LOS CONFLICTOS INTERNACIONALES E N AMÉRICA L A T I N A Y L A AMENAZA D E GUERRA* JORGE I . DOMÍNGUEZ , DESDE EL TÉRMINO DE LA Segunda G u e r r a M u n d i a l hasta fines de los a ñ o s setenta, A m é r i c a L a t i n a se h a b í a caracterizado por su experiencia extraordinariamente exitosa en la c o n t e n c i ó n y r e s o l u c i ó n de conflictos para prevenir el estallido de grandes guerras y l i m i t a r las consecuencias de enfrentamientos menores. D e s p u é s , algo c a m b i ó . No hubo guerras convencionales entre los Estados sudamericanos entre 1942 y 1981. D u r a n t e esos a ñ o s , P e r ú y Ecuador entraron en guerra, v aunque el episodio de 1981 d u r ó sólo una semana, r o m p i ó la paz del continente. Fue m á s importante, por supuesto, la lucha armada entre A r g e n t i n a y el Reino U n i d o por la s o b e r a n í a de las Islas M a l v i n a s , en 1982. Ecuador y P e r ú tuvier o n otro breve enfrentamiento m i l i t a r en enero de 1984. Desde fines de ios setenta, la situación era casi igual de desalentadora. P e r ú , Chile y Bolivia t e n í a n u n a grave disputa en torno al acceso de Bolivia, país sin l i t o r a l , al O c é a n o Pacífico, lo que representaba la amenaza de guerra m á s seria en varias generaciones. A fines de 1978, A r g e n t i n a y Chile m o v i l i z a r o n sus tropas hasta casi llegar al conflicto abierto; sólo los esfuerzos del Papa pudieron disuadirlos, al mediar por el C a n a l de Beagle, situado en la p u n t a meridional del continente. L a guerra entre los países de A m é r i c a del Sur se hizo posible de nuevo p a r a ' fines de los setenta y fue una realidad a principios de los ochenta. Las normas de l a m e d i a c i ó n d i p l o m á t i c a como alternativa a la guerra se han erosionado. E n A m é r i c a C e n t r a l la naturaleza de los conflictos es diferente, pero t a m b i é n en esa r e g i ó n han proliferado las guerras, acarreando graves repercusiones internacionales. L a victoria insurgente de j u l i o de 1979 en Nicaragua así como la intensificación de la guerra revolucionaria en E l Salvador — y en menor grado en Guatemala— a fines de los setenta, han acaparado la a t e n c i ó n del m u n d o de manera poco usual. Los conflictos internacionales entre los países centroamericanos se han agudizado. E l gobierno norteamericano e n v i ó miles de efectivos a maniobras militares en la zona que se han vuelto, de hecho, permanentes. E l gobierno cubano r e c o n o c i ó una nueva s i t u a c i ó n revolucionaria en C e n t r o a m é r i c a a fines de 1977. Por p r i m e r a vez en los setenta, a d o p t ó una p o l í t i c a de apoyo activo a las fuerzas revolucionarias en el hemisferio occident a l . ( H a b í a seguido apoyando a los movimientos insurgentes de A f r i c a y Asia * Traducido del inglés por Santiago Quintana. 1 JORGE I . DOMÍNGUEZ 2 FI xxv-1 durante dicho decenio, pero no a los de A m é r i c a L a t i n a . ) E l gobierno cubano reconoce que ha dado apoyo a la insurgencia en Nicaragua, E l Salvador y Guatemala en a ñ o s recientes; lo que sigue siendo objeto de p o l é m i c a es la m a g n i t u d e importancia de ese apoyo. En el Caribe de habla inglesa, n i n g ú n gobierno h a b í a sido derrocado por la fuerza hasta que en marzo de 1979 el N e w Jewel M o v e m e n t depuso a Sir Eric G a i r y , Primer M i n i s t r o de Granada, y estableció un nuevo gobierno revolucionario dirigido por M a u r i c e Bishop. E l uso de la fuerza se d i o nuevamente en las relaciones entre países del Caribe anglòfono a fines de los setenta. M i e m b r o s del culto Rastafari i n v a d i e r o n U n i o n Island en 1979; el gobierno de Saint V i n c e n t y las Granadinas c a r e c í a de los recursos necesarios para expulsarlos y solicitó la i n t e r v e n c i ó n de fuerzas de Barbados, que d e r r o t a r o n a los invasores. En mayo de 1980, la fuerza a é r e a cubana a t a c ó un barco guardacostas de las Bahamas que h a b í a capturado a pescadores cubanos cuando operaban en aguas territoriales reivindicadas por las Bahamas. Era la p r i m e r a vez que C u b a lanzaba un ataque convencional contra fuerzas de un vecino a n g l ò f o n o . Si bien C u b a t e r m i n ó por presentar disculpas, d e s p u é s de cierta resistencia, y p a g ó reparaciones a las Bahamas, el incidente a b r i ó un campo de violencia internacional. Lo m á s d r a m á t i c o fue que en octubre de 1983 Estados Unidos invadiera Granada con el apoyo de algunas de las islas de habla inglesa. Se d e r r i b ó del poder al gobierno revolucionario de Granada y se inst a l ó un r é g i m e n m á s aceptable para los países invasores, mientras se llevaran a cabo elecciones. E n 1984, Estados U n i d o s y otras fuerzas a n g l o c a r i b e ñ a s siguen vigilando en Granada. E l gobierno de Reagan ha percibido las actividades de C u b a y la U n i ó n S o v i é t i c a en estas zonas como un gran desafío a la política exterior de Estados U n i d o s . El gobierno norteamericano, en consecuencia, ha movilizado efectivos m u y considerables para realizar maniobras militares en A m é r i c a C e n t r a l , el C a r i b e y el Golfo de M é x i c o , con el objeto de frenar las políticas soviéticas y cubanas. ¿([)ue ha fallado y cjue puede hacerse al respecto. LOS AÑOS DE PAZ Se h a b í a prevenido o contenido los conflictos en el hemisferio occidental gracias a políticas que los gobiernos acataban y se reforzaban mutuamente. A u n q u e el hemisferio nunca se v i o , de hecho, libre de conflictos o de la amenaza de guerras, diversos procedimientos h a b í a n servido para mantener los enfrentamientos en un nivel m u y inferior al que prevalece desde fines de los setenta. V a r i o s factores c o n t r i b u y e r o n al m a n t e n i m i e n t o de la paz en S u d a m é r i ca. U n o fue la política exterior b r a s i l e ñ a . Brasil prefirió las negociaciones y no la guerra para hacer frente a numerosos problemas territoriales y de l í m i t e s que no se h a b í a n resuelto en las d é c a d a s anteriores. D a d o que Brasil tiene fronteras con todos los Estados sudamericanos excepto con dos, su conducta t u v o g r a n influencia para mantener al continente al margen de la guerra. L a contin u i d a d de esta conducta es un signo alentador- para el futuro. JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN AMÉRICA LATINA 3 Se desarrolló varias técnicas para aplacar los conflictos fronterizos. Algunas disputas permanecieron congeladas durante a ñ o s , como aquélla entre Venezuela y G u y a n a , países que se comprometieron a no insistir en sus reclamaciones entre 1970 y 1982. Otras disputas d i e r o n lugar a lentos procesos de negociac i ó n o arbitraje, como la de A r g e n t i n a y C h i l e respecto al Canal de Beagle. U n a consecuencia desafortunada de estos procedimientos de c o n t e n c i ó n de conflictos, por lo d e m á s valiosos, ha sido el que muchas de las disputas persist a n hasta nuestros d í a s . Algunos conflictos se resolvieron, a menudo, con ayuda de una actividad d i p l o m á t i c a ingeniosa. A r g e n t i n a y U r u g u a y , por ejemplp, acordaron demarcar el R í o de la Plata estableciendo u n l í m i t e para la n a v e g a c i ó n y otro para la e x p l o t a c i ó n de los recursos e c o n ó m i c o s fluviales. Brasil cedió a Paraguay varias p e q u e ñ a s islas en disputa en el río P a r a n á a cambio de la c o o p e r a c i ó n paraguaya para el asentamiento h u m a n o en la frontera y el desarrollo de las enormes instalaciones h i d r o e l é c t r i c a s de I t a i p ú . H u b o mediaciones exitosas m u c h o antes de la f o r m a l i z a c i ó n de estos procedimientos con la Carta de la O r g a n i z a c i ó n de Estados Americanos ( O E A ) y el T r a t a d o Interamericano de Asistencia R e c í p r o c a ( T r a t a d o de R í o ) , posteriores a la Segunda G u e r r a M u n d i a l . Por ejemplo, mientras hubo u n c l i m a de exacerbados conflictos entre Estados de S u d a m é r i c a , de 1925 a 1942, en diez casos treinta y cinco países sirvieron de intermediarios para aplacar o resolver disputas fronterizas y territoriales. Países de A m é r i c a del Sur mediaron dieciocho veces; M é x i c o y varios Estados centroamericanos y del Caribe, cinco; Estados U n i d o s , siete; países europeos, otras cinco. Estos procedimientos relativamente informales siguen siendo m u y importantes. Los cuatro p a í s e s garantes del Protocolo de R í o — A r g e n t i n a , Brasil, Chile y Estados U n i d o s — que en 1942 pusieron fin a los choques armados entre Ecuador y P e r ú , desemp e ñ a r o n u n papel semejante para l i q u i d a r una breve guerra entre ambos países en 1981. A d e m á s , si la m e d i a c i ó n b r i t á n i c a sirvió hasta los setenta para calmar las disputas territoriales entre A r g e n t i n a y Chile, la del Papa c u m p l i ó u n papel comparable en los ochenta. Los procedimientos del sistema interamericano (incluidos los de la O E A , el Tratado de R í o y el ahora inactivo C o m i t é Interamericano para la Paz) h a b í a n servido para contener o resolver conflictos bélicos no convencionales en A m é r i c a C e n t r a l y el Caribe, particularmente desde mediados de los cuarenta hasta los sesenta. D e hecho, la eficacia en este campo del sistema interamericano superaba ampliamente a la de instituciones regionales comparables, como la O r g a n i z a c i ó n de la U n i d a d Africana ( O U A ) o la L i g a Á r a b e , y constituía u n obvio adelanto respecto a una s i t u a c i ó n donde se dependiera exclusivamente de las Naciones U n i d a s o de otras instituciones globales. Estados U n i d o s se c o m p o r t ó , casi siempre, como el garante informal de la paz en C e n t r o a m é r i c a y en aquellas á r e a s del C a r i b e independientes desde h a c í a mucho. Se esperaba que Estados Unidos mantuviera una especie de orden internacional en estas zonas, ya fuera directamente o apoyando las instituciones y procedimientos interamericanos establecidos. E l Reino U n i d o , Francia y los P a í s e s Bajos conservaban territorios en gran parte del Caribe. O p t a r o n por 4 JORGE I . DOMÍNGUEZ FI X X V - 1 no envenenar las disputas que h u b i e r a n surgido con anterioridad en dichas á r e a s , y por confiar su s o l u c i ó n , desgraciadamente, a los que p r o n t o s e r í a n Estados independientes. LA DESCOMPOSICIÓN D E L SISTEMA INTERAMERICANO Resulta afortunado para la causa de la paz el aue no todos los procedimientos descritos se hayan desintegrado; hemos identificado ya algunos ejemplos de su continua u t i l i d a d . Pero es u n hecho alarmante que en el hemisferio occidental ronde hoy d í a el fantasma de la guerra. Algunos enfrentamientos internacionales han sido propiciados por los efectos negativos, no intencionales, de ciertas políticas y transformaciones que desde otra perspectiva son deseables. E l desarrollo de la capacidad de pesca y el de tecnologías para la e x p l o t a c i ó n de hidrocarburos y recursos minerales en el mar, j u n t o con la a c e p t a c i ó n generalizada, por parte de los Estados, de la zona e c o n ó m i c a m a r í t i m a de doscientas millas, le han conferido actualidad a la c u e s t i ó n de las demarcaciones de límites en los o c é a n o s . Estos descubrimientos tecnológicos deseables y las políticas que implican, se han vuelto fuentes de inesperada acritud en las disputas en torno a las á r e a s m a r í t i m a s ricas de recursos. Varios conflictos arrastrados desde hace tiempo se han exacerbado, especialmente aquéllos entre A r g e n t i n a y Chile por el Canal de Beagle, y entre Venezuela y C o l o m b i a a p r o p ó s i t o del Golfo de Venezuela. E l ú l t i m o caso es ilustrativo: el tratado que demarcaba la frontera terrestre entre Venezuela y C o l o m b i a no iba m á s lejos, como si el m a r no importase o no existiera. Estas disputas se acentuaron solamente a r a í z de la c o m b i n a c i ó n de dos hechos, el reconocimiento de amplias zonas e c o n ó m i c a s m a r í t i m a s y la disponibilidad de nuevos medios técnicos para explotar los recursos del o c é a n o . Esos factores han dado lugar a innumerables conflictos de j u r i s d i c c i ó n m a r í t i m a entre las islas del Caribe y sus vecinos continentales. O t r o cambio deseable, el advenimiento de la independencia en casi todas las islas del Caribe angloparlante, a b r i ó t a m b i é n posibilidades de conflictos como los descritos al p r i n c i p i o de este ensayo. O t r a consecuencia negativa del progreso es que facilite la m i l i t a r i z a c i ó n . E l grado en que se h a n m i l i t a r i z a d o S u d a m é r i c a , C e n t r o a m é r i c a y el Caribe ha sido y sigue siendo bajo en t é r m i n o s comparativos. Los gastos militares de A m é r i c a L a t i n a han representado cerca de 2 % de su producto nacional b r u t o , porcentaje que es menos de la m i t a d del promedio m u n d i a l y m u y inferior al de otras regiones del Tercer M u n d o . E l r i t m o de crecimiento de esos gastos desde principios de los setenta hasta los ochenta, a precios constantes, t a m b i é n fue m a y o r en el oriente de Asia, África y M e d i o Oriente que en S u d a m é r i c a y C e n t r o a m é r i c a (excluyendo a C u b a ) . Solamente el sur de Asia t e n í a u n r i t m o de m i l i t a r i z a c i ó n inferior al de A m é r i c a L a t i n a en aquellos a ñ o s . Entonces, la parte latinoamericana de los gastos militares del Tercer M u n d o ha c a í d o . Sin embargo, esta s i t u a c i ó n alentadora de A m é r i c a L a t i n a , en t é r m i n o s comparativos, no debe encubrir u n a tendencia evidente hacia mayores gastos militares a precios constantes. E l producto interno bruto de toda A m é r i c a L a t i n a JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN A M É R I C A LATINA 5 c r e c i ó 2 1 1 % entre 1960 y 1980. Eso p e r m i t i ó a muchos gobiernos latinoamericanos elevar sus gastos militares considerablemente sin aumentar en proporc i ó n , para ese fin, el uso de recursos nacionales necesarios a la continuidad del crecimiento e c o n ó m i c o y al mejoramiento en los niveles de vida. Esta m i l i t a r i z a c i ó n " s i n d o l o r " fue posible sobre todo en países con acelerado crecim i e n t o , como Brasil, M é x i c o , C o l o m b i a y Venezuela. Hasta principios de los ochenta, los tres primeros gastaron menos del 1 % de su producto nacional bruto e n cuestiones militares y Venezuela u n poco m á s , pero la capacidad m i l i t a r de todos ellos a u m e n t ó considerablemente en la d é c a d a pasada. E l peso de los gastos militares en r e l a c i ó n con los recursos e c o n ó m i c o s ha sido mayor en los países de crecimiento lento, sobre todo en P e r ú bajo el r é g i m e n m i l i t a r (1968-1980). E l crecimiento del arsenal peruano —asociado a grandes compras de armas a la U n i ó n S o v i é t i c a — p r o v o c ó , a su vez, u n aumento de los esfuerzos militares de Chile y Ecuador. Esta "carrera a r m a m e n t i s t a " , modesta en t é r m i n o s mundiales, p r o p i c i ó conflictos militares entre dichos países a fines de los setenta y principios de los ochenta. T a m b i é n el esfuerzo m i l i t a r de A r g e n t i n a creció de manera clara a p r i n c i pios de los ochenta, p r i m e r o en p r e v i s i ó n , luego en respuesta a la guerra de 1982 en el A t l á n t i c o Sur. L a d e c i s i ó n de A r g e n t i n a de retar al Reino U n i d o p o r la s o b e r a n í a de las islas en disputa, probablemente se t o m ó con poca antic i p a c i ó n . E l desarrollo m i l i t a r de A r g e n t i n a anterior al conflicto se remonta al cambio de r é g i m e n en 1976, cuando u n gobierno m i l i t a r s u b s t i t u y ó a uno c i v i l . N o obstante, la m i l i t a r i z a c i ó n de A r g e n t i n a desde fines de los setenta fue considerablemente mayor y m á s r á p i d a que en los a ñ o s anteriores, e hizo posible la guerra con el Reino U n i d o . U n a ú l t i m a consecuencia inquietante de la prosperidad fue el desarrollo de una industria bélica en varios p a í s e s latinoamericanos. Desde fines de los sesenta hasta fines de los setenta, C o l o m b i a , M é x i c o , P e r ú y Venezuela desar r o l l a r o n u n a industria de armamentos incipiente, l i m i t a d a a la c o n s t r u c c i ó n bajo licencias y al ensamblado de materiales importados. Estos países c a r e c í a n a ú n de u n a capacidad independiente de i n v e s t i g a c i ó n y desarrollo. Fue m á s significativo el crecimiento de la i n d u s t r i a bélica en A r g e n t i n a , y particularmente en Brasil. A principios de los ochenta, en el Tercer M u n d o la industria de armas b r a s i l e ñ a era p r á c t i c a m e n t e insuperable. Si bien la capacidad de p r o d u c c i ó n de la I n d i a p o d í a compararse con la de Brasil, este ú l t i m o era u n exportador de armamentos m á s importante y eficaz. L a principal línea de prod u c c i ó n de Brasil ha sido la del carro blindado Cascavel, que se vende a los Emiratos Á r a b e s U n i d o s , G a b ó n , N i g e r i a , T a i l a n d i a , I r a k , C h i p r e y C o l o m bia, entre otros. Brasil ha exportado diversos tipos de aviones a Francia, Bélgica, G a b ó n , Paraguay, C h i l e y B o l i v i a . T a m b i é n ha vendido misiles " a i r e a superficie" y "superficie a superficie" a I r a k para su guerra con I r á n . Las exportaciones militares de Brasil se h a n convertido en u n r e n g l ó n importante de su comercio exterior- dados los severos problemas de balanza de pagos que Brasil t u v o que enfrentar a principios de los ochenta, son m u y considerables los incentivos para desarrollar t o d a v í a m á s esa industria competitiva en el exterior. 6 JORGE I . DOMÍNGUEZ F/xxv-l Las fuerzas armadas de S u d a m é r i c a han gastado gran parte de sus energías en la competencia p o l í t i c a dentro de sus propios países. L a estructura de cada ejército no le permite a ú n emprender guerras prolongadas, n i someter a las fuerzas armadas de u n p a í s vecino para destruir sus intereses b á s i c o s . Pero el problema central no radica en ello, sino en que la capacidad de las fuerzas armadas ha crecido lo suficiente como para hacer posibles guerras limitadas, m á s frecuentes ahora que en el pasado. Conforme se erosionan las normas internacionales que preservaban la paz y se recurre cada vez menos a la m e d i a c i ó n d i p l o m á t i c a , los conflictos internacionales se t o r n a n menos manejables y propician m á s guerras limitadas. Incluso las crisis centroamericanas se pueden comprender a la luz del gran éxito material. Las e c o n o m í a s de los países centroamericanos (con la excepción de Honduras, en parte) crecieron a una tasa sorprendente desde fines de los cincuenta hasta fines de los setenta. Se produjeron muchos cambios e c o n ó micos y sociales. E n cierta medida, el crecimiento e c o n ó m i c o a r a í z del auge de la agricultura de e x p o r t a c i ó n —que en el norte de C e n t r o a m é r i c a d e p e n d í a mucho, aunque no exclusivamente, de que se le dedicara mayor s u p e r f i c i e volvió m á s codiciables las tierras de los campesinos; esto pudo ser la causa de que aumentara la p o b l a c i ó n r u r a l sin tierras, y de que d i s m i n u y e r a n los ingresos de rentistas y arrendatarios no ocupados en la agricultura de e x p o r t a c i ó n . El crecimiento e c o n ó m i c o c r e ó una nueva y poderosa clase media u r b a n a de profesionistas. L o que c a m b i ó m u y poco, durante estos a ñ o s de auge, fue el sistema político de Nicaragua, E l Salvador y Guatemala. E l éxito en Centroa m é r i c a del crecimiento e c o n ó m i c o impulsado por las exportaciones, posiblemente n u t r i ó la hostilidad de u n sector importante de la p o b l a c i ó n r u r a l , y tal vez creó y fotaleció u n liderazgo de clase media urbana dispuesto a retar a quienes h a b í a n permanecido tanto tiempo en el poder y cambiado tan poco. T a m b i é n la m i l i t a r i z a c i ó n de A m é r i c a L a t i n a a u m e n t ó considerablemente en esos a ñ o s , a u n r i t m o m a y o r que en A m é r i c a del Sur. Conforme se intensificaban las revoluciones en el norte de C e n t r o a m é r i c a , los gobiernos a d q u i r í a n m á s armamentos y destinaban mayores recursos a la lucha contrainsurgente. L a victoria de la r e v o l u c i ó n n i c a r a g ü e n s e en j u l i o de 1979 y las disputas subsecuentes de Nicaragua con sus vecinos del norte y Estados Unidos, han generado una carrera armamentista espectacular, modesta en t é r m i n o s mundiales pero sin precedente en la historia de estos p e q u e ñ o s países. El éxito no t e n í a por q u é conducir a u t o m á t i c a m e n t e a una tragedia. Los gobiernos h a b r í a n podido destinar todas las ganancias del crecimiento e c o n ó mico a mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, en vez de elevar los gastos militares, y ser razonables y expeditos en el arreglo de disputas por las nuevas demarcaciones de l í m i t e s m a r í t i m o s , sin llegar al borde de la guerra por su causa. Los gobiernos centroamericanos h a b r í a n podido adoptar estrategias políticas y e c o n ó m i c a s diferentes. El fracaso del liderazgo político hizo que prevalecieran, cada vez, las consecuencias negativas del é x i t o . D e cualquier manera, el auge global sí creaba condiciones propicias para que los gobiernos se comportaran como lo hicieron. Los avances tecnológicos aumentaron lo que estaba en juego en las disputas por los recursos m a r í t i m o s . E l crecimiento JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN AMERICA LATINA 7 e c o n ó m i c o hizo posible y fácil el aumento de los presupuestos militares. A la larga, ese éxito —combinado con los fracasos a corto plazo del liderazgo p o l í t i c o — c o n t r i b u y ó a generar conflictos y a incrementar las capacidades militares, aumentando así las probabilidades de guerra. L A GUERRA FRÍA E N A M É R I C A E l triunfo de la r e v o l u c i ó n cubana en enero de 1959, la c o n s o l i d a c i ó n subsecuente del nuevo r é g i m e n en el poder y su alineamiento con la U n i ó n Soviética, trajeron de lleno la guerra fría al hemisferio occidental. L a profunda escisión entre C u b a y sus enemigos en A m é r i c a paralizó la m e d i a c i ó n de las instituciones políticas h e m i s f é r i c a s , que comenzaron a funcionar como una alianza contra C u b a y no como medio para resolver los conflictos en que este país se vio implicado. Se i m p i d i ó a C u b a participar en las instituciones del sistema interamericano en 1962, y se le hizo objeto de sanciones h e m i s f é r i c a s colectivas en 1964. G r a n parte de la responsabilidad de esos hechos corresponde al gobierno cubano, si se t o m a en cuenta que llevó a cabo esfuerzos para derrocar a otros r e g í m e n e s en el hemisferio. L a i m p o s i c i ó n de sanciones en 1964, por ejemplo, fue resultado de la a g r e s i ó n de C u b a contra el gobierno d e m o c r á t i c o de Venezuela. G r a n parte de la responsabilidad recae t a m b i é n sobre Estados U n i d o s , que durante muchos a ñ o s no estuvo preparado para, n i dispuesto a aceptar u n r é g i m e n marxista-leninista en C u b a . L a o b s e s i ó n del gobierno de Estados U n i d o s de evitar una "segunda C u b a " t u v o d r á s t i c o s efectos que contribuyeron a la d e s i n t e g r a c i ó n del sistema interamericano. Tropas norteamericanas desembarcaron en la R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a en 1965 a r a í z del simple r u m o r —sin p r o b a b i l i d a d de llegar a ser una realidad— de que ese país iba a convertirse en una "segunda C u b a " Se p r o c u r ó componer esa decisión unilateral buscando u n aval del sistema interamericano para crear una fuerza de paz h e m i s f é r i c a en la R e p ú b l i c a D o m i n i cana hasta que dicho país pudiera tener de nuevo u n gobierno debidamente constituido; los efectivos norteamericanos, por supuesto, formaban la mayor parte de esa fuerza. L a consecuencia principal de estos sucesos fue la r u i n a del sistema interamericano, pues p a r e c i ó que éste se h a b í a convertido en poco m á s que u n m a n t o para encubrir la i m p o s i c i ó n de las preferencias norteamericanas. N o se p o d r í a establecer j a m á s una fuerza interamericana de paz formal y permanente, y el sistema se vio imposibilitado de crear siquiera una fuerza ad hoc para mediar en las ú l t i m a s semanas de la r e v o l u c i ó n n i c a r a g ü e n s e , en 1979. Cuando empezaba la "Segunda Guerra F r í a " , a fines de los setenta, Cuba intensificó su apoyo a las fuerzas revolucionarias en Nicaragua, E l Salvador, Guatemala, y posteriormente H o n d u r a s . Estados U n i d o s a u m e n t ó su ayuda — a l principio con renuencia y desde 1981 con entusiasmo— a los países que enfrentaban insurgencias. Estados U n i d o s se volvió t a m b i é n la principal potencia subversiva en C e n t r o a m é r i c a al apoyar a las fuerzas antisandinistas que p r e t e n d í a n derrocar al gobierno de M a n a g u a . U n r é g i m e n internacional de s u b v e r s i ó n s u b s t i t u y ó al r é g i m e n anterior 8 JORGE I . DOMÍNGUEZ F/xxv-i de m e d i a c i ó n , que h a b í a servido para preservar la paz, contener y resolver conflictos en A m é r i c a C e n t r a l . A s í como C u b a y Nicaragua respaldan a los que quieren derrocar al gobierno de E l Salvador, Estados U n i d o s y H o n d u r a s apoyan a quienes pretenden destruir al gobierno de Nicaragua. L a O r g a n i z a c i ó n de Estados Americanos h a b í a d e s e m p e ñ a d o u n papel importante en la p r e s e r v a c i ó n de la paz en C e n t r o a m é r i c a . Fue u n elemento central para poner fin a la guerra de 1969 entre Honduras y El Salvador, y p r o p o r c i o n ó u n marco para allanar las divergencias entre ambos países en la d é c a d a siguiente. L a O E A y otros mecanismos del sistema interamericano pudieron hacer frente a los conflictos convencionales y no convencionales en C e n t r o a m é r i c a antes de la llegada al poder de la revolución cubana. L a experiencia de la O E A desde fines de los setenta, en C e n t r o a m é r i c a y en general, ha sido bien resumida por el Secretario General de la O r g a n i z a c i ó n , Alejandro O r i l l a , al anunciar formalmente su renuncia el 14 de noviembre de 1983: Esta organización es el logro supremo de las naciones americanas. Fomentó el desarrollo de muchas instituciones importantes y de ella han surgido doctrinas y procedimientos que hoy son la herencia de la humanidad (. . .). Sin embargo, se debe reconocer que la OEA ha estado alejada de, o comprometida sólo parcialmente con muchos de los asuntos fundamentales que afectan el presente y determinan el futuro de América. En algunos casos, brilló por su ausencia; en otros, peor aún, fue ignorada. Esto nunca r e s u l t ó m á s claro que en la i n t e r v e n c i ó n de Estados U n i d o s en Granada, en octubre de 1983, con la c o l a b o r a c i ó n de algunos países del Caribe angloparlante. N o se c o n s u l t ó a la O E A n i antes n i d e s p u é s de la invasión de la isla. L a O E A no d e s e m p e ñ ó papel alguno en dicho acontecimiento; n i n g ú n gobierno c o n s i d e r ó efectivo o ventajoso recurrir a ella. N o hay mecanismo de m e d i a c i ó n o conciliación que pueda operar si los principales actores en el hemisferio —Estados U n i d o s y C u b a — son potencias subversivas. N i n g u n a o r g a n i z a c i ó n internacional puede funcionar si los gobiernos participantes deciden ignorarla o, como en el caso de la m a y o r í a de los miembros centroamericanos y a n g l o c a r i b e ñ o s de la O E A , llevan a cabo acciones que deliberada y abiertamente violan los principios y políticas consagrados por la C a r t a . H A C I A EL FUTURO Si el éxito a c a r r e ó consecuencias negativas inesperadas en muchos países latinoamericanos, que aumentaron las posibilidades de conflicto y guerra, el fracaso p o d r í a tener t a m b i é n algunas consecuencias positivas imprevistas, capaces de reducir la espiral de violencia internacional que ha marcado al hemisferio desde fines de los setenta. El colapso de p r á c t i c a m e n t e todas las e c o n o m í a s latinoamericanas a p r i n cipios de los ochenta, a c e l e r ó el retiro del poder de los r e g í m e n e s militares que h a b í a n gobernado a Ecuador, P e r ú , Bolivia y A r g e n t i n a durante buena parte JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN AMÉRICA LATINA 9 de los setenta. H u b o t a m b i é n una importante apertura política en Brasil, y u n a menos notable en U r u g u a y . Venezuela y C o l o m b i a conservaron sus gobiernos civiles. E n S u d a m é r i c a , sólo Chile y Paraguay avanzaron relativamente poco de un gobierno m i l i t a r hacia uno c i v i l . G u y a n a tuvo serias dificultades e c o n ó m i c a s y políticas pero no u n cambio de r é g i m e n , mientras que S u r i n a m se ha h u n d i d o en una sucesión de golpes y contragolpes, con alineamientos internacionales que se modifican r á p i d a m e n t e . La c o m b i n a c i ó n de dos factores, la llegada al poder de r e g í m e n e s civiles y l a profunda crisis e c o n ó m i c a , plantea la necesidad y ofrece la oportunidad de l i m i t a r las compras de armamento al extranjero. A r g e n t i n a hizo muchos pedidos de armas d e s p u é s de su derrota ante el Reino U n i d o en 1 9 8 2 , pero la política del gobierno civil de R a ú l Alfonsín ha sido la de cancelar o escalonar las adquisiciones como medio de proteger la e c o n o m í a argentina y l i m i t a r el poder de las fuerzas armadas. Estas políticas requieren, a su vez, que el gobierno de Alfonsín busque m á s activamente la reconciliación con Chile y el Reino U n i d o como alternativa a l a guerra. E l fracaso e c o n ó m i c o puede t a m b i é n proteger a ciertos r e g í m e n e s civiles de golpes militares, ya que las fuerzas armadas no d e s e a r í a n gobernar en é p o c a s tan poco propicias. Empero, u n gobierno civil no es en sí g a r a n t í a contra la guerra. Los conflictos entre P e r ú y Ecuador en 1 9 8 1 y 1 9 8 4 se d i e r o n bajo r e g í m e n e s civiles. Fue precisamente la compleja naturaleza de la política d e m o c r á t i c a civil la que i m p i d i ó al gobierno del presidente Luis Herrera Campins, en Venezuela, ejercer u n a presión para lograr la ratificación de u n acuerdo sensato y equitativo sobre d e m a r c a c i ó n de límites m a r í t i m o s con C o l o m b i a . Pese a todo, puede ser que la c o m b i n a c i ó n de gobiernos civiles y crisis e c o n ó m i c a vuelva menos probable la guerra en S u d a m é r i c a . El fracaso e c o n ó m i c o no tiene, sin embargo, muchas consecuencias maravillosas. Los profundos problemas e c o n ó m i c o s de Brasil y A r g e n t i n a pueden llevarlos a fomentar m á s que nunca la e x p o r t a c i ó n de armas. E l fracaso t a m b i é n ha conducido a los países centroamericanos y c a r i b e ñ o s a fortalecer sus alianzas con potencias fuera de la r e g i ó n , la m a y o r í a con Estados U n i d o s , C u b a y Nicaragua con la U n i ó n Soviética. Esto ha exacerbado el ambiente de guerra fría y aumentado las probabilidades de conflictos severos. S e r í a imprudente depender sólo de la " m a n o i n v i s i b l e " del fracaso para rescatar a A m é r i c a de u n a m a y o r m i l i t a r i z a c i ó n y de m á s guerras. ¿Se dispone de las bases de u n futuro m á s esperanzador? En tiempos de esta "Segunda G u e r r a F r í a " , los esfuerzos de paz deben concentrarse p r i m e r o en la r e l a c i ó n central de seguridad en el hemisferio, a saber, el t r i á n g u l o Estados U n i d o s - U n i ó n S o v i é t i c a - C u b a . Esta relación ha sido bien manejada, en gran parte, como resultado de entendimientos entre Estados U n i d o s y la U n i ó n Soviética en torno al aprovechamiento soviético de Cuba; los elementos clave de esta relación adquirieron su forma actual durante la crisis de los misiles en 1962, y se modificaron en 1970 (crisis de Cienfuegos) y 1979 (crisis de la brigada soviética). L a esencia del acuerdo de 1962 era que cada parte i n t e r r u m p i r í a las acciones que la otra considerase m á s objetables. Ello 10 JORGE I . DOMÍNGUEZ FI xxv-1 significaba, en ese contexto, que la U R S S r e t i r a r í a de C u b a todas las armas estratégicas y no las r e e m p l a z a r í a en el futuro, y que Estados U n i d o s desistiría de su esfuerzo por derrocar al gobierno cubano. E n 1970 y 1979, el pacto informal se i n t e r p r e t ó en el sentido de que la U n i ó n Soviética no u s a r á a C u b a como base naval e s t r a t é g i c a , y de que el personal m i l i t a r soviético en C u b a t e n d r á una función de entrenamiento pero no una capacidad a u t ó n o m a de combate. Estos acuerdos han servido mucho a los intereses de seguridad fundamentales de Estados U n i d o s , la U n i ó n Soviética y C u b a . Dichos principios b á s i c o s p o d r í a n extenderse al resto del C a r i b e y a Cent r o a m é r i c a . L a U n i ó n Soviética y C u b a se c o m p r o m e t e r í a n a no desplegar armas e s t r a t é g i c a s o convencionales en estas regiones y a no cambiar las funciones del personal m i l i t a r que cualquiera de estos países pudiera tener en Nicaragua. Estados U n i d o s , la U n i ó n Soviética, C u b a y todos los gobiernos de C e n t r o a m é r i c a p o d r í a n comprometerse t a m b i é n a no i n t e r v e n i r en los asuntos internos de otros países del á r e a , siempre y cuando los otros cumplieran con su parte del compromiso; p r o m e t e r í a n no abastecer a los movimientos revolucionarios o contrarrevolucionarios que intentaran derrocar gobiernos, y no p e r m i t i r el uso de sus territorios para desestabilizar a otros r e g í m e n e s . Esta propuesta se b a s a r í a en el principio antes mencionado de que cada Estado deje de hacer lo que los otros j u z g u e n objetable, pero m o d i f i c a r í a los pactos informales entre Estados U n i d o s y la U n i ó n Soviética de 1962, 1970 y 1979 en tres sentidos. C u b a sería u n participante activo en el proceso, no u n mero observador; los nuevos acuerdos c u b r i r í a n actividades no convencionales, a diferencia de los entendimientos previos que no tomaban en cuenta las de C u b a y la U n i ó n Soviética; todos los gobiernos en la r e g i ó n , no sólo los de las superpotencias, a c a t a r í a n ciertas normas. Esta propuesta es congruente con las ideas planteadas por el G r u p o C o n tadora ( C o l o m b i a , P a n a m á , M é x i c o y Venezuela), pero difiere de ellas en la medida que es mucho m á s modesta y, por consiguiente, de m á s fácil aplicación. Ciertos planteamientos de Contadora r e q u e r i r í a n que los gobiernos modificaran su comportamiento interno, lo cual sería probablemente i n a d m i sible para Nicaragua, o bien t e n d r í a n consecuencias que a l t e r a r í a n el equilibrio de fuerzas en la r e g i ó n y que resultan inaceptables para Estados U n i d o s y sus aliados (por ejemplo, la i n t e r r u p c i ó n del suministro de equipo bélico y de asesores militares a E l Salvador). E n vista de las dificultades políticas para aplicar las recomendaciones de Contadora en su totalidad, resultaría m á s factible insistir en aquellos puntos —contenidos en la propuesta a q u í esbozada— que sean p o l í t i c a m e n t e aceptables para todos los gobiernos interesados. Si se aceptara este modesto proyecto, los planteamientos de Contadora p o d r í a n aplicarse d e s p u é s . E l proceso de C o n t a d o r a s e g u i r í a siendo esencial como medio para hacer efectivos los acuerdos de no i n t e r v e n c i ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , una serie de negociaciones entre Estados U n i d o s y la U n i ó n Soviética, y entre Estados Unidos y C u b a , a b o r d a r í a n otras cuestiones. U n arreglo de esta naturaleza es coherente con los principios del sistema interamericano y de las Naciones U n i d a s . Sólo bajo tales circunstancias puede uno esperar que recuperen u n m í n i m o de eficacia las instituciones i n t e r a m e r i - JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN AMÉRICA LATINA 11 canas para garantizar, a largo plazo, la vuelta a u n orden internacional en el hemisferio. Acuerdos de esta naturaleza s u b s t i t u i r í a n al r é g i m e n internacional de s u b v e r s i ó n por uno que pudiera construirse sobre las bases anteriores m á s firmes del sistema interamericano. Éste no b a s t a r í a , sin embargo, para enfrentar todas las dificultades de la "Segunda Guerra F r í a " . L a U n i ó n Soviética no es m i e m b r o de la O E A ; C u b a sí lo es, pero su m e m b r e c í a c o n t i n ú a suspendida; y Nicaragua desconfía de las instituciones de u n sistema donde tiene pocos amigos. Es, por lo tanto, indispensable que se utilice procedimientos informales ad hoc como el que hemos descrito, j u n t o con los de Contadora, para reforzar las acciones en el marco del sistema interamericano. Las declaraciones y la conducta reciente de los gobiernos de Nicaragua y C u b a p e r m i t e n esperar u n cambio en el sentido de una mayor conciliación. L a principal incertidumbre es si el gobierno de Estados U n i d o s se encuentra preparado para convivir con u n gobierno revolucionario consolidado en Nicaragua. * En r e l a c i ó n con las disputas territoriales y limítrofes, las bases para un acuerdo en t o r n o a dos de los principales conflictos e s t á n dadas desde hace a l g ú n tiempo. De hecho, Colombia y Venezuela han llegado a u n acuerdo sobre la d e m a r c a c i ó n de sus jurisdicciones m a r í t i m a s ; necesitan ahora una voluntad política para obtener la a p r o b a c i ó n de sus respectivos sistemas políticos. S e g ú n parece, la m e d i a c i ó n papal en la disputa sobre el C a n a l de Beagle otorga a Chile s o b e r a n í a sobre tres de las islas disputadas, siempre y cuando este país acepte tener m u y pocos derechos m a r í t i m o s sobre el A t l á n t i c o Sur y no obtenga derechos adicionales sobre la A n t á r t i d a . Estas propuestas creativas separan los problemas de límites de tierra y límites de mar, y en parte distinguen t a m b i é n la cuestión de la s o b e r a n í a de los asuntos relativos a recursos naturales. Menos seguro, pero t a m b i é n factible, es el arreglo de las reclamaciones de Guatemala sobre la totalidad de Belice. A u n q u e resulta m á s difícil, separar las cuestiones territoriales de las m a r í t i m a s le p e r m i t i r í a a Guatemala aceptar la integridad territorial de Belice a cambio de ganancias en j u r i s d i c c i ó n m a r í t i m a y sobre recursos. E n la disputa entre Venezuela y G u y a n a , desde hace tiempo hay condiciones para que Venezuela ceda ante G u y a n a ; el problema principal ha sido separar este asunto del acuerdo sobre límites entre Venezuela y Colombia, v obtener en Venezuela el apoyo político necesario para reconocer la integridad territorial de G u y a n a . Son m á s complicadas la c u e s t i ó n del acceso de Bolivia al m a r y la disputa de límites entre P e r ú y Ecuador. N i n g u n o de estos problemas se presta claramente a u n intercambio de concesiones sobre límites territoriales y m a r í t i m o s , pero ambos p o d r í a n dar lugar a la c e l e b r a c i ó n de acuerdos de e x p l o t a c i ó n conjunta de recursos. U n corredor hacia el m a r para Bolivia es imaginable y factible, pero r e q u e r i r í a m á s voluntad política de Bolivia, Chile y P e r ú que en otros casos. El hemisferio conserva algo de su capacidad de m e d i a c i ó n , concretada en la O E A pero no l i m i t a d a a ese organismo. Las t é c n i c a s de c o n t e n c i ó n de conflictos p o d r í a n incluir m á s acuerdos sobre políticas militares. S u d a m é r i c a ha producido varias declaraciones sobre control de armamentos (por ejemplo, la de A y a c u c h o ) , pero ha sido débil en lo que se refiere a su aplicación real 12 JORGE I . DOMÍNGUEZ FI xxv-í (los signatarios de la D e c l a r a c i ó n de Ayacucho siguen envueltos en carreras armamentistas). C o m o en el caso de las posibles soluciones a las disputas centroamericanas, se puede buscar procedimientos menos ambiciosos pero m á s p r á c ticos que sirvan a la c o n t e n c i ó n y solución de los conflictos, y q u i z á t a m b i é n a la l i m i t a c i ó n de los presupuestos militares. U n a estrategia posible es fomentar la confianza militar. Las fuerzas armadas de A m é r i c a L a t i n a no hacen tanto como el Pacto de Varsovia y la O r g a n i z a c i ó n del T r a t a d o del A t l á n t i c o N o r t e ( O T A N ) en lo que se refiere a medidas para crear esta confianza. A l igual que estas alianzas, los ejércitos latinoamericanos p o d r í a n comprometerse a notificar voluntariamente, con v e i n t i ú n d í a s de a n t i c i p a c i ó n , cualquier m a n i o b r a importante que realizaran en u n a franja de ciento cincuenta y cinco millas a p a r t i r de la frontera de u n p a í s vecino. Las fuerzas armadas latinoamericanas p o d r í a n incluso a m p l i a r el plazo de notific a c i ó n a cuarenta y cinco d í a s , i n v i t a r a observadores a las maniobras, intercambiar i n f o r m a c i ó n sobre la o r g a n i z a c i ó n y localización de efectivos m i l i t a res así como programas anuales de ciertas actividades militares, y organizarse para supervisar y verificar el cumplimiento de cada uno de estos acuerdos. Estas propuestas se asemejan a las que ha hecho la O T A N al Pacto de Varsovia. Los militares latinoamericanos p o d r í a n acordar, igualmente, reducir las compras de armamentos modernos, y coordinar los programas de a d q u i s i c i ó n y p r o d u c c i ó n de armas. Estas ú l t i m a s propuestas resultan m á s complejas, sin embargo, y sólo puede esperarse que su a d o p c i ó n siga a la de medidas m á s simples. ' A corto plazo, a pesar de los obvios costos p r e s u p u é s t a l e s , es posible derivar aunque sea logros modestos del mantenimiento de ciertas p r á c t i c a s . É s t a s incluyen el entrenamiento de oficiales de los países latinoamericanos, de preferencia vecinos, en varias academias militares nacionales para disipar sospechas de hostilidad. Maniobras militares conjuntas de los ejércitos de países limítrofes, sin la participación de fuerzas norteamericanas, t e n d r í a n el mismo efecto de generar confianza. Si bien puede parecer que estas medidas f o m e n t a r í a n una mayor m i l i tarización, de hecho p o d r í a n infundir bastante confianza m u t u a en las fuerzas armadas para facilitar cierta desmilitarización a mediano y largo plazo. Los avances recientes en el desarrollo de la e n e r g í a nuclear en Brasil, y especialmente en A r g e n t i n a , requieren que se le preste m a y o r a t e n c i ó n a las cuestiones de no proliferación nuclear. E l 18 de noviembre de 1983, la C o m i s i ó n de E n e r g í a A t ó m i c a de A r g e n t i n a a n u n c i ó que t e n í a capacidad suficiente para el enriquecimiento del u r a n i o y h a b í a completado el ciclo de p r o d u c c i ó n de e n e r g í a nuclear. Por l o tanto, es m á s urgente que nunca que A r g e n t i n a acceda a poner todas sus instalaciones nucleares bajo la plena salvaguardia internacional de la Agencia I n t e r n a c i o n a l de E n e r g í a A t ó m i c a ( A I E A ) . L a cooperac i ó n en materia de e n e r g í a nuclear entre Brasil y A r g e n t i n a , que ha producido confianza m u t u a , se debe impulsar en el futuro y complementar con las medidas necesarias para la plena a p l i c a c i ó n del T r a t a d o de Tlatelolco, d i s e ñ a d o por latinoamericanos para establecer u n a zona libre de armas nucleares: A r g e n t i n a ha firmado el T r a t a d o pero no lo ha ratificado; C u b a debe firmarlo y ratificarlo; Francia debe firmar y ratificar el Protocolo I , que a ñ a d i r í a sus territorios en JUL-SEP 84 CONFLICTOS EN A M É R I C A LATINA 13 el hemisferio occidental a la zona libre de armas. L a guerra no es inevitable en A m é r i c a del Sur y la intensificación de los conflictos en C e n t r o a m é r i c a se puede detener y revertir. Los mecanismos políticos e institucionales del hemisferio occidental han sido golpeados duramente en a ñ o s recientes pero siguen dando señales de vida, ya sea en el G r u p o Contadora en C e n t r o a m é r i c a o en los continuos esfuerzos de m e d i a c i ó n en A m é r i c a del Sur. Alejarse de la guerra exigirá, no obstante, u n autocontrol que los gobiernos no han sabido tener recientemente, y r e q u e r i r á t a m b i é n una confianza audaz —de la que desgraciadamente se ha carecido— para correr los riesgos necesarios en pro de la pacificación. A u n q u e la esperanza de paz no se ha extinguido, aumenta la probabilidad de guerras'limitadas y de una m i l i t a r i z a c i ó n m á s profunda. Las principales fuentes bibliográficas sobre ejércitos y armamentos en A m é rica L a t i n a son las mismas que para el resto del m u n d o : los anuarios de la A r m s C o n t r o l and D i s a r m a m e n t Agency de Estados U n i d o s (World Military Expenditures and Arms Transfers), del International Institute for Strategic Studies (TheMilitary Balance) y del International Peace Research Institute de Estocolmo (Yearbook). El Aspen Institute ha realizado u n estudio sobre las instituciones interamericanas. E l reporte del C o m i t é D i r e c t i v o norteamericano que presid i ó V i r ó n P. V a k y (Governance in the Western Hemisphere), contiene abundantes recomendaciones basadas en ponencias sobre diversos temas. H a y dos reportes que se refieren a las cuestiones de seguridad en general pero con particular a t e n c i ó n a C e n t r o a m é r i c a , el del I n t e r - A m e r i c a n Dialogue que d i r i g i e r o n Sol L i n o w i t z y Galo Plaza (Americas at a Crossroads), y el de la N a t i o n a l Bipartisan Commission on C e n t r a l A m e r i c a , de Estados U n i d o s , encabezada por H e n r y Kissinger. Son m u y útiles trabajos a c a d é m i c o s : Joseph S. N y e , Peace in Parts: Integration and Conflict in Regional Organization, Boston, L i t t l e - B r o w n , 1971; J o h n C h i l d , Unequal Alliance: The Inter-American Military System, 1938-1978, Boulder, Westview Press, 1980; M i c h a e l M o r r i s y V í c t o r M i l l á n (eds.), Controlling Latin American Conflicts: Ten Approaches, Boulder, Westview Press, 1983. M e b a s é t a m b i é n en los resultados de mis investigaciones previas: " T h e U n i t e d States and its Regional Security Interests: T h e Caribbean, C e n t r a l , and South A m e rica" Daedalus 109 n ú m 4Í1980) pp 115-133- " I t W o n ' t G o A w a y C u b a on the U S Foreign Policy A g e n d a " International Security 8 n ú m 1 (1983) pp. 113-128; " C u b a ' s Relations w i t h Caribbean and C e n t r a l A m e r i c a n C o u n t r i e s " , Cuban Studies 13, n ú m . 2 (1983), pp. 79-112.