa de
intercambio de estudiantes, en el marco de un curso semestral, que incluiría visitas
recíprocas a ambas instituciones. La Universidad de Dallas ya envió 25 estudiantes a
Montevideo. Otra iniciativa muy interesante son los contactos que mantiene la Facultad
de Derecho de la Universidad Católica con la Penn University, a fin de realizar en
Montevideo el año que viene un seminario sobre diversos aspectos del Arbitraje
Internacional. Las Universidades de Creighton y de Nebraska han presentado al Plan
Ceibal su interés en replicar nuestra experiencia en dicho Estado de los Estados Unidos.
Otra iniciativa digna de mencionar también es el interés de la Universidad de DePaul de
Chicago para desarrollar una asociación con la ORT, en un programa de Ética en los
Negocios, con la participación también del Departamento de Comercio de los Estados
Unidos. Finalmente, se viene trabajando en un posible Acuerdo entre la Universidad de
Stanford de California y empresas de Tecnologías de Información (CUTI), y
Universidades nacionales (Udelar, Universidad Católica y ORT ) recientemente gestada
en una misión sobre este tema que se realizada al Silicon Valley, a fines del pasado mes
de junio.
5. NUEVO FORMATO DE NEGOCIACIÓN COMERCIAL IMPULSADA POR LOS
ESTADOS UNIDOS.
Desde ya hace unos años se puso en vigor un Acuerdo de Libre Comercio en la
región del Pacífico entre Chile, Singapur, Brunei y Nueva Zelanda denominado el Grupo
de los 4. Desde el 2009 con base en este acuerdo plurilateral se ha construido un nuevo
marco de negociación con la incorporación de varios países más del área Asia-Pacífico, a
fin de ampliarlo más allá de los objetivos de un simple TLC. Este nuevo esquema de
negociación se lo denominó Acuerdo de Negociación Trans-Pacífico (TPP). Primero se
incorporaron Estados Unidos, Australia, Malasia, Vietnam y Perú, y hace dos meses se
aceptó también a México y Canadá.
Después de tres años y de varias rondas de negociación, puedo afirmar que ya
estamos ante una realidad nueva en materia de negociación comercial, que amenaza con
ocupar el espacio que está dejando la Ronda Doha en las negociaciones comerciales
multilaterales. De toas maneras este ejercicio tiene características diversas a las Rondas
Multilaterales de la OMC: en primer lugar, la membrecía es más limitada; en segundo
lugar, todos ya tienen entre ellos TLCs, y en tercer lugar, solo se admiten países de la
región Asia-Pacífico por ahora, aunque está estipulado que se puedan admitir otros
Estados de otras regiones también en un futuro.
En cuanto a la agenda de temas a negociar, la Administración Obama ha definido
a este futuro Acuerdo como “un acuerdo comercial para el siglo XXI” y ha señalado
también que en materia normativa constituye un avance con respecto a la normativa del
NAFTA, constituyéndose en un Acuerdo de „tercera generación‟. Aún se desconoce
bastante que está pasando en la mesa de negociación pero sin duda desde una perspectiva
económica, será el Acuerdo comercial más importante de los Estados Unidos desde la
negociación del NAFTA. El objetivo primario de este Acuerdo es la creación de una
Zona de Libre Comercio, sin exclusión de ningún producto „a priori‟, pero también
incluye capítulos sobre comercio de servicios, compras gubernamentales, propiedad
intelectual, políticas de competencia y un mecanismo propio de Solución de
Controversias. También habrá acuerdos de cooperación en medio ambiente y normas
laborales. Sin embargo, la característica distintiva de este Acuerdo, es de acuerdo a como
lo indica su nombre, la búsqueda de una asociación estratégica entre sus miembros que
trascienda los ámbitos tradicionales del comercio, incluyendo temas como el de la ciencia
y la tecnología, la innovación, la creación de cadenas de valor, la educación básica y la
investigación aplicada. Estas áreas son las que le dan vida a la propuesta de Asociación
Estratégica (Strategic Partnership) que está detrás de estas negociaciones.
En definitiva, el TPP ha sido caracterizado por sus miembros como un „acuerdo
de alta calidad‟ que permitirá servir de base a la construcción de una Zona de Libre
Comercio, con objetivos más amplios que la de las tradicionales zonas de libre comercio
que vienen funcionando hoy en el mundo. Es en este elemento donde reside su
importancia, y no en la limitada creación de comercio que crearía, ya que todos los
participantes tienen TLCs entre ellos, salvo en un área que aún no está debidamente
contemplada en los acuerdos comerciales vigentes, como es la de la pequeña y mediana
empresa (PYMEX), que es la columna vertebral de la economía americana, no solo por
los empleos que otorga sino también debido a que es hoy en día el principal grupo
exportador de los Estados Unidos. La última ronda de negociaciones se hizo en Leesburg,
Virginia, del 6 al 15 de setiembre pasado, y se realizaron progresos en la concreción de
este nuevo esquema de „tercera generación‟.
6. REFLEXION FINAL
De acuerdo con la realidad descripta anteriormente y el avance de un nuevo
formato de negociación, la pregunta que claramente surge es si Uruguay en algún
momento podrá unirse a esta nueva generación de acuerdos comerciales. Yo pienso que
mediando la imprescindible voluntad política de los países participes en el TPP, y en
especial los Estados Unidos, podría ser un marco de inserción posible en un futuro, pero
ello dependerá de varias condiciones previas. La primera es que en alguna instancia de
estas negociaciones éstas se abran a países que no son de la región Asia-Pacífico, como
está previsto en el propio acuerdo TPP. La segunda es que los países miembros
consideren que Uruguay califique para unirse a la agenda ya elaborada por ellos. Y en
este punto pienso que eso no sería demasiado difícil precisamente por existir con los
Estados Unidos un BIT de tercera generación y un TIFA que prevé posibles
negociaciones en todos los temas que componen la agenda del TPP, lo que implicaría
ponerse desde el punto de vista normativo al día en materia de apertura en varios sectores
necesarios para ser aceptados en esta negociación. Y tercero, que exista voluntad política
por parte del Uruguay de unirse eventualmente a este esquema de negociación. En cuanto
a las dificultades por nuestros compromisos con el Mercosur, entiendo que no habría
problemas en la medida que se estaría negociando temas sobre los que no hay en ese
mecanismo políticas comunes que lo hagan necesario. En cambio si se negocia algún tipo
de liberalización en el comercio de bienes seguramente deberá, de acuerdo a las actuales
reglas del juego, negociar una autorización con nuestros socios comunitarios.
Embajador Carlos Gianelli
Montevideo, 27 de setiembre de 2012
* Conferencia dictada en la Licenciatura de Estudios Internacionales de la ORT.