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Stella Vesga Niño**
El presente artículo es un segundo avance del proyecto de investigación en curso sobre: “La problemática jurídico
constitucional del ordenamiento territorial frente al desarrollo de las regiones y provincias como entidades
territoriales en Colombia” del grupo Teoría Política y Constitucional de la Universidad Libre Seccional Socorro,
con algunos aportes realizados por el auxiliar de investigación Fabio de Jesús Garrido García.
**Administradora de Empresas
**Docente Investigadora, Abogada Universidad Libre. Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Libre.
Docente investigadora adscrita al Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre Seccional Socorro.
EL CENTAURO ISSN: 2027 - 1212
RESUMEN
La descentralización territorial es un concepto que se encuentra presente en la mayoría de los
Estados Constitucionales. Ésta, a su vez, no posee un carácter absoluto, sino que su aplicación varía
en cada Estado, depende del desarrollo normativo que se le
Ilustración 1. ojo
conceda.
El presente documento describe las características normativas
constitucionales de algunos Estados, permite clasificar en tres
concepciones de descentralización territorial: 1) El Estado con
independencia relativa de sus entidades territoriales (Suiza,
Estados Unidos y Argentina), 2) El Estado centralista (Italia y
Francia) y, 3) El Estado Autonómico (España).
PALABRAS CLAVE:
Descentralización territorial, autonomía,
independencia, centralización.
ABSTRACT
Territorial decentralization is a concept that is present in most
constitutional states. This, in turn, has no absolute, but its
application varies depending on the development state policy that
granted.
This document describes the constitutional rules of some states be categorized in three conceptions
of territorial decentralization: 1st) The state with relative independence of its territorial units
(Switzerland, USA and Argentina), 2nd) The central state (Italy and France) and 3rd) The
autonomous state (Spain).
KEY WORDS
Territorial decentralization, autonomy, independence, centralization.
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Universidad Libre
Seccional Socorro
Revista El Centauro No. 6. Año 3. Segundo Semestre 2011
INTRODUCCIÓN
La descentralización territorial es un concepto de
vital importancia para el Derecho Administrativo. Aun
en las naciones con mayor centralización existen
unidades territoriales que gozan de cierta autonomía,
por ejemplo: el municipio. Sin embargo, la relación
entre las entidades territoriales y el sector central,
varía según la estructura administrativa por la cual
haya optado el respectivo Estado. En efecto, puede
exis tir de parte del sector cen tral u na
desconcentración de funciones en los diferentes
entes territoriales, como presentarse una
descentralización que conceda una mayor autonomía
a los mismos.
En Colombia se da estas dos situaciones, porque
hasta 1986 los alcaldes eran designados por el
Gobernador (con excepción de la ciudad de Bogotá
cuyo alcalde lo designaba el Presidente de la
República), autoridad que a su vez, era nombrada por
el Presidente de la República, quien al mismo tiempo
ejercía un control de tutela sobre su designado. Los
gobernadores y los alcaldes eran funcionarios de libre
nombramiento y remoción. A partir de 1986 son de
elección por voto popular los alcaldes, y con la
Constitución Política de 1991, los gobernadores.
Estas autoridades administrativas, pasaron a una
descentralización territorial con autonomía política,
presupuestal y administrativa.
Lo anterior permite confirmar que el concepto de
descentralización territorial se desarrolla en la
medida que exista un marco normativo que lo
permita. Este aspecto es uno de los temas a
desarrollar en el presente documento, segundo
avance de investigación, pretende describir la
normatividad de carácter constitucional que poseen
determinados Estados y que han sido modelos de los
estados federales, regionales y autonómicos. El
objetivo es observar cómo se ve reflejada la
descentralización territorial en cada uno de ellos;
¿para qué? básicamente para hallar en esta
descripción elementos que se encuentran reflejados
en el ordenamiento jurídico constitucional
colombiano.
METODOLOGÍA
Las fuentes empeladas para el desarrollo de esta
etapa de la investigación han sido las normas
jurídicas constitucionales de los Estados de Suiza,
Estados Unidos de América, Italia, Argentina, Francia
y España ¿por qué se escogieron estas naciones?
sencillamente porque al igual que Colombia, estas
tienen las siguientes características: poseen
entidades territoriales locales (municipios,
condados, etc.); existe supremacía constitucional y
hacen parte del Civil Law (con excepción de Estados
Unidos de América).
Esta etapa es descriptiva y tiene como fuente
primaria la norma jurídica, razón por la cual el
método a emplear es descriptivo y es el más indicado
para reseñar las características relevantes que
poseen dichos ordenamientos jurídicos relacionados
con la descentralización territorial. Con ello se busca
fortalecer el corpus conceptual que hace parte de
esta investigación. Por tanto, solo bastará con
describir los ordenamientos normativos para
encontrar en ellos los elementos que puedan ser
útiles para proponer una aplicación de las mismas en
Colombia o se contribuya a explicar el porqué estos
modelos no han sido escogidos por el Estado
colombiano. La investigación tiene un claro enfoque
local, por lo tanto no resulta relevante estudiar la
doctrina o jurisprudencia extranjera (salvo que ésta
estudie la descentralización territorial en Colombia,
aspecto que hasta el momento no ha ocurrido), pues
no se busca analizar estos ordenamientos
normativos, sino encontrar en ellos elementos de
utilidad para la propuesta investigativa. La doctrina y
la jurisprudencia extranjera tendrían razón de ser en
esta etapa de la investigación en la medida que
s ir vi es e n pa ra a n a li z a r el c o n c e p t o d e
descentralización administrativa. Sin embargo, este
aspecto fue desarrollado en el avance anterior, por
esta razón no es necesario retomar.
Este escrito se desarrolla de la siguiente manera: en
primer lugar, se describirán los ordenamientos
jurídicos que se caracterizan por poseer un concepto
de “independencia” en relación con el sector central
(Suiza, Estados Unidos y Argentina), en seguida se
expondrán Estados con concepciones más
“centralistas” (Italia y Francia) y por último, se
mostrará el modelo de Estado Autonómico que posee
España.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
El problema de investigación desarrollado en la
investigación es el siguiente: ¿Cuáles son las
condiciones de orden jurídico, constitucional y
administrativo que han incidido en la imposibilidad de
implementación de las regiones y provincias como
entidades territoriales, como lo prescribe el artículo
286 de la Carta Política de Colombia de 1991?
Por ello, el presente artículo (avance de
investigación) busca aportar –desde el punto de vista
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del derecho comparado- elementos que permitan
desarrollar el interrogante investigativo planteado,
en la medida que los elementos normativoconstitucionales estudiados contribuirían a
comprender la concepción de descentralización
territorial asumida por el Estado colombiano.
1.FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN
TERRITORIAL CON INDEPENDENCIA
RELATIVA DE SUS ENTIDADES: EL CASO
DE LOS ESTADOS COMPUESTOS
1.1 El Estado Suizo
La Antigua Confederación Helvética fue sustituida por
el Estado federal moderno en el año 1848. La
Constitución Suiza, adoptada el 29 de mayo de 1874
fue enmendada en más de un centenar de ocasiones
hasta 1999. El 1 de enero de 2000 entró en vigor un
nuevo texto legal que recogía todas aquellas
modificaciones y que fue a su vez reformado
nuevamente en 2001 y 2002. El artículo 1º adoptó un
Estado Compuesto al estatuir que “El pueblo Suizo y
los cantones de Zurich, Berna, Lucerna, Uri, Schwyz,
Unterwalden (Alto y bajo), Glaris, Zug, Friburgo,
Soleura, Basilea (Ciudad y Campo), Schaffhausen,
Appenzell (las dos Rodas), Saint-Gall, Grissones,
Argovia, Turgovia, Tesino, Vaud, Valais, Neuchatel,
Ginebra y Jura forman la Confederación Suiza”.
En cuanto a las relaciones entre la Confederación y
los cantones, el artículo 172 constitucional establece
que la Asamblea Federal debe velar por el
mantenimiento de las buenas relaciones entre la
Confederación y los cantones; garantizar las
constituciones cantonales y aprobar los Acuerdos que
los cantones concluyan con otros Estados, siempre y
cuando el Consejo Federal o algún cantón eleven un
recurso.
Los cantones son soberanos en los límites de la
Constitución Federal y son competentes para ejercer
todos los derechos no delegados al poder federal;
detentan prácticamente la totalidad de las
competencias y atribuciones del gobierno, excepto
aquellas que la norma constitucional reserva a la
Confederación. En el ámbito cantonal las formas de
gobierno varían, empero, en cada uno de los 20
cantones y 6 semicantones existe un Consejo
Legislativo y un Consejo Ejecutivo. En los cantones
más pequeños las funciones legislativas la ejercen los
ciudadanos, quienes en asamblea general deciden
sobre los asuntos mediante votación oral; sin
embargo, en la mayoría de los cantones el Consejo
Legislativo es un cuerpo representativo elegido por
votación popular.
La unidad básica del gobierno local es la commune
–municipio. Varios municipios pueden agruparse y
conformar un Distrito, dirigido por un Prefecto que
representa al gobierno cantonal.
La Constitución establece la independencia de los
Cantones e impone a la Confederación la obligación
de garantizar su independencia (artículo 47); los
faculta para suscribir acuerdos entre ellos, así como
para crear las organizaciones e instituciones que
sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
Igualmente garantiza la autonomía municipal dentro
de los límites fijados por el Derecho Cantonal
(artículo 50).
1. 2 Los Estados Unidos de América
La Constitución Norteamericana fue adoptada en su
forma original el 17 de septiembre de 1787 por la
Convención Constitucional de Filadelfia, Pensilvania.
Estados Unidos es un Estado Federal, razón por la
cual en el entorno nacional existe una norma
fundamental, pero los Estados integradores tienen
facultades constituyentes, por eso en su interior
puede regir una constitución propia, pero sujeta a la
ley suprema, tal y como lo prescribe el artículo seis
constitucional, al establecer a la Constitución, las
leyes adoptadas y tratados de los Estados Unidos
concluidos de acuerdo con ella, como la ley suprema
en todo el territorio nacional, y "los jueces de todos
los Estados estarán vinculados por la misma, a pesar
de cualquier cosa que establezcan al contrario las
leyes o las constituciones de los Estados". También
valida la deuda nacional creada bajo los artículos de
la confederación y requiere que todos los
legisladores, funcionarios federales, y jueces juren o
afirmen "apoyar" la Constitución.
Lo anterior significa que si a los Estados se les
confiere la facultad de expedir constituciones
propias, éstas no pueden estar en conflicto con la
Constitución Nacional y en caso de conflicto, los
jueces del Estado están limitados legalmente a
acatar las leyes federales y la Constitución por
encima de las de cualquiera Estado.
La forma de gobierno adoptada es Presidencial. El
poder ejecutivo lo representa el Presidente, elegido
por un término de cuatro años, junto con el
vicepresidente. Cualquier ciudadano por nacimiento,
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de 35 años o más, puede ser elegido para este cargo.
El presidente propone proyectos de ley al Congreso,
hace cumplir las leyes federales, es comandante en
jefe de las fuerzas armadas y, con la aprobación del
Senado, formula tratados y designa a los jueces
federales, los embajadores y otros miembros de las
secretarías del ejecutivo (los ministerios de Estado,
Defensa, Comercio, Justicia, etc.), contribuye en el
proceso formativo de las leyes al sancionar u objetar
los proyectos de ley que le remita el Congreso. Cada
titular de una secretaría recibe el nombre de
secretario y todos ellos forman un Consejo llamado
Gabinete.
El vicepresidente, elegido del mismo partido político
del presidente, actúa como presidente del Senado y
asumiría la presidencia hasta terminar el periodo en
caso de muerte o de incapacidad del Presidente
(Artículo 2, sección 1)
La decima enmienda de la Constitución americana
proclama que “Los poderes que la Constitución no
delega a los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados,
quedan reservados a los Estados respectivamente o
al pueblo”, norma que Davide Patriarca consideran
ambigua pues no concreta cuáles son los poderes
reservados a los Estados y cuáles al pueblo1.
Los niveles de ordenamiento territorial previstos en
los Estados Unidos son: nacional (Federación),
regional (50 Estados y 1 distrito federal), local (3071
condados); también existen ciudades, distritos y
municipalidades dentro de cada Estado. La norma
constitucional faculta al Congreso para admitir
nuevos Estados a la Unión, pero no puede formarse
ningún Estado nuevo dentro de la jurisdicción de otro
Estado. Puede conformarse la unión de dos o más
Estados, o partes de Estados, siempre que medie el
consentimiento tanto de las Asambleas Legislativas
de los Estados en cuestión y del Congreso.
En el ambito regional los Estados poseen los tres
poderes: Ejecutivo, representado por el Gobernador,
elegido por 4 años. Legislativo, en cabeza de la
Asamblea General y Judicial, de cada Estado.
Localmente, los Condados gobernados por consejos
de comisionados, varía según su organización, por
periodos de 2 a 4 años.
Según Patriarca (2008) en los años posteriores a la
entrada en vigencia de la Constitución federal se
consolidó una interpretación restrictiva según la cual
no se atribuía al pueblo el derecho de autogobierno
local.
En la parte dispositiva de una sentencia del más
destacado defensor de esta tesis, el juez de la
Corte Suprema de Iowa John F. Dillon, se
establece de hecho que cualquier duda
concerniente a la existencia de un poder se
resuelve por los tribunales desfavoreciendo a las
municipalidad y, en la duda, el poder debe
negarse al gobierno municipal. Según la
denominada Dillon´s Rule a los entes locales se
reconoce por tanto la titularidad o de todos
modos el ejercicio de los siguientes poderes: 1)
aquellos expresamente atribuidos; 2) aquellos
necesariamente implícitos o que inciden
respecto a los poderes expresamente atribuidos;
3) los poderes indispensables al logro de los
objetivos que el ente debe realizar. (Patriarca,
2008, p. 410).
Se reserva para el Congreso la facultad de promulgar
todas las reglas y reglamentos necesarios en relación
con el territorio o cualquier propiedad perteneciente
a los Estados Unidos. Así, las competencias de los
entes locales se ven restringidas por unas
prohibiciones entre las que se destacan instituir
ciudades, pueblos o Condados; cambiar sus
estatutos; regular la estructura de gobierno local
determinando la elección o la retribución de sus
funcionarios.
Conforme lo afirma Patriarca (2008), tales
restricciones han conducido a que los Estados hayan
adoptado mecanismos de clasificación con base en
las cuales las instituciones locales se dividen en una
serie de categorías, cada una, puede ser objeto de
legislaciones diferentes; tiene como parámetros para
tales clasificaciones aspectos tales como la densidad
de la población, la estructura de gobierno local, la
deuda pública, el valor de las propiedades sujetas a
impuestos locales.
Las unidades de gobierno local más
re p re se n t a t i vo s c o m p re n de n c o u n t ie s
(Condados), municipalities (municipalidades) y
townships (Distritos administrativos), school
districts (Distritos escolares), special districts
(Distritos especiales) y, finalmente, public
authorities (instituciones públicas de gobierno a
las que se suman también las formas de
cooperación entre los diferentes entes locales.
(Patriarca, 2008, p. 410)
1 PATRIARCA, D. (2008) La variedad en el panorama de los entes territoriales en
Estados Unidos. En PAVANI, G. & PEGORARO, L. Municipios de occidente. El
gobierno local en Europa y en las Américas (pp. 210). Universidad Libre
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1.3 República de Argentina
Argentina adoptó la forma de Estado federal (art. 1).
En efecto, es una República resultante de la unión de
Estados de derecho político interno, investida de
soberanía, que forma una unidad política. Se
caracteriza porque los Estados particulares o
provincias tienen autonomía participan en el
gobierno nacional, y a través de este, en la formación
de la voluntad de poder en el Estado.
Está basada en la división del poder entre el gobierno
federal y los gobiernos locales, conservando las
provincias “todo el poder no delegado por la
Constitución al Gobierno Federal y el que
expresamente se hayan reservado por pactos
especiales al tiempo
de su incorporación”
(Constitución Nacional, Art. 121).
Las provincias tienen facultad constituyente, razón
por la cual pueden dictar su propia Constitución bajo
el sistema representativo republicano, de acuerdo
con los principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional, a través de la cual asegura su
administración de justicia, su régimen municipal, y
la educación primaria, además de la autonomía
municipal y regla su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y
financiero.
Al orden territorial se confieren facultades
constituyentes y legislativas, el gobierno federal,
representado por el Congreso Nacional, se reserva la
facultad de dictar los Códigos Civil, Comercial,
Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social,
sin que tales códigos alteren las jurisdicciones
locales; y, lo atinente a las aduanas, pertenecientes
al orden nacional y sus tarifas son las señaladas por el
Congreso.
El Gobierno federal interviene en el territorio de las
provincias para garantizar la forma republicana de
gobierno, o para repeler invasiones exteriores; y si lo
solicitan sus autoridades, para sostenerlas o
restablecerlas en el evento que hayan sido depuestas
por la sedición o por invasión de otra provincia. La
norma superior permite la admisión de nuevas
provincias en la Nación, sin que se erija
una
provincia en el territorio de otra ni tampoco que de
varias se forme una sola mediante el consentimiento
de la Legislatura de las provincias interesadas y
del Congreso.
Las provincias conservan todo el poder no
delegado por la Constitución al Gobierno federal,
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y el que expresamente se hayan reservado por
pactos especiales al tiempo de su incorporación y en
clara muestra de ejercicio de autonomías, pueden
darse sus propias instituciones locales, regirse por
ellas, elegir sus gobernadores, sus legisladores y
demás funcionarios de provincia, sin intervención del
Gobierno federal.
Con conocimiento del Congreso Nacional, se autoriza
a las provincias para crear regiones para el desarrollo
económico y social y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines, así
como celebrar convenios internacionales, siempre
que no sean incompatibles con la política exterior de
la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el crédito público de la Nación.
Las provincias se reservan el dominio originario de
los recursos naturales existentes en su territorio;
pueden celebrar tratados parciales para fines de
administración de justicia, de intereses económicos y
trabajos de utilidad común, con conocimiento del
Congreso Federal; promover su industria, la
inmigración, la construcción de ferrocarriles y
canales navegables, la colonización de tierras de
propiedad
provincial, la introducción y
establecimiento
de
nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración
de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines y
con recursos propios.
Si bien está presente en la regulación constitucional
un amplio margen de autonomía para las provincias,
ésta se encuentra limitada en aspectos relativos a la
celebración de tratados parciales de carácter político;
tampoco pueden estas entidades expedir leyes sobre
comercio o navegación interior o exterior; establecer
aduanas provinciales; acuñar moneda; establecer
bancos con facultades de emitir billetes, sin
autorización
del Congreso
Federal; dictar los
Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después
que el Congreso los haya sancionado; dictar leyes
sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas,
falsificación de moneda o documentos del Estado;
nombrar o recibir agentes extranjeros. Tampoco
puede ninguna provincia, declarar ni hacer la guerra
a otra por expresa prohibición del artículo 127
constitucional.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires
pueden conservar organismos de seguridad social
para los empleados públicos y los profesionales;
promover el progreso económico, el desarrollo
humano, la generación de empleo, la educación,
la ciencia, el conocimiento y la cultura.
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A las provincias se les faculta para ejercer funciones
constituyentes, por ello pueden contar con una
Constitución por la cual organizan sus propios
poderes ejecutivo, legislativo y judicial y regulan el
régimen de autonomía municipal. Las provincias
pueden sancionar leyes sobre cuestiones no
federales, pero las leyes que regulan asuntos civiles,
comerciales, penales, laborales, de seguridad social
y de minería, por mandato del artículo 75-12 de la
Constitución están reservadas al Congreso Nacional.
En todas las provincias, el poder ejecutivo está a
cargo de un gobernador que dura en sus funciones
cuatro años y en general puede ser reelegido. El
poder legislativo en algunas provincias está ejercido
por una legislatura unicameral y en otras por una
legislatura bicameral. Todas las provincias cuentan
con un poder judicial con su correspondiente Corte
Superior provincial y tribunales encargados de
resolver los conflictos regidos por la ley común (civil,
penal, comercial, laboral, administrativo local).
Buenos Aires es una ciudad autónoma, y tiene un
régimen especial sin llegar a ser una provincia.
También cuenta con una Constitución, la cual
establece una división tripartita del poder (ejecutivo,
legislat ivo y ju dicial) y u n régimen de
descentralización en comunas.
L as provin cias, dividen su t errito rio en
departamentos que en general no tienen funciones
administrativas. La organización municipal varía para
cada provincia, existien gobiernos locales con
carácter municipal y otros por delegación del
gobierno provincial.
La Constitución Nacional reconoce la autonomía
municipal, pero da potestad a las provincias para
definir su alcance y contenido, por lo que existen
municipios autónomos con potestad para sancionar
Cartas Orgánicas Municipales y otros que no pueden
hacerlo. Existiendo también provincias que no
reconocen la autonomía de sus municipios.
Con excepción de la provincia de Buenos Aires y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las demás
provincias han firmado tratados interprovinciales de
integración conformando cuatro regiones para
diversos fines:
*Región del Norte Grande Argentino, formada por
las provincias de: Catamarca, Corrientes, Chaco,
Formosa, Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y
Santiago del Estero.
*Región del Nuevo Cuyo, formada por las provincias
de: La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis.
*Región Patagónica, formada por las provincias de:
Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa
Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur.
*Región Centro, formada por las provincias de:
Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe.
2. FORMAS TERRITORIALES MÁS
CENTRALISTAS: EL CASO DE LOS
ESTADOS UNITARIOS
2.1 Italia
La Constitución italiana fue promulgada el 27 de
diciembre de 1947 entró a regir el 1° de enero de
1948. Con ella Italia se constituyó en República y
adoptó un sistema de gobierno democrático
representativo, así como un régimen político
parlamentarista.
En la República italiana se distinguen cinco niveles de
organización territorial: los Municipios, las
Provincias, las Ciudades metropolitanas, las
Regiones y el Estado.
Los Municipios, las Provincias, las Ciudades
metropolitanas y las Regiones son entes autónomos
con sus propios estatutos, facultades y funciones
según los principios establecidos en la Constitución.
Roma, en su calidad de capital de la República, tiene
un régimen especial que se regula por la legislación
del Estado.
El Estado se reserva la facultad exclusiva de legislar,
entre otras, sobre las materias siguientes: política
exterior y relaciones internacionales del Estado,
relaciones entre el Estado y la Unión Europea,
derecho de
asilo y situación jurídica de los
ciudadanos de Estados no pertenecientes a la Unión
Europea; inmigración; relaciones entre la República y
las confesiones religiosas; defensa y Fuerzas
Armadas, seguridad del Estado, armas, municiones y
explosivos;
moneda, protección del ahorro y
mercados financieros, defensa de la competencia,
sistema monetario, régimen tributario y contable del
Estado, compensación de los recursos financieros;
órganos del Estado y sus respectivas leyes
electorales, referendos estatales, elecciones al
Parlamento Europeo; ordenamiento y organización
administrativa del Estado y de los entes públicos
nacionales; orden público y seguridad, con excepción
de la policía administrativa local; ciudadanía, estado
civil y registros; jurisdicción y
normas de
procedimiento, ordenamiento civil y penal, justicia
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administrativa; legislación electoral, órganos de
gobierno y funciones básicas de los Municipios, las
Provincias y las Ciudades metropolitanas.
una ley regional, pueden delegar en los municipios,
las provincias o las Urbes Metropolitanas, las
funciones administrativas de las cuales son titulares.
La Regiones cuentan con los siguientes órganos: el
Consejo Regional, la Junta y su presidente. El
Consejo Regional ejerce las potestades legislativas
que constitucional y legalmente se encomiendan a
las Regiones, y puede, además, formular propuestas
de ley a las Cámaras. La Junta Regional es el órgano
ejecutivo de las Regiones. El presidente de la junta
representa a la región, dirige la política de la Junta y
es responsable de ella, promulga las leyes, dicta los
reglamentos regionales y dirige las funciones
administrativas delegadas por el Estado a la entidad
territorial, de acuerdo con las instrucciones que
imparta el Gobierno de la República.
Igualmente se otorga a las regiones autonomía
financiera, reflejada en la posibilidad de establecer
tributos y tener ingresos propios. También pueden
determinar cómo repartir el recaudo de impuestos
relacionados a su territorio, tienen patrimonio propio
y pueden endeudarse, pero solo para realizar
inversiones. La norma fundamental no les permite
establecer tasas al comercio con las otras Regiones.
Cada Región puede expedir un Estatuto, por el cual
determina su forma de gobierno y sus principios
fundamentales de organización y funcionamiento.
Constitucionalmente se reconocen y garantizan
autonomías a las regiones, que se diferencian de las
del Estado y de las entidades territoriales menores.
Solamente las regiones con estatuto ordinario están
dotadas de esta autonomía, porque los estatutos
especiales de las Regiones Autónomas tienen rango
de leyes constitucionales. Cada región ordinaria
adopta con ley regional un estatuto que determina la
forma de gobierno y los principios fundamentales de
organización y funcionamiento.
El poder legislativo general corresponde al Estado y a
las Regiones; la competencia es atribuida por
materias, algunas de ellas son exclusivas del Estado,
otras de la Regiones y, otras pueden ser
concurrentes.
A las Regiones se le otorga la facultad reglamentaria
sobre las materias que son de su exclusiva
competencia y sobre aquellas en el Estado y las
Regiones tienen competencia de tipo concurrente.
También pueden tener poder reglamentario en
materias de competencia exclusiva del Estado
siempre que les hayan sido delegadas. Este poder
reglamentario es ejercido por las Juntas Regionales,
excepto si el estatuto regional se la asigna al Consejo
Regional, como es el caso de Cerdeña y del Valle de
Aosta.
En cuanto a la autonomía administrativa de las
Regiones, como todas las administraciones públicas,
se rige por los principios de subsidiariedad,
diferenciación y probidad. Las Regiones, a través de
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En relación con el ordenamiento territorial italiano, la
profesora EMILIA GIRÓN REGUERA2 expresa:
E“El ordenamiento fundamental italiano regula,
pues, los niveles competenciales en lo que se
refiere a la configuración jurídica de la
autonomía local. Al Estado incumbe, a partir de
leyes generales, determinar básicamente su
propio alcance y contenido; a las regiones, el
desarrollo y concreción, la incorporación de
estos entes para sus fines y el control de su
actividad. Los resultados no parecen haber sido
particularmente favorables en cuanto a progreso
autonómico de los entes locales, constatándose
aquí una cierta tendencia general de los entes
intermedios que propenden centrípetamente a
absorber para sí contenidos autonómicos de los
entres de su órbita, mientras que a su vez
reclaman enérgicamente mayor substantividad
frente a la Administración central”.
2.2 Francia
La Constitución de Francia fue promulgada el 4 de
octubre de 1958, pero ha sido modificada en diversas
oportunidades. El texto constitucional declara que
Francia es una República indivisible, laica,
democrática y social. Su organización es
descentralizada.
La Constitución establece que las colectividades
territoriales de la República son los municipios, los
departamentos, las regiones, las colectividades de
estatus particular y las colectividades de ultramar
regidas por el artículo 74; empero, defiere a la ley la
posibilidad de crear otras colectividades territoriales,
o fusionar o suprimir las existentes.
Las colectividades territoriales, conforme con las
facultades que les asigne la ley, pueden administrarse
2 GIRÓN REGUERA, E. (2004) Profesora Asociada de la Universidad de Cádiz –
España. Estudio publicado por la Universidad de Cádiz: El Estado autonómico
español y el nuevo Estado regional italiano: ¿Hacia un Estado federal?
Publicación del Centro de Investigaciones de la Universidad Libre de Bogotá.
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libremente por los Consejos elegidos, disponen de
un poder reglamentario para el ejercicio de sus
competencias. En las condiciones previstas por ley
orgánica, y excepto cuando se trate de las
condiciones esenciales en el ejercicio de una libertad
pública o de un derecho constitucionalmente
garantizado, las colectividades territoriales o sus
agrupaciones pueden, según el caso, cuando la ley o
el reglamento lo hayan previsto, derogar, a título
experimental y para un tema y una duración
limitados, las disposiciones legislativas o
reglamentarias que rigen el ejercicio de sus
competencias.
Ninguna colectividad territorial puede ejercer tutela
sobre otra. Sin embargo, cuando el ejercicio de una
competencia necesite el concurso de varias
colectividades territoriales, la ley puede autorizar a
una de ellas o a uno de sus agrupamientos a
organizar las modalidades de su acción común.
En las colectividades territoriales de la República, el
representante del Estado, representante de cada uno
de los miembros del Gobierno, tiene a su cargo los
intereses nacionales, el control administrativo y el
respeto de las leyes.
Las colectividades territoriales gozan de recursos
disponibles libremente en las condiciones fijadas por
la ley. Pueden recibir todo o parte de los impuestos de
toda naturaleza y, previa facultad otorgada por la ley,
pueden fijar tasas dentro de los límites que ésta
imponga. Los ingresos fiscales y otros recursos
propios de las colectividades territoriales
representan, para cada categoría de colectividades,
una parte determinante del conjunto de sus recursos.
Toda transferencia de competencias entre el Estado y
las colectividades territoriales se acompaña de la
atribución de recursos equivalentes para éstas y
dedicadas a su ejercicio. Toda creación o extensión de
competencias que tenga como consecuencia la de
aumentar los gastos de las colectividades
territoriales debe ir acompañada por recursos
determinados por la ley.
Afirma Pavani (2008) que en el ordenamiento
territorial francés la región tiene competencias,
principlamente, en la regulación del territorio, en la
acción económica y en la formación profesional; el
departamento tiene competencias en los asuntos
sociales, la solidaridad y la política sanitaria, y es
considerao la colectividad territorial con vocación
social por excelencia. Los Municipios, por su parte,
han mantenido la característica natural de entes en
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acciones e iniciativas dirigidas a la gestión directa de
los intereses locales primarios, particularmente lo
urbanístico.
3. UNA FORMA DE ESTADO ECLÉCTICA DE
DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL:
EL MODELO DE ESPAÑA
Con la Constitución de 1978 se adopta para España el
Estado Social de Derecho, nominalmente unitario
(Art. 1.1), con Monarquía Parlamentaria (Artículo
1.3) y un sistema de gobierno democráticorepresentativo, que reconoce y garantiza el derecho
a la autonomía de las nacionalidades y regiones que
la integran (Art. 2); por lo que se ha afirmado que
existe allí una forma de Estado tertium genus
denominada Regional.
Conforme con el artículo 137, el Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan,
entidades a las que la norma fundamental otorga
autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses.
La Constitución garantiza la autonomía de los
municipios y les reconoce personalidad jurídica
plena. Su gobierno y administración corresponde a
sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los
Alcaldes y los Concejales. Los Concejales son
elegidos por los vecinos del municipio y los Alcaldes
son elegidos por los Concejales o por los vecinos.
Defiere a la ley la regulación de las condiciones en las
que proceda el régimen del concejo abierto.
La provincia es una entidad local con personalidad
jurídica propia, determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento
de las actividades del Estado. Si bien se establece
cierto nivel de autonomía para este tipo de entidad
territorial, existen límites que la misma norma
fundamental prescribe; así no pueden motu proprio,
alterar los límites provinciales sin mediar aprobación
por las Cortes Generales por ley orgánica. El
Gobierno y la administración autónoma de las
provincias se encomiendan a las Diputaciones u otras
C o r po ra c io n e s , la s q u e t i e n e n c a rá c t e r
representativo. En los archipiélagos, las islas
tendrán, además, su administración propia en forma
de Cabildos o Consejos.
Si bien la potestad originaria para establecer tributos
reside en el Estado, las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones locales pueden establecer y exigir
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tributos, con los cuales las Haciendas locales se
proveen de los medios suficientes para el desempeño
de las funciones atribuidas por la ley; constituye así
sus finanzas con los tributos propios y de
participación en los del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
El artículo 143 constitucional permite que las
provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios
insulares y las provincias con entidad regional
histórica, en claro ejercicio del derecho a la
autonomía, puedan acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autónomas, que deben
ajustarse a lo previsto en la Constitución y en los
respectivos Estatutos. La iniciativa del proceso
autonómico corresponde a todas las diputaciones
interesadas o al órgano interinsular correspondiente
y a las dos terceras partes de los municipios cuya
población represente al menos, la mayoría del censo
electoral de cada provincia o isla.
Se puede constituir una Comunidad Autónoma
aunque su ámbito territorial no supere el de una
provincia ni reúna las características históricas,
culturales y económicas, siempre que por motivos de
interés nacional así lo autoricen las Cortes Generales,
mediante ley orgánica.
La Constitución prohíbe expresamente en el canon
145 la federación de Comunidades Autónomas, pero
faculta a los Estatutos para prever los supuestos,
requisitos y términos en que las Comunidades
Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para
la gestión y prestación de servicios propios de las
mismas, así como el carácter y efectos de la
correspondiente comunicación a las Cortes
Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de
cooperación entre las Comunidades Autónomas
necesitarán la autorización de las Cortes Generales.
Los proyectos de planificación son elaborados por el
Gobierno, de acuerdo con las previsiones que le sean
suministradas por las Comunidades Autónomas y el
asesoramiento y colaboración de los sindicatos y
otras organizaciones profesionales, empresariales y
económicas; se constituye para tal fin, un Consejo,
cuya composición y funciones debe desarrollarse por
una ley.
Los Estatutos de autonomía son la norma
institucional básica de cada Comunidad Autónoma y
la Constitución les reconoce y ampara como parte
integrante de su ordenamiento jurídico. Estos
establecen la denominación de la Comunidad,
delimitan el territorio, así como la denominación,
organización y sede de las instituciones autónomas
propias, las competencias asumidas dentro del
marco establecido en la Constitución y las bases para
el traspaso de los servicios correspondientes a las
mismas. Toda reforma de los Estatutos requiere la
aprobación por las Cortes Generales, mediante ley
orgánica.
Dentro de las Competencias que el artículo 148
constitucional otorga a las Comunidades Autónomas
se destacan las relativas a la organización de sus
instituciones de autogobierno, las funciones que
correspondan a la Administración del Estado sobre
las Corporaciones locales cuya transferencia autorice
la legislación sobre Régimen Local; la ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda; las obras públicas
de interés de la Comunidad Autónoma en su propio
territorio; los ferrocarriles y carreteras de su
jurisdicción; la agricultura y ganadería, de acuerdo
con la ordenación general de la economía; la gestión
en materia de protección del medio ambiente; el
fomento del desarrollo económico de la Comunidad
Autónoma dentro de los objetivos marcados por la
política económica nacional, la asistencia social.
Por su parte, el artículo 149, otorga al Estado
competencia exclusiva en asuntos como los
tendientes a garantizar la igualdad entre los
españoles; la nacionalidad, inmigración, emigración,
extranjería y derecho de asilo; las relaciones
internacionales; la Defensa y Fuerzas Armadas;
Sistema monetario y la Hacienda Pública. En lo que
referente a la Administración de Justicia, se reserva
la competencia en cuanto tiene que ver con la
legislación mercantil, penal y penitenciaria; no
obstante, en lo relativo a la legislación procesal, civil
y laboral, si bien mantiene su competencia, confiere a
las Comunidades Autónomas las necesarias para
hacer efectivas las particularidades que se deriven
del derecho sustantivo reconocido por ellas.
La norma fundamental prevé una competencia
residual para las Comunidades Autónomas al prever
en el numeral 3 del artículo 149 que “Las materias no
atribuidas expresamente al Estado por esta
Co n s t it u ci ó n po d rá n c or res po n de r a la s
Comunidades Autónomas, en virtud de sus
respectivos Estatutos. La competencia sobre las
materias que no se hayan asumido por los Estatutos
de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas
normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las
de las Comunidades Autónomas en todo lo que no
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esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El
derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
derecho de las Comunidades Autónomas”.
Conforme con las preceptivas constitucionales, la
organización institucional autonómica se basa en una
Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal,
con arreglo a un sistema de representación
proporcional que asegure, además, la representación
de las diversas zonas del territorio; un Consejo de
Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas
y un Presidente elegido por la Asamblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la
suprema representación de la respectiva Comunidad
y la ordinaria del Estado en aquélla. Un Tribunal
Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción
que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la
organización judicial en el ámbito territorial de la
Comunidad Autónoma (Artículo 152)
El control de la actividad de los órganos de las
Comunidades Autónomas lo atribuye el artículo 153
superior al Tribunal Constitucional, en lo relativo a la
constitucionalidad de sus disposiciones normativas
con fuerza de ley; al Gobierno, previo dictamen del
Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo
150; a la jurisdicción contencioso-administrativa, el
de la administración autónoma y sus normas
reglamentarias; y, al Tribunal de Cuentas, el
económico y presupuestario.
El artículo 156 reconoce a las Comunidades
Autónomas, autonomía financiera para el desarrollo
y ejecución de sus competencias, pero sujeta a los
principios de coordinación con la Hacienda estatal y
de solidaridad entre todos los españoles;
facultándolas para actuar como delegados o
colaboradores del Estado para la recaudación, la
gestión y la liquidación de los recursos tributarios de
aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
La Constitución Española de 1978 cambió de forma
de Estado centralizado a uno descentralizado. Esta
transformación en el Estado español supone,
conforme lo cita el tratadista español Jesús López –
Medel Báscones (2003, pp. 79-202):
“…. La atribución y reconocimiento de autonomía
a las Comunidades que se constituyeron, lo cual
implica una doble vertiente ya que supone, en
primer lugar, la facultad de autonormación, esto
es, la posibilidad de dictarse en el marco
constitucional, normas para sí misma en y para
el ejercicio de sus competencias y, en segundo
lugar, la autoorganización, que representa la
posibilidad de dotarse también a sí misma de una
estructura organizativa tanto política como
administrativa, para el ejercicio de sus poderes,
configurándose no ya como una facultad o
competencia esencial sino como una potestad
institucional…”
En punto de la autonomía en el constitucionalismo
español, García de Enterría (1986, p. 358) afirma
que:
“La autonomía se ha considerado en la
Constitución pues, un «derecho» de las
nacionalidades y regiones (arts. 2, 143.1 y 151 y
disposición transitoria 2) y el sistema autonómico
en sí mismo es resultado final del ejercicio de dicho
derecho. Ahora bien, ese resultado se ha ultimado
ya en 1983, tras los llamados «pactos
autonómicos» de los dos principales partidos
nacionales concluidos en julio de 1981, pactos que
han presidido el llamado «proceso autonómico»
desde ese momento a través de la formulación del
«mapa autonómico» final y del diseño del tipo de
Estatutos promulgados a partir de esa fecha, que
son todos menos los siguientes precedentes que
contienen las autonomías mayores (País Vasco,
Cataluña, Andalucía y Navarra)…”.
García de Enterría señala que mientras la
Constitución española ofrece a las Comunidades
Autónomas una posibilidad de asumir competencias
a través del Estatuto de Autonomía, al mismo tiempo
atribuye o reconoce al Estado sus competencias
exclusivas que no necesitan de ningún otro título de
atribución. El Estado, en virtud de esta atribución
constitucional, puede ejercer sus competencias sin
tener que esperar a ninguna precisión ulterior a la
que la Constitución hace (García de Enterría, 1982, p.
64).
CONCLUSIONES
Las competencias constituyentes y legislativas
constituyen las manifestaciones más claras del
autogobierno, pues es por medio de ellas como es
posible implementar las adecuaciones necesarias
que permitan un ordenamiento territorial acorde a las
características sociales, económicas y culturales de
cada grupo social en cada nivel territorial. Sin
embargo, esto no significa que sean la única forma de
ejercicio de la autonomía, pues la posibilidad de crear
normas jurídicas de contenido general, pero
limitadas a los mandatos legales y constitucionales,
también son una representación de autonomía
territorial.
Una mayor autonomía coadyuva a mantener la
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estabilidad política frente a las presiones de la
población, facilita la gobernabilidad e incrementa los
niveles de eficiencia y de eficacia del gobierno, así
como su capacidad de respuesta a las necesidades de
cada territorialidad.
A pesar de lo anterior, la autonomía no es conditio sine
qua non para que exista descentralización territorial,
pues aun en los Estados más centralistas se observan
la aplicación de este concepto normativo.
En Suiza, la Constitución reconoce autonomía a los
municipios, pero reenvía a la ley regional su
regulación, deja a la discrecionalidad de las regiones la
definición de sus límites. La forma de gobierno local
puede cambiar de un cantón a otro, remitiéndose a la
Constitución y a la legislación de éstos la regulación
del orden local, con tendencia hacia modelos bipartitos
y tripartitos.
El gobierno local en los Estados Unidos se presenta
como una realidad en continua evolución donde
conviven instancias que gozan de un nivel de
autogobierno más amplio que otras que persiguen una
mayor colaboración.
Los entes locales franceses no cuentan con un
reconocimiento constitucional para ejercer potestad
legislativa. Sin embargo, existe un “aparente”
otorgamiento de facultades reglamentarias siempre y
cuando se respeten los límites que les fije la ley. En
efecto, en Estados unitarios con tendencias
centralistas marcadas como en el caso del Estado
francés, realmente existe una mínima autonomía de
las territorialidades, pues el autogobierno de los entes
locales, seccionales y regionales es reducido, se limita
así la capacidad que estos deben poseer para manejar
asuntos con una mayor libertad y poder dar un
ordenamiento jurídico acorde a sus necesidades
sociales y a sus concepciones culturales sin depender
de la transferencia de competencias desde el centro de
impulsión del poder político.
Países como España o Italia no se pueden equiparar a
Estados Compuestos o Federales, toda vez que en sus
ordenamientos no se permite que las regiones regulen
de manera independiente los intereses de los entes
locales, por el contrario, deben hacerlo con sujeción a
las competencias residuales que se les asignen.
Como efecto de la Constitución española de 1978, que
transfirió
las competencias de ordenamiento
territorial a las distintas instancias regionales, las
regiones establecen sus propias leyes sobre
ordenación del territorio, planificación y urbanización,
sin menoscabo de las competencias de la nación. En el
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entorno subregional, las provincias representan un
papel subsidiario en el ordenamiento territorial. En el
sector local, los municipios tienen la competencia de la
planificación de los usos del suelo, en cuanto a su
ocupación y uso, así como la reglamentación de la
construcción.
La Región en Italia está dividida en varias categorías
basadas en rasgos territoriales, políticos, económicos,
sociales, lingüísticos.
La Constitución regula los
niveles competenciales, en lo que se refiere a la
tipificación jurídica de la autonomía local pero al
Estado Italiano le compete precisar por leyes
generales las atribuciones de las regiones.
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Recuperado el 25 de septiembre de 2011, de
http://ba-arg.com.ar/espanol/argentina/argentinagobierno-politica.htm
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