XIII - Actualidad Empresarial

Área
Ordenamiento Territorial
y Gestión Ambiental
XIII
XIII
Luego de la COP20 en Lima,
¿qué hacer y con quiénes lo hacemos?
Ficha Técnica
Autores: Mg. Arq. Liliana Miranda Sara*
Título : Luego de la COP20 en Lima,
¿qué hacer y con quiénes lo hacemos?
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 75 -Enero
2015
Sumario
1. Introducción
2. El rol de las ciudades, el agua y el cambio
climático en el marco de los eventos
relacionados a la COP20 en Lima
3. El rol de los Gobiernos locales
4. Reacciones y percepciones de los actores
locales
5. Conclusiones
1. Introducción
A solo unas semanas del desarrollo de la
Conferencia de las Partes - COP20, de la
Convención Marco de Cambio Climático
de Naciones Unidas que se realizó en
Lima, en nuestro país se esperaba que el
documento de negociación resultante defina un nuevo acuerdo, que sentará las bases para lo que se suscribiría en la COP21
a realizarse en París el 2015; sin embargo,
según una serie de analistas, esto no se
logró. Ni están claros los compromisos
ni cómo este acuerdo pueda lograrse
hasta diciembre 2015. Si bien se están
abordando algunos temas relevantes,
como la ampliación de las contribuciones
para el Fondo Verde, se incluyeron textos
relacionados a daños y pérdidas, y se han
precisado la entrega a marzo de los INDC
(Intenciones nacionales determinando
contribuciones a la reducción de emisiones
de gases de efecto invernadero, GEI), entre
* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora, doctorante
de la Universidad de Amsterdam, coordinadora de Investigación
del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión
de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería <lmiranda@
ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe>.
otros, se han dejado de lado temas trascendentales para garantizar encontrarnos
por debajo de los 2º al 2100, como los
informes de los científicos del IPCC (Panel
Intergubernamental de Cambio Climático)
reclaman.
La COP20 se quedó en una encrucijada,
tratando de salir de su parálisis en la que
estuvo todo este tiempo, y no la tiene
fácil, pues lo único claro es que se llegará
a un acuerdo el 2015, pero no se lograron
definir las precisiones necesarias para
el mismo. Se esperaba que se definan
compromisos, no contribuciones para
la reducción de emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) por parte de
los países más contaminantes. Se esperaba compromisos de aportar fondos y
definir mecanismos claros respecto a la
compensación por daños y pérdidas (sin
mencionar las perdidas permanentes)
y no solamente “invitar” a los países
desarrollados a realizar tales contribuciones, se esperaba que se asuman las
responsabilidades diferenciadas respecto
a las consecuencia de los impactos del
cambio climático en los países en vías de
desarrollo y más vulnerables, cosa que
tampoco no se ha logrado.
A pesar de que el acuerdo que China
y EE.UU. suscribieran poco antes de la
COP dio un buen ánimo para el inicio
de la misma, aunque China recién en el
2030 empezará a reducir sus emisiones y
EE.UU lo hará en el 2025, para el IPCC
y organizaciones internacionales de la
sociedad civil, esto no es suficiente y sería
demasiado tarde. Se tiene, por un lado,
los Gobiernos nacionales con las grandes
empresas industrializadas, las grandes
corporaciones que no quieren reducir sus
emisiones porque les cuesta mucho bajar
emisiones vía cambio tecnológico; y por
otro lado, los países más vulnerables, con
menos recursos y con menos capacidad
para responder a los cambios y a los
efectos del cambio climático, y no hubo
Actualidad Gubernamental
quien quiera asumir la corresponsabilidad
sobre sus pérdidas y daños.
Todas las miradas estuvieron puestas
en Lima, con la esperanza de que las
conversaciones sobre el clima de la ONU
sentaran las bases para un acuerdo internacional sobre el clima, pero cuando
presidentes, jefes de Estado, ministros y
negociadores de casi 200 “partes” entran
en escena, lograr acuerdos parece una
tarea cuasi imposible.
¿Existe comprensión y aceptación
del cambio climático por los actores
locales?
¿Qué es lo que población de Lima piensa
sobre el cambio climático y su impacto en
su ciudad? Como reiteradamente indica el
MINAM y nosotros en artículos previos, el
Perú es uno de los 10 países más vulnerables al cambio climático y, aunque existe
cierta incertidumbre acerca de cómo esto
afectará a Lima y a las ciudades peruanas
directamente, la alta probabilidad es de
prolongada sequía acompañada de eventos extremos de precipitación erráticas
pero más frecuentes, y los riesgos asociados a la escasez de agua, inundaciones y
deslizamientos de tierra.
Sin embargo, luego de 12 días de contar
con un stand como Foro Ciudades para
la Vida en la Feria “Voces por el Clima”
organizado por el MINAM en paralelo
a la COP20, de ingreso libre al público y
la participación en una serie de eventos
relacionados a la COP en Lima, se puede
afirmar que se evidencia una falta de
comprensión acerca de los impactos del
cambio climático, la resistencia a reconocer
los riesgos, así como incluso la negación de
que exista o fuera a existir algún problema.
¿Qué es lo que ocurre?, el alcalde de
Bogotá, Gustavo Petro, en un encuentro
de alcaldes organizado por el ICLEI1 en la
1 Existe un claro reconocimiento de la importancia del rol de las
ciudades, con sus patrones de consumo y producción, y como
responsables del 40 al 70% de las emisiones de GEI dependiendo
N° 75 - Enero 2015
XIII 1
Informes Especiales
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XIII
Informes Especiales
Municipalidad de Lima el 8 de diciembre,
en presencia de la alcaldesa Susana Villarán, mencionó que “vamos a llegar a la
COP100 y no habrá acuerdo”, enfatizando
su desconfianza al actual sistema de negociación por estar dominado por intereses
económicos que priorizarían las ganancias
de las corporaciones y de los más ricos en
detrimento de la seguridad de la población
y la viabilidad del planeta. Es más, el lema
de la marcha climática convocada por la
Cumbre de los Pueblos, era “Queremos
cambiar el sistema, no el clima”, pero en
verdad, ¿es solo eso necesario?
¿Qué dice la ciencia sobre las ciudades y el agua en el marco del cambio
climático?
El Quinto Informe de Evaluación (AR5) del
IPCC2 sobre la base de numerosos análisis
científicos independientes confirma las
causas antropogénicas y la irreversibilidad del cambio climático, debido a que
sus impactos se han extendido en todos
los continentes y en todos los océanos.
Se afirma en el quinto informe, que “el
calentamiento en el sistema climático es
inequívoco y, desde la década de 1950,
muchos de los cambios observados no han
tenido precedentes en los últimos decenios
a milenios. La atmósfera y el océano se
han calentado, los volúmenes de nieve
y hielo han disminuido, el nivel del mar
se ha elevado y las concentraciones de
gases de efecto invernadero (GEI) siguen
aumentando”.
El IPCC indica también en el AR5 (IPCC,
2014) respecto al ciclo del agua en la atmosfera que: “Los cambios que se producirán en el ciclo global del agua, en respuesta
al calentamiento durante el siglo XXI, Por
otro lado, el quinto informe del IPCC indica
que los impactos humanos directos, tales
como los cambios en los usos del suelo, la
contaminación, el uso de recursos hídricos
continuarán dominando globalmente
como amenazas sobre la mayoría de los
ecosistemas acuáticos continentales (alta
confianza) y los terrestres (confianza media) durante las tres próximas décadas.
2. El rol de las ciudades, el agua y
el cambio climático en el marco de los eventos relacionados
a la COP20 en Lima
Las ciudades
Desde el concepto de desarrollo sostenible
ya no se discute que la batalla por la sostenibilidad depende fundamentalmente
de las acciones locales, y que solo se la
va a ganar o perder desde las ciudades,
la cuales serán los lugares desde donde se
responderá con efectividad a los desafíos
de la metodología de cálculo. Los gobiernos locales globalmente
están organizándose activamente (incluyendo al ICCLEI, C40, Red
Asiática de Ciudades resilentes, además de otras) y se encuentran
desarrollando diferentes tipos de iniciativas para implementar
estas agendas.
2 Panel Intergubernamental de Cambio Climático.
XIII 2
del cambio climático y la sostenibilidad.
Ya nadie discute la evidencia y constatación de que al 2050 más del 70 % de la
población mundial vivirá en las ciudades,
algo que ya ocurre en el Perú y América
Latina desde más de una década. Por lo
que se deberán adoptar soluciones para
cada tipo de ciudad, para cada desafío,
para cada tema. Atender los retos del
proceso de urbanización es cada vez más
claramente una precondición para lograr
la sostenibilidad mundial.
El agua
En el AR5 el IPCC también sostiene que
la región de la costa pacífica en América
Latina, incluyendo a Lima, perdería el
40 % de los recursos del agua al 2100,
lo cual significaría que se van a reportar
pérdidas, pero también que se enfrentarán riesgos de desastres, porque también
sobrevendrían lluvias intensas, las que si
sucedieran solo en Lima generarían desastres de diverso tipo, tal y como lo hemos
reseñado reiteradamente en previos artículos (como el ocurrido en Arequipa en el
2013), donde cinco personas murieron pero
se perdió millones en el agro, y una de las
torrenteras que cruza la ciudad se abrió al
doble de su capacidad, con la buenaventura
de llegar solo al borde de las veredas de las
casas a ambos lados, sin llegar a destruirlas.
Pero, ¿qué ocurrirá en el próximo de estos
eventos extremos allí mismo?, y ¿quién
se hará cargo de estas consecuencias y de
dónde saldrán los recursos para asumir las
acciones de prevención, de preparación y
de reducción de riesgos, y de asumir las
pérdidas en las ciudades?
Eventos durante la COP20
En ese sentido, un tema que a nuestro
parecer no apareció con suficiente fuerza
ni en los eventos oficiales ni los de la
sociedad civil internacional al interior de
la COP 20 fue el de las ciudades, el agua
y los riesgos relacionados frente al cambio
climático; a diferencia de lo acontecido
en la Feria Voces por el Clima organizado
por el MINAM en el Jockey Club, donde
uno de los temas emblemáticos fue el de
ciudades sostenibles, y que enfatizó, entre
otros, el tema de la reducción de riesgos, el
agua urbana, la construcción y el transporte sostenibles, aunque se sintió la ausencia
del Ministerio de Vivienda, si celebramos
que el tema haya formado parte de uno
de los pabellones de esta feria.
En el caso de la Cumbre de los Pueblos,
organizada por un colectivo de organizaciones sindicales, campesinas y de la
sociedad civil salvo escasas excepciones,
fue notoria la ausencia del tratamiento del
tema urbano, y si bien el agua en general
con un enfoque de derechos fue tratada
en forma extensiva, raramente incluían la
conexión con las demandas de agua de las
poblaciones urbanas, la gran mayoría de
la población en el Perú. Los lemas, participantes y temas en pancartas y banderolas
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N° 75 - Enero 2015
de los participantes en la exitosa marcha
climática del 10 de diciembre, evidenció
esto claramente.
Visto esto, nos preguntábamos, ¿hasta qué
punto la COP será realmente aprovechada
para influir y modificar las agendas de los
actores locales?
3. El rol de los Gobiernos locales
En las ciudades, se asume que la tarea
es fundamentalmente de los Gobiernos
locales, pero como bien se sabe, por lo
menos en el Perú, los Gobiernos locales no
tienen suficientes recursos3, ni capacidades
institucionales, ni tampoco han priorizado
realmente el tema, salvo honrosas excepciones4 fueron muy pocos los delegados
municipales dentro de la COP.
Entonces, ante la ausencia de compromisos internacionales claros para canalizar
recursos financieros, tecnológicos y de capacidades al nivel local y urbano desde los
acuerdos de las COP, ¿quiénes podrían realmente asumir los desafíos de los climas del
futuro?, ¿quiénes van a preparar, adaptar
y/o transformar a las ciudades, barrios y viviendas?, ¿cómo hacerlo y cumplir con estos
mandatos sin recursos, si como todo parece
indicar, todo se seguirá concentrando en los
sectores o Ministerios?, ¿o incluso, se canalizarían vía el sector privado (que ni siquiera
asistió a la COP)?, ¿es que los pobladores
(rurales y/o urbanos) y actores locales son
realmente los que podrán asumir esta responsabilidad de preparación, adaptación
e incluso transformación para atender los
desafíos de los climas del futuro?, ¿quiénes
son o podrían ser los campeones para
atender estos desafíos climáticos?, ¿cómo
superar las barreras y resistencias que el
tema del cambio climático pudiera estar
suscitando aún?, ¿cuáles son las acciones de
incidencia más efectivas para facilitar que
las políticas e inversión pública prioricen
las medidas de adaptación, mitigación y/o
transformación frente al cambio climático
desde las ciudades?
4. Reacciones y percepciones de
los actores locales
Presento aquí, una primera exploración,
resultado de un breve análisis empírico,
basado en los resultados previos de una
investigación de tesis de maestría (Kaiser,
2012), realizada con anticipación, tres meses después del desarrollo de la Estrategia
de Adaptación de la Provincia de Lima5;
3 El Gobierno central maneja el 73% del presupuesto versus el
12,5% del total de Gobiernos locales del Perú.
4 La Municipalidad Metropolitana de Lima es la primera que logra
aprobar su Estrategia de Adaptación y Mitigación de la Provincia
de Lima definiendo medidas y acciones de corto y largo plazo, la
estrategia fue desarrollada en forma concertada en el marco de
una serie de reuniones del grupo técnico de cambio climático de
la Comisión Ambiental Metropolitana, y ha guiado las acciones
de la gestión. La Municipalidad de Trujillo se encuentra también
desarrollando estudios de alto nivel científico con el apoyo de
consultores internacionales financiados por el BID, para la formulación de sus estrategias, y diversas Municipalidades Distritales,
como la de San Borja mostraron sus avances e inversiones con
recursos propios en el mismo sentido durante la feria.
5 Que tardó en aprobarse más de dos años por parte de los
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así como en la sumatoria de las reacciones
y percepciones de las personas contactadas en el stand del Foro Ciudades para la
Vida durante la Feria, de los observadores
delegados de Perú contactados dentro de
la COP, y de personas comunes que no
participaron de ninguno de los eventos
vinculados a la COP.
En resumen, se puede afirmar que la población y actores locales, incluso aquellos
curiosos o hasta evidentemente interesados en el tema, manifiestan aún poca
comprensión acerca de los impactos del
cambio climático en sus vidas cotidianas,
pueden incluso evidenciar cierta resistencia a reconocer sus riesgos, llegando, en
algunos casos, hasta la negación absoluta
de que exista o fuera a existir algún problema. Pasamos a detallar cada tipo de
reacción identificada.
1. Falta de comprensión de lenguaje y
conceptos básicos
Para algunos, el concepto de cambio
climático es un concepto relativamente
nuevo, y es o ignorado o discutido –al
parecer– para no reconocer el desconocimiento sobre el tema, pero también
por el uso de lenguaje y palabras técnicas
muy especializadas que simplemente no
se entienden por las personas comunes.
La información científica del IPCC usa
lenguaje codificado experto y habla de
situaciones globales, planetarias difícilmente conectadas a la vida cotidiana de
las personas, La necesidad de bajar la
escala y definir los plausibles impactos
de los escenarios climáticos en la vida
cotidiana de las personas facilitaría esta
comprensión. Sobre esta base, las personas son más propensas a captar e identificar los riesgos potenciales mejorando
su conocimiento y conciencia sobre el
tema, pero sin necesariamente con esto
garantizar que se movilice y haga algo al
respecto.
2. Actitud de poder controlar la naturaleza: “No te preocupes, lo tenemos
bajo control”
Otro punto de vista, es que cualquier
problema que el cambio climático creara,
los ingenieros, los técnicos y profesionales
en las ciudades y en Lima en particular,
lo pueden arreglar. Algunas personas en
este grupo piensan que los seres humanos
pueden “construir” una respuesta, sin
importar el clima.
Esto ocurre tanto entre los pobladores
más pobres que se localizan en zonas
de alto riesgo, aduciendo que no tienen
otra opción (y muy probablemente es
así), pero también en habitantes de la
ciudad que invierten en departamentos
de 2 millones de dólares ubicados en los
acantilados de 100 m de alto en la Costa
Verde de Lima, ampliamente reconocidos
como de alto riesgo por los expertos, tanto por terremotos, por rotura de tuberías
de agua (dentro y fuera de los edificios)
y con el nivel del mar en aumento erosionando la costa año tras año. Sin embargo,
los promotores inmobiliarios continúan
presionando para construir departamentos de hasta ocho pisos allí. Cuando se
les pregunta a estos inversionistas, sean
gerentes y concejales de la misma Municipalidad.
constructoras o propietarios, sobre los
riesgos de esta localización indican: “No
es un problema; si eso sucede, tenemos
buenos ingenieros, es manejable”, en
una actitud que bordea la arrogancia de
siempre poder controlar la naturaleza tan
solo con la tecnología.
Adicionalmente, Lima cuenta con un deficiente sistema de drenaje y la ocurrencia
de una lluvia intensa (como la de enero
de 1974) podría conducir fácilmente a
inundaciones por escorrentía, así como
desbordes del río Rímac. Sin embargo,
algunos ingenieros creen que se puede
controlar la naturaleza, “si el Rímac trae
altos caudales que crucen el umbral límite, quizás es mejor canalizarlo6 o hasta
entubarlo (…)”. ¿La infraestructura es la
que va a resolverlo todo?. Las evidencias
indican que se equivocan, pues si el Rímac
se desborda bajo las condiciones de lo ya
ocurrido en Arequipa el verano de 2013,
sería catastrófico para la ciudad “ (ver
fotos en artículo de la misma autora el
mes anterior).
3. Negación: El cambio climático no es
real, es una mentira
Otros, incluyendo algunos políticos y
periodistas de medios de comunicación
influyentes, simplemente niegan que el
cambio climático esté ocurriendo. No
olvidemos que el expresidente de Perú,
Alan García, refirió hace algunos años que
los glaciares de los Andes se derritieron
ya varias veces en los tiempos preincas,
habiéndose recuperado posteriormente,
dando a entender que es parte del ciclo
natural de la naturaleza.
Mientras que en el primer día de la
COP20, dos comentaristas políticos de un
programa de televisión de alcance nacional en el Perú, estaban reclamando que el
cambio climático no es real, y “¿por qué
está el Presidente gastando el dinero de
los impuestos de los peruanos en esto?”,
insistiendo que todo lo vinculado a la COP
era un gran fraude, en clara actitud descalificadora de lo que miles de científicos
del mundo y del IPCC ya reconocen como
una verdad científica indiscutible.
4. Resistencia: Disonancia cognitiva
funcional
Un último aspecto, y el más complejo, es
la resistencia: cuando la gente entiende
los riesgos, pero se niegan a reconocerlos,
los minimiza y desmoviliza a quien quiera
hacer algo al respecto. Esto también se
conoce como la disonancia cognitiva
funcional, y lo más obvio visto en los enfoques de suministro de agua de la ciudad.
Por un lado, la gente puede reconocer
que los glaciares si se están derritiendo y
que la lluvia está decayendo en los últimos
40 años, ellos entienden que los glaciares
son una fuente de agua, y sin embargo, se
niegan a admitir que este es un problema,
y menos que tenga algo que ver con su
provisión de agua en su propio domicilio.
Esta versión nos dice: “Bueno, es agradable ver las montañas de Perú con nieve en
la parte superior, pero lo más importante
es la lluvia, y todavía tenemos la lluvia
para el agua”. Pero esto es ilógico, es en
las partes altas de Lima donde llueve y
solo 3 o 4 meses al año, y el agua del río
Rímac es insuficiente, el resto del agua
de la ciudad proviene de la cuenca del
6 El Proyecto Vía Parque Rímac ya canalizó al menos 2 km del
río, teniendo como resultado un desborde y rotura del muro
de contención en verano de 2013.
Actualidad Gubernamental
XIII
río Mantaro, del otro lado de los Andes,
donde los glaciares juegan un papel
significativo en la provisión del agua; y
a sabiendas que estos glaciares se están
derritiendo, se niegan a reconocer que
haya algún problema”.
La psicología de la resistencia está acompañada de la actitud del avestruz (si no lo
observo, no reconozco su existencia, ergo,
asumo que no me afectará) y hasta de
reacciones adversas, descalificadoras y hasta
agresivas (calificando de “extremistas” y
hasta “apocalípticos” a todo aquel que hable
del cambio climático), buscando desconocer
y minimizar los datos de la información y
evidencia científica.
5. Conclusiones
No hay una solución fácil aquí. Una información clara, relevante y tangible puede
ayudar a cerrar las brechas de conocimiento y desafiar a aquellos que niegan
que el cambio climático esté ocurriendo.
La cuestión de la resistencia es más difícil
de resolver, pero es un área que se debe
continuar estudiando.
Este nivel de resistencia es bastante complejo, tenemos que entender la psicología
detrás de ella, para ayudar a explicar por
qué las personas se niegan a reconocer
algo, cuando tienen la evidencia científica
demuestra su veracidad. A las personas
normalmente les disgusta ser “removidos”
de su “zona de confort”, esta es una reacción natural, parte de la psicología humana
y debe ser contemplada evitando confrontarla para que la resistencia no aumente.
Según lo antes dicho, al menos en base a
este breve análisis, se requerirá una investigación en mayor profundidad en el futuro.
No parece ser un problema únicamente
de intereses económicos encontrados7, si
bien se reconocen su importancia y el gran
peso que tienen en los procesos de decisión
política (particularmente en el Perú y en lo
que concierne a las empresas relacionadas
a los combustibles fósiles), que evitan un
acuerdo global frente al clima, particularmente aquellos relacionados a la inversión.
Se estaría haciendo evidente que existen
otros elementos adicionales que habrá
que trabajar con seriedad para que las acciones de adaptación, mitigación, reducción de daños y pérdidas, particularmente
evitando las pérdidas permanentes sean
temas priorizados, tanto por los decisores
políticos como por los actores locales. Son
tareas aún pendientes y las estrategias de
incidencia deberán contemplarlos para ser
exitosas en el futuro.
Son pues varias y diversas las respuestas,
acciones, medidas y estrategias para enfrentar los desafíos de los climas del futuro
en el mundo, en el Perú, desde las ciudades y el agua. La tarea recién se inicia.
7 “Máxime cuando las empresas de energías renovables en el mundo están demostrando crecimiento y aumento de sus ganancias
en más de tres a cuatro veces por encima de lo proyectado en
los últimos años” (Al Gore, 2014).
N° 75 - Enero 2015
XIII 3
XIII
Informes Especiales
Climatización del Sistema Jurídico Peruano y
la Magistratura* (O acerca del impacto del cambio
climático en los sistemas jurídicos)
Ficha Técnica
Autores: Pierre Foy Valencia**
Rosario Guevara Cortez***
Título : Climatización del Sistema Jurídico Peruano
y la Magistratura* (O acerca del impacto del
cambio climático en los sistemas jurídicos)
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 75 - Enero
2015
Sumario
1. Fuentes materiales del derecho en relación
con el cambio climático
2. Fuentes formales del Derecho en relación
con el CC (anotaciones sobre la legislación
climática)
En el presente ensayo de manera breve
desarrollamos consideraciones generales
para caracterizar tanto las fuentes materiales como las formales1 del derecho en
relación con el cambio climático. A este
proceso lo denominamos “climatización
del sistema jurídico”, y estimamos que
debe ser debidamente comprendido y
asimilado por la Magistratura para sus
funciones y responsabilidades de administrar justicia ambiental en el país.
1. Fuentes materiales del derecho en relación con el cambio
climático
A pesar de la discusión doctrinal y conceptual acerca de las fuentes materiales del
derecho2, la idea esencial radica en que se
trata de factores que provocan la aparición
y determinan el contenido de las normas
jurídicas, representan una suerte de causa
contextual generadora del derecho (v.g.
las creencias religiosas y morales, las ideas
políticas y sociales, los intereses económicos y las circunstancias históricas, hoy en
día, los problemas ambientales y el cambio
* Artículo originalmente remitido para el boletín institucional
de la Academia de la Magistratura por la charla magistral que
pronunciara el exvicepresidente de EE.UU, Al Gore, el 11 de
diciembre del 2014.
** Profesor Asociado de la PUCP en Derecho Ambiental. Docente
de la Universidad de Lima. Doctor en Derecho y Master en
Derecho Ambiental, investigador en temas de su especialidad.
Promotor del Derecho animalístico en el Perú.
***Abogada por la PUCP. Especializada en temas de gestión pública
y derecho ambiental. Miembro del grupo de investigación en
Derecho Ambiental del INTE-PUCP, asesor externo del estudio
Foy & Valdez en temas corporativos y de gestión ambiental
1 Solo enfatizamos la fuente normativa de manera muestral.
2 Refiere Enrique Ghersi que «En realidad, la “fuente del derecho”
no sería más que una metáfora para presentar en lenguaje retórico
el complejo problema de la provisión de normas en la sociedad.
Quiera que este ensayo sea solo una provocación para el inicio
de un fructífero debate. El carácter competitivo de las fuentes del
derecho». Recuperado del Colegio de Abogados de Lima (CAL):
<http://www.cal.org.pe/pdf/diplomados/26caracter.pdf>
[Consulta: 02 de noviembre de 2013].
XIII 4
climático, entre otros). Algunos las denominan fuentes políticas y que, por último,
vienen a significar las razones o hechos
que provocan la aparición de una norma o
sistema normativo inclusive, y determina su
contenido. Se sitúa en una zona penumbrosa entre lo jurídico y lo metajurídico o acaso
representa la antesala de lo jurídico. En la
perspectiva ambiental, ergo climática, de
tiempo atrás venimos postulando que las
fuentes materiales ambientales se sostienen
y explican debido al conjunto de problemas
y desafíos ambientales contemporáneos,
en buena cuenta la crisis ambiental y los retos del desarrollo sostenible constituyen las
fuentes materiales a las que nos referimos
en este apartado. Decíamos hace algunos
años “las fuentes materiales del Derecho
ambiental vendrían a estar constituidas por
los procesos de deterioro/amenaza a ecosistemas y condiciones de vida, así como por
las subsecuentes condiciones o respuestas
tecnológicas, políticas y de diversa índole,
lo cual en su conjunto sirve de base para su
ulterior formulación jurídico ambiental”3.
En consecuencia, antes que nada, cabe
identificar las manifestaciones del cambio
climático –en adelante CC–, para lo cual
procederemos en relación con dos niveles:
mundial y nacional.
1.1. El cambio climático a nivel mundial4
• En algunas regiones al sur de Europa se
están produciendo sequías y se intensifican los periodos de calor, aumentando la
propagación de enfermedades, principalmente en climas tropicales.
• Las olas de calor ocasionan pérdidas de
vidas e incendios forestales. En los últimos
veranos, por ejemplo, EE.UU. ha registrado
temperaturas récord, que costaron la vida
de centenares de personas, además de las
pérdidas de cultivos, y miles de hectáreas
de bosque quemadas en el oeste del país.
• El cambio en la estacionalidad de las
lluvias ha ocasionado la disminución de
la capacidad productiva agrícola en Asia
y África.
• El número anual de desastres (huracanes,
lluvias torrenciales, deslizamientos, etc.)
relacionados con el clima se incrementó
en 2,4 veces entre el 2000-2005, en relación al periodo 1970-99, continuándose
la tendencia observada durante los años
noventa.
• Se ha elevado el nivel del mar debido al
derretimiento de los cascos polares, lo
3 FOY, Pierre. (1997). “En busca del derecho ambiental”. (I). En Foy
Valencia, Pierre (Editor), Derecho y ambiente: Aproximaciones
y estimativas (pp. 37 – 170). Lima: PUCP, Fondo editorial.
4 MINAM. Portal de Cambio Climático. Qué efectos tiene el
Cambio Climático. Recuperado de <http://cambioclimatico.
minam.gob.pe/cambio-climatico/sobre-cambio-climatico/
que-impactos-tiene/> [Consulta: 02 de noviembre de 2013],
MINAM 2013.
Actualidad Gubernamental
N° 75 - Enero 2015
que trae una disminución de las reservas
hídricas. El aumento de las temperaturas
sobre los 2 °C acelerará la crecida del mar
provocando el desplazamiento de quienes
viven en países como Bangladesh, Egipto
y Vietnam, y originará también la inundación de varios pequeños estados-islas.
1.2. El cambio climático a nivel nacional5
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cambios en los patrones de lluvia.
Elevación del nivel del mar.
Los glaciares se derriten.
Las olas de calor contribuyen a la expansión de enfermedades.
El aumento de las temperaturas intensifica la
expansión de plagas e incendios forestales.
La frecuencia e intensidad de los desastres
climáticos es mayor.
El fenómeno de El Niño será más frecuente e intenso.
La sabanización del Amazonas podría
producir millones de toneladas de CO2
La biodiversidad se reduce y algunas
especies están en peligro de extinción.
La vulnerabilidad peruana y los impactos del CC
• Agricultura: Desplazamientos altitudinales de la vegetación y configuraciones
hidrológicas alteradas son consecuencias
en el uso y la conservación de los cinturones de vegetación múltiples por parte
de las poblaciones andinas (Impactos
regionales del cambio climático, PNUMAUNEP, 2000).
• Deforestación: Al 2005, el Perú contaba
con 68 742 mil ha de bosques y se han
deforestado 94 000 ha de bosques al año,
equivalentes a una tasa de deforestación
del 0,1 % anual en promedio (Estudios
de cambio en extensión de los bosques
1990-2005).
• Población: Perú y Venezuela presentan
los ratios más elevados de fatalidades por
población ocurrida en la región andina
(Informe Stern, 2006).
• Glaciares: Durante los últimos 30 a 35
años, el área total de los glaciares de los
Andes peruanos se redujo en 22 % y el
área de glaciares menores hasta un 80 %
(Magrin, G., 2008).
• Recurso hídrico: El derretimiento de los
glaciares ha provocado disminuciones del
12 % en la disponibilidad de agua dulce
en la zona costera, que es donde se ubica
el 60 % de la población (Magrín, G.,
2008).
• Precipitaciones: Durante las últimas décadas del siglo XX, las lluvias aumentaron
5 A pesar de que el CC es un fenómeno global, sus impactos serán
distintos, en función a la intensidad y tipo, a nivel local. El Perú
es un país con una valiosísima riqueza ecológica (en especies de
flora, fauna, recursos genéticos, ecosistemas) y megadiversidad
climática (tenemos 27 de los 32 climas del mundo), contribuyendo
al equilibrio ecológico del planeta. Asimismo, es un país que ha
logrado, en los últimos años, importantes avances en la reducción
de la pobreza, por lo que los impactos del cambio climático
podrían ocasionar un retroceso en este esfuerzo (MINAM 2013).
Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental
en el noreste del Perú y llegaron a 15 %
desde 1970; y se redujeron en el sur del
Perú (IPCC, 2001).
• Energía hidroeléctrica: Más del 70 %
de la energía en el Perú proviene de
energía hidroeléctrica. Algunas centrales
se encuentran en cuencas glaciares.
• Suelos: El 78 % de las tierras de secado
están afectadas por procesos de desertificación derivados de la erosión hídrica y
eólica (IPCC, 2001).
• Temperatura: Se han registrado aumentos de temperatura en las ciudades
costeras del norte del Perú, a partir de
1940 (IPCC, 2001).
• Zonas costeras: La mayor densidad de
población de América Latina y el Caribe
se encuentra en las costas y representan
el 60 % de la misma (Magrín, G., 2008).
• Salud: Se ha presentado un síndrome
de hipertermia en los niños pequeños
(menores de 2 años) y en los adultos (mayores de 80 años) debido a temperaturas
elevadas6. Fuente: Asociación Unidos por
el Cambio Climático, 2008.
Elaboración propia
Igualmente importa precisar dos conceptos que deberán “juridificarse” para
entender la trama de la relación jurídica
y CC. Los esfuerzos orientados a combatir
el CC climático deben confluir en dos
direcciones: la adaptación a sus efectos y
la mitigación de sus causa.
• La adaptación al CC: Incluye aquellas
medidas que permiten minimizar las
consecuencias adversas del cambio climático y beneficiarnos de sus posibles
efectos positivos.
• La mitigación del CC: Incluye las
políticas y medidas dirigidas a reducir
o a fijar a través de sumideros7, las
emisiones de gases de efecto invernadero de origen humano8.
Ciertamente el entorno político como
expresión de las fuentes materiales del Derecho y el CC, deben ser considerados en
primera línea, sin embargo, por cuestión
de espacio no abordaremos dicha cuestión.
2. Fuentes formales del derecho
en relación con el CC (anotaciones sobre la legislación
climática)
Dada la brevedad del presente artículo
6 IPCC, Grupo Intergubernamental de expertos sobre el Cambio
Climático. Cambio climático y biodiversidad. Ginebra: OMM PNUMA, 2002.
7 En el marco normativo sobre CC se entiende por «sumidero»
cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de
efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto
invernadero de la atmósfera. Es el caso hoy en día de los océanos,
y ciertos medios vegetales (bosques en formación). En tanto que,
«secuestro de carbono» es el proceso de extracción del carbono o
del CO2 de la atmósfera para almacenarlo en un depósito.
8 Para el derecho es importante tomar nota del rol que representa el
«carbono azul», es decir, el dióxido de carbono (CO2) atrapado en los
océanos. Alex Fernández Muerza refiere que: «Resulta vital contra el
cambio climático “Los ecosistemas acuáticos capturan más CO2 que
los terrestres, pero no suelen tenerse en cuenta y están amenazados
de forma grave. Su destrucción no solo resta capacidad frente al
cambio climático, sino que lo empeora. Este artículo explica por qué
el carbono azul resulta esencial, está amenazado y es amenazador y
enumera varias iniciativas para protegerlo”. FERNÁNDEZ MUERZA,
Alex. (2013). Recuperado de <http://www.consumer.es/web/es/
medio_ambiente/naturaleza/2013/08/29/217731.php> (Consulta:
02 de noviembre del 2013).
no corresponde elaborar un recuento sistemático de la legislación climática en sus
diversos niveles (internacional, regional /
subregional, nacional o subnacional); para
ello existe literatura ampliamente desarrollada y en permanente actualización e
innovación. Más bien interesa contar con
una caracterización de estos procesos, que
ayude a entender esos niveles normativos.
Sin duda, el escenario dominante procede
del ámbito internacional o propiamente
global, en complemento con importantes
avances en el regional o subregional, sobre
todo en la experiencia europea.
Una clave central nos brinda la dinámica
de la diplomacia ambiental o climática,
la cual marca el rumbo de la normativa
internacional sobre la materia9. Uno de
los ejes a seguir radica en el conjunto de
las Conferencias de las Partes (COP) de la
Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y
sus complejos procesos preparatorios, de
realización y posdesarrollo de las mismas,
que van condicionando en mayor o menor incidencia la agenda internacional
ambiental en general10.
Resultan en particular relevantes11:
• La COP3 (Berlín, 1995). Por la aprobación
del Protocolo de Kioto (PdK)12.
• La COP7 (Marrakech, 2001): Destaca por
los acuerdos sobre actividades forestales
y agrícolas y, en especial, por fijar reglas
específicas para el Mecanismo para un
Desarrollo Limpio - MDL13.
• La COP11 (Montreal, 2005): Relevante
entre otros alcances debido a la propuesta
“Reducción de las emisiones producidas
por la deforestación en los países en
desarrollo: Medidas para estimular las
acciones”.
• La COP12 (Bali, 2007): Destaca la denominada Hoja de ruta de Balí. Planteaba un
consenso hasta el 2009 para fijar nuevos
9 CAILLAUX, Jorge y RUIZ, Manuel(2012). La política ambiental
internacional del Perú. IDEI Veinte años de Política exterior
Peruana (1991-20111). PUCP, pp. 345-362.
10 A punto de haberse confundido la opinión pública mundial con
una de estas COP (N° 15) como si fuera una Cumbre de la ONU
sobre desarrollo sostenible.
11 Conferencias de las Partes (COPs) de la CMNUCC: COP1 (Berlín,
1995) / COP2 (Ginebra, 1996) / COP3 (Kioto, 1997) - Protocolo
de Kioto/ COP4 (Buenos Aires, 1998) / COP5 (Bonn, 1999) /
COP6 (La Haya, 2000) / COP7 (Marrakech, 2001) / COP8 (Nueva
Delhi, 2002) / COP9 (Milán, 2003) / COP10 (Buenos Aires, 2004)
/ COP11 (Montreal, 2005) / COP12 (Nairobi, 2006) / COP13 (Bali,
2007) / COP14 (Poznań, 2008) / COP15 (Copenhague, 2009) /
COP16 (Cancún, 2010) / COP17 (Durban, 2011) / COP18 (Catar,
2012) / COP19 (Varsovia, 2013) / COP20 (Lima, 2014).
12 El PdK es un protocolo de la CMNUCC, y un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases de
efecto invernadero que causan el calentamiento global: dióxido
de carbono (CO2), gas metano (CH4) y óxido nitroso (N2O),
además de tres gases industriales fluorados: hidrofluorocarbonos
(HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6),
en un porcentaje aproximado de al menos un 5 %, dentro del
periodo que va desde el año 2008 al 2012, en comparación a
las emisiones al año 1990.
13 El Mecanismo de Desarrollo Limpio o Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). Acuerdo suscrito en el PdK establecido
en su artículo 12, que permite a los gobiernos de los países
industrializados (también llamados países desarrollados o países
del Anexo1 del PdK, y a las empresas (personas naturales o
jurídicas), entidades públicas o privadas) suscribir acuerdos para
cumplir con metas de reducción de gases de efecto invernadero
(GEI) en el primer periodo de compromiso comprendido entre
los años 2008 - 2012, invirtiendo en proyectos de reducción de
emisiones en países en vías de desarrollo (también denominados
países no incluidos en el Anexo 1 del PdK) como una alternativa
para adquirir reducciones certificadas de emisiones (RCE) a
menores costos que en sus mercados.
Actualidad Gubernamental
XIII
objetivos que se aplicaran después de
2012 fecha originaria de culminación del
Protocolo de Kioto.
• La COP15 (Copenhague, 2009): Relevante sobre todo por el fracaso en acordar un
límite a las emisiones de gases de efecto
invernadero para el periodo entre 2012
y 2020.
• La COP16 (Cancún, 2010): Conocida
como la Cumbre del Clima 2010, que
venía precedida por la Conferencia
Mundial de los Pueblos sobre el Cambio
Climático y los Derechos de la Madre
Tierra14 (Bolivia), en que tampoco se logró
el objetivo de la conferencia: concluir un
acuerdo jurídicamente vinculante sobre el
clima que se aplicaría a partir del 2012.
• La COP11 (Durbán, 2011). Destacan la
creación de nuevas reglas de juego y sobre
todo la creación de un Fondo Verde para
el Clima (FVC).
Resulta impresionante considerar cómo
es que desde esta matriz se desprenden
procesos de implementación de la CMNUCC, políticas, acuerdos y compromisos
de diversa índole en perspectiva transversal; y relacionándose a su vez de una
manera sinérgica con otros importantes
acuerdos globales, no solo ambientales
sino en general concernidos con todas las
actividades de los Estados y sociedades
del mundo. Se produce y traduce todo un
marco regulatorio internacional del cambio
climático con sus principales instrumentos
desde una perspectiva para la construcción
del medioambiente sostenible para las
generaciones presentes y futuras15. De
dicha matriz devendrán escalonadamente
aplicaciones normativas de diferente nivel.
En una perspectiva regional o si se quiere
subregional, destaca la experiencia de la
Unión Europea (UE), a partir de la cual
se han elaborado múltiples herramientas
legales. En el trabajo colectivo de Antonio
Remiro Brotóns (2009)16, se reconoce la
actuación de la UE como líder en las negociaciones internacionales sobre la materia
e impulsora de políticas destinadas a hacer
frente al CC, y se reafirma que tanto la
CMNUCC como el PdK, constituyen los
instrumentos internacionales más importantes para afrontar el calentamiento
global; y que la aplicación de los principios
ambientales de precaución y responsabilidades comunes, pero diferenciadas,
deben cumplir un papel destacado en la
regulación internacional sobre CC17. En
14 En donde hubo grupos de trabajo que abordaron distintas
temáticas como bosques, Deuda ecológica, Tribunal de Justicia
Climática, agricultura y soberanía alimentaria.
15 VERA, Germán. (2013). El Cambio Climático en el Derecho
Internacional. Una visión para los ciudadanos y las empresas
en el Perú y Latinoamérica. Lima, Instituto de Estudios Sociales
Cristianos. VIANA DE ARAUJO, Bruno Manoel y otros. La
respuesta del Derecho Internacional al problema del cambio
climático. (2013). Valencia: Tirant lo Blanch..
16 REMIRO BROTÓNS, Antonio. (2009). El cambio climático en el
Derecho internacional y comunitario. Bilbao: Fundación BBVA.
17 A guisa de ejemplo, caben mencionar documentos con base
normativa, los libros verdes tales como a) Un marco para las
políticas de clima y energía en 2030 (2013); b) Sobre protección
de los bosques e información forestal en la UE: Preparación de
los bosques al cambio climático (2010); c) Adaptación al cambio
climático en Europa: Opciones de actuación para la UE (2007).
En cuanto a la profusa normativa “comunitaria” (¿unionista?) se
podría afirmar que la UE lleva varios años comprometida en la
N° 75 - Enero 2015
XIII 5
XIII
Informes Especiales
el caso de la Comunidad Andina se han
generado dinámicas institucionales18 y
normativas19 orientadas al CC.
Desde una perspectiva comparada de
desarrollo normativo climático en nuestra
región, cabría señalar algunos procesos
de constitucionalización climática, como
el caso de Ecuador20, y mediatizada o
discretamente, el caso de Bolivia21.
En la medida en que el CC genera múltiples inquietudes relacionadas con los
derechos humanos, ya sea desde riesgos
para la salud humana –v.g. aumento en
la incidencia del paludismo, la migración
masiva, los problemas de suministro de
agua y alimentos– hasta la desaparición de
refugios, tierras, medios de subsistencia y
culturas, derechos a la alimentación entre
otros, se viene desarrollando intensamente
la tendencia en ciertos sectores –sobre todo
activistas y antisistemas– en propugnar una
conexión desde el campo de los Derechos
Humanos22. Si bien es cierto resultan
18
19
20
21
22
lucha climática, tanto a escala europea como internacional, por
lo que esta temática figura entre las prioridades de su programa
y queda reflejada en su política y normativa climática. Ver Eur
– Lex en: http://eur-lex.europa.eu/es/dossier/dossier_10.
htm#1 (Consulta: 02 de noviembre). La normativa vigente
actualmente es la Estrategia Regional de Biodiversidad de los
Países del Trópico Andino (Decisión 523), la Estrategia Andina
para la Prevención y Atención de Desastres (Decisión 713) y
la Estrategia Andina para la Gestión Integrada de los Recursos
Hídricos (Decisión 763). Adicionalmente, la Agenda Ambiental
Andina 2012 - 2016 aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible que constituye
un marco de trabajo para el área en los temas de biodiversidad,
cambio climático y agua del 2013.
Es el caso de: a) Programa Regional de Adaptación al Cambio
Climático, con énfasis en el sector agropecuario; b) Proyecto
Adaptación al Impacto del Acelerado Retroceso Glaciar en los
Andes Tropicales (PRAA) financiado por el Banco Mundial, el GEF
y el Gobierno de Japón, orientado hacia el diseño detallado de
medidas de adaptación en cuencas glaciares piloto en Bolivia,
Ecuador y Perú; c) Instalación de ocho estaciones de monitorio
del impacto del cambio climático sobre la biodiversidad de
alta montaña; d) Fortalecimiento de la red de investigadores
asociados a la Red de Andina Monitoreo del Impacto del Cambio
Climático sobre la Biodiversidad de Alta Montaña, con el apoyo
de AECID; e) Propuesta técnica para el Proyecto “Cambio Climático y Medio Ambiente en el sector Cohesión Económica y
Social” (ANDESCLIMA) orientado a la adaptación a los efectos
del Cambio Climático en los ecosistemas de alta montaña de la
subregión andina; f) Estudios de base para analizar el impacto
del cambio climático sobre la biodiversidad (Convenio CONDESAN–INTERCOOPERATION–UICN) y los sistemas productivos
(Centro Internacional de Agricultura Tropical).
La normativa vigente es la Estrategia Regional de Biodiversidad
de los Países del Trópico Andino (Decisión 523), la Estrategia
Andina para la Prevención y Atención de Desastres (Decisión
713) y la Estrategia Andina para la Gestión Integrada de los
Recursos Hídricos (Decisión 763). Adicionalmente, la Agenda
Ambiental Andina 2012 - 2016 aprobada por el Consejo Andino
de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible que
constituye un marco de trabajo para el área en los temas de
biodiversidad, cambio climático y agua.
Artículo 414.- El Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la
limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero,
de la deforestación y de la contaminación atmosférica; tomará
medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y
protegerá a la población en riesgo).
Artículo 407.- Son objetivos de la política de desarrollo rural
integral del Estado, en coordinación con las entidades territoriales
autónomas y descentralizadas: (...) 4. Proteger la producción
agropecuaria y agroindustrial ante desastres naturales e inclemencias climáticas, geológicas y siniestros. La ley preverá la
creación del seguro agrario).
AIDA - ASOCIACIÓN INTERAMERICANA PARA LA DEFENSA DEL
AMBIENTE. Cambio Climático y Derechos Humanos en América
Latina: una crisis humana. México: AIDA, 2011. Principales
impactos del cambio climático para los derechos humanos en
América Latina: a) pérdida de recursos de agua dulce y sequías;
b) tormentas e inundaciones; c) elevación del nivel del mar y
ecosistemas marinos extremos; d) incremento de incendios
forestales; y e) enfermedades transmitidas por el calor y por
vectores. Principales preocupaciones de derechos humanos
relacionadas con las medidas de mitigación y adaptación: a)
medidas de mitigación, y b) medidas de adaptación. Derechos
XIII 6
atendibles las incidencias expuestas, lamentablemente ello puede obnubilarse
cuando se redirecciona el discurso de la
reivindicación de los DD. HH. desde otras
plataformas y programaciones ideológicas
y contestatarias que, por el contrario, genera efectos negativos a favor de dicha causa.
Si tomamos en cuenta los desarrollos normativos nacionales infraconstitucionales
comparados, se podría destacar a modo
de ejemplo el caso de México que el año
2012 expidió una Ley General de Cambio
Climático que, de manera exhaustiva,
sistemática y pormenorizada, aborda
mediante sendos nueve títulos, asuntos
como disposiciones generales; distribución de competencias; Instituto Nacional
de Ecología y Cambio Climático; Política
nacional de cambio climático; Sistema nacional de cambio climático; Evaluación de
la política nacional de cambio climático;
Transparencia y acceso a la información;
Participación social; Inspección y vigilancia, medidas de seguridad y sanciones.
Dicha ley tiene como objeto (Artículo 2º):
I. Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de
facultades de la federación, las entidades
federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas
para la adaptación al cambio climático
y la mitigación de emisiones de gases y
compuestos de efecto invernadero;
II. Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr
la estabilización de sus concentraciones
en la atmósfera a un nivel que impida
interferencias antropógenas peligrosas
en el sistema climático considerando en
su caso, lo previsto por el artículo 2º de
la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y demás
disposiciones derivadas de la misma;
III. Regular las acciones para la mitigación y
adaptación al cambio climático;
IV. Reducir la vulnerabilidad de la población y
los ecosistemas del país frente a los efectos
adversos del cambio climático, así como
crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno;
V. Fomentar la educación, investigación,
desarrollo y transferencia de tecnología e
innovación y difusión en materia de adaptación y mitigación al cambio climático;
VI. Establecer las bases para la concertación
con la sociedad, y
VII. Promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas
emisiones de carbono.
Si bien esta norma, podría resultar alentadora y provocar efectos imitación, no
necesariamente estamos ante una herramienta que per se garantice los fines
orientados a la adaptación y mitigación
climática, máxime si “muy a la mexicana”
(o a lo latinoamericano) se establece toda
una parafernalia burocrática como es la
creación de un sistema nacional de CC23.
humanos afectados por los impactos del cambio climático: a)
derecho humano a un ambiente sano; b) derecho a una vida
digna; c) acceso al agua; d) acceso a la alimentación; e) salud
humana; y f) vivienda adecuada y desplazamiento forzado.
23 Tendencia que en nuestro país cunde como regadero, creándose
sistemas y entes rectores de los mismos por doquier y para todo
asunto ambiental, que si bien es alentador invocar el enfoque de
Actualidad Gubernamental
N° 75 - Enero 2015
En nuestro país hay una creciente “pirámide normativa climática”, pues si nos
atenemos a que los Tratados de Derecho
Humanos son de rango constitucional y
como estos se conectan con el CC, tenemos ya la “cúspide climatizada” para
desde allí derivar en normas con rango de
Ley en que de manera transversal se invocan consideraciones climáticas. Es el caso
de la Ley General del Ambiente, la Ley de
creación del MINAM, la Ley de Recursos
Hídricos, la nueva Ley Forestal y de Fauna
Silvestre –a la fecha aún no vigente salvo
algunos apartados orgánicos– por citar las
más emblemáticas al respecto.
Si nos avocamos al siguiente nivel, las
referencias normativas se incrementan sensiblemente, sobre todo en relación con las
disposiciones reglamentarias de las leyes
antes mencionadas, debiendo destacarse
a la Estrategia Nacional de Cambio Climático - ENCC (D.S. N° 086-2003-PCM),
actualmente en revisión y actualización.
Resulta interesante identificar las miradas
transversales de esta norma, dando cuenta
de uno de los principios ius climáticos, esto
es el de la transectorialidad. Asimismo, en
dicha ENCC se postulan diversos principios
sobre los cuales volveremos más adelante.
En nuestro sistema legal, lo “regional”
en realidad técnicamente corresponde
a lo subnacional o poderes intermedios.
En todo caso, desde dicho nivel se han
venido derivando regulaciones climáticas,
teniendo como sustento a la propia Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales, Ley
Nº 27867.24 Inclusive desde el MINAM se
ha generado una guía para la elaboración
de Estrategias Regionales de Cambio
Climático - ERCC (2011). A la fecha se
advierte la elaboración de tales ERCC al
menos en Piura, Cuzco, Apurímac, Junín,
Lambayeque, Arequipa y Cajamarca.
Importa destacar que a ello se articulan
otras normas regionales referidas al ordenamiento territorial o zonificaciones
ecológicas económicas, entre otras regulaciones que inciden en temática hídrica
o de actividades agrológicas.
La materia climática en el nivel propiamente local o edil no ha sido muy
desarrollada, no obstante las actuaciones
locales son los niveles de focalización
más idóneos para las medidas o acciones
sobre adaptación climática. De allí que
no resulte extraño que en el marco de
las competencias edilicias se suelan derivar normas e instrumentos orientados
a coadyuvar las políticas y regulaciones
relativas al cambio climático25.
Lima, 23 de noviembre del 2014.
sistemas, no hay que exagerar con ello ni apantallar la creación
de entes burocráticos.
24 Artículo 53.- Funciones en materia ambiental y de ordenamiento
territorial (...) c) Formular, coordinar, conducir y supervisar la
aplicación de las estrategias regionales respecto a la diversidad
biológica y sobre cambio climático, dentro del marco de las
estrategias nacionales respectivas.
25 Una expresión recurrente tiene que ver con el apoyo a Municipalidades rurales para la incorporación del enfoque de reducción
de riesgos y adaptabilidad al CC, desde el MINAM o el caso de
la Red de Municipalidades Rurales del Perú.