124. - Inicio

Desarrollo local:
hacia un nuevo protagonismo
de las ciudades y regiones
T ít u lo: Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo
de las ciudades y regiones
Ser ie: Reporte de Economía y Desarrollo
Dep ósit o L ega l: If74320043302587
I SSN: 980-6810-01-5
E d it or :
Corporación Andina de Fomento
[email protected]
Diseñ o gr á fico: 72 dpi
Diseñ o d e p or t a d a : Heraclio Atencio
I m p r eso en : Norma Color Panamá
Caracas, Venezuela – junio 2010
La versión digital de este libro se
encuentra en: www.ca f.com /p u b lica cion es
© 2010 C or p or a ción An d in a d e Fom en t o
Tod os los d er ech os r eser va d os
Prólogo
L. Enrique García
Presidente Ejecutivo de la CAF
La evidencia sobre los patrones de desarrollo territorial en América Latina muestra la existencia
de importantes disparidades en los niveles de producción, ingreso y bienestar al interior de los
países. Por otro lado, se observa el caso de territorios y ciudades-región que han sido muy exitosos en fomentar la productividad de sus firmas e industrias y la calidad de vida de sus habitantes.
En general, este éxito se ha debido más a factores susceptibles de control por parte de la población y sus autoridades, y, en menor medida, a factores exógenos a la localidad y región tales
como el clima, los recursos naturales, la cercanía a vías navegables, entre otros. En particular, se
observa que los esfuerzos a nivel local se han centrado más en mejorar la calidad de la mano de
obra (acumulación de capital humano), en atraer inversiones de firmas e industrias a través del
fomento de clusters y/o cadenas productivas, y en fortalecer el desarrollo de instituciones y políticas públicas que, además de proveer infraestructura económica y social, también facilitan el intercambio de ideas, la participación de la ciudadanía y la transparencia en la toma de decisiones
colectivas.
Esta nueva entrega del Reporte de Economía y Desarrollo busca contribuir al entendimiento de
estos patrones de desarrollo local y regional e identificar opciones de políticas públicas que, con
una fuerte participación de los gobiernos e instituciones subnacionales en el diseño y en la ejecución, permitan compatibilizar el crecimiento económico con un desarrollo balanceado de los
territorios al interior de las economías. El Reporte resalta el papel que tienen los gobiernos locales y regionales en moldear estas instituciones y políticas. La cercanía de estos con los actores del
proceso productivo y con las familias que se benefician directamente de los servicios públicos les
permite obtener información y capacidad de generar acuerdos y consensos que pueden hacer
mucho más eficiente el proceso de toma de decisiones públicas así como potenciar la respuesta de
los sectores privados involucrados. La profundización de los procesos de descentralización
ocurrida en América Latina en los últimos veinte años ha ampliado el espacio de los gobiernos
subnacionales para estructurar este tipo de estrategias de desarrollo local y regional.
El análisis de las experiencias, presentadas a lo largo de la presente publicación, sugiere que una
estrategia exitosa de desarrollo local debe ser integral; esto es, debe actuar sobre todos los determinantes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello, los gobiernos subnacionales cumplen
un papel primordial en su diseño y gestión. Este papel va más allá de las potestades formales en
materia de gasto, impuestos y regulación establecidas por el régimen de descentralización. En
definitiva, lo que hace a una localidad o región más o menos competitiva es la presencia de una
“institucionalidad blanda”, integrada por asambleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos,
cámaras empresariales, centros de estudios, centros culturales, entre otros, que facilita la interrelación entre distintos intereses y posibilita la expresión de las demandas y la liberación de información, además de generar instancias de cooperación y generación de confianza. A nivel local, la
4
posibilidad de generar este tejido institucional se ve favorecida por la cercanía física entre los
diversos actores. La existencia de esta institucionalidad permite que el proceso de toma de decisiones públicas sea mucho más eficaz y pueda responder con éxito tanto a las amenazas como a
las oportunidades que se generan por el cambio tecnológico y las tendencias en la economía
nacional e internacional.
Esta sexta edición del Reporte de Economía y Desarrollo aspira a ser una contribución de la CAF
al debate sobre la función de los gobiernos subnacionales (conjuntamente con otros actores locales) en el desarrollo económico de América Latina. La reducción de las brechas de ingreso y de
otras variables que afectan la calidad de vida requiere la provisión de bienes y servicios tanto
públicos como privados cuya tecnología de producción implica el uso de insumos locales como
capital humano e instituciones que no pueden proveerse fácilmente desde el nivel central de
gobierno. Esto justifica el papel fundamental que juegan los actores territoriales.
Esperamos que este nuevo aporte de la CAF sea de utilidad en la construcción del anhelado desarrollo económico y social de nuestros países.
5
Reconocimientos
La preparación de este Reporte es responsabilidad de la Vicepresidencia de
Estrategias de Desarrollo y Políticas Públicas, bajo la dirección general de
Leonardo Villar y la coordinación de Pablo Sanguinetti.
Los principales autores son:
Capítulo 1
Capítulo 2
Capítulo 3
Capítulo 4
Capítulo 5
Capítulo 6
Capítulo 7
Capítulo 8
Pablo Sanguinetti y José Pineda
Stefania Scandizzo
Daniel Ortega
Pablo Sanguinetti
Michael Penfold
Michael Penfold y José Pineda
Stefania Scandizzo
Daniel Ortega
Jennifer Arencibia y Ximena Ríos Hamann tuvieron a su cargo la edición general del libro.
Los capítulos se basaron en parte en documentos de investigación elaborados
específicamente para esta publicación por Fernando Aragón, Roy Bahl, Germa
Bel, Carlos Casas, Partha Deb, Jean-Paul Faguet, Juan Luis Gómez, Molly
Lipscomb, Jorge Martínez-Vázquez, Mushfiq Mobarak, Gianmarco Ottaviano,
Guillermo Perry, Andrés Rodriguez Pose, Papa Seck y Michael Storper.
Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron de Soraya Azan,
Armando Barrios, Jaime Bonet, José Carrera, Carlos Casas, Rafael Fuentes,
Alejandro Gaviria, Diego Fernando Gómez, Guillermo Perry, Bernardo
Requena, Daniel Rivera, Francisco Rodríguez, Carmenza Saldias, Antonio Juan
Sosa, Jesús Suniaga, Maria Teresa Szauer, Martin Valdivia y Francisco Wulff.
Los asistentes de investigación fueron Félix Álvarez, Nicolás Fernández,
Lesbia Maris, Alexandra Reuter, Clarissa Santelmo y Aurora Stephany.
7
Índice
Prólogo
3
Reconocimentos
5
Capítulo 1 Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales
• Introducción
• Evidencia sobre las disparidades en la producción,
ingreso y calidad de vida en los territorios subnacionales
• Disparidades en la producción e ingreso a nivel subnacional
• Disparidades de bienestar a nivel subnacional
• Los principales determinantes del desarrollo regional y local:
capital humano, economías de aglomeración e instituciones
• Hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Capítulo 2 Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales
• Introducción
• La concentración geográfica de las actividades económicas
• Fuerzas de aglomeración y de dispersión
• El potencial de mercado
• Las disparidades regionales en una economía abierta
• La liberalización comercial
• La evidencia empírica
• Los costos de transporte
• Conclusiones
Capítulo 3 Capital humano en movimiento
• Introducción
• La localización del capital humano: migración
• ¿Cuándo y hacia dónde migrar?
• Capital humano y movimiento en ciudades de América Latina
• Retornos privados a la migración
• Impactos sociales de la migración
• Políticas públicas locales para el capital humano
• Conclusiones
Capítulo 4 Descentralización y desarrollo local
• Introducción
• Descentralización y desarrollo regional y local: un marco conceptual
• ¿Qué se entiende por ‘descentralización’?
• El nexo entre descentralización y desarrollo local
• La descentralización de los servicios (potestades de gasto)
y el desarrollo local
• La asignación de potestades de gasto y la estructura vertical de gobierno
• El impacto de la descentralización sobre la gestión de los servicios
• Cooperación intermunicipal, eficiencia en la gestión de los servicios
y desarrollo local
13
15
17
17
22
30
33
39
41
41
42
45
46
46
48
51
57
59
61
62
63
64
71
73
75
77
79
81
82
82
82
84
84
86
95
• Desarrollo local y descentralización de las potestades impositivas
• ¿Qué requisitos debe tener un buen impuesto local?
• Recursos locales provenientes de la explotación de recursos naturales
y el desarrollo local
• Transferencias intergubernamentales y disparidades regionales
• Conclusiones
Capítulo 5 Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo
• Introducción
• Más allá de las elecciones
• Un marco analítico para la gestión local
• Patrones de gestión local en América Latina
• Conclusiones
Capítulo 6 Instituciones y transformación productiva local
• Introducción
• El desempeño competitivo de las regiones
• Las esferas de política de los gobiernos subnacionales para impulsar
el desarrollo productivo
• Disminución de barreras administrativas a la inversión
• Promoción de clusters productivos
• Promoción de inversiones
• La gerencia de los procesos de desarrollo económico local
• Desarrollo económico local en dos ciudades latinoamericanas
• Medellín
• Rafaela
• Conclusiones
Capítulo 7 Calidad de vida en la ciudad
• Introducción
• Bienes y servicios públicos, y calidad de vida de los hogares
• La planificación estratégica
• La planificación como herramienta de gestión local
• Experiencias de planificación estratégica en la región
• Tráfico y congestión: hacia un transporte urbano sostenible
• Conclusiones
Capítulo 8 Seguridad ciudadana desde el territorio
• Introducción
• Seguridad ciudadana: definiciones y contexto
• Tendencias recientes
• Modelos de gestión y el territorio
• Sistemas de provisión de seguridad en América Latina
• Intervenciones a nivel local
• Presencia policial en hot spots o zonas de alta incidencia
• Vigilancia vecinal
• Cámaras de vigilancia
• Iluminación de las calles
• Programas de tutoría de jóvenes para la reducción de conductas antisociales
98
99
103
104
110
113
115
116
119
125
131
133
135
136
144
146
147
148
151
154
155
157
158
159
161
162
167
167
171
179
186
187
189
190
190
195
199
201
203
203
204
204
204
Índice 9
• Programas cognitivo-conductuales para criminales
• Un enfoque integral
• Prioridades políticas y lógica electoral
• Conclusiones
205
205
206
210
Referencias bibliográficas
211
Anexos
227
Índice de gráficos
• Gráfico 1.1 Convergencia del PIB per cápita regional a precios constantes para países
seleccionados de América Latina (1990-2006)
• Gráfico 1.2 Convergencia regional en analfabetismo en países seleccionados
de América Latina27
• Gráfico 1.3 Convergencia regional en mortalidad infantil en países seleccionados
de América Latina28
• Gráfico 1.4 Convergencia regional en esperanza de vida en países seleccionados
de América Latina29
• Gráfico 1.5 Evolución de las disparidades en las calificaciones promedio por estado
de la prueba matemática (nivel secundario) en la República Bolivariana de Venezuela
(1984-2003)
• Gráfico 1.6 Convergencia en calidad educativa por estados de la República
Bolivariana de Venezuela
22
• Gráfico 3.1 Ganancia salarial de la migración, controlando por factores observables,
en 27 estados de Brasil (todas las ocupaciones)
• Gráfico 3.2 Ganancia salarial de la migración, controlando por características observables
y no observables, en 27 estados de Brasil
72
29
30
73
• Gráfico 4.1 Analfabetismo y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina
• Gráfico 4.2 Mortalidad infantil y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina
• Gráfico 4.3 Esperanza de vida y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina
108
109
110
• Gráfico 5.1 Relaciones de la gestión local para ciudades seleccionadas de América Latina
• Gráfico 5.2 Variables de la gestión local en América Latina
127
128
• Gráfico 8.1 Tasa de homicidio por cada 100.000 habitantes versus tasa de homicidio
juvenil por cada 100.000 jóvenes (entre 15 y 24 años de edad) en países
seleccionados de América Latina (1994-2005)
192
Índice de cuadros
• Cuadro 1.1 Concentración urbana en países seleccionados de América Latina
(1990 y 2006)
• Cuadro 1.2 Media nacional de indicadores de bienestar según censos para países
seleccionados de América Latina
18
23
10
• Cuadro 1.3 Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para países
seleccionados de América Latina
25
• Cuadro 2.1 Cambio en el Potencial de Mercado (nominal) de departamentos de Perú
tras construcción del Corredor Vial Interoceánico del Sur, simulaciones
57
• Cuadro 3.1 Porcentaje de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblaciones
de ciudades seleccionadas de América Latina
• Cuadro 3.2 Características de la migración de ciudades seleccionadas
de América Latina: acompañantes
• Cuadro 3.3 Características de los migrantes de ciudades seleccionadas grandes
y pequeñas de América Latina: género, educación, vivienda e ingreso
• Cuadro 3.4 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina:
razones para migrar
• Cuadro 3.5 Probabilidades de transición entre categorías de ocupación
• Cuadro 3.6 Probabilidades de transición entre sectores luego de migrar
65
66
67
68
69
70
85
• Cuadro 4.1 Ganancias y costos de la descentralización de servicios
• Cuadro 4.2 Experiencias de cooperación intermunicipal en países
seleccionados de América Latina
• Cuadro 4.3 Descentralización de impuestos
99
100
• Cuadro 5.1 Desempeño en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina
• Cuadro 5.2 Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina
129
130
• Cuadro 7.1 Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje)
• Cuadro 7.2 Nivel absoluto de satisfacción por servicio para ciudades seleccionadas
de América Latina (escala 1 al 10)
• Cuadro 7.3 Hogares que disponen de amenidades cercanas en ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje)
• Cuadro 7.4 Indicadores de satisfacción absoluta de características del transporte
público para ciudades seleccionadas de América Latina (escala del 1 al 10)
• Cuadro 7.5 Relación entre índice de impredictibilidad, tiempo medio de traslados
y uso de vehículo particular para ciudades seleccionadas de América Latina
• Cuadro 8.1 Valoración de las condiciones de seguridad, de la policía y fracción
de delitos denunciados en ciudades seleccionadas de América Latina
• Cuadro 8.2 Proporción de las opciones de respuesta a la pregunta: ¿deja de salir,
o siente miedo cuando sale, debido a la inseguridad?
• Cuadro 8.3 Índice de descentralización territorial de la fuerza policial en países
seleccionados de América Latina
• Cuadro 8.4 Valoración de la policía e indicadores de seguridad según tamaño
de las ciudades y descentralización territorial de la fuerza policial en América Latina
• Cuadro 8.5 Elementos institucionales de la provisión de seguridad ciudadana
en América Latina200
• Cuadro 8.6 Prevención social del delito en países seleccionados de América Latina
• Cuadro 8.7 Encuestas de victimización en América Latina
164
165
166
181
182
193
194
197
198
201
209
Índice 11
Índice de figuras
• Figura 1.1 Disparidades regionales en el tamaño de las economías subnacionales
de países seleccionados de América Latina
• Figura 1.2 Distribución espacial de los indicadores de bienestar de países
seleccionados de América Latina
• Figura 2.1 Potencial de Mercado (nominal) en 2007 y su cambio porcentual
entre 1997 y 2007 para los países de América del Sur
• Figura 2.2 Potencial de Mercado (nominal)en 2004 y su cambio porcentual
entre 1991 y 2004 para los estados Brasil
• Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur
19
24
50
51
56
• Figura 5.1 Modelo de gestión local
• Figura 5.2 Patrones de gestión local
122
124
• Figura 6.1 Mapas de la competitividad de los estados de países seleccionados
de América Latina138
• Figura 6.2 Competitividad controlada por el nivel de ingreso regional
141
Índice de recuadros
• Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal
54
• Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación
• Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá)
76
77
• Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los servicios
de salud y educación primaria en Colombia
• Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastos
en inversión en Perú
• Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
en Colombial
• Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios
de recolección y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina
• Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso
de servicios de recolección de residuos sólidos
• Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollo
de los catastros municipales
• Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?
• Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes
de la explotación de recursos naturales en Perú
• Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de
la explotación de recursos naturales en Colombia
• Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia
• Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá
• Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificación
y participación ciudadana
89
90
91
93
97
101
101
105
106
120
123
125
12
• Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMES
en las cadenas productivas
• Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza
• Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas
• Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local
• Recuadro 7.1 El alcance de la planificación estratégica
• Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios
de Argentina
• Recuadro 7.3 El CIDEU y la red de ciudades iberoamericanas
• Recuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito
• Recuadro 8.1 Los cuerpos policiales en la República Bolivariana de Venezuela
• Recuadro 8.2 Medellín segura y pacífica
• Recuadro 8.3 La seguridad ciudadana y el presupuesto en Perú y en las municipalidades
distritales de Lima
143
149
150
153
169
170
173
184
196
202
207
1
Desarrollo desde el territorio:
promoviendo iniciativas locales
15
Desarrollo desde el territorio:
promoviendo iniciativas locales
Introducción
Entre los hechos estilizados del desarrollo económico de América Latina, desde mediados del siglo
pasado, destaca el hecho de que la región no ha
podido reducir su brecha en términos de ingreso per
cápita con el mundo desarrollado. Como respuesta
a este desafío desde hace aproximadamente veinte
años, estos países se han embarcado en distintas
políticas tendientes a fortalecer su integración a los
flujos mundiales de comercio e inversión. Dichas
políticas de apertura global también fueron complementadas con iniciativas de integración subcontinental y regional. El efecto de estas políticas sobre
el crecimiento y desarrollo nacional ha sido muy
analizado y conviven evaluaciones de casos de relativo éxito y otros cuyos resultados no han estado a
la altura de las expectativas que se habían generado
(Edwards, 2007; Rodrik, 2003; Rodrik y Rodríguez, 2001; Cárdenas et al., 2000).
De todos modos, más allá de los resultados a nivel
agregado por país, es claro que el proceso de globalización e integración con los mercados internacionales tiene consecuencias sobre el desarrollo de los
territorios al interior de las naciones. En este nuevo
contexto de apertura e integración internacional, la
actividad económica se vuelve más móvil y, a su
vez, los determinantes que moldean la competitividad de una región o localidad también se vuelven
más cambiantes. Por ejemplo, el progreso tecnológico puede hacer declinar a una región con un
fuerte patrón de concentración en una industria; la
liberalización comercial puede hacer menos relevante la cercanía a un gran mercado doméstico de
consumo como el principal determinante para la
localización de nuevas firmas y, en cambio, favorecer ubicaciones con mejor acceso a los mercados
internacionales; el fomento a la inversión extranjera
directa (IED) puede valorizar la explotación de
recursos naturales localizados en lugares específicos; entre otros. En otras palabras, la dinámica
económica internacional implica que las ventajas
comparativas que ciertos territorios disfrutaron en
el pasado, gracias a determinadas condiciones, se
vuelvan menos importantes o aparezcan otras hasta
ahora no tenidas en cuenta.
Ahora bien, ¿por qué debería causar preocupación
la dimensión territorial o espacial de los procesos
de desarrollo o crecimiento? Es de esperar que cualquier política, cambio tecnológico o nuevas circunstancias en la economía mundial generará regiones perdedoras y ganadoras (lo mismo que sectores
ganadores y perdedores) y, desde el punto de vista
del bienestar agregado del país, lo importante es
que en términos netos dicho cambio sea positivo; y
que siempre se pueda compensar a las localidades
perjudicadas y aun así haya una ganancia neta. En
este sentido, pretender que la dinámica económica
agregada sea “neutra”, desde el punto de vista espacial, podría ser un objetivo poco realista o quizás
equivocado ya que limitaría la adopción de políticas
o iniciativas que fomenten el crecimiento de las
economías.
No obstante estos argumentos, el análisis de las
consecuencias territoriales de las políticas y tendencias nacionales e internacionales es muy relevante
por varias razones. En primer lugar, en la práctica,
raramente se implementan esas transferencias o
políticas compensadoras. Por lo tanto, desde el
punto de vista de la economía política de las reformas, es muy importante conocer cuáles son las
regiones y localidades que se benefician y se perjudican así como la magnitud de los impactos. Esto
reviste interés, sobre todo si las disparidades en la
distribución de la actividad económica y producción
por región afectan también las posibilidades de
acceder a servicios básicos (p.e., educación y salud)
que determinan, de manera fundamental, las posibilidades futuras de desarrollo humano de las familias.
En este caso, las disparidades territoriales podrían
traducirse en significativas y persistentes disparidades en ingresos y calidad de vida entre personas.
En segundo término, desde el punto de vista de las
políticas públicas, es importante considerar que los
efectos finales de los cambios tecnológicos y la
globalización sobre las regiones y localidades
dependerán de cómo esos shocks se intermedian a
través de una serie de mercados (de productos y de
factores) que pueden estar sujetos a fallas o proble-
16 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
mas de coordinación, reduciendo las ganancias o
magnificando las pérdidas. En otras palabras, estos
movimientos en las oportunidades económicas de
los territorios no solo están determinados por factores externos sino que sus últimas consecuencias
sobre las oportunidades de empleo y bienestar de
los hogares dependerán también de aspectos institucionales, políticas públicas y otras iniciativas de
carácter privado que podrían moderar los efectos
negativos y/o potenciar las oportunidades.
En este contexto, el objetivo de este reporte es resaltar el papel que tienen los gobiernos locales y regionales en moldear estas instituciones y políticas a
favor del desarrollo de sus territorios. La cercanía
con los actores del proceso productivo y con las
familias que se benefician directamente de los servicios públicos locales les permite obtener información y capacidad de generar acuerdos y consensos
que pueden hacer mucho más eficiente el proceso de
toma de decisiones públicas y potenciar la respuesta
de los sectores privados involucrados. En este
sentido, la profundización de los procesos de
descentralización que tuvo lugar en América Latina
en los últimos veinte años ha extendido el espacio de
los gobiernos subnacionales para estructurar este
tipo de estrategias de desarrollo local y regional.
La evidencia sobre los patrones de desarrollo territorial muestra la existencia de importantes disparidades en los niveles de producción, ingreso y
bienestar al interior de los países. Salvo en el caso
de algunos indicadores básicos de bienestar (p.e.,
analfabetismo o mortalidad infantil), estas brechas
no muestran una tendencia definida a reducirse en
el tiempo. Por otro lado, se observan casos de territorios y ciudades-región que han sido muy exitosos
en fomentar la productividad de sus empresas e
industrias así como la calidad de vida de sus habitantes. En general, este éxito ha estado asociado, en
menor medida, a factores exógenos a la localidad y
región (clima, recursos naturales, cercanía a vías
navegables, entre otros). Otros factores, de tipo
endógeno, han sido más relevantes. En particular,
se observa un esfuerzo a nivel local por mejorar la
calidad de la mano de obra y educación de la
población (acumulación de capital humano), por
atraer inversiones de firmas e industrias a través
del fomento de clusters y/o cadenas productivas, y
todo ello fortalecido por el desarrollo de instituciones y políticas públicas que no solo proveen infra-
estructura económica y social sino que también
facilitan el intercambio de ideas, la participación
de la ciudadanía y la transparencia en la toma de
decisiones colectivas.
El análisis que se expone sobre estas experiencias a
lo largo de la presente publicación sugiere que una
estrategia exitosa de desarrollo local debe ser integral, esto es, debe actuar sobre todos los determinantes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello,
los gobiernos subnacionales desempeñan un papel
primordial en su diseño y gestión. Dicho papel no
está necesariamente limitado por las potestades
formales en materia de gasto, impuestos y regulación que el régimen de descentralización haya determinado, aunque por supuesto puede condicionar
algunos de sus resultados. En este sentido, la gestión
del desarrollo local involucra, por un lado, promover
la realización de un diagnóstico cuantitativo y cualitativo sobre las potencialidades presentes y futuras
de una localidad o región. En ese diagnóstico, deben
analizarse las oportunidades y amenazas que surgen
del contexto exterior nacional e internacional. Un
segundo paso es hacer tomar conciencia de esas
oportunidades y amenazas por parte de los actores
tanto públicos como privados que actúan sobre el
territorio (incluidos los niveles superiores de
gobierno). En tercer lugar, deben consensuarse objetivos, acciones e iniciativas de política, los cuales
deben reflejarse en planes estratégicos a mediano y
largo plazo. Finalmente, deben ejecutarse y desarrollarse las iniciativas y evaluarse sus resultados.
Como puede apreciarse, todo este proceso de gerenciamiento del desarrollo local demanda un fuerte
liderazgo y capacidad de interacción entre distintos
miembros de la comunidad.
El propósito de este capítulo es motivar el análisis
que se desarrolla a lo largo de todo el libro, y resumir sus principales mensajes y conclusiones. En
función de ello, en primer lugar, se documentará la
evidencia sobre la magnitud y dinámica de las
disparidades en el nivel de desarrollo económico al
interior de los países. Estas disparidades pueden
referirse a los niveles de producción e ingreso per
cápita entre regiones y localidades. No obstante
ello, como se mencionó anteriormente, las diferencias en los indicadores de calidad de vida entre
localidades es lo que realmente importa desde el
punto de vista del bienestar de la población. Existe
abundante evidencia empírica que muestra que la
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 17
calidad de vida no solo depende de los niveles de
ingresos de los hogares (BID, 2008b). Otras variables, asociadas con el acceso a ciertos servicios
básicos de salud, educación y características del
medio físico y cultural donde los hogares viven y
desarrollan sus actividades (p.e., seguridad) son
también muy relevantes.
En segundo lugar, se discutirá un marco conceptual
sencillo que permitirá identificar los posibles factores que determinan la evolución de los diferenciales
de ingresos y calidad de vida al interior de los
países, con el fin de entender los determinantes de
las fuentes de desarrollo local y las políticas que lo
promuevan. Como se verá, dicho marco conceptual
enfatiza que las diferencias en los patrones de desarrollo local se ven principalmente explicadas por las
complejas interacciones entre tres determinantes
fundamentales: economías de aglomeración y especialización; migraciones y capital humano; e instituciones. Dentro de este último determinante, se
destaca el concepto de las “instituciones blandas o
informales”, referidas a las formas de interacción
de los actores económicos, las redes que estos
forman, los factores culturales, la actitud hacia el
riesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, el
liderazgo local, entre otros elementos, que desde lo
local pueden influir en las decisiones de localización de las empresas, en las decisiones de migración de la fuerza laboral, y en la capacidad de la
comunidad de adaptarse a los cambios en el
entorno.
Este análisis introductorio de los factores que determinan el desarrollo local sirve como motivación
para el resto del libro. En este sentido, en la primera
parte (capítulos 2 al 5) se analizan con mayor detalle cada uno de estos factores y se aporta evidencia
al respecto para América Latina. Por otro lado, en la
segunda parte (capítulos 6 al 8) se estudian las
implicaciones desde el punto de vista de las iniciativas tendientes a mejorar el desarrollo productivo y
la calidad de vida de las regiones y localidades, y el
papel que en ellas juegan (diseño, implementación,
entre otros) los gobiernos y actores privados de las
ciudades y departamentos.
El resto del capítulo está organizado de la siguiente
forma: en la segunda sección se presenta evidencia
sobre la magnitud y dinámica de las disparidades en
el ingreso per cápita y otros indicadores de bienes-
tar a nivel subnacional de varios países de América
Latina. Esto abre la discusión para que en la tercera
sección se presente formalmente un marco conceptual que se centra en tres grandes pilares: las economías de aglomeración y especialización, el capital
humano, y las instituciones. Por último, en la cuarta
sección se describe la estructura del resto del libro y
se resumen las principales conclusiones de los
distintos capítulos.
Evidencia sobre las disparidades en
la producción, ingreso y calidad de vida
en los territorios subnacionales
¿En qué medida el proceso de desarrollo de América
Latina en las últimas décadas estuvo marcado por el
surgimiento de significativas disparidades territoriales en los niveles de actividad económica y bienestar? Esta sección busca responder a esta pregunta y,
de esta forma, motivar el análisis que luego se hace
de los posibles determinantes.
Disparidades en la producción e ingreso
a nivel subnacional
Es un hecho documentado empíricamente que el
crecimiento del ingreso per cápita de los países está
acompañado por un proceso de concentración de la
actividad económica en el territorio (Banco
Mundial, 2009; CEPAL, 2009). De hecho, una de las
primeras etapas en el proceso de desarrollo es la
migración desde las zonas rurales hacia las ciudades, lo que implica un creciente grado de urbanización de las economías. En América Latina, este
proceso de urbanización ya se ha consolidado en
una serie de países y, a su vez, muestra una fuerte
concentración de la población en unas pocas ciudades (ver Cuadro 1.1, p. 18). En este sentido, en la
mayoría de las naciones con alto grado de urbanización, la ciudad más importante tiene una participación cercana o superior al 30% del total de la población urbana.
Este patrón de concentración de la población en
unas pocas regiones está evidentemente correlacionado con la concentración que allí se observa en la
generación de empleos y la actividad económica.
La Figura 1.1 (ver p. 19) muestra mapas con la
participación en el PIB (a mayor sombreado mayor
participación) y en la población total (a mayor
tamaño del círculo mayor participación en la pobla-
18 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro 1.1
Países
Concentración urbana en países seleccionados de América Latina (1990 y 2006)
Argentina
Bolivia
Brasil
Población urbana (millones)
1990
2006
3,7
6,0
28,3
35,3
111,8
160,3
Colombia
24,0
33,3
Ecuador
5,7
Chile
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
Jamaica
11,0
1,6
2,5
3,7
2,1
2,0
1,2
14,4
2,7
8,4
4,1
6,2
3,7
3,3
1,4
México
60,3
79,5
Panamá
1,3
2,4
Nicaragua
Paraguay
Perú
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela, RB
2,2
2,1
15,0
0,1
2,8
16,6
a/ Porcentaje del total de la población urbana.
Fuente: Banco Mundial (2009b).
Población urbana /
población total (porcentaje)
1990
2006
3,3
3,6
20,1
0,2
3,1
25,3
ción total) por regiones (estados o provincias) en
ocho países seleccionados de América Latina1.
Claramente, la geografía económica de estas naciones no muestra mucha homogeneidad territorial. En
el mismo país conviven áreas escasamente pobladas
y con una participación muy pequeña en la riqueza
total con regiones donde se producen valores superiores al 40% de los bienes y servicios de toda la
economía, y donde se concentra entre un tercio y la
mitad de los habitantes del país. Ese es el caso, por
ejemplo, de la provincia de Buenos Aires en Argentina con 43% del PIB nacional y 41% de la población, o también de la Región Metropolitana de
Santiago en Chile con el 46% y 41% del PIB y la
población, respectivamente. Algo similar ocurre en
Perú, donde la región de Lima tiene participaciones
del 50% en la producción de bienes y servicios, y
30% en el total de habitantes.
87,0
90,0
75,0
85,0
56,0
83,0
69,0
21,0
55,0
49,0
41,0
30,0
40,0
49,0
73,0
53,0
54,0
49,0
69,0
9,0
89,0
84,0
65,0
88,0
73,0
62,0
63,0
60,0
48,0
39,0
47,0
53,0
Población en la ciudad
más grande a/
1990
2005
37,0
36,0
13,0
12,0
29,0
42,0
20,0
47,0
28,0
39,0
22,0
54,0
29,0
n.d.
26,0
40,0
24,0
46,0
29,0
38,0
16,0
59,0
29,0
n.d.
76,0
25,0
25,0
72,0
65,0
53,0
59,0
59,0
73,0
33,0
45,0
39,0
36,0
54,0
36,0
13,0
100,0
100,0
94,0
17,0
12,0
92,0
46,0
42,0
Como se observa en la Figura 1.1, existe cierto grado
de correlación espacial en estos indicadores de
concentración; por ejemplo, en el caso de Brasil y
Perú la concentración de la actividad económica y la
población ocurre, respectivamente, en la franja
costera del Atlántico y el Pacífico. En Colombia, ello
se da en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia y otros lindantes con este en el centro y norte
del país. Esto sugiere que existen factores geográficos (clima, características geológicas y del suelo,
acceso a vías navegables, entre otros) que explican la
mayor o menor suerte de los territorios en términos
de su desarrollo relativo. De todas formas, también
es claro que, a igualdad de estas condiciones exógenas, ciertos territorios muestran mucho mayor desarrollo que otros, lo que sugiere que el accionar de
otros factores de tipo endógeno (capital humano,
1 En el anexo de este capítulo se presentan los cuadros con la información detallada por país y entidad territorial.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 19
Bolivia
Figura 1.1
Disparidades
regionales en el tamaño
de las economías
subnacionales de
países seleccionados
de América Latina
Perú
Cochabamba
1.978 USD
San Martín
2.740 USD
La Paz
2.319 USD
Lima
10.655 USD
Santa Cruz
3.550 USD
Apurimac 1.724 USD
Tarijá
5.896 USD
Potosí
1.617 USD
Argentina
Venezuela
Zulia
11.526 USD
S.Estero
2.500 USD
Mendoza
6.711 USD
Dtto Capital 15.044 USD
Monagas
17.282 USD
Portuguesa
7.653 USD
Provincia
de Buenos Aires
10.059 USD
Amazonas 6.900 USD
Santa Cruz
20.712 USD
Leyenda:
- Tamaño del círculo: Población regional / total
- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje)
(15,55]
(10,15]
(5,10]
(3,5]
(0.3]
Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.
instituciones, entre otros) es también muy relevante
para explicar el desarrollo subnacional.
Resulta interesante analizar si estas disparidades en
el tamaño económico de las regiones y localidades
está correlacionado con indicadores de ingreso y
- Números: PIB per cápita (USD PPP)
- Año del PIB per cápita regional:
Argentina: 2000
Perú: 2006
Bolivia: 2006
Venezuela: 2007
Continúa
bienestar de las poblaciones que se localizan en las
distintas regiones. La Figura 1.1 muestra también el
valor del PIB per cápita regional (en dólares corregidos por la paridad del poder de compra) para algunas de las entidades territoriales en los distintos
países. Se observan fuertes diferencias; por ejem-
20 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 1.1
Continuación
Ecuador
Disparidades
regionales en el tamaño
de las economías
subnacionales de
países seleccionados
de América Latina
Chile
Antofagasta
31.309 USD
Pichincha
6.840 USD
Coquimbo
8.282 USD
Napo
3.439 USD
Región Metropolitana
de Santiago
14.293 USD
Araucanía
5.167 USD
Bolivar
3.214 USD
Guayas
5.662 USD
Morona Santiago
3.070 USD
Colombia
Brasil
Maranhao
3.252 USD
Antioquia
9.926 USD
Chocó
2.884 USD
Piauí
2.960 USD
Cundinamarca
7.712 USD
Santa Catarina
10.990 USD
Amazonas 772 USD
Sao Paulo
13.938 USD
Rio Grande do Sul
10.057 USD
Leyenda:
- Tamaño del círculo: Población regional / total
- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje)
(15,55]
(10,15]
(5,10]
(3,5]
(0.3]
- Números: PIB per cápita (USD PPP)
- Año del PIB per cápita regional:
Colombia: 2000
Chile: 2006
Brasil: 2006
Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.
plo, en el caso de Argentina el PIB per cápita promedio correspondiente a la provincia de Buenos Aires
(alrededor de 10.000 dólares en el año 2000) es
cuatro veces superior al de Santiago del Estero
(2.500 dólares en el mismo año), una de las provincias más pobres ubicada en el noroeste del país. La
misma relación se da en Brasil entre los estados de
Sao Paulo (aproximadamente 13.700 dólares en
2005) y Maranhao (3.200 dólares), este último localizado en el noreste brasilero. En Perú, la región de
Lima (aproximadamente 10.600 dólares en 2005),
en la costa del Pacífico, tiene un PIB per cápita más
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 21
de cinco veces superior que Apurímac (aproximadamente 1.700 dólares) al sur del país en la zona de
la sierra2.
Un tema que ha concitado la atención de los investigadores que se ocupan de los aspectos regionales
del desarrollo es si estas diferencias en los niveles
de producto per cápita se han reducido o magnificado en el tiempo. Este debate no arroja resultados
definitivos y, como se verá más adelante, la
evidencia varía según el país y también en función
del tipo de indicador utilizado para medir la evolución de la desigualdad territorial. Una hipótesis
muy analizada es indagar si ha habido o no un
proceso de convergencia por el cual las regiones
que inicialmente son las más pobres han crecido a
una tasa más elevada que las más ricas3. Este
proceso se vería facilitado por la libre y alta movilidad de capitales y otros factores productivos al
interior de los países junto con el hecho de que las
regiones comparten, en principio, el mismo marco
institucional y de políticas. Como se verá más
adelante, este tipo de convergencia es un resultado
consistente con el enfoque neoclásico de crecimiento donde los retornos decrecientes en el capital aseguran que en las regiones más pobres los
incentivos a invertir serán mayores que en las
regiones más ricas. El Gráfico 1.1 (ver p. 22)
investiga esta hipótesis de una forma muy sencilla,
graficando la relación para seis países seleccionados entre tasas de crecimiento regional (provincia,
estado o departamento) y nivel de PIB per cápita
en el año inicial. La conclusión que surge es que en
algunas economías (Colombia, Brasil y Chile)
existiría evidencia de que se ha dado un proceso
moderado de convergencia (“tipo beta”) mientras
que para otros (Argentina, Bolivia y Perú) esa
evidencia es más difícil de encontrar4, 5. Como se
analizará en más detalle en la tercera sección, estos
resultados pueden explicarse por el hecho de que
las regiones pobres son deficientes en la dotación
de otros factores complementarios al capital físico
(capital humano, infraestructura pública, entre
otros) o, alternativamente, porque la presencia de
economías de escala y de aglomeración generan
rendimientos crecientes en el capital físico, lo que
lleva a un proceso de concentración de la producción en las regiones avanzadas. En cualquier caso,
esto también sugiere que los gobiernos subnacionales podrían tener un papel preponderante en el fortalecimiento de estos aspectos vinculados a la dotación de estos otros factores complementarios de la
inversión productiva privada (incluido el fomento de
clusters para el aprovechamiento de las economías
2 Utilizando información micro (encuestas de hogares y censos), Acemoglu y Dell (2009b) también muestran que existen fuertes disparidades en los niveles de ingresos entre regiones al interior de los países en el continente americano. Los autores encuentran que,
en promedio, las diferencias entre municipios representan el doble que las existentes entre países del continente cuando se excluye a
Estados Unidos. Un segundo resultado que motiva el papel que cumplen tanto el capital humano como los factores institucionales en
las disparidades regionales es que aproximadamente la mitad de las diferencias estimadas en el ingreso entre localidades (y entre
países) se puede justificar debido a diferencias observadas en el capital humano (educación) entre las regiones. La otra mitad se debe
a factores residuales entre los que la institucionalidad y las políticas públicas locales (provisión de bienes públicos, entre otros) podrían
desempeñar una función importante.
3 Este tipo de análisis de convergencia se denomina en la literatura convergencia tipo beta (Barro y Sala-i-Martin, 1999). Existen
otras formas alternativas de evaluar la dinámica de las disparidades en los ingresos o PIB per cápita regionales. Dos indicadores también comúnmente utilizados son los índices de Theil y Gini. Debe tenerse en claro que en función de la metodología o índice utilizado
los resultados, en cuanto a si los niveles de dispersión o desigualdad se reducen o aumentan, pueden cambiar (ver nota 4). La diferencia en los resultados se debe a que mientras que la metodología de “convergencia tipo beta” básicamente compara las tasas promedio
de crecimiento entre regiones, los otros indicadores utilizan mucha más información de la distribución del PIB per cápita de las
regiones para evaluar la dinámica de la desigualdad.
4 Como se mencionó en la nota previa, los resultados pueden cambiar en función de qué indicador se utilice para evaluar la dinámica
de la desigualdad. Por ejemplo, mientras que en el Gráfico 1.1 la relación entre el crecimiento y el ingreso inicial sugiere que hay evidencia de un cierto proceso de convergencia en el caso de Brasil y Chile, el indicador de Theil y Gini (que no se muestran) sugiere un
aumento en la dispersión. Por otro lado, en Perú según el Gráfico 1.1 no habría evidencia de convergencia mientras que los cálculos
de Gini y Theil sugieren una reducción en la desigualdad en el PIB per cápita entre departamentos.
5 Existen numerosos trabajos que han estudiado el comportamiento de los ingresos y de los PIB regionales en América Latina. Por
ejemplo, Blyde (2005) muestra que en los países del Mercosur, excepto en el caso de Brasil, las disparidades han aumentado. Pineda
(2005) muestra cierta disminución en las disparidades al interior de los países andinos. Barón y Meisel (2003) encuentran que las disparidades a nivel departamental aumentaron en el período 1990-2000 en Colombia, mientras que en el caso de Chile, Anríquez y
Fuentes (2001) encuentran evidencia de una fuerte convergencia de ingreso para las regiones al interior de este país entre 1960 y
1992; evidencia similar arroja un estudio de la OECD (OECD, 2009). Finalmente, en el caso de México, Esquivel (1999) encuentra que
el proceso de convergencia en el PIB estadual se ha vuelto mucho más lento en las últimas dos décadas, confirmando que el proceso
de integración con EEUU a través del TLC no ha permitido reducir las disparidades regionales en dicho país.
22 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Perú
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
0,04
0,02
0,00
-0,02
0
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
0,04
0,02
0,00
-0,02
0,08
0,06
0,04
0,02
0,00
-0,02
-0,04
-0,06
-0,08
0
0,10
0,05
0,00
0
2.000
1
2
3
4
5
6
PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1984)
4.000
6.000
8.000
10.000 12.000
PIB per cápita 1990 (Reales de 1996)
Chile
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
0,0
1
2
3
4
PIB per cápita 1990 (Miles de bolivianos de 1990)
Colombia
0
Brasil
0,15
8
Bolivia
0,06
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
2
4
6
PIB per cápita 1990 (Nuevos soles de 1984)
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
0,06
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1986)
Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
Gráfico 1.1
Convergencia del PIB
per cápita regional
a precios constantes
para países seleccionados de América Latina
(1990-2006)
Argentina
0,10
0,05
0,00
-0,05
0,000
0,005
0,010
0,015
0,020
0,025 0,030
PIB per cápita 1992 (Millones de pesos de 1992)
Fuente: Organismos oficiales, cálculos propios.
de aglomeración) a fin de hacer más atractivos sus
territorios para la localización de firmas e industrias.
tante considerar otro tipo de variables aparte del
producto per cápita.
Disparidades de bienestar a nivel subnacional
En el Cuadro 1.2 se muestran, para los dos últimos
años censales de los países antes considerados, tres
indicadores que pueden utilizarse para medir la
calidad de vida asociada con el acceso a ciertos
servicios básicos de salud y educación, a saber, la
esperanza de vida, la tasa de analfabetismo y la tasa
de mortalidad infantil. Como puede apreciarse, a
nivel nacional, todos los indicadores experimentaron mejoras.
Ahora bien, en el debate acerca del desarrollo
regional y local, ha habido un cambio de enfoque
hacia una preocupación más general por cuestiones
relacionadas con la calidad de vida. Las medidas
tradicionales de crecimiento ofrecen un indicador
parcial o quizás intermedio del desarrollo. Para una
mejor perspectiva del desarrollo, hacen falta nuevas
métricas que se enfoquen más ampliamente en la
calidad de vida, en vez de enfocarse solo en el
empleo y el ingreso. En este sentido, actualmente se
reconoce que el bienestar es un concepto multidimensional y que su medición basada únicamente en
el ingreso no logra capturar muchos de los factores
relevantes (BID, 2008b). En consecuencia, a la hora
de evaluar las disparidades regionales, es impor-
No obstante el avance a nivel del promedio nacional, interesa también evaluar las disparidades en el
comportamiento de estos indicadores a nivel subnacional. La Figura 1.2 (ver p. 24) mapea los valores
territoriales (por provincia, estado o departamento)
de estas variables para seis de los ocho países anteriormente considerados6. Si bien la primera impre-
6 No se incluyó Ecuador por falta de acceso a la data regional sobre indicadores de bienestar. En el caso de la República Bolivariana
de Venezuela, no se pudo acceder a la información de mortalidad infantil. Ver detalle de los valores para cada variable por entidad territorial y por país en los cuadros que se presentan en el Anexo A (Ver p. 228).
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 23
Cuadro 1.2
País
Media nacional de indicadores de bienestar según censos
para países seleccionados de América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela, RB
Años censales
Variable
Esperanza de vida (años)
Media nacional
1991
2001
3,9
2,8
71,9
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
24,7
73,8
16,3
Años censales
1992
2001
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
20,1
13,3
Esperanza de vida (años)
59,3
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
75,0
Años censales
1997
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
15,0
Esperanza de vida (años)
69,5
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
Años censales
Esperanza de vida (años)
35,2
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
13,5
Esperanza de vida (años)
32,5
1990
68,9
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
11,3
21,2
4,2
69,3
Años censales
72,2
6,0
14,1
1991
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
2005
2003
Años censales
Esperanza de vida (años)
66,0
1992
74,3
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
61,4
11,7
50,0
77,7
8,0
2001
72,6
7,6
24,4
2001
73,8
9,0
27,0
Años censales
1993
2007
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
12,8
7,1
Esperanza de vida (años)
68,3
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
Años censales
Esperanza de vida (años)
Tasa de analfabetismo (porcentaje)
sión que surge es que habría un poco más de homogeneidad en la distribución espacial de estos indicadores (en comparación con el indicador de concertación económica y de PIB per cápita de la Figura
1.1), cuando se hacen algunas comparaciones
puntuales aparecen contrastes importantes. Por
ejemplo, en el estado de Alagoas en el noreste de
Brasil, casi un tercio de la población (30,4%) es
analfabeta según el censo de 2005, mientras que
32,0
1990
2001
9,1
6,4
71,2
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)
Fuente: organismos oficiales, cálculos propios.
45,0
71,2
25,8
72,5
17,6
solo el 5% lo es en el sur del país, en el estado de
Santa Catarina. Por otro lado, en Maranhao la tasa
de mortalidad infantil (85 por cada 1.000) es cuatro
veces superior comparada con aquella de Sao Paulo
(20 por cada 1.000). En el caso de Bolivia, la esperanza de vida en Potosí es casi diez años menor que
en los estados de Santa Cruz o Tarija. La Figura 1.2
muestra que este tipo de disparidades se manifiestan también en otros países.
24 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 1.2
Distribución espacial
de los indicadores de
bienestar de países
seleccionados de
América Latina
Argentina
Perú
Formosa 71 años
Chaco 70 años
Provincia de Buenos Aires
74 años
Lima
78 años
Huancavelica
61años
Cuzco 64 años
Ica
75 años
Tierra del Fuego
74 años
Bolivia
Leyenda:
- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil
- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje)
(95,100]
(90,95]
(85,90]
(80,85]
(70,80]
Santa Cruz
67 años
La Paz
64 años
- Números: Esperanza de vida (años)
- Años censales:
Argentina: 2001
Perú: 2007
Bolivia: 2001
Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios.
La información antes descrita parece sugerir que
existe cierta correlación entre las disparidades
observadas en la variable de ingreso o PIB per cápita
regional y las variables de calidad de vida. El
Cuadro 1.3 muestra los coeficientes de correlación
calculados para cada país, utilizando las observaciones de las entidades subnacionales7. Resulta interesante ver que casi todas estas correlaciones son
significativas al 5% y el signo sugiere que los estados con mayor ingreso son también los que tienden
a tener mejores indicadores de bienestar (menor
analfabetismo y mortalidad infantil así como mayor
esperanza de vida).
Oruro 61 años
Tarijá
67 años
Potosí
57 años
Continúa
Esta evidencia resulta preocupante puesto que si las
disparidades observadas en el nivel de PIB per
cápita y actividad económica por región se reproducen en los indicadores de bienestar y de acceso a
servicios básicos, luego el lugar o región de nacimiento de una persona podría condicionar, en forma
persistente, su nivel de vida futura. En este sentido,
podría ocurrir, por ejemplo, que las personas nacidas en regiones pobres enfrentarían dificultades en
acceder a mejores trabajos o niveles superiores de
educación (acceso a la universidad), aun migrando
a otros estados o localidades más desarrolladas, por
7 Para el cálculo de las correlaciones se utilizaron los dos últimos años censales de cada país.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 25
Continuación
Colombia
Figura 1.2
Chile
Distribución espacial
de los indicadores de
bienestar de países
seleccionados de
América Latina
Antofagasta
75 años
Sucre 74 años
Coquimbo
78 años
Chocó
66 años
Región Metropolitana
de Santiago 75 años
Cundinamarca
75 años
Magallanes
76 años
Amazonas
67 años
Brasil
Leyenda:
- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil
- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje)
Maranhao
67 años
(95,100]
(90,95]
(85,90]
(80,85]
(70,80]
Alagoas
66 años
- Números: Esperanza de vida (años)
Años censales:
Colombia: 2003
Chile: 2002
Brasil: 2005
Santa Catarina
75 años
Rio Grande do Sul
75 años
Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios.
Cuadro 1.3
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Perú
Sao Paulo
74 años
Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para países seleccionados
de América Latina
Analfabetismo
PIB per cápita
Mortalidad infantil
PIB per cápita
Esperanza de vida
PIB per cápita
-0,7005*
-0,6161*
0,6425*
-0,5488*
-0,7058*
-0,6267*
-0,7238*
-0,5617*
*Indica que la correlación es significativa al 5%.
Fuente: información censal, cálculos propios.
-0,4497*
-0,5930*
0,1770
0,7092*
-0,3537
-0,2700
-0,6091*
0,6362*
-0,1811
0,2263
26 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
el simple hecho de haber recibido una educación
deficiente en su estado de origen8.
La evidencia previa sugiere que existen importantes
disparidades en los niveles de calidad de vida y
bienestar entre entidades territoriales. Un aspecto
que podría ser interesante evaluar es si existe algún
indicio de que estas diferencias tienden a reducirse
en el tiempo, sugiriendo algún proceso de convergencia en el comportamiento de estas variables. Los
Gráficos 1.2, 1.3 y 1.4 muestran la relación entre el
cambio relativo (crecimiento con respecto al promedio nacional) en las variables de bienestar por región
(en el eje vertical) y el nivel inicial (en el eje horizontal)9. Se describen los resultados para analfabetismo, mortalidad infantil y esperanza de vida. En
todos los casos, un mayor valor del indicador de
cambio relativo significa que el estado o provincia
ha mejorado (hay menos analfabetismo y mortalidad
infantil, y mayor esperanza de vida) respecto del
promedio nacional. Como se observa, en la mayoría
de los casos, las pendientes de las curvas sugieren
que las regiones más pobres –que detentan los
peores indicadores de calidad de vida inicial– son
las que más han mejorado respecto de la reducción
de la tasa de analfabetismo y de mortalidad infantil
así como del aumento de aquel referido a la esperanza de vida.
Ahora bien, los resultados previos, que dan cuenta de
un proceso de convergencia en las variables de
bienestar básico, no necesariamente podrían trasladarse a otros indicadores de calidad de vida. En
parte, las mejoras en el analfabetismo, la mortalidad
infantil o aun la esperanza de vida reflejan el uso y
difusión de tecnologías muy estandarizadas (p.e.,
campañas de vacunación en el caso de la mortalidad
infantil), donde el gobierno nacional puede jugar un
papel muy decisivo en su promoción y aplicación.
Esta estandarización no demanda mucha adaptación
a la realidad local para que dichas tecnologías tengan
el efecto deseado y logren un impacto satisfactorio.
Distinto podría ser el caso con otros servicios
menos básicos donde la tecnología de producción
requiere el uso de más insumos locales para mejorar
la calidad y el acceso por parte de la población. Por
ejemplo, en el caso de la educación secundaria, la
mejora en la calidad puede requerir decisiones para
adaptar una parte de los contenidos y programas a
la realidad local, el entrenamiento de directivos de
escuelas y profesores, y la construcción de edificios
y establecimientos adecuados en función de la
geografía y el clima de la entidad territorial. Estas
acciones podrían no ser llevadas a cabo eficientemente por los gobiernos subnacionales en el caso de
jurisdicciones y regiones pobres y con problemas
de gestión. Al mismo tiempo, la intervención nacional no necesariamente es un buen sustituto dada la
necesidad de adecuar estas políticas e inversiones a
las demandas y características locales. En estas
circunstancias, es de esperar que no se observe un
proceso de convergencia en indicadores de calidad
de los servicios públicos e indicadores de bienestar
que tomen en cuenta el acceso a servicios cuya
tecnología de producción sea más compleja (menos
estandarizada) y que requieran un mayor uso de
insumos y gestión local.
Los Gráficos 1.5 y 1.6 presentan evidencia consistente con esta hipótesis. El Gráfico 1.5 (ver p. 29)
ilustra, para el caso de la República Bolivariana de
Venezuela, la evolución de dos indicadores alternativos (coeficiente de variación y rango)10 de las dife-
8 Los datos censales para varios países reflejan este tipo de fenómeno. Por ejemplo, para Argentina, Brasil y Colombia se observa
que las personas nacidas en las provincias más pobres tienen, en promedio, mucho menos años de escolaridad que las correspondientes a estados más ricos (p.e., Santiago del Estero en Argentina con seis años de escolaridad versus diez años en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires u ocho años en la Provincia de Buenos Aires; Alagoa en Brasil con cuatro años promedio de escolaridad
contra siete en Sao Paulo; cuatro años de escolaridad promedio en la Guajira, en Colombia, contra siete en Bogotá).
9 El indicador de cambio relativo se calculó utilizando la siguiente ecuación: dr(x )= (x2 – x1)/(x–2 – x–1) donde x es cualquiera
i
i
i
de las variables en estudio, x representa la media nacional, el subíndice i indica la entidad y el superíndice indica el año. El indicador,
por lo tanto, mide el cambio de la variable en cada entidad con respecto al cambio en la media nacional. Si dr(xi) es mayor (menor)
que uno, en esa entidad la variable experimentó un cambio mayor (menor) al del país como un todo. Dado que todas las variables de
desarrollo mejoraron a nivel nacional en todos los países, un coeficiente mayor que 1 indica que esa variable mejoró en ese estado
más que en el resto del país. Los dr son medidas de tasas de crecimiento relativas, y reflejan cuánto de la mejora del estado puede
atribuirse a un proceso de crecimiento que tiene una dinámica más específica a la región, independientemente del comportamiento
agregado de la variable correspondiente.
10 El coeficiente de variación se define como el desvío estándar dividido por el valor promedio, mientras que el rango es la diferencia
entre el valor máximo y mínimo.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 27
3,0
2,0
1,0
0,0
0
5
10
15
20
25
30
35
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993)
40
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
0
5
10
2,0
1,0
0,0
30
40
50
Cambio relativo (1993–2002)
Cambio relativo (1992–2001)
3,0
20
15
20
25
30
35
40
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992)
Chile (1993-2002)
4,0
10
Convergencia regional
en analfabetismo en
países seleccionados
de América Latina
4,0
Bolivia (1992-2001)
0
Gráfico 1.2
Brasil (1992-2005)
Cambio relativo (1992–2005)
Cambio relativo (1993–2007)
Perú (1993-2007)
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
0
5
10
15
20
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993)
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992)
Cambio relativo (1991–2001)
Argentina (1991-2001)
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
0
2
4
6
8
10
12
14
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1991)
Nota: A mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de analfabetismo de una entidad territorial
respecto a la media.
Fuente: Información censal, cálculos propios.
rencias en los promedios por estado del resultado de
las pruebas estandarizadas de matemáticas que se
toman a los estudiantes secundarios al final del
ciclo y que sirven como parámetro para el acceso a
la carrera universitaria11. Asumiendo que el resultado de este examen captura, en parte, la calidad
educativa provista en cada jurisdicción subnacional, se puede concluir que las disparidades existentes no tienden a reducirse. Por el contrario, la evolu-
ción del coeficiente de variación muestra un
aumento de más del 100% a lo largo de casi 20 años
(Gráfico 1.5, p. 29). Tampoco hay evidencia de
convergencia “tipo beta”; como se muestra en el
Gráfico 1.6 (ver p. 30), los estados donde las calificaciones promedio por alumno eran más bajas
inicialmente no muestran ninguna tendencia a
mejorar en mayor proporción que aquellos inicialmente más destacados12.
11 En sentido estricto, los promedios de las calificaciones por estado se calculan como el promedio para cada estado de los residuos
entre el valor actual y el valor estimado para cada alumno de una regresión donde la calificación por estudiante se relaciona con variables como la edad, el sexo, la educación de la familia del estudiante (padre y madre) y una dummy que controla por escuela pública y
privada. De esta forma, el cálculo del promedio por entidad territorial no se vería influenciado por cambios en el tiempo en la composición y en el nivel socioeconómico de los estudiantes que acceden al nivel secundario o por modificaciones en la combinación entre
escuela pública y privada que eligen los estudiantes dentro de cada jurisdicción.
12 Evidencia similar a la descrita para la República Bolivariana de Venezuela se encuentra también para Argentina. En tal sentido,
Galiani et al. (2008) muestran que existe un desempeño inferior en las pruebas estandarizadas a estudiantes secundarios en provincias con altos índices de pobreza y baja calidad de la gestión pública.
28 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Brasil (1994-2005)
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0
20
40
60
80
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993)
100
Cambio relativo (1991–2005)
Cambio relativo (1993–2007)
Perú (1993-2007)
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
10
20
30
2,0
1,0
0,0
70
80
90
100
110
120
Cambio relativo (1993–2002)
Cambio relativo (1992–2001)
3,0
60
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
80
100
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992)
Cambio relativo (1991–2001)
Colombia (1992-2003)
60
70
80
10
12
14
16
18
20
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993)
2,5
40
60
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992)
20
50
Chile (1993-2002)
4,0
50
40
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)
Bolivia (1992-2001)
Cambio relativo (1992–2003)
Gráfico 1.3
Convergencia regional
en mortalidad infantil
en países seleccionados de América Latina
Argentina (1991-2001)
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
15
20
25
30
35
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)
Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de mortalidad de una entidad
respecto a la media nacional
Fuente: Información censal, cálculos propios.
Del análisis de la evidencia presentada en esta
sección se puede concluir que la existencia de
disparidades en la actividad económica y en la
generación de riqueza al interior de los países es un
factor característico en América Latina. Estas diferencias se han traducido, en parte, en disparidades
en los niveles de calidad de vida y bienestar básico
(salud y educación) entre localidades. Pese a que
algunas de estas disparidades en bienestar han
tendido a reducirse en el tiempo, ello no siempre
ocurre cuando se trata de servicios menos básicos
(p.e., calidad de la educación secundaria) donde las
tecnologías de producción son más complejas y
requieren de insumos y gestión locales para mejorar
el acceso y la calidad de los servicios. Esto vale no
solo para los servicios que afectan la calidad de
vida de las familias en forma directa sino también
para aquellos asociados con la actividad productiva
(infraestructura, innovación, entre otros). Por ello,
los gobiernos subnacionales podrían desempeñar un
papel primordial en la promoción del desarrollo de
las localidades y regiones. El reto es, sin embargo,
analizar cuáles son los factores que determinan una
buena gestión local que permita reducir los diferenciales de producción, ingresos y calidad de vida al
interior de los países. Un esfuerzo inicial en la identificación de estos factores y su interacción se desarrollará a continuación. Esta discusión servirá para
motivar la estructura del resto de este libro.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 29
0,9
0,4
60
65
70
75
Esperanza de vida (años, 1993)
80
Cambio relativo (1992–2001)
Bolivia (1992-2001)
Cambio relativo (1994–2005)
1,4
55
Gráfico 1.4
Brasil (1994-2005)
Cambio relativo (1992–2003)
Cambio relativo (1993–2007)
Perú (1993-2007)
1,0
0,5
0,0
60
62
64
66
68
70
Esperanza de vida (años, 1991)
72
74
Chile (1992-2003)
2,5
4
Convergencia regional
en esperanza de vida
en países seleccionados de América Latina
1,5
2,0
3
1,5
2
1,0
1
0,5
0,0
0
50
55
60
65
57
62
Esperanza de vida (años, 1991)
67
72
77
Esperanza de vida (años, 1992)
Cambio relativo (1991–2001)
Argentina (1991-2001)
3,0
2,0
1,0
0,0
68
69
70
71
72
Esperanza de vida (años, 1991)
73
74
0,50
3,50
0,45
3,00
0,40
0,35
2,50
0,30
2,00
0,25
0,20
1,50
0,15
1,00
0,10
0,50
0,05
0,00
0,00
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.
1998
2000
2002
Rango / Promedio de calificaciones
en matemática
Desviación estándar /
Promedio de calificaciones en matemática
Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es el aumento de la esperanza de vida de una entidad
territorial respecto a la media nacional
Fuente: Información censal, cálculos propios.
DE/promM
Rango/promM
Gráfico 1.5
Evolución de las
disparidades en las
calificaciones promedio
por estado en la prueba
matemática (nivel
secundario) en la
República Bolivariana
de Venezuela
(1984-2003)
30 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Gráfico 1.4 Convergencia en calidad educativa por estados de Venezuela, RB
Gráfico 1.6
4
Cambio en la calificación en la
prueba de matemática
(1984-2003)
Convergencia
en calidad educativa
por estados
de la República
Bolivariana
de Venezuela
3
2
1
0
-1
-2
-4
-3
-2
-1
0
1
Calificación inicial promedio (1984) a/
2
3
4
a/ Desvío respecto al valor predicho por la regresión (Ver nota al pie de página 11)
Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.
Los principales determinantes del
desarrollo regional y local: capital humano,
economías de aglomeración e instituciones13
Un marco conceptual que intente capturar en forma
sencilla los factores que explican las disparidades en
los niveles de desarrollo subnacional debe comenzar
por señalar posibles diferencias en las dotaciones de
factores entre regiones y localidades, empezando por
aquellos que están fijos en el territorio como la
presencia de recursos naturales, el clima y otros accidentes geográficos que determinan el acceso y
conectividad con otras regiones y localidades (p.e.,
cercanías de vías navegables). Si bien estos factores
son muy relevantes en la determinación de la
riqueza, no son variables que puedan acumularse vía
decisiones de ahorro de las familias o de inversión de
las firmas, o aun más, fomentarse a través de las políticas públicas. Ello reduce su centralidad a la hora de
explicar las disparidades regionales, especialmente
cuando el énfasis radica en las políticas que pueden
ser impulsadas desde los niveles subnacionales de
gobierno para promover el desarrollo local.
Esto conduce a considerar factores que puedan ser
modificados a partir de decisiones propias de las
comunidades (acumulados endógenamente) y que
tengan una incidencia fundamental en el desarrollo
de largo plazo. En este sentido, la teoría del crecimiento económico ha enfatizado el papel de la
acumulación de conocimiento que permite que otros
factores de producción (como el trabajo y el capital
físico) sean cada vez más productivos. Una buena
13 Esta sección está, en parte, basada en Storper (2009).
parte de ese conocimiento se encuentra incorporado
en la mano de obra que puede tener distintos niveles
de educación y capacitación. Desde el punto de vista
de una localidad o región, el capital humano puede
acumularse gracias a políticas educativas o programas de entrenamiento de la mano de obra ya existente en el lugar, o también, a través de los flujos
migratorios que son mucho más intensos al interior
de los países y entre localidades que a nivel internacional. La acumulación de capital humano podría
estar sujeta a ganancias por medio de efectos externos dado que el conocimiento se puede recombinar
y reutilizar de muchas maneras diferentes; y ello
tiende a tener un impacto positivo cada vez mayor
sobre la productividad (Romer, 1990).
La aplicación del concepto de capital humano a las
regiones, junto con la posibilidad de que existan
externalidades, ha llevado a investigadores como
Lucas (1988) a afirmar que la gente altamente calificada se concentra en regiones para estar cerca de
otra gente altamente calificada, ya que ello aumenta
su productividad. Este proceso de “derrame de
conocimiento” que se produciría en el contexto
urbano ha dado lugar a la noción de ‘ciudades creativas’ y ‘ciudades basadas en amenidades’ (Florida,
2002; Glaeser et al., 2001). Lo interesante de este
enfoque es que se trata de historias del desarrollo
económico regional y local impulsado por el capital
humano. En el marco de las ciudades creativas, la
especialización surge por la atracción (aquí se ve el
componente migratorio en la determinación del
capital humano en una localidad) de los trabajado-
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 31
res creativos cuya característica principal es, generalmente, tener un alto nivel de educación.
Un segundo determinante del desarrollo regional y
local está relacionado con las economías de aglomeración y especialización que están detrás de las
decisiones de localización de las firmas. Estas decisiones de localización determinan flujos de inversión y acumulación de capital físico en las localidades, lo que expande la producción y el ingreso
regional. Claramente, dada la alta movilidad (ex
ante, es decir, antes de invertirse) del capital, estas
inversiones no dependen de los ahorros o recursos
disponibles en la región o localidad per se, sino de
los flujos de inversión disponibles a nivel de todo el
país, lo que incluye aquellos fondos provenientes
de terceros países.
Ahora bien, cuando se quiere indagar sobre la
dirección que, en el territorio, toman las decisiones
de localización e inversión de las empresas, un
primer enfoque muy tradicional (también llamado
‘neoclásico’) es suponer que existen retornos decrecientes en el capital, por lo que en regiones y localidades con una baja dotación de capital ya instalado
el rendimiento de nuevas inversiones será más alto
que en aquellas más desarrolladas; ello se debe al
simple hecho de que en las primeras habrá más
oportunidades de expandir la producción de ciertos
productos al haber menos competencia y estar
menos cubierta la demanda de ciertos productos y
servicios. Como se ve, este tipo de razonamiento
sugiere que debería producirse un proceso de
convergencia entre regiones y localidades donde
aquellas más atrasadas crecerían más rápido (más
firmas se localizarían e invertirían) comparadas con
aquellas inicialmente más desarrolladas. Como ha
podido apreciarse anteriormente, esta no es precisamente la evidencia que se encuentra cuando se
analiza el desarrollo regional subnacional para una
muestra de países en América Latina. Todo lo
contrario, se observa cierta tendencia a la concentración de la producción e ingreso en algunas regiones.
Para explicar este patrón de concentración espacial de
la producción y el empleo así como la aparente falta de
convergencia en los niveles de ingreso per cápita
subnacionales, se requiere entonces levantar el
supuesto neoclásico de rendimientos decrecientes en
capital y, en cambio, postular que, dentro de cierto
rango, puede haber beneficios de aglomeración o
concentración de la producción en el territorio. Esto es
precisamente lo que postula el enfoque de la así
llamada ‘nueva geografía económica’ (Krugman,
1991). Bajo este enfoque, la decisión de las firmas de
concentrar su producción geográficamente y de localizarse junto a otras empresas del mismo sector o sectores relacionados se basa en la existencia de economías
de escala (internas a la firma e internas a la industria),
en la minimización de costo de transporte y de comercio al abastecer a varios mercados de distinto tamaño,
y en las externalidades tecnológicas localizadas
(Duranton y Puga, 2004; Rosenthal y Strange, 2001).
Como respuesta al aprovechamiento de las economías
de escala y la minimización de costos de transporte,
las empresas tienen incentivos a concentrar la producción en unas pocas locaciones cerca de otras firmas
y/o centros de consumo. Si estas economías de aglomeración se dan mayormente al interior de las firmas y
de la industria, la concentración de la actividad económica conlleva a una especialización productiva de las
regiones en unos pocos sectores. Sin embargo, si
también existen economías de aglomeración y externalidades intersectoriales, la concentración territorial
podría ir acompañada de cierta diversificación de los
patrones de producción. En cualquier caso, la concentración espacial de la producción está asociada con
aumentos en la productividad y en los ingresos de los
territorios en donde dicha producción se localiza.
Se puede apreciar, entonces, cómo esta lógica lleva
a la conclusión inversa del enfoque neoclásico.
Como consecuencia del aprovechamiento de
economías o ganancias de aglomeración, las regiones que más inversiones reciben son aquellas que
ya cuentan con cierto nivel mínimo de firmas instaladas y cierto nivel de producción e ingreso. Luego,
además de debilitar el argumento de convergencia,
este enfoque sugiere que el desarrollo de las regiones así como la localización y concentración de la
producción pueden estar sujetos a un problema de
coordinación entre las firmas (o de “equilibrios
múltiples”) donde cualquier localización es tan
buena como otra; el “único” requisito es que un
buen número de firmas e inversiones decidan
conjuntamente localizarse en el mismo territorio.
Finalmente, las instituciones son un tercer determinante del desarrollo económico local ya que no solo
afectan la productividad ex post de los factores ya
existentes y empleados en la producción de bienes y
32 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
servicios en una localidad, sino también los incentivos ex ante que determinan su acumulación (dinámica) y su localización (Rodrik et al., 2004; Glaeser
et al., 2004; Acemoglu et al., 2004). Se entiende por
“instituciones” a una amplia gama de elementos que
abarcan tanto el modo en que las reglas formales de
las instituciones públicas afectan la actividad
económica (regulaciones, impuestos, provisión de
bienes públicos e infraestructura, entre otros) como
otros mecanismos, muchas veces más informales,
mediante los cuales las agencias gubernamentales y
los grupos e individuos del sector privado obran
recíprocamente para moldear las reglas y los recursos de la economía (North, 2005)14.
el comportamiento rentístico de los grupos de interés o los comportamientos de competencia desleal.
Rodrik (2007) muestra que los argumentos institucionalistas pueden ayudar a explicar por qué algunas
regiones capturan ciertas actividades, y también por
qué estas regiones logran mejores transiciones en
sus procesos de desarrollo15. De hecho, existen
ejemplos de casos en los que una actividad potencialmente lucrativa no es explotada por falta de un
ambiente institucional adecuado que podría debilitar
las actitudes hacia el riesgo, la capacidad emprendedora, las redes de actores y otras dimensiones “no
transables” o “contextuales” de la acción colectiva
en una región (Mokyr, 1990; North, 2005).
En el contexto local y regional, un aspecto clave de
la estructura institucional formal es el grado de
descentralización y el tamaño de las unidades territoriales que son responsables de decidir la política
pública. Esto afecta la estructura de costos de
proveer bienes públicos locales (servicios educativos, infraestructura, entre otros) pudiéndose dar una
suerte de disyuntiva entre, por un lado, las ganancias debido a una mayor proximidad entre la
gestión y los beneficiarios (mejor focalización a la
necesidades locales y mayor control) y, por otro, los
costos por desaprovechamiento de economías de
escala y/o falta de capacidades.
Ahora bien, es conveniente reconocer que existe
una importante interacción e interdependencia entre
los tres factores señalados previamente como determinantes del desarrollo regional (Storper, 2009).
Por un lado, puede pensarse que el capital humano
de una región depende, en principio, de la población localizada en esa región y su nivel de instrucción. Este nivel de instrucción, a su vez, se ve afectado por las políticas (cantidad y calidad) de
entrenamiento de la mano de obra y de fomento al
conocimiento y la innovación que se desarrollen
localmente. Por ello, las instituciones que definen
esas políticas afectan la acumulación de capital
humano de esa región; pero también la misma aglomeración y especialización productiva pueden afectar el stock de capital humano de una determinada
ciudad-región. En ese sentido, la estructura productiva de una localidad moldea los incentivos a la
migración de la mano de obra y la acumulación de
capacidades y de recursos humanos en dicha
región. Al agruparse en una ciudad, muchas empresas con demandas de trabajo similares (pertenecientes a un mismo sector) pueden generar sinergias y
acciones conjuntas en temas relativos a la capacita-
Sin embargo, más allá de las reglas y políticas
formales que determinan el grado de descentralización, existe evidencia sobre una institucionalidad
más informal que determina el grado de participación de la sociedad en las decisiones públicas, la
capacidad de cooperación público-privada así como
la confianza y el liderazgo local que son cruciales
para capturar las oportunidades que se presentan.
Las ciudades exitosas se caracterizan por tener
instituciones que permiten superar problemas como
14 Acemoglu y Dell (2009b) sugieren que estos aspectos institucionales podrían explicar una parte considerable de las diferencias en
el ingreso entre regiones (ver nota 2). Por otro lado, Dell (2008) y Acemoglu (2008) proveen evidencia más directa sobre distintos factores institucionales y el desarrollo de las regiones en países de América Latina. Dell (2008) analiza el caso de los regímenes laborales (“la mita”) en la época colonial en Perú y Bolivia, mientras que Acemoglu hace lo propio con el sistema político local en regiones
de Colombia en el siglo XIX.
15 Un ejemplo clásico lo representa Sillicon Valley, al sur de San Francisco, EEUU. A finales de la década de los cincuenta, cuando se
consolidó la industria de los semiconductores en EEUU, había varias regiones con disponibilidad de factores para su producción. Como
la industria era reciente, no se habían establecido las cadenas de producción ni los vínculos verticales y horizontales entre empresas,
por lo que había una “ventana” de oportunidad para la región que podía ser aprovechada. Se ha argumentado que algunos agentes de
la Universidad de Stanford fueron claves para el desarrollo del parque industrial de semiconductores en la región, y este “empresariado
institucional” fue responsable de que Sillicon Valley hubiese aprovechado la oportunidad, por encima de otras regiones como Boston y
Phoenix. Por otro lado, la institucionalidad de facto actual en Sillicon Valley refleja el proceso de especialización: el desarrollado sector
financiero de capital de riesgo y la abundancia de firmas de abogados especializadas en leyes sobre tecnología son ejemplos de ello.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 33
ción y entrenamiento en ciertas especialidades, lo
que, a su vez, puede atraer mano de obra de otras
regiones y localidades.
Por otro lado, las ganancias o economías de aglomeración se ven afectadas también por el nivel de capital humano que posea la localidad. De hecho, existe
una interacción (bidireccional) entre aglomeración y
capital humano, donde por un lado, de acuerdo a los
modelos de geografía económica, “los trabajos
vienen primero y la gente después”. No obstante
ello, también existe el argumento de que la composición de la habilidad de la mano de obra conduce la
evolución de la especialización de una economía
metropolitana, es decir, “los trabajos vienen después
de la gente” (Muth, 1971). De hecho, se sostiene que
las ciudades-regiones logran atraer a los trabajadores calificados debido a ciertas clases de amenidades, y la aglomeración productiva y especialización
viene después (Glaeser, 2007; Florida, 2002).
Asimismo, se puede argumentar que la aglomeración espacial de la actividad productiva es el resultado de las instituciones que, en el largo plazo,
seleccionan un entorno para favorecer ciertas actividades en lugar de otras. Así, las instituciones
“capturan” o pueden rechazar oportunidades favorables, ya que en el primer caso, permiten que la
economía se adapte a los cambios de las circunstancias externas y en el segundo, bloquean su adaptación (Rodrik et al., 2004).
Finalmente, el desempeño institucional y la calidad
de las políticas públicas locales dependerán también
del capital humano y del proceso de aglomeración y
especialización productiva. En particular, la institucionalidad (tanto formal como informal) puede verse
afectada por cambios en el capital humano así como
por la especialización de una determinada localidad.
Por ejemplo, si la inmigración es considerable, y los
inmigrantes logran tener una importante movilización política, estos podrían cambiar las preferencias
expresadas en las decisiones políticas que afectan las
áreas que influyen el desarrollo regional (p.e., educación, entrenamiento, infraestructura, reglas de negocio, política fiscal, entre otras). Asimismo, si la especialización económica cambia, entonces los negocios
que “dejen” a la región tendrán voces más débiles,
mientras que aquellos negocios asociados a los
sectores nuevos o más fuertes tendrán, probablemente, más influencia en las decisiones que afectan
al desarrollo regional (Cox, 1993; Molotch, 1976).
El marco conceptual hasta aquí presentado ofrece
una guía para identificar los factores fundamentales
que afectan el desarrollo regional y local así como el
grado de interdependencia que existe entre ellos. En
este marco, la interacción de las economías de aglomeración, los flujos de capital humano y la capacidad institucional local son responsables de la senda
de crecimiento seguida por las regiones. De acuerdo
con esta guía, el entendimiento de este fenómeno
requiere profundizar cada uno de estos elementos
para luego utilizarlos como base para definir intervenciones que desde el ámbito local tengan como
objetivo fortalecer la productividad de las firmas e
industrias y mejorar la calidad de vida de los hogares.
El resto de la presente publicación se organiza precisamente según esta lógica, tal como podrá apreciarse
en la siguiente sección.
Hacia un nuevo protagonismo
de las ciudades y regiones
Como se mencionó en la introducción a este capítulo, el mensaje central de este reporte radica en
que los gobiernos regionales y locales pueden jugar
un papel muy activo en el diseño y puesta en práctica de políticas de desarrollo económico en un
contexto de fuerte interacción y cooperación con
los sectores productivos privados y otros representantes de la comunidad.
Esta conclusión de política surge a partir de un
diagnóstico donde se describe cómo las fuerzas de
la aglomeración y especialización productiva, junto
con la acumulación de capital humano y los factores institucionales, explican las diferencias en los
niveles de actividad económica y bienestar entre
regiones y localidades. Estos últimos factores referidos al capital humano y a las instituciones son
particularmente importantes cuando la producción
de bienes y servicios (tanto privados como públicos) utiliza tecnologías de producción relativamente complejas que requieren el uso de insumos
públicos locales (p.e., infraestructura de transporte;
planificación de mediano plazo; capacidad de coordinar iniciativas con el sector privado; entre otros).
El mensaje que se desprende de este análisis es que
la interacción de estas fuerzas es un proceso
complejo donde existe una fuerte interdependencia.
Una determinada estructura productiva afecta los
incentivos a la migración de trabajadores así como
34 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
la acumulación de capacidades y de recursos humanos en las regiones; además, moldea, de alguna
forma, las instituciones locales. No obstante ello, a
través de diversas intervenciones, los gobiernos
subnacionales pueden mejorar las capacidades y
productividad de la mano de obra en sus territorios;
esto, a su vez, puede afectar la capacidad de crear
nuevas instituciones que sirvan para mejorar el
proceso de toma de decisiones públicas y la cooperación con el sector privado. Al mismo tiempo,
también hay espacio para que el sector público local
promueva mejoras institucionales que impulsen la
acumulación de capital humano, y mejoras productivas al fomentar un clima de confianza y de cooperación público-privada.
Este marco conceptual sobre los determinantes del
desarrollo local, presentado previamente, sugiere
que una estrategia exitosa debe ser integral; en otras
palabras, debe actuar sobre todos los determinantes
y, al mismo tiempo, enfocarse desde el territorio;
por ende, los gobiernos locales cumplen una
función esencial en su diseño y gestión. Esta
función no necesariamente está limitada por las
potestades formales en materia de gasto, impuestos
y regulatorias que el régimen de descentralización
haya determinado aunque, por supuesto, puede
condicionar algunos de sus resultados. El desarrollo
local no se consigue maximizando la discrecionalidad para el manejo de políticas (algo que los
gobiernos subnacionales difícilmente alcanzan)
sino siendo capaz de consensuar dichas políticas e
iniciativas y gestionar que estas se implementen por
los actores pertinentes.
En última instancia, lo que hace a una localidad o
región más o menos competitiva es la presencia de
una “institucionalidad blanda”, integrada por asambleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos,
cámaras empresariales, centros de estudios, centros
culturales, entre otros, que facilita la interrelación
entre distintos intereses y posibilita la expresión de
las demandas y liberación de información, además
de generar instancias de cooperación y generación
de confianza. A nivel local, la posibilidad de generar este tejido institucional se ve favorecida por la
cercanía física entre los diversos actores. La existencia de esta institucionalidad permite que el
proceso de toma de decisiones públicas sea mucho
más eficaz y pueda responder con éxito tanto a las
amenazas como a las oportunidades que se genera-
rán por el cambio tecnológico y las tendencias en la
economía nacional e internacional.
El presente libro desarrolla estos mensajes a lo
largo de siete capítulos adicionales divididos en
dos partes. La primera parte (capítulos 2-5) analiza
con detalle el análisis de los determinantes del
desarrollo local según el esquema conceptual
analizado previamente: economías de aglomeración y especialización (capítulo 2), capital humano
y migraciones (capítulo 3) y aspectos institucionales (capítulos 4 y 5). Por otro lado, la segunda parte
se concentra en estudiar las implicancias de este
análisis para el diseño e implementación de intervenciones que fomenten el desarrollo productivo
local (capítulo 6) y la calidad de vida de los hogares (capítulos 7 y 8). A continuación, se detallará
brevemente el contenido y las principales lecciones
de cada uno de los capítulos.
El capítulo 2 analiza las fuerzas de aglomeración y
especialización productiva y cómo estas determinan
en general cierta concentración territorial de la actividad económica, especialmente aquella de carácter
industrial. También se analiza en qué medida esta
tendencia a la concentración productiva puede estar
relacionada con los procesos de apertura e integración comercial. El capítulo muestra que las barreras
al comercio son un determinante importante de la
localización y concentración de las actividades
económicas y, por ende, de las disparidades espaciales. Sin embargo, la reducción de las barreras
comerciales puede llevar tanto a incrementos como
a reducciones en las disparidades regionales, dependiendo de la interacción de las fuerzas de aglomeración y de dispersión y de sus efectos sobre el acceso
a los diferentes mercados desde las regiones.
Además, las complementariedades entre las actividades económicas y los vínculos de encadenamiento
pueden llevar a la persistencia de patrones de
concentración económica, y retardar la reacción de
las disparidades a cambios en las barreras comerciales. Frente a los efectos de la liberalización, en el
caso de regiones pequeñas y más periféricas, se
evidencia la necesidad de acompañar políticas de
reducción de barreras comerciales con políticas dirigidas a mejorar las condiciones para las actividades
económicas. La inversión en infraestructura, por
ejemplo, al reducir los costos de transporte (que para
muchos de los países de la región representa una
barrera comercial más importante que los aranceles)
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 35
puede influir de manera importante sobre los patrones de concentración y aglomeración.
El capítulo 3 analiza el fenómeno de la acumulación
de capital humano en las localidades; en particular,
lo hace desde la óptica tanto de las políticas de capacitación e instrucción locales como de las migraciones internas, las cuales deben verse, en parte, como
respuestas a las disparidades regionales. Las migraciones se ven motivadas, principalmente, por las
condiciones productivas y de calidad de vida a lo
largo del territorio. En la medida en que los trabajadores buscan mejores condiciones laborales, las
diferencias de productividad generan el movimiento
de personas que, a su vez, tiene impactos sobre la
productividad y sobre las condiciones de vida, no
solo de los migrantes sino de los no migrantes. Existen oportunidades de intervención para la mejora de
la productividad agregada a través de una distribución más eficiente de los recursos, específicamente a
través de la reducción a nivel agregado de las barreras al movimiento interno. De igual modo, existe, a
nivel local, una serie de políticas que los gobiernos
pueden hacer con el propósito de mejorar el atractivo de sus territorios para el capital humano que
puede incrementar el potencial productivo local a fin
de impulsar círculos virtuosos de atracción y
productividad. Estas iniciativas deben complementarse con sistemas básicos de planificación y regulación urbana que permitan el crecimiento ordenado
de las ciudades de modo que se puedan acomodar
las corrientes migratorias, ofreciendo las condiciones materiales de acceso a servicios, seguridad
personal y calidad de las viviendas adecuadas para
el desarrollo de una vida ciudadana digna tanto para
los nuevos habitantes como para los ya establecidos.
El capítulo 4 comienza con el análisis de cuestiones
institucionales referidas al régimen de descentralización que, en parte, determina las posibilidades de las
regiones y localidades de responder a los retos que
implica liderar los procesos de desarrollo local. La
descentralización permite a los gobiernos locales
desempeñar una mayor función en la provisión de
ciertos servicios, fijar impuestos para su financiamiento, y decidir sobre una serie de regulaciones
(p.e., uso del suelo urbano, cuestiones ambientales,
entre otros) que afectarán tanto el bienestar de los
hogares como la eficiencia de las actividades
productivas en el territorio y, a través de ello, los
niveles de ingreso y desarrollo socioeconómico. La
descentralización de los servicios puede resultar en
ganancias de eficiencia por cuanto permite acercar a
los responsables de la gestión con las comunidades
más directamente beneficiadas. Esto posibilita una
mejor focalización, más transparencia y control.
Ahora bien, estos incentivos a mejorar la gestión
local –tanto de parte de las autoridades como de las
comunidades– se dan en mayor grado en un
contexto donde los servicios locales se financian, en
cierta medida, con tributos y tasas cobradas en las
mismas localidades y regiones.
Por otro lado, la descentralización puede implicar
costos de eficiencia productiva cuando se produce
una excesiva fragmentación del territorio en unidades
político-administrativas demasiado pequeñas, en
comparación con la escala óptima para algunos de los
servicios que se descentralizan, sobre todo aquellos
que están sujetos a economías de escala y de red (p.e.,
recolección y tratamiento de residuos sólidos, agua y
saneamiento, transporte público, entre otros). En estos
casos, además de la posibilidad de centralizar los
servicios en niveles intermedios de gobierno (p.e.,
provincias o departamentos), no hay que descartar la
posibilidad de la cooperación intermunicipal. Este
tipo de arreglos de cooperación, que se pueden
concretar a través de mancomunidades de municipios
y/o autoridades metropolitanas, es aún incipiente en
América Latina, aunque las pocas experiencias existentes parecen demostrar (tal como el caso de España
en Europa) que pueden resultar muy beneficiosas.
El capítulo 5, por su parte, ahonda en los factores
institucionales que van más allá del grado de descentralización política y fiscal existente. El principal
argumento consiste en que la descentralización
–tanto en su vertiente institucional como fiscal– no
es condición suficiente, aunque sí necesaria, para
garantizar mejoras en la provisión de bienes y servicios públicos. La elección directa de autoridades
regionales y locales es, sin duda, una reforma de tipo
institucional orientada a mejorar la rendición de
cuentas y a permitir una mejor lectura, por parte de
los representantes políticos, de la preferencia de los
ciudadanos. Estimular reformas fiscales orientadas a
mejorar la capacidad de las localidades para lograr
financiarse a través de impuestos propios también es
una reforma esencial para proveer los bienes y servicios públicos que demanda la comunidad. Sin
embargo, la gestión local depende de factores adicionales que son difíciles de lograr, tales como una rela-
36 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
ción de confianza entre los políticos y la sociedad,
una acumulación en los niveles de asociatividad en
la esfera comunitaria, la existencia de un liderazgo
político y la construcción de capacidades gerenciales
permanentes por parte de la administración pública
local. La combinación de estos elementos es el eje
central que garantiza una buena gestión local en el
contexto de profundas reformas institucionales y
fiscales como las que experimenta la región.
La existencia de estas “instituciones blandas o
informales”, referidas a las formas de interacción
de los actores económicos, las redes que estos
forman, los factores culturales, la actitud hacia el
riesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, el
liderazgo local, entre otros, son factores que afectan, sin lugar a dudas, el desarrollo local ya que
pueden influir en las decisiones de localización de
las firmas, en las decisiones de migración de la
fuerza laboral, y en la capacidad de los actores locales de adaptarse a los cambios en el entorno.
El análisis previo de los determinantes del desarrollo
local y de las disparidades regionales permite abordar, con un mayor bagaje analítico y empírico, el
estudio de políticas, estrategias e intervenciones
concretas que se han llevado a cabo en diversas localidades. En tal sentido, el capítulo 6 hace énfasis en
estrategias focalizadas en el desarrollo productivo.
Allí se muestra el ejemplo de implementación de una
estrategia que toma elementos del marco conceptual
desarrollado en los capítulos previos y que, como tal,
claramente se distingue de otros enfoques más tradicionales. Los casos analizados son los de las ciudades de Rafaela (Argentina), Medellín (Colombia) y
Jalisco (México). La característica más importante
de estas iniciativas es que se trata de una política
pública centrada en el territorio como unidad de
acción. Además de ello, esta política pública
requiere de una inversión importante en la generación de capacidades institucionales, que faciliten la
participación y el diálogo con los distintos actores
económicos y sociales, para garantizar la implementación en el mediano y largo plazo de los acuerdos
alcanzados. Esto implica la movilización de recursos
locales alineados con una visión compartida de largo
plazo; por otro lado, estas estrategias proponen
procesos de planificación poseídos y gerenciados
localmente.
No obstante las ventajas de este tipo de enfoque para
fomentar el desarrollo productivo local, es importante destacar que este no está exento de riesgos. El
éxito de estas iniciativas está condicionado por una
compleja combinación de factores. La estrategia
implementada viabilizará el desarrollo socioeconómico dependiendo no solo del contexto local, nacional e internacional prevaleciente, sino también de la
efectividad del diagnóstico previo para identificar
adecuadamente las oportunidades que ofrece la
región. Aunque el enfoque de abajo hacia arriba no
es la panacea, el creciente surgimiento de casos
exitosos está demostrando que son capaces de generar más sostenibilidad y adaptabilidad a las
cambiantes condiciones económicas que los enfoques tradicionales. Se trate de regiones grandes o
pequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rurales, con fuerte o débil institucionalidad, varios casos
evidencian que la capacidad económica e institucional local permite asegurar el desarrollo sostenible y
la creación de empleos de calidad. Adaptar las estrategias de desarrollo a las condiciones locales,
promoviendo a la vez la construcción de capacidades institucionales tanto formales como informales,
puede ser la manera idónea de apuntalar las condiciones económicas de las regiones y sus localidades.
El capítulo 7 analiza cómo las intervenciones bien
planificadas pueden contribuir a aumentar la calidad
de vida de los hogares, mediante la mejora del espacio urbano. Diversas encuestas, incluidas aquellas
desarrolladas especialmente para este libro, dan
muestra de que el acceso y la calidad de ciertos
bienes y servicios locales, como agua, saneamiento,
transporte público, y seguridad, entre otros, son un
factor fundamental en la satisfacción de los individuos con su nivel de vida y bienestar. Esto sugiere
que las ciudades y localidades ejercen un papel muy
importante en la determinación de la calidad de vida
de los hogares a través de la provisión de estos servicios. El capítulo analiza diversas intervenciones
exitosas en estas dimensiones y destaca que estas se
llevaron a cabo en el contexto de un proceso de
planificación integrada y holística, y no se limitaron
a políticas aisladas y desarticuladas. En este sentido,
los procesos de planificación estratégica son una
herramienta útil para organizar la provisión de
bienes y servicios públicos, promoviendo intervenciones integrales cuyo objetivo es el territorio. El
hilo común de las experiencias positivas de planifi-
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 37
cación estratégica a nivel local es un pacto de largo
plazo entre gobiernos locales, el sector privado y la
sociedad civil, reflejando las lecciones desarrolladas
anteriormente: una buena gestión local es la combinación de diferentes elementos que incluyen no
solamente las capacidades institucionales sino
también el nivel de participación de los diferentes
actores económicos en el ámbito público y de la
asociatividad en la esfera comunitaria.
En el capítulo se argumenta que la planificación
estratégica puede ofrecer resultados positivos en el
área del tránsito y el transporte público. En efecto,
la complejidad del problema requiere un enfoque
integrado, que coordine infraestructura, innovaciones tecnológicas, planificación de los servicios,
regulación y competencia entre los proveedores. A
pesar de que el problema del transporte es común a
la mayoría de las ciudades de la región, es importante tener en cuenta que no existen soluciones
universales para resolverlo y toda medida debe
adaptarse a las condiciones locales.
Finalmente, el capítulo 8 analiza, con mayor detalle, las intervenciones locales referidas al problema
de la seguridad, aspecto que en los últimos años se
ha convertido en uno de los factores que, según las
encuestas, afectan más la calidad de vida de los
hogares en las ciudades de América Latina. Cada
vez más, el problema de la inseguridad ciudadana
es concebido como un problema local, que requiere
atención, organización y recursos para ser administrado a un nivel de cercanía territorial con la población mucho mayor del que se le había atribuido
anteriormente. Existen buenas razones para este
cambio de énfasis. En primer lugar, el reconocimiento de las múltiples dimensiones que tiene esta
problemática, desde los elementos tradicionales de
disuasión y castigo hasta aquellos vinculados al
entorno familiar de los niños, las oportunidades
laborales y educativas de la juventud y la reinserción de individuos recluidos muestra que resulta
necesario un diseño integral que incorpore de
manera efectiva un conjunto amplio de información
que puede ser muy diferente según las localidades.
En segundo lugar, es de esperar que los mecanismos de rendición de cuentas de las autoridades para
con la ciudadanía sean más efectivos a nivel local
con relación a la seguridad ciudadana, además de
que en dimensiones relacionadas, como el alumbrado de las calles o el mantenimiento de espacios
públicos, ya ha mostrado resultados positivos
gracias a los procesos de descentralización en la
región. Finalmente, la necesidad de innovar y ajustar oportunamente las respuestas de política ante
cambios en las condiciones locales requiere que la
toma de decisiones sobre intervenciones puntuales
o sobre acciones inmediatas se encuentre cerca de
donde ocurren los hechos.
Los gobiernos locales de la región probablemente
continúen desempeñando una función cada vez más
protagónica en la gestión de la seguridad ciudadana, y es muy claro que las autoridades locales
pueden hacer mucho por mejorar las condiciones de
seguridad de sus territorios: partiendo de un diagnóstico detallado de las condiciones de seguridad
como también de las condiciones socioeconómicas
y las características demográficas de la población,
es posible implementar intervenciones integrales
que ataquen esta problemática de manera efectiva.
Así lo sugiere la evidencia sobre intervenciones
policiales en zonas de alta peligrosidad, de apoyo
comunitario y redes vecinales, de apoyo a las familias para la reducción de la violencia doméstica,
entre otras. Es probable que con el liderazgo de los
gobiernos locales, la seguridad ciudadana logre un
nivel de prioridad superior al que la dinámica política nacional es capaz de atribuirle.
Como reflexión final de este capítulo introductorio,
se concluye que los gobiernos locales juegan potencialmente un papel muy importante en la articulación de políticas e iniciativas que mejoren la
productividad y la calidad de vida en los espacios
subnacionales. La reducción en las brechas de
ingreso y de otras variables que afectan la calidad
de vida requiere la producción de bienes y servicios
tanto públicos como privados cuya tecnología exige
el uso de insumos locales como capital humano e
instituciones que no pueden proveerse fácilmente
desde el nivel central de gobierno. La cercanía con
los actores del proceso productivo y con las familias que se benefician directamente de los servicios
públicos locales les permite obtener información y
capacidad de generar acuerdos y consensos que
pueden hacer mucho más eficiente el proceso de
toma de decisiones públicas y potenciar la respuesta
de los sectores privados involucrados. A lo largo de
este libro, se analizan distintas herramientas e
instrumentos que pueden alimentar iniciativas de
desarrollo local que tengan estas características.
2
Globalización, concentración productiva
y disparidades espaciales
41
Globalización, concentración
productiva y disparidades espaciales
Introducción
Una característica común a muchos países, tanto
desarrollados como en vías de desarrollo, es el
hecho de que las industrias están más concentradas
geográficamente de lo que sugeriría la localización
de los recursos productivos. El análisis de la localización industrial es clave para entender la estructura del espacio económico, las disparidades espaciales y el desarrollo económico de las regiones.
El análisis teórico y la evidencia empírica sugieren
que el fenómeno de la concentración está fuertemente relacionado con el comercio internacional y,
en consecuencia, con las políticas comerciales y
otras fuerzas de globalización como las migraciones, los movimientos de capital y la inversión
extranjera directa. Asimismo, las intervenciones y
políticas que reducen los costos de transporte entre
localidades influyen fuertemente sobre los procesos
de aglomeración.
En el capítulo 1 se identificaron las interacciones
entre economías de aglomeración y especialización,
capital humano e instituciones como determinantes
del desarrollo económico de una región. Este capítulo busca ahondar el análisis del primero de los
factores mencionados en función de las decisiones
de localización de las empresas y sus tendencias a
concentrarse (o a no concentrarse). Estas decisiones
de localización de las empresas implicarán concentraciones de población (a través de la generación de
empleos y, en consecuencia, migraciones, fenómeno que se examinará en el capítulo 3). Una
mayor concentración poblacional implicará una
mayor demanda de servicios públicos (cuya provisión se estudiará en el capítulo 4) que afectará
directamente el bienestar de las familias (vínculo
que se examinará en el capítulo 7).
Actualmente, casi todas las diferentes regiones del
mundo están involucradas, en algún grado, en
procesos de liberalización comercial y mayor integración con la economía moderna. Estos procesos
incluyen no solamente el desmantelamiento de
barreras arancelarias y no arancelarias, sino
también la caída de costos de transporte y un incre-
mento en las migraciones y los movimientos de
capital. En este contexto, se plantea la interrogante
de cómo estos procesos pueden afectar la distribución de actividades económicas y, por ende, las
disparidades regionales. En la medida en que las
regiones menos desarrolladas tengan un mejor
acceso a nuevos mercados –ya sea por una ubicación estratégica o una buena infraestructura de
conexión que las convierte en nodos importantes
para llegar a varios mercados–, y que la liberalización comercial sea profunda –en el sentido de que
se eliminan en forma significativa las barreras al
comercio–, estas iniciativas de integración podrían
tener consecuencias beneficiosas con respecto a la
reducción de las disparidades regionales. Estas se
acentuarán aun más en la medida en que la producción sea intensiva en insumos relativamente inmóviles (p.e., recursos naturales).
El resto del capítulo está organizado de la siguiente
manera: en la segunda sección se estudiarán las
fuerzas de aglomeración y dispersión que llevan a la
concentración geográfica de las actividades económicas, y el papel que desempeñan la atractividad y
accesibilidad de las localidades. En particular, se
introducirá el concepto de ‘potencial de mercado’,
útil para medir los efectos sobre las disparidades
espaciales de los shocks externos y de los cambios
en las políticas. En la tercera sección se examinará
cómo la liberalización comercial y la mayor integración económica afectan la concentración de las actividades económicas y las disparidades regionales.
Se dedicará atención particular a la cuestión de los
costos de transporte y a la función de la infraestructura de transporte. Finalmente, en la cuarta sección
se harán algunos comentarios finales y se revisarán
las implicaciones de política del análisis.
La concentración geográfica de las
actividades económicas
Según la teoría tradicional del crecimiento económico, las disparidades regionales son, en gran
medida, el resultado de diferencias en las dotaciones de factores de producción. La nueva geografía
42 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
económica amplía estos argumentos, y sugiere que
las disparidades regionales se basan en asimetrías de
tamaño de mercado o de costos de producción. Las
denominadas causas de “primera naturaleza” son
una primera fuente de estas asimetrías, es decir, las
regiones difieren por sus abundancias relativas de
recursos naturales, condiciones climáticas y proximidad a factores estratégicos que favorecen la
conectividad como ríos, mares, entre otros. Sin
embargo, también existen diferencias importantes
de crecimiento y desarrollo económico entre regiones muy similares en términos de factores de
primera naturaleza. Estos se deben a las causas de
“segunda naturaleza”, vinculadas a interacciones
económicas entre los diferentes actores y a efectos
externos acumulativos (que incluyen, entre otros,
factores de competencia, economías de escala y
poder de mercado). De este modo, mientras que los
factores de primera naturaleza –entre ellos, los
factores de producción– son, en líneas generales,
exógenos, los de segunda naturaleza son endógenos.
Fuerzas de aglomeración y de dispersión
La formación de centros industriales y concentraciones urbanas se debe a la interacción de los incentivos y desincentivos que tienen las industrias para
concentrarse o dispersarse. Los incentivos para la
concentración de industrias se conocen como fuerzas centrípetas y las fuerzas centrífugas se refieren
a los factores que incentivan la dispersión de la
industria y la ruptura de las aglomeraciones.
Existen, fundamentalmente, tres fuerzas centrípetas. En primer lugar, los encadenamientos hacia
atrás y hacia adelante. De hecho, las empresas
“aguas abajo” se benefician de la proximidad de sus
proveedores que permite que bajen los costos de los
insumos intermedios; y las empresas “aguas arriba”
también son atraídas hacia localidades con más
empresas “aguas abajo”, lo que les permite acercarse más a sus clientes. Además, un mercado más
grande permite a los proveedores de insumos aprovechar economías de escala internas, y ofrecer insumos más especializados y adaptados a las necesidades de sus clientes.
La segunda fuerza centrípeta se refiere a la presencia de un mercado de trabajo más profundo que
permite una mejor correspondencia (matching)
entre empresas y trabajadores. Los trabajadores se
ven atraídos hacia localidades con muchas oportunidades de trabajo, y un mercado más profundo
implica una mayor oferta de destrezas especializadas que responden a las necesidades específicas de
las empresas. Por una parte, la concentración de
trabajadores con diferentes habilidades y de empresas con diferentes necesidades aumenta la probabilidad de una buena correspondencia; y, por otra
parte, la concentración geográfica de empresas y
trabajadores reduce los tiempos de desocupación y
de puestos vacantes.
Finalmente, una mayor concentración local de la
industria permite mayores externalidades de información, tanto entre empresas como entre trabajadores. Ciertamente, el conocimiento puede considerarse un bien público “impuro”1 que genera efectos
derrame entre empresas. Una mayor concentración
de actividad económica induce la acumulación de
capital humano y permite comunicaciones “cara a
cara”, favoreciendo la producción y la diseminación de nuevas ideas. En efecto, la proximidad de
los agentes económicos favorece la transferencia de
conocimiento a través de canales informales de
información con efectos positivos sobre la productividad y la eficiencia.
Por otro lado, las fuerzas centrífugas operan en
contra de la aglomeración. En primer lugar, la
presencia de factores inmóviles (los recursos naturales, el capital fijo ya instalado y, en cierta medida,
la mano de obra) operan en contra de la aglomeración no solamente respecto a la oferta (la producción que requiere estos insumos necesariamente se
ubicará cerca de ellos) sino también respecto a la
demanda (el mercado creado por estos factores
dispersos será, a su vez, disperso). En segundo
lugar, a un cierto nivel de aglomeración se crean
deseconomías puras de escala, ya que el aumento
de la competencia satura el mercado y reduce los
márgenes de ganancia. Finalmente, la aglomeración
crea una presión creciente sobre el mercado local,
1 Los bienes públicos se caracterizan por ser no rivales (su consumo por parte de una persona no perjudica el consumo de otros)
y no excluyentes (no es posible o es prohibitivamente caro excluir su consumo a alguien). En el caso del conocimiento, aunque
la característica de no rivalidad es válida, la no exclusión depende de las normativas vigentes. Por ejemplo, un sistema eficiente de
protección de derechos de propiedad intelectual puede ser efectivo en excluir a algunos usuarios de su consumo. En este sentido,
el conocimiento es un bien público impuro porque sus características públicas dependen de instituciones políticas y sociales.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 43
produciendo un incremento de las rentas y de los
alquileres así como una congestión de las infraestructuras (aumentando, por ejemplo, los costos de
traslado), lo que también reduce el margen de utilidades que representa un desincentivo a la aglomeración. En otras palabras, la competencia por los
factores inmóviles es un incentivo para que las
empresas se dispersen.
como específicos de algunos países) elaborada por
el Banco Mundial, se encuentran economías de
escala relevantes en las industrias de automóviles,
otros equipos de transporte, químicos, maquinarias
y petróleo. Por otro lado, casi todos los estudios
coinciden en que las economías de escala son casi
inexistentes en productos de cuero, calzado y ropa
de vestir y textiles (Banco Mundial, 2009b)2.
Las tres fuerzas centrípetas, que favorecen la aglomeración, se vinculan al hecho de que a mayores
concentraciones espaciales corresponden mayores
tamaños de mercado, lo que permite a las empresas
beneficiarse de los diferentes tipos de economías de
escala y da lugar a las fuerzas de “segunda naturaleza”. Las economías que se generan como resultado del tamaño de operación de la empresa se
llaman economías de escala internas (los costos
promedio caen con la escala de producción de la
empresa). Se denominan economías de localización
o economías externas (a la empresa, pero internas a
la industria) a aquellas que se derivan de la concentración de un alto número de empresas en el mismo
lugar (los costos promedio caen con la escala de
producción de la industria). Finalmente, las economías de aglomeración (o de urbanización) se refieren a las ganancias vinculadas a la concentración
espacial de un número de industrias diferentes (los
costos promedio caen con la escala de producción
de la localidad). Las economías de escala contribuyen a los procesos de especialización que, como se
vio en el capítulo 1, representan una de las fuentes
de desarrollo de una localidad.
Las economías de escala pueden depender de un
número de elementos diferentes con efectos endógenos y acumulativos. Como se pudo apreciar en el
capítulo 1, la especialización productiva, el capital
humano y las instituciones interactúan (de manera
circular) para crear condiciones de aglomeración
que se transforman en crecimiento sostenible. Las
economías de escala externas son el resultado de la
disminución de los costos por el crecimiento de
toda la industria. La existencia de una infraestructura moderna es, a menudo, un elemento clave para
el éxito de una industria. A medida que una industria crece, la demanda de mejores sistemas de transporte y de comunicaciones aumenta. Es probable
que el gobierno responda con una provisión de
mejores servicios de transporte y de telecomunicaciones para aumentar accesibilidad, incrementando
la productividad de todas las empresas de la industria en cuestión. El gobierno también se verá incentivado a mejorar la calidad de las instituciones (p.e.,
por medio de intervenciones para mejorar el clima
de negocios) con la finalidad de favorecer el buen
desempeño de la industria.
Las economías de escala internas dependen de
algunas características técnicas fundamentales de
las industrias. Generalmente, estas economías son
bajas para las industrias más livianas y altas para las
industrias pesadas y para las industrias de alta
tecnología. Para identificar las economías de escala
a nivel de industria, se pueden utilizar diferentes
metodologías. Algunos estudios de ingeniería
permiten calcular las escalas mínimas de eficiencia
para sectores específicos. También se pueden estimar funciones de producción o tasas de ganancia
(markups) con base en datos microeconómicos.
Según una síntesis de estudios (tanto entre países
Además, frente a una industria creciente es probable que el sistema educativo se concentre en ofrecer
cursos más acordes con dicha industria, formando
más trabajadores especializados. De esta manera, la
industria se beneficia de un mercado profundo y
variado de trabajadores con destrezas apropiadas.
Ulteriormente, al crecer, una industria desarrolla a
su alrededor una red de proveedores y de industrias
de soporte, incrementando la probabilidad de
encontrar insumos y servicios de calidad y a bajo
costo. Todos estos elementos contribuyen a incrementar la productividad y a disminuir los costos de
las empresas individuales de la industria.
2 Aunque la mayoría de los estudios sobre economías de escala internas se concentran en los bienes manufacturados, también hay
evidencia de la existencia de economías importantes en el caso de los servicios. En particular, se encuentran economías de escala
internas relevantes en los sectores de utilidades de servicios públicos (sobre todo, generación eléctrica y servicios sanitarios)
y servicios bancarios y financieros (Banco Mundial, 2009b).
44 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Las economías de escala externas también dependen de características intrínsecas de las industrias.
Un elemento importante que afecta a la tendencia a
la aglomeración de una industria es el uso de bienes
intermedios. Por lo general, las industrias intensivas
en bienes industriales intermedios se localizan en
regiones con una base industrial grande para poder
obtener estos insumos con mayor facilidad y a
menor costo. Por otro lado, las industrias productoras de bienes de insumo o, en términos más generales, de bienes que el sector manufacturero consume
de manera considerable, se localizan en regiones
con una base industrial grande para tener mayor
acceso a su demanda (Sanguinetti y Volpe, 2009).
La retroalimentación circular de los procesos de
aglomeración hace posible una variedad de equilibrios espaciales. ¿Cómo se determina dónde tendrá
lugar efectivamente la concentración? En ausencia
de diferencias de primera naturaleza, una pequeña
asimetría inicial puede amplificarse mediante la
causalidad acumulativa, dando lugar a grandes diferencias entre regiones. En este sentido, un accidente
histórico puede determinar la ubicación de la actividad económica y de la concentración (Krugman,
1993). De hecho, en estos casos, las ventajas de
segunda naturaleza serán las fuerzas relevantes.
Además, aun en ausencia de un accidente histórico,
el proceso de aglomeración puede originarse por
expectativas; es decir, puede darse una concentración solo por la expectativa de que esto suceda,
ocasionando una causalidad acumulativa que al
final lo confirmaría (Krugman, 1991b).
En este contexto, se habla de geografía de arcilla
(putty clay): inicialmente, las empresas tienen mucha
flexibilidad para decidir dónde establecerse pero,
una vez tomada la decisión de localización, es
mucho más difícil (es decir, costoso) trasladarse.
Esta situación de flexibilidad inicial y rigidez sucesiva se traslada a la concentración geográfica: mientras que a priori hay mucha flexibilidad con respecto
a la ubicación de una actividad económica, una vez
que empieza el proceso de aglomeración, las disparidades espaciales toman forma y se vuelven rígidas.
Las fuerzas de causalidad acumulativa serán más
significativas mientras más fuertes sean las complementariedades entre las actividades económicas en la
localidad en cuestión. Como se indicó anteriormente,
la naturaleza de estas complementariedades puede
depender de las características de la industria o de las
condiciones de mercado en la localidad; pueden derivar de la fuerza de los vínculos de encadenamientos
hacia atrás y hacia adelante (Krugman y Venables,
1995), de las complementariedades de las decisiones
entre empresas y trabajadores (Krugman, 1991b) o
de las complementariedades entre innovación y
producción (Baldwin, 1999).
Además, el proceso de causalidad acumulativa se
refuerza cuando los trabajadores son móviles, dado
que la migración conlleva diferencias de tamaño de
mercado. Si existe movilidad del factor trabajo, los
trabajadores migrarán a la región que ofrezca mayores salarios. El flujo de inmigrantes hará aumentar
los ingresos locales y, en consecuencia, crecerá la
demanda, impulsando el proceso de causalidad
acumulativa y favoreciendo las disparidades espaciales. Por otro lado, la falta de movilidad del factor
trabajo no solamente pospone la aglomeración, sino
que también reduce sus impactos finales. Si las diferencias de salario entre regiones no se eliminan
mediante las migraciones, representarán una fuerza
dispersiva, aumentando los costos de producción de
las empresas en regiones donde hay mucha competencia. Si los costos de transporte interno son bajos,
las decisiones de localización de las empresas serán
determinadas por los precios de los factores relativamente inmóviles. Estas fuerzas dispersivas moderarán los procesos de aglomeración, reduciendo las
disparidades espaciales (Ottaviano y Puga, 1998).
En conclusión, las disparidades espaciales dependen
en parte de características de primera naturaleza:
abundancia relativa de recursos naturales y otros
factores productivos fijos, condiciones climáticas y
proximidad a medios de conectividad. Sin embargo,
estos elementos explican solo una parte de las
asimetrías de la actividad económica entre regiones.
En efecto, a menudo se encuentran diferencias
importantes en términos de la actividad económica
entre localidades que son similares respecto de
factores de primera naturaleza. Los factores de
segunda naturaleza, vinculados a las interacciones
económicas, pueden ocasionar el desarrollo desigual
de localidades inicialmente similares y, en consecuencia, disparidades espaciales. Estos factores de
segunda naturaleza son generalmente efectos externos endógenos y acumulativos, vinculados a economías de escala de diferente tipo y a la interacción de
especialización, capital humano e instituciones.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 45
El potencial de mercado3
Un concepto útil para explicar la distribución espacial de las actividades económicas y medir los efectos de cambios de política o de shocks externos es el
de potencial de mercado. El potencial de mercado es
una medida de acceso a los mercados, y refleja cómo
las características de una localidad afectan la decisión de localización de las empresas. Más adelante,
se utilizará este concepto para visualizar las dinámicas de aglomeración y dispersión de la actividad
económica ante cambios en la política comercial y
en las facilidades de transporte entre regiones.
Como pudo apreciarse en la sección anterior, la
decisión de una empresa de localizarse en un
mercado depende, por un lado, de su dimensión
relativa que le permite aprovechar las economías de
escala y de aglomeración. Por otro lado, depende
también de la centralidad de ese mercado en la red
de mercados que afecta los costos de llegar a los
consumidores. La primera característica podría
denominarse la “atractividad” de la localidad, y la
segunda, su “accesibilidad”. Considérese, como
ejemplo, un país conformado por dos regiones,
donde una es más grande que la otra en términos de
tamaño de mercado, debido a una dotación proporcionalmente mayor de recursos naturales y a otros
factores productivos relativamente inmóviles. Si las
dos regiones están aisladas entre sí (p.e., por obstáculos geográficos), el número de empresas en cada
región será proporcional a su tamaño, es decir, su
atractividad. Esto implica que cuando las regiones
están aisladas, las disparidades espaciales vienen
determinadas exclusivamente por los factores de
primera naturaleza, es decir, la distribución de
recursos naturales y los factores de producción.
Si estas regiones se conectan, permitiendo el libre
movimiento de bienes y factores, la atractividad de
la región más grande se vuelve un factor determinante en la localización de las empresas. En efecto,
la región más grande representa la localidad de
menor costo para las empresas en ausencia de
barreras a la venta en el mercado local, pues pueden
aprovechar mejor las economías de escala. Se dará
un movimiento de empresas desde la región más
pequeña hacia la más grande, y el resultado será
una nueva distribución con un número despropor-
cionadamente mayor de empresas en la región más
grande. Este resultado se denomina ‘efecto del
mercado local’ (home market effect o HME, por sus
siglas en inglés), y refleja el hecho de que las
empresas generalmente prefieren utilizar un
mercado doméstico más grande como plataforma
de operaciones y exportaciones.
Si hay más de dos regiones, al decidir dónde
ubicarse, las empresas consideran no solo el tamaño
del mercado local sino su accesibilidad a otras
regiones, es decir, la facilidad para llegar desde esa
región a otros mercados. Las ventajas que presenta
una región dependerán, entonces, no solamente del
tamaño de su mercado y de los costos de producción, sino de su ubicación con respecto a la red de
posibles localizaciones (Ottaviano, 2008). De este
modo, una región pequeña pero bien conectada a
las demás podría ser más conveniente como localidad que una región grande que no ofrece buen
acceso a las demás regiones del país. El capítulo 6
presentará varias estrategias que pueden contribuir
a mejorar las condiciones de una localidad a fin de
que sea más favorable para la actividad económica
y más ventajosa para las empresas.
En este contexto, se define el potencial de mercado
nominal (PMN) de una región como el promedio de
los tamaños del mercado local y de los mercados
externos a los que puede llegar una empresa desde
esa región, ponderado por las distancias relativas.
Las ponderaciones de los diferentes mercados serán
inversamente proporcionales a las barreras comerciales presentes en la región de interés. En este
sentido, el PMN de una región representa una
medida del mercado total al que una empresa podría
abastecer, de localizarse en una determinada región
y, por ende, de sus ingresos potenciales, a través de
una medida de la proximidad de las empresas a los
consumidores.
Sin embargo, las decisiones de localización de las
empresas dependen del acceso a los consumidores
potenciales y también del impacto negativo de la
competencia local sobre la rentabilidad de las
empresas. Por este motivo, es útil introducir el
concepto de potencial de mercado real (PMR) que
3 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.
46 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
mide no solamente la proximidad de la empresa a
los consumidores sino también a sus competidores.
De esta manera, mientras que el PMN de un
mercado permite predecir los ingresos potenciales
de una empresa en ese mercado, el PMR ofrece una
predicción de las ganancias potenciales de operar
desde una localidad específica.
Las disparidades espaciales ocurren cuando los
beneficios vinculados al acceso a los mercados
compensan con creces las pérdidas generadas por la
competencia local. En estos casos, las actividades
económicas se sitúan desproporcionadamente en las
regiones con mercados más grandes. Las decisiones
de localización de las empresas no son triviales
porque dependen de la interacción entre el acceso a
mercados y la competencia local así como del
impacto de esta interacción sobre las ganancias de
la empresa que, a su vez, depende de las características fundamentales de la empresa y de la industria.
En particular, la concentración es más probable en
sectores donde hay fuertes economías de escala y el
nivel de poder de mercado es alto (menos sujeto a la
competencia); asimismo, se utilizan en menor
medida insumos o factores productivos que están
relativamente fijos en el territorio (tierra u otros
recursos naturales). Estos casos están típicamente
asociados a sectores con altos niveles de diferenciación de productos, de actividades de investigación y
desarrollo (IyD), y alto valor agregado.
Frente un shock externo –por ejemplo, un cambio
en la demanda, un avance tecnológico, una caída en
los costos de transporte o un cambio de política
comercial– las empresas se trasladarán hasta que el
PMR se iguale en todas las regiones, es decir, hasta
que las ganancias posibles sean las mismas en todas
las regiones. En este caso, las diferencias en el PMN
serán perfectamente compensadas por las variaciones en la competencia local. En otras palabras, a
través de sus decisiones de localización, las empresas anulan cualquier diferencial de ganancias potenciales entre las diferentes regiones.
¿Qué implica todo esto para las disparidades regionales? En un país cerrado, sin comercio internacional, las disparidades regionales serán mayores
mientras mayores sean los valores del mercado
potencial de las regiones grandes con respecto a
aquellos de las regiones pequeñas. En el caso
contrario, en que el mercado potencial de las regiones pequeñas es relativamente más grande, las
disparidades espaciales serán menores.
En resumen, las concentraciones de actividades
económicas y las disparidades espaciales son el
resultado de la interacción de fuerzas de aglomeración y de dispersión. El concepto de potencial de
mercado, que refleja tanto la atractividad como la
accesibilidad de una región, es útil para explicar la
distribución espacial de las actividades económicas,
y para medir el efecto de shocks externos y de
cambios de política sobre esta distribución. La
siguiente sección analizará cómo se determinan las
concentraciones económicas en una economía
abierta, y cómo las barreras comerciales y los
costos de transporte afectan la localización de las
actividades económicas.
Las disparidades regionales en una
economía abierta
¿Cómo se ve afectada la concentración espacial por
las políticas comerciales, en particular por la liberalización comercial? ¿La liberalización comercial y
la integración económica tienden a impulsar o a
reducir las disparidades regionales? La liberalización comercial afecta el equilibrio entre las fuerzas
de aglomeración y de dispersión, cambiando la
concentración espacial de las actividades económicas. Más adelante se verá que las barreras al comercio y los costos de transporte son determinantes
importantes de la localización de las actividades
económicas, y que los cambios en los potenciales
de mercado son el canal de transmisión principal.
La liberalización comercial4
Considérese que un país, que inicialmente se
encuentra aislado por completo del mercado
mundial, reduce sus barreras y se abre al comercio
internacional. El concepto de potencial de mercado,
anteriormente desarrollado, puede servir de guía
para entender los efectos de la liberalización comercial sobre las disparidades espaciales. En particular,
la apertura comercial permitirá el acceso a un
mercado externo, incrementando la accesibilidad de
las regiones y, por ende, su potencial de mercado.
4 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 47
Si la liberalización comercial aumenta o disminuye,
las disparidades regionales dependerán de los
cambios relativos en los potenciales de mercado de
las regiones en cuestión que, a su vez, dependerán
de los cambios en su atractividad y accesibilidad.
En cuanto a accesibilidad, difícilmente todas las
regiones de un país tendrán el mismo acceso a los
mercados externos. Esto puede deberse a las diferentes proximidades geográficas a las fronteras, a
obstáculos geográficos, o a la manera en que está
organizada la infraestructura de transporte. Una
región más cercana a la frontera puede transformarse en un punto de paso para el comercio internacional. Del mismo modo, una región que ejerce
una función central en la red interna de transporte
podrá ser también un nodo central (hub) natural
para el comercio internacional. De este modo, en el
caso de un país donde las regiones más pequeñas
desempeñan un papel importante en la red de transporte, la liberalización comercial servirá para reducir disparidades regionales.
La importancia de la función que cumple una
región en la red de transporte para la concentración
de las actividades económicas ha sido apoyada por
la evidencia empírica. En un estudio sobre los efectos del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (o NAFTA, por sus siglas en inglés) en
México, se ha resaltado la importancia de las regiones que cumplen una función de centro nodal o
punto de paso. En particular, se encuentra que los
salarios tienden a ser más altos en las regiones más
cercanas a la frontera con EEUU y que un incremento de 10% en la distancia desde una región
hasta la frontera reduce el salario nominal de 1% a
2% (Hanson, 1997). Asimismo, Redding y Venables (2004), en un estudio de 101 países, encuentran
que el acceso a la costa aumenta los salarios nominales en un 20%, corroborando la importancia de
ser una región nodal o de paso.
Se encuentra una relación en forma de U invertida
entre la liberalización comercial y el nivel de disparidades regionales: las disparidades espaciales tienden
a ser mayores para niveles intermedios de barreras
comerciales. Para niveles altos y bajos de barreras
comerciales, la distribución geográfica de las actividades económicas estará en consonancia con la distribución de los factores productivos relativamente
inmóviles o determinantes de primera naturaleza, tal
cual fueran descritos anteriormente. Para niveles
intermedios de barreras comerciales, el acceso a
mercados y la competencia ejercen un papel determinante en las decisiones de localización de las empresas. En efecto, con la reducción paulatina de las barreras comerciales, el acceso a un mercado más grande
permite a las empresas de la región más grande explotar más las economías de escala y lograr ganancias
mayores. Estas ganancias atraerán más empresas, la
concentración económica en la región crecerá, y
aumentarán las disparidades regionales. Sin embargo,
para niveles menores de barreras comerciales, la
concentración en una región ejercerá presión sobre el
mercado de recursos naturales y de factores productivos, aumentando los costos y erosionando las ganancias de las empresas. Este efecto de saturación de
mercado reducirá la concentración de actividades
económicas (Ottaviano y Puga, 1998). Esta tendencia
a la desconcentración para niveles muy bajos de
barreras comerciales será mucho más fuerte en el caso
en que la cercanía a los recursos naturales y otros
factores de producción fijos sean un insumo relativamente importante para las industrias y, por ende,
cumplan una función significativa en las decisiones
de localización de las empresas.
Se ha recalcado con anterioridad la importancia del
papel que ejerce la historia en determinar la localización de las actividades económicas, y la fuerza de la
causalidad acumulativa en formar las disparidades
regionales y crear, como consecuencia, una persistencia en los patrones de distribución espacial. Esto
tiene importantes implicaciones para la liberalización
comercial. Desde el punto de vista empírico, es posible ver que el impacto de la liberalización comercial
y de la caída de las barreras al comercio tiene efectos
discontinuos sobre las disparidades regionales. La
persistencia de las disparidades espaciales frente a
variaciones en aranceles y costos de transporte son
evidencia de la persistencia de los patrones de distribución de actividades económicas. Sin embargo, una
vez que las barreras comerciales pasan un umbral
crítico, el panorama económico puede variar bruscamente, siguiendo los incentivos de los potenciales de
mercado descritos con anterioridad.
La movilidad de los factores refuerza los procesos
de causalidad acumulativa, efecto que se magnifica
cuando uno o más factores de producción son
móviles internacionalmente. De hecho, en estos
casos, la presión dispersiva de la actividad econó-
48 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
mica sobre estos elementos se reduce. Como se ha
visto anteriormente, una elasticidad mayor de la
oferta de factores favorecerá la concentración de las
industrias y la aglomeración de las actividades
económicas (Krugman, 1991b). La concentración de
empresas aumenta la competencia tanto en el
mercado de productos finales como en los mercados
de factores, reduciendo las ganancias. En presencia
de movimientos de factores, estos se reubicarán con
base en la distribución internacional del potencial de
mercado, favoreciendo la aglomeración. En particular, en el caso de movilidad del factor trabajo, el
crecimiento en la demanda de trabajo, en los salarios
y en la oferta de productos atraerá trabajadores. Ello,
a su vez, disminuirá la presión sobre el mercado de
trabajo e incrementará las ganancias, atrayendo más
empresas (Ottaviano y Puga, 1998). De esta manera,
la movilidad de los factores de producción amplifica
el efecto positivo de la liberalización sobre las
disparidades regionales.
En este contexto, es posible que se generen dinámicas no sincronizadas en las disparidades interregionales e internacionales, es decir, es posible que unas
crezcan más rápidamente que otras o que unas crezcan y que las otras se reduzcan. Si los costos relacionados con la congestión y la saturación de
mercado no son significativos, y las barreras a la
movilidad de bienes y factores caen más rápidamente al interior de los países que entre ellos, las
disparidades interregionales crecerán más rápidamente que las internacionales. En caso contrario, es
decir, si las barreras a la movilidad de bienes y
factores caen más rápidamente entre países que al
interior de ellos, puede esperarse que las disparidades internacionales crezcan más rápidamente.
Cuando los costos de congestión y de saturación de
mercado son altos, se pueden anular los efectos de
aglomeración de la liberalización de movimiento de
bienes y factores. En este caso, si las diferencias
regionales en los costos por congestión son mayores entre países que al interior de estos, al liberarse
suficientemente la movilidad de bienes y de capital,
las disparidades internacionales tenderán a disminuir mientras que las interregionales dentro de un
mismo país tenderán a aumentar. Ahora bien, para
el caso opuesto, si las diferencias regionales en
costos por congestión son mayores dentro de los
países que a nivel internacional, podría observarse
una reducción de las inequidades regionales a
medida que aumentan las disparidades entre países
(Ottaviano, 2009).
A la larga, la liberalización comercial favorecerá o
reducirá las disparidades espaciales en la ubicación
de actividades económicas dependiendo de los
cambios relativos en los potenciales de mercado
entre regiones. Esto dependerá, a su vez, de las
características subyacentes de las regiones y de las
industrias más relevantes que pueden apuntar en
direcciones distintas y por ello, se trata esencialmente de una cuestión empírica.
La evidencia empírica
En años recientes, se han desarrollado varios estudios examinando los efectos de la liberalización
comercial sobre las disparidades espaciales. El
trabajo seminal en esta área es el de Hanson (1996,
1997, 2001) que examina el efecto del NAFTA sobre
la economía mexicana. El autor encuentra que la
mayor integración comercial entre México y EEUU
debido al NAFTA causó el traslado de las industrias
manufactureras mexicanas hacia las regiones más
cercanas a la frontera con EEUU (es decir, a las
regiones con mayor acceso al mercado estadounidense). Al mismo tiempo, la actividad manufacturera alrededor de Ciudad de México se redujo,
mostrando cómo la reforma comercial ha debilitado
el cinturón industrial centrado en Ciudad de
México, formándose nuevos centros industriales en
la frontera con los Estados Unidos. Como se
analizó anteriormente, una mayor apertura comercial incrementa las ventajas asociadas a localizarse
en las regiones con mayor acceso a los mercados
extranjeros. Este incentivo será mayor para los
países donde las exportaciones son un componente
importante del PIB, como en el caso de México,
cuyas exportaciones hacia EEUU representan,
además, más del 80% del total de las exportaciones.
El caso mexicano después de NAFTA fue examinado
también por Laderman et al., (2003). Este estudio
encuentra que las condiciones iniciales son un indicador importante de las regiones que crecieron más
rápidamente. Esta evidencia sugiere que las divergencias espaciales internas a un país después de un
proceso de liberalización comercial pueden depender
de diferencias en las condiciones iniciales. En particular, la existencia de una infraestructura de comunicación eficiente y de altos niveles de capital humano
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 49
eran determinantes claves. Se subraya que es posible,
en el caso mexicano, que las regiones más pobres
hubiesen podido beneficiarse más de la liberalización
comercial de haber existido políticas públicas dirigidas a mejorar las condiciones económicas subyacentes, promoviendo estas regiones como lugares más
ventajosos para la localización de empresas.
Krugman y Livas Elizondo (1996) sustentan que la
aglomeración de personas y producción en las grandes ciudades de América Latina sería una consecuencia directa de las políticas de sustitución de
importaciones. En efecto, al incentivar el uso de
insumos nacionales, se refuerzan los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, lo cual
aumenta el efecto de mercado doméstico y fomenta
la aglomeración, como se vio anteriormente. La
historia reciente de la economía mexicana sustenta
este modelo: antes de que se implantara la política
de sustitución de importaciones, Ciudad de México
era mucho menos dominante en el país como centro
productivo, y al implantarse dicha política, la industria mexicana se concentró fuertemente en torno a
la capital. Por otro lado, desde que comenzó a liberalizarse el comercio, en los años ochenta, ha
habido un desplazamiento de la industria hacia el
norte, cerca de la frontera con EEUU, ya que a
medida que la producción se orienta más hacia
afuera, las fuerzas de aglomeración se hacen más
débiles, y la accesibilidad a mercados externos se
vuelve una fuerza determinante.
En el caso de Argentina, dominada por una única
gran área regional (Buenos Aires), la evidencia empírica sugiere la presencia de fuertes encadenamientos
hacia adelante y hacia atrás en muchos sectores
industriales, representando una importante fuerza a
favor de la aglomeración. Sanguinetti y Volpe (2008)
examinan el efecto de las diferencias arancelarias
sobre la actividad manufacturera argentina. La
concentración de la actividad económica en la zona
de Buenos Aires se magnificó por un largo período
de proteccionismo y políticas de sustitución a la
importación: en 1974, la Ciudad de Buenos Aires y la
Provincia de Buenos Aires representaban el 65,1%
de la actividad industrial en Argentina. Las ventajas
de ubicarse en una zona metropolitana van disminuyendo con la caída de las barreras comerciales que
incrementa el acceso a mercados extranjeros. En este
caso, el peso relativo de los costos de congestión y de
las altas rentas de la tierra en las zonas industriales y
residenciales de un área metropolitana grande será
mayor respecto a las fuerzas centrípetas y ejercerá un
fuerte empuje dispersivo. En 1994, el peso relativo
del área metropolitana había caído a un 59,8%, mientras que el peso relativo de algunas regiones más
pequeñas del interior había crecido de manera significativa5. Dada la fuerte variabilidad de aranceles
entre sectores, los autores encuentran que los sectores con menos protección comercial tienden a
ubicarse más lejos de los mercados domésticos principales, poniendo en evidencia la fuerza dispersiva
de la liberalización comercial.
El proceso de integración europea ofrece una rica
experiencia para estudiar los efectos de la liberalización comercial sobre las disparidades espaciales y la
concentración de empresas. En un estudio de industrias europeas, Brülhart (1998) encuentra que, entre
1980 y 1990, no solamente había aumentado el nivel
de concentración industrial en la Unión Europea sino
también el nivel de especialización industrial. De
hecho, 14 de las 18 industrias consideradas en el estudio estaban más concentradas geográficamente
durante el período analizado. Tanto economías de
escala como factores de primera naturaleza parecen
haber sido determinantes de esta mayor concentración. Por su parte, Brülhart y Torstensson (1996)
encuentran evidencia de una relación de U invertida
entre las barreras comerciales y el nivel de concentración de las empresas para el caso de las industrias
europeas. En presencia de baja movilidad de la mano
de obra, las industrias con mayores economías de
escala estaban más concentradas en las regiones
centrales de la Unión Europea durante la fase inicial
de la integración regional, mientras que los índices de
concentración cayeron a partir de los años ochenta,
período de profundización del proceso de integración.
En el caso específico de España, Paluzie et al.
(2001) no encuentran ningún cambio relevante en la
concentración de las empresas españolas como
resultado de la caída de las barreras comerciales
con el ingreso de dicho país a la Unión Europea.
Sin embargo, este resultado puede deberse al hecho
de que la actividad industrial ya estaba muy
5 En particular, las provincias de Tierra del Fuego, San Luis, La Rioja, Catamarca y San Juan. Estas regiones se beneficiaron
de un conjunto de políticas comerciales dirigidas al desarrollo regional, por ejemplo, políticas que favorecían las exportaciones desde
puertos de la Patagonia.
50 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
concentrada en España antes de su ingreso a la
Unión Europea. Al contrario, Crozet y Koenig
(2004), examinando el caso de la expansión de la
Unión Europea, encuentran que la liberalización
comercial favorece la aglomeración de las actividades económicas en las regiones con mejor acceso
(es decir, de menor costo) a los mercados extranjeros. En particular, los autores consideran el caso de
la liberalización comercial de Rumania en preparación para su adhesión a la Unión Europea, y
encuentran una relación positiva entre el grado de
urbanización regional en Rumania y la cercanía a
los mercados de Europa Occidental.
Figura 2.1
Potencial de Mercado
(nominal) en 2007
y su cambio porcentual
entre 1997 y 2007
para los países
de América del Sur
posiblemente temporal) entre liberalización comercial y disparidades regionales al interior de los
países, apoyando la tesis de que los ganadores y los
perdedores de la liberalización tienden a concentrarse geográficamente.
En el mencionado estudio elaborado por Ottaviano
para la presente publicación, dicho autor examina
variaciones en la distribución del PMN de los países
de Sudamérica durante el período 1997-2007, período de importantes reformas comerciales, en el cual
los países de Sudamérica aumentaron sus exportaciones intrarregionales (Ottaviano, 2009). Como
pudo apreciarse anteriormente, el PMN de una región
Ades y Glaeser (1995), utilizando una muestra de se define como la suma de los tamaños de los
85 países desarrollados y en vías de desarrollo, mercados locales y externos, ponderados por las
encuentran una relación negativa entre liberaliza- distancias relativas. Por un lado, la Figura 2.1(a)
ción comercial y concentración urbana (aunque muestra cómo Argentina y Brasil, los países más
notan que la dirección de la causalidad no es clara). grandes de la región, tienen potenciales de mercado
En particular, niveles altos de aranceles o de costos más altos (las áreas más oscuras se refieren a potende transporte o de comunicación parecen favorecer ciales de mercado nominal más altos, y las más
la concentración urbana, sobre todo en presencia de claras a potenciales más bajos). Sin embargo, como
una ciudad principal y, por ende, la reducción de puede verse en la Figura 2.1(b), donde las áreas más
estos costos permite una mayor dispersión de las oscuras se refieren a crecimientos mayores de los
actividades económicas. Serra et al. (2006), consi- potenciales de mercado, durante esta década los
derando una muestra de países sudamericanos países más pequeños de la región han tenido más
éxito porcentual
en mejorar entre
sus potenciales
mercado.
(Argentina,
Brasil,deChile,
Colombia,
México
y cambio
Figura 2.1 Potencial
Mercado
(Nominal) en
2007 y su
1997 y 2007depara
los países
de América
del Sur una relación positiva (aunque
Perú),
encuentran
Panel A
Potencial de mercado en millones de USD
(250.000;1.400.000]
(50.000;250.000]
(15.000;50.000]
(7.500;15.000]
[0;7.500]
No disponible
Fuente: Ottaviano (2009).
Panel B
Cambio porcentual en PMN 1997 - 2007
(60;75]
(75;170]
(0;50]
(50;60]
[-55;0]
No disponible
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 51
regulaciones, entre otras) de los costos de transporte. Esta distinción es importante por varios motivos. En primer lugar, los aranceles generan ingresos
para el sector público mientras que los costos de
transporte no, de modo que el efecto sobre el
bienestar es distinto. En segundo lugar, y de manera
más importante para el tema de las disparidades
espaciales, los cambios en los costos de transporte
pueden generar impactos diferentes sobre la localización de las empresas y el patrón del comercio
internacional. Aun en presencia de una liberalización completa del comercio, las exportaciones y las
importaciones deben moverse por rutas de transporte ya establecidas. Con la caída de las barreras
administrativas al comercio, el papel de los costos
de transporte se vuelve más importante. Se estima
que para los países en desarrollo, el impacto de los
Los costos de transporte
costos de transporte sobre el comercio es cinco
veces mayor que el de los aranceles (Banco
Se han mencionado anteriormente las barreras Mundial, 2001). Además, un estudio basado en una
comerciales, sin distinguir las barreras administrati- muestra de 101 países (desarrollados y en desarroFiguraal2.2comercio
Potencial de
Mercado (Nominal)
en 2004 y su cambio
porcentual que
entreel1991
y 2004
paradiferencias
los estados en
vas
(aranceles,
cuotas, estándares,
llo) encuentra
35%
de las
Por último, el caso específico de Brasil, reflejado en
la Figura 2.2, tiene un patrón similar. Aunque las
regiones del sur y sureste tienen potenciales de
mercado mayores, en el período 1991-2004 estas
regiones han sido menos exitosas en incrementar
sus PMN respecto de otras regiones (Ottaviano,
2009). En particular, las regiones del centro-occidente y noroeste registran tasas de crecimiento
mayores en el período estudiado, debido posiblemente a la mayor apertura de Brasil en los años
noventa que causó un desplazamiento de las actividades manufactureras hacia el sur y de las actividades agrícolas hacia el centro-occidente (Serra et al.,
2006)6. Esto explica, en cierta manera, la caída en
las disparidades intrarregionales experimentada por
Brasil en este período.
de Brasil
Figura 2.2
Panel A
Panel B
Potencial de mercado en millones de USD
Cambio porcentual en PMN 1991 - 2004
Potencial de Mercado
(nominal) en 2004
y su cambio porcentual
entre 1991 y 2004
para los estados
de Brasil
(24.000;210.000]
(12.000;24.000]
(80;152]
(70;80]
(8.000;12.000]
(4.000;8.000]
(60;70]
(50;60]
[1;4.000]
No disponible
[0;50]
No disponible
Fuente: Ottaviano (2009).
6 La región de la Amazonía registró las tasas de crecimiento más altas en este período debido, en parte, a la expansión del sector
electrónico en la zona libre de Manaus (Serra et al., 2006).
52 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
ingreso entre países se explica con el grado de
acceso a los mercados extranjeros, y que reducir a
la mitad la distancia de un país de sus socios comerciales incrementaría los ingresos en un 25%
(Redding y Venables, 2004).
En el caso de América Latina, un estudio acerca del
impacto de los costos de transporte sobre el comercio en la región subraya el hecho de que con los
procesos de liberalización comercial, en la gran
mayoría de sectores y de mercados, los países de la
región enfrentan costos de transporte significativamente más altos que los aranceles. Las causas principales de los altos costos de transporte son las fuertes deficiencias en infraestructura, junto con una
situación de baja competencia en los servicios de
transporte. Se estima que una reducción de los
costos de transporte pudiera tener un impacto significativo y mucho mayor al de la liberalización arancelaria, tanto respecto del volumen como de la
diversificación del comercio de los países de la
región (Moreira et al., 2008).
Infraestructura de transporte y disparidades
espaciales
Los efectos de la infraestructura de transporte sobre
los procesos de aglomeración dependen, en parte,
de su alcance geográfico. La infraestructura local se
define como la que afecta sobre todo las interacciones de corta distancia; y la infraestructura global, la
que afecta interacciones de una distancia más larga,
generalmente interregionales. Resulta interesante
notar que la infraestructura local suele afectar principalmente a la atractividad de una localidad, mientras que la infraestructura global influye más sobre
su grado de accesibilidad (Ottaviano, 2008).
Para que las mejoras en la infraestructura de transporte de una localidad sean capaces de atraer actividades económicas, es necesario que las reducciones
de los costos de transporte asociados involucren
mejoras en el potencial de mercado. Sin embargo,
las mejoras en la infraestructura local no siempre
hacen que una localidad se vuelva más “atractiva”.
De hecho, las mejoras en la infraestructura de transporte y las reducciones en los costos de transporte
pueden tener consecuencias inesperadas. Por ejemplo, mejorar la infraestructura de transporte entre
una región pequeña y una más desarrollada, con un
mercado relativamente más grande, puede disminuir aun más la atractividad de la primera. Como se
comentó antes, con la caída de los costos de transporte el efecto a favor de la aglomeración del
tamaño de mercado tiende a superar el efecto
dispersivo de la mayor competencia. A menos que
el precio de los bienes no transables sea mucho
mayor en la región desarrollada con respecto a la
menos desarrollada, mejorar el sistema de transporte tendrá un efecto positivo mayor sobre la
región más grande. Esto se llama el “efecto
succión” (straw effect) porque las actividades
económicas se trasladan a la región más desarrollada “como líquido succionado mediante un tubo”
(Behrens et al., 2007)7.
Otro efecto inesperado vinculado a la caída de los
costos de transporte es el “efecto sombra” que a
menudo ocurre en las regiones que sirven de centro
nodal o de “puerta estratégica” de una red de transporte. En estos casos, mejorar la infraestructura
local de transporte no hace necesariamente que la
localidad sea más atractiva8. A modo de ilustración,
se propone el caso de dos regiones, A y B, que
comercian con una tercera región, C, que es grande
(es decir, tiene fuerte atractividad) y está bien
conectada tanto con A como con B (es decir, tiene
buena accesibilidad). Además, se asume que C es
un centro nodal o una puerta estratégica de una red
de transporte. En este caso, un incremento en el
tamaño de mercado de A o una caída en sus costos
de producción debida a una mejora en la infraestructura local de transporte pueden tener como
resultado una reducción de la actividad económica
localizada en A. Esto puede suceder si la mejor
infraestructura de transporte de A se utiliza de
manera desproporcionada para transportar mercan-
7 Por ejemplo, en el caso de Italia hay evidencia de que la reducción de los costos de transporte en los años cincuenta aceleró el proceso de desindustrialización de la zona del sur (Faini, 1983). En España, se ha argumentado que la ferrovía de alta velocidad entre
Madrid y Barcelona favorecería la concentración de las actividades económicas en la zona de la capital a costa de Barcelona (Vives,
2001). Asimismo, en Francia hay evidencia similar de un efecto de mayor concentración económica en la zona de la capital como consecuencia de la ferrovía de alta velocidad entre París y Lyon (Puga, 2002).
8 En la segunda sección se ha visto cómo en un país cerrado al comercio exterior y compuesto por dos regiones, la inversión en la
infraestructura de transporte, al reducir el costo de las transacciones intraregionales, puede reforzar las disparidades regionales a
través del efecto de mercado doméstico.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 53
cía entre A y C, “ensombreciendo” la atractividad
de A. En presencia de localidades que sirven de
centro nodal o de puerta estratégica de una red de
transporte, los shocks positivos de demanda o de
reducción de costo en cualquier otro lugar pueden
llevar a una contracción de la actividad económica
y a una expansión en el centro nodal o puerta estratégica (Behrens et al., 2007)9.
En la sección anterior, se mencionó que la atractividad de una región depende, en parte, de su ubicación con respecto a la red de posibles localizaciones. Si un cambio en la infraestructura de un país
afecta la ubicación de una región en la red de
mercados, esto afectará su potencial de mercado y,
en consecuencia, la concentración de actividades
económicas. Colombia, por ejemplo, experimentó
una trasformación radical de su sistema de transporte interno a partir de 1920. Hasta esa fecha, el
sistema de transporte se basaba en el transporte
fluvial, complementado por la red de ferrocarriles.
Durante los años veinte, una fuerte inversión en la
red vial empujó de manera importante la difusión
del transporte vial. Esto se complementó con una
fuerte inversión en la red ferroviaria. La mayor
integración resultante entre los mercados internos
llevó a una mayor convergencia entre las regiones
colombianas, con una importante excepción. La
Costa Caribe, inicialmente bien integrada con el
país gracias a la red fluvial, quedó aislada de la
nueva red vial y ferroviaria, y sufrió un dramático
retroceso económico (Bonet y Meisel, 2000).
Además, como se ha podido apreciar en el caso
general de las barreras comerciales, la relación
entre las políticas que reducen los costos de transporte y las desigualdades espaciales puede ser no
lineal, presentando una forma de U invertida. A
menudo, es necesario que las reducciones de costos
de transporte superen un cierto umbral para que
contribuyan a una distribución más dispersa de la
actividad económica a fin de superar los efectos de
red del sistema de transporte (que favorecen la
aglomeración).
Uno de los retos al examinar empíricamente la relación de U invertida entre barreras comerciales y
disparidades espaciales es la dificultad de identificar las barreras comerciales como altas, bajas o
intermedias. Un estudio sobre los efectos de las
inversiones en el sistema de transporte en Portugal
(Teixeira, 2006), utilizando datos sobre las políticas
de transporte en el período 1985–1998, permite
considerar dos niveles de reducción de costos de
transporte en el país. Dicho estudio encuentra que
una primera intervención no contribuyó a la equidad espacial; ahora bien, la simulación de una
expansión ulterior del sistema de transporte muestra
que para costos de transporte suficientemente bajos,
la actividad industrial iría dispersándose con el
tiempo, sugiriendo una relación de U invertida
entre costos de transporte y disparidades espaciales.
El Recuadro 2.1 describe con más detalle las políticas de transporte en Portugal y el estudio de
Teixeira (2006).
En una economía abierta, las mejoras en la infraestructura global pueden reducir las disparidades
geográficas, sobre todo en tres casos principales. En
primer lugar, si los precios de los bienes no transables son mucho menores en las localidades menos
desarrolladas, la mayor accesibilidad –gracias a las
mejoras en la infraestructura de transporte– implicará que empresas y trabajadores se trasladen a
dichas localidades desde las regiones más desarrolladas. En segundo lugar, si un mejor sistema de
transporte permite que los trabajadores viajen desde
más lejos para ir a trabajar, la concentración de las
empresas no estará necesariamente vinculada al
tamaño del mercado, dado que la residencia de los
trabajadores y, en consecuencia, el lugar donde
gastan sus ingresos serán otros; esto favorece la
dispersión de las actividades económicas (Borck et
al., 2007). En tercer lugar, y utilizando un concepto
9 Existen varios estudios sobre el “efecto sombra” de las aglomeraciones urbanas. Por ejemplo, Chesire y Magrini (2005) buscan
explicar las distintas tasas de crecimiento de las zonas urbanas en Europa, por medio de una serie de variables, incluyendo la organización político-territorial. Hallan un “efecto sombra” significativo en ciudades que se encuentran en regiones densa y continuamente
urbanizadas. En estos casos, las ciudades grandes crecen más rápido cuando se encuentran más cerca de ciudades pequeñas que
crecen más lentamente. Según los autores, esto reflejaría ya sea ajustes en los patrones de traslado de los trabajadores (los trabajadores viven en una ciudad pero trabajan en otra) o ajustes en los patrones de aglomeración de la industria. Por su lado, Partridge et
al. (2005) examinan la existencia de “efectos sombra” en los patrones de crecimiento de las áreas rurales estadounidenses, y encuentran evidencia de que, por el contrario, la cercanía a localidades grandes es positiva para el crecimiento de las zonas cercanas. Sin
embargo, encuentran que cuando se trata de corredores urbanos con varias ciudades pequeñas y una ciudad mediana, esta última
ejercerá un “efecto sombra” sobre el crecimiento de las demás.
54 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal
Entre 1985 y 1998, el Gobierno portugués invirtió, en promedio, un 1,9% del PIB en infraestructura, de lo cual aproximadamente un 70% se destinó a infraestructura vial. El parque de
carreteras del país pasó de 234 km a 1.393 km y, en consecuencia, los costos de transporte se redujeron aproximadamente en un 45% durante ese período. En 1985, más del 60%
de los trabajadores industriales se localizaban en Lisboa y
Porto, que representan solo el 5,7% del territorio.
Teixeira (2006), utilizando un modelo propuesto inicialmente
por Combes y Lafourcade (2001), pone a prueba un modelo
de la Nueva Geografía Económica (NGE) para evaluar si la
reducción de los costos de transporte dentro de Portugal a
raíz de la construcción de la red vial nacional ha contribuido a
la dispersión o a la aglomeración de la actividad industrial en
el país. Teixeira utiliza, como unidad territorial, el distrito
(según la organización político-administrativa vigente, en
Portugal hay 18 distritos), y los costos de transporte se estiman de acuerdo al trayecto mínimo necesario para llegar de
una capital de distrito a otra por carretera. El Gobierno
portugués estableció como prioridad en el proyecto de
infraestructura el conectar distritos que presentaban escasa
actividad económica y retraso con respecto al resto del país
por encontrarse físicamente aislados.
Según el modelo, una reducción de los costos de transporte
implicaría un proceso de relocalización de la actividad
económica: las regiones grandes (en términos de tamaño del
mercado) atraerán firmas de las regiones intermedias y
pequeñas, y las regiones intermedias atraerán empresas de
las regiones pequeñas, hasta que los beneficios se igualan en
todas las regiones. Sin embargo, cuando los costos de transporte son suficientemente bajos, se fortalecen las fuerzas
centrífugas y se revierte el proceso de aglomeración.
Utilizando datos de 25 sectores industriales y datos censales
para obtener ingreso, sector ocupacional y gastos de los
trabajadores en 1985 y 1998, se estima hasta qué punto la
disminución de los costos de transporte contribuyó a una
de infraestructura de transporte más amplio, las
mejoras en la infraestructura de comunicación
también pueden contribuir a disminuir las disparidades espaciales. Una mejor comunicación permite
la difusión de conocimiento local a diferentes regiones: si las externalidades de conocimientos son un
componente importante de la fuerza de aglomeración para un sector, las asimetrías en los costos de
producción se reducirán, promoviendo una distribu-
mayor dispersión de la actividad económica. Es necesario
tomar en cuenta que la reducción de los costos afecta a los
distintos sectores de manera desproporcionada, según la
proporción que representen los costos de transporte dentro
de los costos totales. Por medio del cálculo de un índice de
concentración (Hirschman-Herffindal normalizado), encuentran que la aglomeración aumenta para los sectores de alta
tecnología (tales como instrumentos médicos, maquinaria
electrónica, equipos de procesamiento de información, entre
otros) y disminuye para unos pocos sectores de bienes capitales (productos químicos, papel y cartón, entre otros). En
total, el efecto de la reducción de los costos de transporte es
un aumento de la aglomeración.
A través de unas simulaciones, el modelo es utilizado para
predecir cuál será el efecto de las inversiones adicionales que
el Gobierno portugués tiene planeado concluir en 2010, y
encuentran que estas reducirían en un 42% más los costos
de transporte. Esta disminución adicional sería favorable para
la dispersión de la industria, pues contrarrestaría los beneficios de la aglomeración. Los distritos que actualmente están
más altamente industrializados (Lisboa y Porto) perderían
parte de su atractivo para las empresas que se situarían en
distritos con industrialización relativamente alta (Aveiro,
Braga, Leiria y Setubal) y en algunos que tienen industrialización intermedia (Faro).
En conclusión, el trabajo presenta evidencia de que, en
primer lugar, el modelo de NGE es adecuado para describir la
dinámica de la localización industrial en Portugal; en segundo lugar, que las inversiones en infraestructura vial entre 1985
y 1998 contribuyeron a la aglomeración de las industrias; y en
tercer lugar, que, a pesar de lo anterior, las inversiones
adicionales planeadas hasta 2010 sí serían efectivas para
promover la equidad territorial. Esta evidencia es consistente
con la hipótesis de una relación de U invertida entre costos de
transporte y disparidades espaciales.
Fuente: Teixeira (2006).
ción más uniforme de las actividades económicas
(Baldwin et al., 2001).
Debido al carácter transnacional, los altos costos de
las inversiones y las importantes externalidades
asociadas a muchos proyectos de infraestructura de
transporte, los procesos de integración económica
incluyen a menudo programas supranacionales de
infraestructura de transporte. En efecto, en el caso
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 55
de infraestructuras situadas en zonas fronterizas, las
externalidades pueden extenderse a regiones limítrofes de los países vecinos. En este caso, no solo el
país vecino puede beneficiarse sino que puede
potenciar los beneficios para los dos países con
inversiones complementarias (Carciofi, 2007). Ciertamente, las externalidades en muchos casos pueden
extenderse mucho más allá de las regiones limítrofes, aun en el caso de proyectos muy localizados.
social10, por cuanto la región es una de las más
pobres de Perú, en particular, el departamento de
Madre de Dios que se encuentra virtualmente
aislado del resto del país. Aparte de promover la
equidad regional, se busca impulsar el comercio
con el oeste de Brasil (en particular, con Acre y
Rondônia) y con el norte de Bolivia (Beni, Pando,
La Paz), y mediante la red vial brasileña, conectar
el Océano Pacífico con el Atlántico.
Es importante subrayar que los proyectos de infraestructura supranacionales pueden afectar no solo
las disparidades espaciales entre países sino
también al interior de los países. El efecto de traslado de empresas será empujado por los cambios en
la accesibilidad de las regiones como resultado de
la nueva infraestructura. Por ejemplo, en el caso de
la Unión Europea, con el desarrollo de las Redes
Trans-Europeas, las disparidades regionales en
muchos países se acentuaron debido al acceso diferencial a la nueva red. Del mismo modo, las mejoras en la infraestructura local pueden afectar tanto
la distribución de actividades económicas dentro
del país como la de sus vecinos (Ottaviano, 2008).
El efecto sobre los costos de transporte es significativo: se espera que los tiempos de traslado se reduzcan aproximadamente a la mitad en los tramos del
Corredor, pues en tres de los tramos las carreteras,
cuando existían, no estaban pavimentadas.
En el referido estudio de Ottaviano, se evalúan los
efectos potenciales que la construcción del Corredor podría tener sobre las disparidades departamentales en Perú a través de la medición del impacto
que el CVIS tendría sobre los potenciales de
mercado de los departamentos que atraviesa con
respecto a otras regiones de Perú11.
Un caso empírico: el Corredor Vial
Interoceánico Sur
Como ilustración del papel que juegan los costos de
transporte en las disparidades regionales, puede
citarse el caso del Corredor Vial Interoceánico Sur
(CVIS) en Perú. El proyecto consiste en más de
2.200 km de carreteras que conectarían las ciudades
portuarias en la costa pacífica (Matarani, Ilo,
Marcona) con las ciudades de la región sur
(Arequipa, Puno y Cuzco) para finalmente llegar
hasta las redes viales de Brasil y Bolivia en la triple
frontera en Iñaparí. La etapa de construcción
comenzó en 2006 y se espera que esté concluida
para 2010.
A tal fin, se construye una medida de “eficiencia”
de la vialidad, consistente en el ratio entre la distancia en línea recta y la distancia por carretera entre
dos ciudades. Si dicho índice es cercano a uno, la
carretera es eficiente, y a medida que se acerca a
cero, indica un creciente aislamiento entre las
ciudades. En particular, se calcula que el coeficiente
de eficiencia entre Cuzco y Puerto Maldonado (la
capital del departamento de Madre de Dios),
trayecto que no está pavimentado, es de 0,59; entre
Puerto Maldonado y Puno, de 0,45; y entre Puno y
Cuzco, donde la carretera es de buena calidad, es de
0,85. Estas cifras indican la situación de aislamiento relativo del departamento de Madre de Dios
mencionado anteriormente.
Se espera que conectando de este modo a las ciudades de la región sur de Perú se pueda fomentar su
mayor inserción en la economía nacional y en el
comercio internacional, permitiendo reducir las
disparidades territoriales a nivel económico y
El ejercicio llevado a cabo consiste en suponer que
los coeficientes de eficiencia de Puerto Maldonado a Cuzco y a Puno serán llevados a los niveles
del trayecto entre Puno y Cuzco, y calcular los
nuevos PNM12.
10 Por ejemplo, los departamentos de Puno y Cuzco tienen un ingreso per cápita que es menor al 50% del nacional, y en la última
década se han ubicado siempre entre los departamentos con menor ingreso.
11 La conexión con Brasil y Bolivia no es tomada en cuenta para el cálculo del potencial de mercado en este estudio.
12 El potencial de mercado se calculó utilizando los PIB departamentales y las distancias (por carreteras) entre capitales como
indicador de los costos de transporte (por tratarse de un mismo país, no hay aranceles para el comercio interdepartamental).
56 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur
Figura 2.3
- 74˚
Corredor Vial
Interoceánico del Sur
- 72˚
UCAYALI
- 70˚
Iñapari
BRASIL
UCAYALI
JUNIN
MADRE DE DIOS
Puerto Maldonado
PERÚ
HUANCAVELICA
Punte Inambari
CUZCO
Urcos
AYACUCHO
PUNO
APURIMAC
ICA
Azángaro
BOLIVIA
Juliaca
San Juan
Puno
LAGO TITICACA
AREQUIPA
MOQUEGUA
Matarani
OCÉANO PACÍFICO
llo
TACNA
CHILE
N
Ciudades
Carreteras Interoceánicas Sur
Cuerpos de Agua
Fuente: CAF, Programa GeoSur
0
20 40
80
120
160
Kilómetros
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 57
Cuadro 2.1 Cambio
en el Potencial de Mercado
(nominal) de departamentos de Perú tras
construcción del Corredor Vial Interoceánico
del Sur, simulaciones
Departamento
Lima y Callao
Piura
La Libertad
Cajamarca
Lambayeque
Ancash
San Martín
Ucayali
Junín
Amazonas
Pasco
Huánuco
Ica
Tumbes
Arequipa
Huancavelica
Ayacucho
Cuzco
Moquegua
Tacna
Puno
Apurímac
Madre de Dios
Fuente: Ottaviano (2009).
0,04
geográficas, es importante considerar que la caída
de los costos de transporte puede tener efectos
imprevistos sobre los potenciales de mercado, sobre
todo en el caso de regiones pequeñas y más periféricas, es decir, las de menor accesibilidad, reduciendo
los niveles de actividades económicas. En estos
casos, las inversiones de infraestructura de transporte deben ir acompañadas de políticas que incrementen la atractividad de la región para las empresas a fin de evitar efectos de reducción de ingresos
importantes. En el capítulo 6 se revisarán las políticas para el desarrollo económico local que incluyen
este tipo de intervenciones.
0,09
Conclusiones
Crecimiento PMN (%)
0,01
0,02
0,03
0,03
0,04
0,05
0,09
0,11
0,12
0,13
0,13
0,14
0,18
0,33
0,50
1,14
1,19
1,36
1,81
2,48
186,24
Los resultados, reportados en el Cuadro 2.1, apuntan a un crecimiento del potencial de mercado para
los departamentos cercanos a Madre de Dios, en
particular para los más cercanos y con menor PIB.
Para Madre de Dios, el potencial de mercado casi se
triplica (con un incremento del 186%). Cabe esperar, por ende, que la pavimentación y construcción
de los tramos del CVIS incremente la accesibilidad y
atractividad del departamento de Madre de Dios y
represente una oportunidad para facilitar su inserción, tanto en el comercio nacional como en el
internacional.
En conclusión, aunque en general la infraestructura
de transporte sirve para reducir las disparidades
Las concentraciones de actividades económicas y
las disparidades espaciales son el resultado de las
decisiones de las empresas, afectadas a su vez por
las diferentes fuerzas de aglomeración y de dispersión. Las complementariedades entre actividades
económicas y los vínculos de encadenamiento
refuerzan los procesos de causalidad acumulativa,
magnificando y encerrando patrones de concentración. El concepto de potencial de mercado, que
mide el acceso a los mercados locales y extranjeros,
es útil para evaluar los efectos de shocks externos y
de cambios de política sobre los patrones de
concentración y las disparidades espaciales.
Como es de esperarse, las barreras al comercio son
un determinante importante de la localización y
concentración de las actividades económicas y, por
lo tanto, de las disparidades espaciales. Sin
embargo, como ha podido analizarse, la reducción
de las barreras comerciales puede llevar tanto a
incrementos o reducciones en las disparidades
regionales, dependiendo de la interacción de las
fuerzas de aglomeración y de dispersión y de sus
efectos sobre los potenciales de mercado de las
diferentes regiones. Además, las complementariedades entre actividades económicas pueden llevar a
efectos de lock-in (difíciles o costosos de ser revertidos) y de persistencia de patrones de concentración económica así como retardar la reacción de las
disparidades a cambios en las barreras comerciales.
Las intervenciones de política dirigidas a reducir las
barreras comerciales deben tener en cuenta la posibilidad de retraso en los efectos esperados, o la
necesidad, en algunos casos, de lograr un umbral
crítico para poder ver resultados.
58 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Es importante destacar los efectos de la liberalización comercial entendida como la disminución de
barreras arancelarias y no arancelarias; asimismo se
debe tener una concepción más amplia que incluya
todos los factores que contribuyen a bajar los costos
del comercio internacional. La red de transporte, en
particular, cumple un papel clave para la concentración de actividades económicas. La inversión en
infraestructura de transporte puede así reducir los
costos de transporte y, por ende, influir sobre los
patrones de concentración y aglomeración. Otros
tipos de infraestructura que afecten la conectividad
también pueden cumplir una función importante.
Por ejemplo, los diferentes tipos de infraestructura
de comunicación, a través de sus efectos sobre los
costos de transmisión de la información, también
pueden incidir sobre las decisiones de localización
de las empresas.
Un resultado interesante del análisis es que las políticas de mayor apertura, aplicadas aisladamente,
pueden no lograr mejorar el desempeño económico
de la región involucrada. En particular, pueden no
lograr aumentar la atractividad de la localidad,
como ha podido apreciarse en el caso de la infraestructura de transporte. Esto conlleva a dos implicaciones importantes de política. En primer lugar, la
relevancia de estudios de efectos de políticas de
apertura comercial y de reducción de las barreras
comerciales en general sobre la distribución de las
actividades económicas: los efectos de la liberaliza-
ción comercial sobre la ubicación de las actividades
económicas dependen de los cambios relativos en
los potenciales de mercado entre las regiones afectadas que, a su vez, dependen de las características
subyacentes de la región y de sus industrias. Como
estas fuerzas pueden apuntar en direcciones distintas, el estudio empírico de estos efectos es un
insumo importante de política pública.
En segundo lugar, y en particular en el caso de
regiones pequeñas y más periféricas, se evidencia la
necesidad de acompañar políticas de reducción de
barreras comerciales con políticas dirigidas a mejorar las condiciones para las actividades económicas,
como se discutirá en el capítulo 6. De hecho, como
se discutirá en los capítulos 6 y 7, las políticas que
forman parte de un esfuerzo integrado tienen más
alcance y mayor probabilidad de éxito que las políticas aplicadas aisladamente y sin coordinación.
Otro resultado relevante está vinculado con la
función que ejercen las políticas intrarregionales y
suprarregionales. Como se ha visto para el caso de
la infraestructura de transporte, la caída de los
costos de transporte puede tener efectos imprevistos. Una mayor coordinación entre regiones y
naciones puede lograr internalizar externalidades y
evitar resultados perversos a nivel interno o que
“empobrezcan al vecino”, es decir, minimizar el
riesgo de que las mejoras en algunas regiones se
den en detrimento de otras.
3
Capital humano en movimiento
61
Capital humano en movimiento
Introducción
Casi todas las ramas del pensamiento sobre el desarrollo económico y social le atribuyen un papel de
central importancia al capital humano, bien sea
como fuente del avance tecnológico y la innovación
o como condición necesaria para el fortalecimiento
de las instituciones y la consolidación de los procesos democráticos. En el capítulo 1 se argumentó,
precisamente, que el capital humano es uno de los
pilares para el surgimiento de aglomeraciones
productivas así como para los procesos de construcción de la institucionalidad formal e informal. El
presente capítulo analiza algunos de los determinantes de la composición del capital humano local e
intenta ofrecer elementos para guiar la formulación
de políticas públicas dirigidas a mejorar las posibilidades de desarrollo económico y social, incidiendo sobre esta dimensión.
El capital humano existente en un lugar determinado es el resultado tanto de la acumulación de
destrezas y conocimientos a nivel local como de los
flujos de personas, con ciertas capacidades particulares, que han llegado y que se han ido de ese lugar.
El nivel y la composición del capital humano
adecuado para una localidad, por lo tanto, guarda
mucha relación, en el corto plazo, con los incentivos existentes para las personas con destrezas diferentes que deciden radicarse o mudarse. Así, dicho
análisis está estrechamente relacionado con las
migraciones ya que, en última instancia, más allá de
la decisión individual de acumular ciertas destrezas,
lo que determina el desarrollo local es si las personas con las destrezas necesarias para el desarrollo
tienen voluntad de participar en el mercado de
trabajo local o no.
La distribución espacial del recurso humano tiene
una relación directa con la distribución de la actividad económica; en primer lugar, porque los incentivos para establecerse dependen de las oportunidades laborales locales; y, en segundo lugar, porque
las condiciones de los mercados locales se ven afectadas por la mayor o menor disponibilidad de
distintos tipos de capital humano. Sin embargo, las
migraciones no necesariamente contribuyen a reducir la desigualdad entre las personas, que se explica,
más bien, en más de 95% por las diferencias al inte-
rior de los estados y municipios en América Latina
(Acemoglu y Dell, 2009a). La migración puede,
pues, llegar a aumentar la desigualdad total entre
las personas, que surge de las diferencias entre territorios, ya que puede reforzar, precisamente, el
proceso de concentración de la actividad económica. La desigualdad entre personas depende principalmente de las diferencias en la cantidad y calidad de educación que reciben, por lo que las
políticas para igualar oportunidades deben estar
dirigidas a los factores de bienestar social mencionados en el capítulo 1, a saber, acceso a servicios
básicos, educación de calidad, salud de calidad,
entre otros. En resumen, las diferencias de ingresos
entre territorios están relacionadas con la productividad de la economía en su conjunto, mientras que
las diferencias de ingreso entre personas tienen más
relación con las distintas condiciones de acceso a
bienes y servicios básicos por parte de la población.
Por ello, el objetivo de reducir las disparidades
territoriales en el bienestar guarda una estrecha
relación con el objetivo de mejorar la igualdad de
oportunidades para toda la población.
Como se ha argumentado anteriormente, una aglomeración productiva puede tener diversos orígenes,
y las iniciativas locales con respecto al capital
humano para la transformación productiva deben
dirigirse a facilitar el flujo de personas asociadas a
esa actividad y, en todo caso, a favorecer la capacitación del trabajo menos calificado para las tareas
que esa aglomeración requiera (CAF, 2006). Es
posible que la propia aglomeración productiva
tenga su origen en las características de la fuerza de
trabajo de una localidad pero es difícil planear esta
eventualidad por lo que los esfuerzos generales de
acumulación de capital humano a nivel local deben
estar dirigidos a mejorar la calidad de la educación
básica y media, al mismo tiempo que a favorecer el
acercamiento de los sectores productivos locales
con los centros educativos y de investigación a fin
de facilitar el surgimiento de interacciones y colaboraciones en la generación de oportunidades laborales productivas.
Por otra parte, la configuración de las capacidades
de distinto tipo y el nivel educativo en una localidad
62 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
tienen un impacto significativo sobre el tipo de relaciones sociales que allí se producen y, por lo tanto,
sobre la evolución de la institucionalidad informal y
formal que norma las interacciones entre los diversos tipos de actores. En este contexto, las iniciativas
dirigidas al capital humano también tendrán
influencia sobre el tipo de capital social que se
acumula, los niveles de participación ciudadana y
los cambios en las diversas instituciones locales
tanto formales como informales.
Como lección central para las políticas públicas,
este capítulo sugiere que los gobiernos locales
deben considerar su intervención en el área del
capital humano no solamente desde la perspectiva
de la capacitación de los trabajadores y del mejoramiento de la calidad educativa local (claramente,
muy importantes) sino también desde la perspectiva de un mercado de trabajo local que compite
con otros por atraer y retener a personas talentosas
con destrezas especiales para ciertas actividades
económicas. Las autoridades pueden influir para
mejorar los niveles de comunicación entre instituciones educativas, de capacitación y los sectores
productivos para generar sinergias entre ellos y
favorecer un mayor dinamismo en la economía que
incremente el atractivo de la localidad. La planificación estratégica urbana (que se analizará más
adelante, en el capítulo 7) cobra especial relevancia
puesto que es el espacio para prever las migraciones hacia o desde la ciudad y sus posibles consecuencias. Estas últimas, frecuentemente se asocian
al hecho de que el individuo que decide reubicarse
no tiene en consideración el impacto de su decisión
sobre la comunidad que deja ni sobre la que lo
recibe.
La segunda sección de este capítulo explica la relación entre el capital humano local y los procesos
migratorios; la tercera sección ilustra el orden de
magnitud de los beneficios salariales de la migración interna; la cuarta sección discute algunas de las
implicaciones de esta migración sobre las comunidades aun cuando no necesariamente son tomadas
en cuenta por los migrantes, y la quinta sección
discute el tipo de iniciativas que, a nivel local,
pueden llegar a aumentar las capacidades locales
para el mejoramiento tanto de la productividad
como del bienestar en general. La última sección
presenta las conclusiones del capítulo.
La localización del capital humano:
migración
El movimiento entre territorios ha sido desde siempre una de las formas más importantes de adaptación de la especie humana ante los cambios del
entorno. Como parte del instinto que motiva a las
personas a buscar la máxima satisfacción posible, la
alternativa de desplazarse y echar raíces en otro
punto de la geografía ha sido siempre una opción de
peso. La migración es parte integral del desarrollo;
cuando las sociedades primitivas dedicadas a la
caza, pesca y recolección veían amenazadas sus
posibilidades de subsistencia por un cambio climático, por una guerra o por el agotamiento de ciertas
especies, decidían trasladarse a otras tierras. Algunas migraciones contemporáneas tienen rastros de
este tipo de migración de poblaciones completas,
particularmente en países o regiones donde existe
alguna forma de conflicto armado. La enorme
mayoría de las migraciones modernas, sin embargo,
al parecer son voluntarias y motivadas por la
búsqueda individual o familiar de mejores condiciones de vida1. En la medida en que los trabajadores buscan mejores condiciones laborales, las diferencias de productividad generan el movimiento de
personas; este, a su vez, tiene impactos sobre la
productividad y sobre las condiciones de vida, no
solo de los migrantes sino de los no migrantes.
Además de los retornos privados a la migración,
más adelante se analizarán algunas de las consecuencias tanto para las localidades que reciben
migrantes como para las que los envían, así como
las posibles implicaciones y respuestas de política
que pueden tener ambos tipos de localidades, en
relación, además, con una visión estratégica del
capital humano en la localidad.
La decisión individual de migrar está influida por
factores adicionales a las posibilidades de generar
mayores ingresos. Las personas pueden migrar en
respuesta a las condiciones de provisión de servicios públicos, para mantenerse cerca de sus familia-
1 El migrante es aquel que vive en un lugar distinto al que nació, sin embargo, la demarcación de territorios puede llevar a un número
grande o pequeño de lugares de origen, por lo que la comparación cuantitativa de la migración interna con la migración internacional
es compleja. Más allá de estas dificultades, Bell (2009) muestra que la migración al interior de los países es mucho más importante
que la migración internacional.
Capital humano en movimiento 63
res o por las condiciones del ambiente, entre otras
razones. Parte de las diferencias salariales observadas entre territorios puede representar simplemente
una forma de compensación por las diferencias
entre la calidad y cantidad de otras amenidades
valoradas por los individuos. Sin embargo, esto no
implica que las diferencias regionales existentes no
dejen espacios para mejoras de la productividad
agregada de la economía a través de reasignaciones
de factores a lo largo del territorio.
A pesar de que los individuos tienen en consideración toda la información relevante sobre las consecuencias para sí mismos (y su familia) al tomar la
decisión de migrar, es de esperar que no contemplen los impactos que tal decisión puede tener sobre
el resto de la ciudadanía, tanto en su comunidad de
origen como en la de destino. Por ejemplo, es posible que aunque haya aumentos en la productividad
debido al incremento en la concentración poblacional en zonas urbanas, la calidad de vida se vea afectada negativamente debido a la saturación en el uso
de los servicios públicos. Por otra parte, es posible
que en la comunidad de origen de un migrante altamente capacitado, el espacio laboral que él o ella
deja pierda valor y, por lo tanto, genere efectos
negativos sobre otros trabajadores; tal vez también
las comunidades de origen pierdan posibilidades de
recaudación de impuestos y, por ende, de financiamiento de gasto local u otros efectos vinculados o
no a un canal fiscal.
¿Cuándo y hacia dónde migrar?
Por lo general, la migración es una decisión donde
las alternativas de movimiento (local, regional,
internacional) se evalúan en términos de costos,
ventajas y desventajas esperadas. Las ventajas se
encuentran usualmente vinculadas a mejoras en el
ingreso laboral, acceso a servicios tanto públicos
como privados de mayor calidad, mejores oportunidades educativas y culturales, cercanía y contacto
con familiares, entre otros. Los costos y desventajas,
por su parte, incluyen el gasto en el traslado de las
personas y los bienes, la búsqueda de una vivienda
nueva y otros gastos directamente relacionados con
el movimiento así como factores más subjetivos
como las percepciones y diferencias culturales, a
veces traducidas en desarraigo, añoranza por el
lugar de origen u otra forma de descontento por el
hecho de residir en un lugar extraño.
Todos estos factores, tanto del lado del costo como
del lado de los beneficios esperados, pueden ser
muy diferentes para distintas personas, dependiendo
tanto de las variables observables (lugar donde
habita, nivel educativo, edad, ingreso, riqueza, entre
otros) como del ánimo emprendedor, la valoración
por el contacto familiar, la identificación con la
cultura local o el disfrute de la diversidad, que no se
pueden observar ni medir directamente, pero que
también juegan un papel importante en las decisiones de migración de los hogares.
La mayor parte de la evidencia sobre migraciones
en el mundo sugiere que las personas se mueven en
búsqueda de mejores condiciones de vida (PNUD,
2009; Banco Mundial, 2008, entre otros). Sin
embargo, hay dos hechos destacados en la evidencia internacional sobre los flujos de personas: en
primer lugar, las migraciones más significativas en
el mundo son migraciones internas; y, en segundo
lugar, el flujo de migraciones internacionales entre
países de niveles de desarrollo similar es mucho
mayor que desde países de ingresos bajos hacia
otros más ricos (PNUD, 2009). En las migraciones
internacionales, las restricciones legales al movimiento de trabajadores juegan un papel fundamental, pero también importan las barreras culturales,
de lenguaje y la distancia: la mayoría de las migraciones internacionales ocurren entre países cercanos que comparten un mismo idioma y creencias
religiosas similares. Esto tiene implicaciones para
la consideración de las posibilidades de adopción
local de tecnologías provenientes de países o regiones muy distintas culturalmente.
Estos patrones en las migraciones internacionales
tienen su contraparte en las migraciones internas:
aunque en la mayoría de los países del mundo existen pocas barreras legales al movimiento interno,
las barreras físicas como cordilleras montañosas o
vías de comunicación terrestre en mal estado reducen el atractivo de la migración porque la hacen
más costosa; de igual forma, la migración hacia
zonas del territorio nacional donde las costumbres
son muy diferentes a las propias puede resultar
menos atractiva. A pesar de las posibles diferencias
en el nivel de vida entre dos localidades, no todas
las personas en la localidad más pobre tendrán
incentivos para migrar hacia la localidad más rica.
Un agricultor de una zona rural pobre en Colombia,
por ejemplo, quizá considere otras zonas rurales
64 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
antes de optar por mudarse a Bogotá o Medellín,
donde probablemente sus destrezas y conocimientos sobre el campo y la tierra no serían tan valorados, a pesar de que en estas ciudades el nivel de
acceso a servicios, las oportunidades educativas,
culturales, deportivas, entre otras, probablemente
sean mucho mayores.
Por otra parte, la información sobre las oportunidades laborales a lo largo del territorio no es igualmente accesible para todos, lo que de alguna forma
restringe la movilidad interna y, por lo tanto, abre
espacios para las políticas públicas a nivel nacional.
Ahora bien, desde la perspectiva del presente análisis, son claves las implicaciones para la política
pública a nivel local por lo que respecta el mejoramiento de la información sobre oportunidades laborales en los mercados locales para atraer el capital
humano necesario –aumentando el atractivo de la
región con el fin de explotar efectivamente las especificidades productivas de las localidades.
Capital humano y movimiento en ciudades de
América Latina
Durante el año 2009, se realizó la segunda edición
de la encuesta anual de la CAF sobre condiciones
socioeconómicas en América Latina, donde además
de realizar las mediciones en las ciudades encuestadas en 2008, se incluyeron siete ciudades adicionales; por lo general, de menor tamaño a las estudiadas
anteriormente, con un nuevo total de 23 ciudades.
Además de algunas de las preguntas básicas sobre
servicios, consideradas en la encuesta anterior, en
esta edición se incluyó un módulo de migraciones,
del cual se han extraído algunos hallazgos que
ayudan a poner en perspectiva regional la discusión
más general sobre el fenómeno. Además, la encuesta
permite ilustrar algunas diferencias en la configuración del capital humano de las ciudades así como en
sus patrones migratorios. El Cuadro 3.1 muestra la
fracción de la población de cada ciudad que nació en
un lugar distinto al que reside, la fracción que
reporta una experiencia de migración con una duración de al menos un año, la fracción de la población
total que tiene nivel primario de educación, el
ingreso mensual promedio en dólares corrientes y la
población total representada en la encuesta.
La mayoría de los habitantes de las ciudades
encuestadas vive en un lugar distinto al que nació.
En algunos lugares como Salto, Montevideo, La
Paz y Córdoba, el 70% o más de los habitantes han
nacido en otros lugares. Alrededor de 40% de los
habitantes de la región ha vivido al menos un año
en un lugar distinto al actual. Estas cifras muestran
la enorme importancia que tienen los movimientos
migratorios en la vida cotidiana de la población,
tanto de ciudades grandes como de ciudades más
pequeñas, lo que corrobora que el movimiento a lo
largo del territorio es el principal mecanismo a
través del cual se ajusta el nivel de capital humano
localmente, sin desmérito de los esfuerzos propios
que se pueden hacer para mejorar la calidad de la
educación en cada región.
Vale la pena resaltar la gran variabilidad en la movilidad observada de la población en distintas ciudades; en Salto por ejemplo, aunque el 82,7% de la
población residente no haya nacido allí, apenas el
23% ha tenido una experiencia migratoria significativa en su vida (vivió un año o más fuera de esa
ciudad y lo recuerda), lo cual contrasta notablemente con Cochabamba donde más del 56% de la
población ha vivido por más de un año en otra parte,
a pesar de que la mitad de la población es oriunda
de esa ciudad. La migración es un fenómeno cuantitativamente muy importante que muestra patrones
diversos según las ciudades y localidades, además,
la fracción de migrantes es relativamente independiente de si la ciudad tiene un ingreso mayor o
menor, o si el nivel educativo promedio es más alto
o es menor o, incluso, de si la ciudad es grande o
pequeña. Esto se debe a que hay tipos muy variados
de migración, tanto de personas con elevada calificación como de personas menos educadas, aunque
aquellos que se encuentran en la parte más baja de
la distribución del ingreso no suelen tener los
medios suficientes para cubrir los costos directos de
la migración y, por lo tanto, suelen migrar relativamente menos.
La composición del aparato productivo de las ciudades puede medirse a través de la fracción de los trabajadores que se encuentran ocupados en cada sector
económico, y con base en esta aproximación, es claro
que existen grandes diferencias entre ciudades que no
guardan una relación evidente con los patrones agregados de migración ni con el nivel educativo promedio de cada localidad. De igual manera, el peso del
empleo público, del privado o de la informalidad no
tiene correlación aparente con la migración de largo o
Capital humano en movimiento 65
Cuadro 3.1 Porcentaje
de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblaciones de ciudades
seleccionadas de América Latina
Ciudad
Buenos Aires
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
Pocentaje de
Porcentaje de la
Porcentaje de la Porcentaje de la
la población que población que ha
población con
población con
vive en un lugar vivido en otro
educación
educación unidistinto al que lugar por más de
primaria a/
versitaria a/
nació
12 meses
39,8
25,5
39,5
49,8
52,8
46,3
74,0
70,0
52,8
50,4
47,8
66,3
46,5
63,0
56,3
60,5
55,8
65,8
54,8
69,3
64,8
69,8
75,1
82,7
78,0
70,8
64,8
62,1
29,0
38,6
53,6
56,8
46,5
23,8
41,5
36,8
42,3
43,8
44,5
34,5
46,8
31,5
38,0
36,9
11.460.575
5,8
296,1
82.416
27,0
21,3
25,5
24,0
25,3
22,3
30,5
13,3
16,8
14,5
9,0
17,5
21,0
21,3
20,3
20,0
14,3
22,8
24,5
30,3
13,5
5,8
38,8
35,8
425,7
22,8
22,9
22,3
8,5
11,0
14,5
15,8
Población
representada
en la encuesta
28,8
30,8
35,1
Ingreso (USD)
promedio de
la población
27,5
27,3
41,0
23,3
25,6
11,5
20,8
14,3
14,0
25,5
12,8
15,0
424,5
1.368.301
192,0
840.044
196,3
1.594.826
588,0
5.857.904
268,6
613,6
425,5
611.068
9.814.132
920.599
510,4
7.243.547
388,5
1.174.967
336,3
402,5
335,0
312,9
2.279.952
1.599.361
2.253.987
207.939
275,5
8.764.784
239,3
412.353
239,4
832.328
472,8
1.273.934
12,8
1.095,1
3.140.176
11,5
688,8
309.044
14,5
5,8
15,0
316,2
634,7
420,8
111.722
1.778.600
a/ En el caso de las ciudades de Bolivia (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) representa el promedio de la población que ha cursado algún grado del nivel
educativo referido, mientras para el resto de ciudades representa el promedio de la población que ha finalizado dicho nivel educativo.
Fuente: CAF (2009b).
de corto plazo. Es difícil establecer si la migración
hacia una ciudad depende de la existencia de un
sector manufacturero más grande o si, por el contrario, lo que predomina es el comercio informal; sin
embargo, es posible hacer una descripción de las
características de los migrantes y de su experiencia en
algunas dimensiones. Con el fin de ilustrar algunos
de estos elementos, el Cuadro 3.2 (ver p. 66) muestra
la fracción de la población que ha migrado sin ningún
acompañante, con su cónyuge, con parte de la familia
o con toda la familia.
La mayor parte de los migrantes viaja con algún
tipo de compañía. Alrededor de 35% viaja con toda
su familia; el 23%, con al menos parte de ella; el
10%, con su cónyuge; y alrededor de 30% de los
migrantes, solos. Una vez más, se confirma que
existen diferencias importantes entre ciudades en
cada país; por ejemplo, el 33,6% de los migrantes
en ciudades grandes migraron solos, y en ciudades
pequeñas, apenas el 22,5%, lo cual se complementa
con el hecho de que casi el 44% de los migrantes en
ciudades pequeñas se mudaron con toda su familia
66 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro 3.2
Ciudad
Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: acompañantes
Buenos Aires
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
Fuente: CAF (2009b).
Ninguno
30,4
41,4
24,2
Cónyuge
14,7
5,2
11,4
38,5
10,3
25,7
7,0
28,6
29,6
29,5
16,9
28,6
29,6
26,9
7,8
5,9
7,4
9,6
16,3
8,3
9,7
36,5
15,7
13,9
15,0
43,4
9,2
21,7
37,3
24,4
8,0
13,5
8,1
33,3
12,1
28,6
12,7
37,1
10,5
19,8
25,8
29,2
Parte de la familia
5,5
9,0
10,1
mientras que en ciudades grandes esta proporción
fue de alrededor de 30%. Es posible identificar
también algunas diferencias entre países. Los
peruanos, por ejemplo, al parecer son más proclives
a migrar solos que los naturales del resto de los
países de la región y, aparentemente, los ecuatorianos viajan acompañados con más frecuencia.
Existen diferencias entre migrantes y no migrantes;
por ejemplo, una persona con una sólida formación
en informática probablemente tenga mayores oportunidades laborales en distintos lugares dentro y
fuera del territorio donde nació que alguien con
menos preparación técnica, por lo tanto, es de esperar que exista una relación entre la educación y la
probabilidad de migrar. De igual manera, es probable que existan diferencias en las características no
observables de los migrantes en comparación con
21,6
15,5
10,4
19,9
35,9
15,7
21,0
18,9
19,9
29,9
14,2
36,6
14,0
37,0
28,3
23,0
16,4
25,2
27,0
12,1
36,5
27,0
16,1
22,7
Toda la familia
27,5
36,2
Otro/ No precisa
5,9
2,0
46,0
16,7
27,6
0,0
31,4
51,7
42,5
43,2
53,6
25,2
47,3
26,3
33,1
33,3
42,8
23,8
30,3
41,5
25,5
54,9
22,2
38,2
36,4
36,5
0,0
0,0
2,0
1,0
0,0
0,0
1,0
1,0
1,0
0,0
0,0
2,9
1,0
1,0
2,9
6,9
0,0
0,0
0,0
2,0
las de los no migrantes, con respecto a su iniciativa
empresarial, por ejemplo. El Cuadro 3.3 muestra
diferencias en algunas características incluidas en la
encuesta de la CAF entre migrantes y no migrantes
que actualmente residen en ciudades grandes y en
ciudades pequeñas. Las familias con experiencias
de migración (de largo o de corto plazo) tienen
algunas diferencias con las que no se han movido
de su lugar de origen. En primer lugar, las migraciones hacia ciudades grandes tienden a estar lideradas por una figura masculina, mientras que
cuando se produce hacia ciudades pequeñas esta
suele ser más bien femenina.
Por otro lado, los migrantes tienen un nivel educativo, en promedio, superior a los no migrantes,
medido por la fracción de cada grupo que ha culminado estudios universitarios. Esto es cierto para la
Capital humano en movimiento 67
Cuadro 3.3 Características
de los migrantes de ciudades seleccionadas grandes y pequeñas de América Latina:
género, educación, vivienda e ingreso
Edad
Mujeres (%)
Primaria (%)
Universitario (%)
Casa independiente (%)
Casa de granito,
mármol, etc (%)
Casa de cemento (%)
Casa de tierra (%)
N° de habitaciones
Ingreso mensual (USD)
Edad
No migrante
Migrante
44
41
Tipos de migrantes
Vive en lugar
Experiencia de
Experiencia de
Experiencia de
distinto a lugar de migración > 12
migración > 12 migración > 12 meses
nacimiento
meses
meses - nacional
- internacional
Ciudades grandes
40
44
44
44
52,62
50,95
50,55
50,36
51,40
39,67
8,67
11,15
12,49
9,78
9,62
15,76
34,27
23,19
75,20
78,60
34,07
41,20
63,91
1,41
2,41
281,68
43
55,70
2,16
2,57
366,30
42
19,69
28,43
29,03
78,84
77,73
77,58
39,54
42,65
42,94
57,83
1,76
2,62
53,45
2,89
2,48
53,04
2,96
2,45
41,30
79,35
57,61
39,67
2,17
2,72
303,19
297,77
297,95
295,15
41
43
43
42
Ciudades pequeñas
Mujeres (%)
51,74
53,16
52,22
53,09
53,07
53,42
Universitario (%)
10,45
14,42
16,22
13,65
13,49
16,44
Primaria (%)
Casa independiente (%)
Casa de granito,
mármol, etc (%)
Casa de cemento (%)
Casa de tierra (%)
N° de habitaciones
Ingreso mensual (USD)
Fuente: CAF (2009b).
26,87
93,03
63,68
31,84
4,48
2,45
384,78
28,31
83,42
51,13
43,54
4,73
2,67
301,50
migración hacia grandes ciudades y hacia ciudades
de menor tamaño, y es particularmente fuerte para
personas que tienen una experiencia de migración
internacional. Sin embargo, al ver las características
de las viviendas, los migrantes viven con menos
frecuencia en construcciones de la mayor calidad,
pero también con mayor frecuencia en viviendas de
calidad intermedia (cemento); esto sugiere que la
desigualdad en las condiciones de la vivienda entre
migrantes es menor que la desigualdad entre los no
migrantes, a pesar de que en las ciudades grandes
los migrantes suelan vivir más frecuentemente en
viviendas de tierra, lo que corresponde con la popular noción de tugurios urbanos alimentados por
migraciones internas no planificadas. Finalmente,
23,42
92,80
53,31
41,73
4,38
2,76
350,56
34,09
91,03
49,02
45,17
5,13
2,57
374,07
34,64
90,74
48,52
45,49
5,27
2,55
361,88
los migrantes a ciudades grandes parecen disfrutar
de un ingreso promedio mayor al de los no migrantes, mientras que en las ciudades pequeñas, se
observa el caso opuesto. Esto puede deberse a
muchos factores y, como se ilustrará más adelante,
utilizando datos para Brasil, no es sencillo distinguir entre la parte que se debe a la ganancia/pérdida
por el acto mismo de migrar de la que se debe a las
características particulares de los migrantes. Si los
migrantes a ciudades pequeñas provienen de zonas
rurales o de pueblos más pequeños aun, a pesar de
que su ingreso sea menor que el ingreso de los locales, representa una ganancia en términos de lo que
hubiesen percibido de haberse quedado en su lugar
de origen.
24,66
95,89
57,53
39,73
2,74
2,90
516,16
68 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Entre los elementos más importantes para el análisis tanto cualitativo como cuantitativo de las condiciones del capital humano en una localidad, se
encuentran las motivaciones que llevan a los individuos y a las familias a cambiar su lugar de residencia. El Cuadro 3.4 muestra la frecuencia de
respuesta de varias opciones declaradas como motivación principal para la migración. El 58,1% de las
personas que reportaron alguna experiencia de
migración declararon que su decisión se originó en
una oportunidad laboral propia o de algún miembro
de la familia; por otra parte, el 11,8% declaró que su
decisión estaba vinculada a oportunidades educativas; otro 15% declaró que quería estar cerca de su
familia; y apenas 6% manifestó haberse mudado
como respuesta a las diferencias en la calidad de los
Cuadro 3.4 Características
Ciudad
Buenos Aires
Oportunidad
laboral de
familiar
44,8
16,4
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
Fuente: CAF (2009b).
43,1
38,5
50,7
37,4
40,3
45,3
21,1
55,8
27,8
39,4
61,8
36,2
43,9
47,6
43,4
47,2
39,4
35,2
47,6
49,4
33,6
42,0
Además de las motivaciones declaradas por los
encuestados, es posible medir el cambio en la condición laboral del migrante comparando su situación
de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: razones para migrar
Oportunidad
laboral propia
37,3
servicios públicos y la seguridad. En este caso,
aunque haya también algunas diferencias puntuales
entre ciudades, lo más destacable es que lo que
motiva a las personas a dejar su lugar de origen es
la existencia, principalmente, de oportunidades
laborales; y, en menor escala, de mayores oportunidades educativas y de factores estrictamente familiares. Esta información es fundamental para la
consideración de opciones de política de atracción o
retención de talento humano: las oportunidades
laborales son el movilizador principal del capital
humano a lo largo del territorio nacional.
17,6
32,2
Oportunidad
de educación
propia
3,9
9,5
6,2
23,7
10,9
36,5
7,0
27,6
24,2
27,4
28,3
17,0
26,6
7,4
0,5
5,3
0,0
5,4
6,5
17,1
12,6
31,2
6,5
10,7
18,7
12,4
7,0
20,6
12,7
10,6
15,4
18,4
20,4
34,1
23,8
14,5
11,3
7,7
3,2
9,0
11,2
22,3
7,9
19,6
4,2
Oportunidad
de educación de
familiar
Mejor
acceso
a servicios
4,3
0,0
2,9
3,8
3,2
2,3
2,2
2,0
2,4
Estar cerca
Seguridad Otros
de la familia
10,8
0,0
25,5
7,6
0,5
4,3
8,6
1,3
17,3
3,9
7,8
1,4
9,2
1,6
11,3
12,4
1,2
3,0
19,9
0,0
2,7
3,0
1,7
7,3
2,2
4,3
3,2
5,9
2,4
2,1
0,0
1,6
2,2
1,4
2,7
4,2
3,4
12,6
8,8
1,2
14,8
2,2
4,5
0,6
21,1
2,2
19,6
1,6
7,1
3,7
17,1
0,0
13,2
2,1
18,3
7,3
4,4
7,9
1,1
9,8
3,3
13,0
12,1
14,3
24,7
17,5
13,6
0,9
0,6
0,0
0,9
0,0
0,0
15,5
4,5
1,4
4,3
9,7
5,3
1,8
24,7
5,3
14,8
0,0
1,1
1,4
1,1
0,0
1,1
1,6
0,7
0,0
2,1
4,4
0,0
1,1
4,9
1,2
5,4
6,3
2,2
4,3
5,6
3,9
4,1
4,2
2,2
1,6
1,1
9,1
7,0
Capital humano en movimiento 69
laboral actual con la anterior. Aunque no se reportan
aquí las cifras exactas, la mayoría de los migrantes
trabajaba de forma remunerada o asistía a un centro
de enseñanza antes de migrar y este es un patrón
relativamente uniforme entre todas las ciudades del
estudio. También es posible ver, para cada una de las
personas encuestadas, si su condición laboral cambió
entre el momento antes de migrar y el presente. La
fracción de los que estaban en cada una de las categorías (buscando trabajo, trabajando de forma no
remunerada, entre otros) antes de migrar pero que, en
la actualidad, se encuentran en otra distinta es una
estimación de la probabilidad de pasar de una categoría a otra con el proceso de migración. Precisamente, estas fracciones se muestran en el Cuadro 3.5,
calculadas sobre la base de las ciudades incluidas en
la encuesta de la CAF, bajo el supuesto de que estas
probabilidades son similares en todos los países
incluidos. El cuadro muestra que una persona que
haya estado buscando trabajo en una ciudad pequeña
tiene una probabilidad de 73% de encontrarlo si se
muda a una ciudad grande y de 56% de encontrarlo si
se traslada a otra ciudad pequeña. Por otra parte, un
individuo que trabaja de manera remunerada en una
ciudad grande tiene un 73% de probabilidad de
Cuadro 3.5
continuar en esa condición si se muda a una ciudad
pequeña y 67% de probabilidad en caso de migrar a
otra ciudad grande (p.e., de Córdoba a Buenos
Aires). Una persona en una ciudad grande dedicada a
oficios del hogar tiene una probabilidad de 32% de
encontrar un trabajo remunerado en una ciudad
pequeña (y 68% de probabilidad de permanecer en
su condición laboral original); sin embargo, si esa
migración ocurre de una ciudad pequeña a una
grande, la probabilidad de pasar a trabajar de manera
remunerada sube a 36%. Estas probabilidades solo
describen parte del proceso de migración, no pretenden mostrar un patrón diferente al de los no migrantes, puesto que para ello sería necesario tener información histórica para períodos de tiempo
comparables para el grupo de no migrantes.
Otra dimensión importante por la cual la condición
laboral de la persona puede cambiar como consecuencia de la migración es el sector económico que
la emplea. Antes de migrar, alrededor de 33% de los
trabajadores laboraban por cuenta propia; 39%, en
la empresa privada; y 15%, en el sector público (en
comparación con 41%; 13,4% y 27%, respectivamente, para la fuerza de trabajo en general).
Probabilidades de transición entre categorías de ocupación
Ciudad de destino
Asistió a
Trabajó como
Buscó
Oficios del
Otro/
un centro
no remunerado
trabajo
hogar
No precisa
de enseñanzas
Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande
Trabajó de
manera
remunerada
Trabajó
de manera
remunerada
Pequeña
Grande
Trabajó como Pequeña
no remunerado Grande
Buscó
Ciudad trabajo
de
Asistió a un
origen centro de
enseñanzas
Oficios
del hogar
Otro/
No precisa
Fuente: CAF (2009b).
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
0,69
0,70
0,01
0,02
0,05
0,05
0,01
0,02
0,16
0,16
0,07
0,06
0,59
0,57
0,03
0,11
0,03
0,04
0,03
0,00
0,21
0,20
0,10
0,08
0,00
0,13
0,73
1,00
0,56
0,67
0,61
0,65
0,29
0,32
0,54
0,65
0,67
0,75
0,73
0,00
0,64
0,69
0,36
0,20
0,54
0,52
0,00
0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,02
0,01
0,00
0,01
0,03
0,00
0,02
0,00
0,02
0,00
0,03
0,00
0,01
0,00
0,06
0,00
0,02
0,06
0,02
0,00
0,04
0,00
0,05
0,00
0,00
0,00
0,03
0,00
0,02
0,00
0,06
0,04
0,02
0,00
0,00
0,00
0,05
0,10
0,02
0,00
0,01
0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
0,04
0,04
0,01
0,00
0,02
0,09
0,17
0,00
0,38
0,33
0,24
0,12
0,64
0,68
0,27
0,18
0,14
0,25
0,13
1,00
0,23
0,23
0,56
0,80
0,25
0,26
0,07
0,00
0,00
0,07
0,06
0,02
0,00
0,12
0,12
0,11
0,00
0,00
0,03
0,04
0,04
0,00
0,10
0,09
70 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
La probabilidad de transitar desde, por ejemplo, un
empleo formal hacia el trabajo por cuenta propia no
profesional al migrar desde una ciudad pequeña a
una ciudad grande puede contribuir a la discusión
sobre la naturaleza de la migración y sus consecuencias para los trabajadores. El Cuadro 3.6 muestra las
probabilidades de transición entre categorías ocupacionales al momento de la migración, estimadas
sobre la base de datos de la encuesta de la CAF. Un
empleado de una empresa privada que migra de una
ciudad pequeña a una grande tiene un 3% de probabilidad de terminar trabajando en el sector público,
54% de probabilidad de continuar trabajando en el
sector privado, 12% de trabajar por cuenta propia
profesional o empezar un negocio propio, y 23% de
probabilidad de caer en la categoría de cuenta propia
no profesional (el desempleo y otras categorías
tienen una probabilidad de 8%). Por otra parte, un
trabajador por cuenta propia no profesional que
reside en una ciudad grande tiene una probabilidad
de 0% de encontrar trabajo en el sector público si se
muda a una ciudad pequeña, 16% de probabilidad
de entrar a una empresa privada, 6% de probabilidad
de empezar una empresa propia y 71% de probabilidad de mantenerse en esa categoría ocupacional.
al proceso de migración, y tampoco pueden compararse con los cambios de sector de los no migrantes,
las transiciones aquí descritas muestran que la
migración conlleva una gran variedad de experiencias en términos de movilidad intersectorial e interocupacional, aunque también es claro que existe un
nivel elevado de persistencia en estas condiciones
laborales.
De esta visión panorámica de la migración en las
ciudades estudiadas, se desprenden dos lecciones
fundamentales: en primer lugar, la migración
interna es un fenómeno generalizado, cuantitativamente más importante que la migración internacional; y en segundo lugar, la migración está motivada,
principalmente, por factores asociados a la condición laboral del migrante o sus familiares. A pesar
de que las amenidades ofrecidas por diferentes
ciudades no parecen ser factores motivadores muy
relevantes para la migración, es necesario destacar
que estas amenidades, por lo general, guardan una
relación estrecha con las condiciones productivas
generales de la localidad, de tal manera que los
lugares donde hay mayor probabilidad de encontrar
mejores oportunidades laborales son también aquellos donde probablemente haya mejores servicios
públicos. También se desprende del análisis de los
datos de la encuesta de la CAF que existe una gran
A pesar de que estos cambios de sector y de categoría ocupacional no pueden atribuirse estrictamente
Cuadro 3.6
Probabilidades de transición entre sectores luego de migrar
Empleo sector
público
Ciudad
de
origen
Empleo
sector
público
Empleo
en empresa
privada
Cuenta propia
profesiona/
patrono
Cuenta
propia
no profesional
Otros
Fuente: CAF (2009b).
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Ciudad de destino
Cuenta propia
Empleo en
Cuenta propia
profesiona/
empresa privada
no profesional
patrono
Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña
0,68
0,45
0,10
0,17
0,01
0,07
0,03
0,63
0,54
0,05
0,23
0,41
0,58
0,09
0,09
0,00
0,03
0,00
0,17
0,20
0,38
0,04
0,05
0,14
0,07
0,12
0,12
0,25
0,16
0,54
0,22
0,20
0,17
0,16
0,32
0,27
0,31
0,70
0,00
0,23
0,20
0,23
0,31
0,11
0,16
0,12
0,22
0,11
0,15
0,09
0,12
0,60
0,04
0,06
0,04
0,00
0,41
0,71
0,05
0,12
0,07
0,00
0,16
0,23
0,25
0,00
0,66
0,71
0,35
0,13
Grande
0,13
0,15
0,23
0,14
0,20
0,00
0,57
0,48
0,30
0,19
Otros
Pequeña Grande
0,05
0,13
0,04
0,08
0,00
0,05
0,03
0,00
0,00
0,11
0,20
0,14
0,06
0,08
0,09
0,13
0,40
0,08
0,28
0,25
Capital humano en movimiento 71
heterogeneidad entre individuos sobre la manera en
que cada quien percibe y aprovecha tales oportunidades, con transiciones entre sectores y ocupaciones que no reflejan de manera exacta ningún estereotipo sobre migrantes entre ciudades pequeñas o
incluso rurales, y ciudades grandes.
Retornos privados a la migración
Tal y como se ha analizado en los dos capítulos
anteriores, la distribución territorial de la actividad
económica y, por tanto, de las oportunidades laborales para los trabajadores y de la disponibilidad de
servicios públicos de calidad responde a diversos
factores íntimamente relacionados: la fortaleza
institucional local que facilita la provisión de bienes
y servicios públicos adecuados, la presencia de
economías de aglomeración que favorece actividades productivas complementarias, y la acumulación
de capital humano que es parte fundamental de
ambas. La interacción de estos elementos en cada
lugar puede tener una dinámica muy diferente, lo
cual podría explicar las diferencias regionales que
se observan en la realidad.
Como se ha venido destacando, las personas se
mueven a lo largo del territorio, en buena medida
como respuesta a las oportunidades laborales presentes en su lugar de origen en comparación con las de
otros lugares, de tal manera que el hecho de que haya
gran movimiento interno constantemente y especialmente desde las zonas rurales a las urbanas sugiere
que las diferencias de productividad al interior de los
países son sustanciales. Además de los hechos estilizados en este sentido, presentados en el capítulo 1, se
pueden identificar, sobre la base de las ganancias
salariales que percibe un trabajador al migrar de un
sitio a otro, las diferencias de productividad que
pueden representar no solamente oportunidades para
algunos trabajadores sino para toda la sociedad.
A partir de la encuesta de la CAF, es posible hacer
una estimación muy simple del cambio en el
ingreso derivado de la migración que sería el
cambio observado en el ingreso neto de lo que se
hubiese esperado que fuera este ingreso en ausencia
de la migración (p.e., por acumulación de experiencia laboral). Asumiendo un crecimiento “vegetativo” de los ingresos de los trabajadores de alrededor de 3% anual en dólares, es posible descontar del
incremento de ingreso reportado la parte que se
hubiese esperado independientemente de si el trabajador migrase o no. En promedio, este cálculo
resulta en un aumento importante de alrededor de
19 dólares mensuales (luego de eliminar el 5%
superior e inferior de los cambios registrados) que
representan, en promedio, un poco más del 13% del
ingreso mensual de los migrantes incluidos en la
muestra. Esta cifra es solo indicativa y no puede
interpretarse causalmente, sin embargo, revela que
incluso un cálculo muy simple puede sugerir
impactos de gran significado cuantitativo.
Debido a que los individuos deciden migrar, en
alguna medida, hacia donde sus habilidades y
destrezas son más valoradas, o simplemente debido
a que son personas más emprendedoras o menos
adversas al riesgo, al observar una cierta ganancia
salarial por parte de un migrante, es difícil distinguir la fracción de esa ganancia que se debe a las
características individuales y la que se debe a las
diferencias de productividad general entre los lugares de origen y destino (calidad institucional,
economías de aglomeración, entre otras). En un
estudio realizado para este reporte (Clemens y
Ortega, 2009), se han estimado los retornos a la
migración interna entre los 27 estados de Brasil,
utilizando registros individuales del censo poblacional para cuatro olas del Censo Demográfico
entre 1970 y 2000. Resulta complejo lograr esta
medición ya que posiblemente el migrante es diferente al no migrante debido a características que
pueden observarse y a otras más difíciles de identificar como su disposición a tomar riesgos. Clemens
y Ortega (2009) ofrecen varias medidas de ganancia
salarial debida a la migración, controlando tanto
por características observables (educación, edad y
raza) como por características no observables y
realizan la medición a partir de la diferencia con un
grupo de comparación que se presume tiene características no observables similares. Por ejemplo,
más allá de las diferencias en la educación, la experiencia y quizá la raza, dos personas con ocupaciones muy simples (“elementales”), como la limpieza
de oficinas, no deberían tener salarios muy diferentes en dos lugares distintos del territorio nacional, a
menos que la valoración de esa actividad sea
distinta debido, por ejemplo, a una diferencia en la
productividad de todos los factores de producción.
El punto de partida es la comparación entre los salarios de aquellos que migraron y los que se quedaron
72 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
en su lugar de origen, controlando solamente por
factores observables. En vista de que la migración
entre los 27 estados de Brasil produce 27 x 26 retornos posibles, resumir esta gran cantidad de información es difícil, por lo que se ha optado por
mostrar la relación entre este retorno bruto (controlando por educación, edad y raza) y la distancia
entre el lugar de origen y el de residencia de los
migrantes. El Gráfico 3.1 muestra esta relación estimada para las cuatro olas del censo utilizadas.
En las cuatro olas del censo se observa una relación
positiva entre la distancia del lugar de origen del
migrante, y su ganancia salarial al migrar. En la
medida en que la persona se aleja más de su lugar de
origen, recibe una compensación salarial mayor,
independientemente de su nivel educativo, experiencia y raza, lo cual puede ser consecuencia de barreras
al movimiento o diferencias de información entre
regiones que dificultan el movimiento entre territorios más apartados. En 1970, un migrante interno en
Brasil que se moviera alrededor de 2.000 km (la
distancia entre Pernambuco y Sao Paulo) obtenía, en
promedio, una ganancia salarial de aproximadamente 50%, para 1980 esta ganancia bajó a alrededor de 40%, y para 1991 de nuevo subió hasta casi
60%, nivel en el que se mantuvo hasta el año 2000.
Gráfico 3.1
Es notable observar cómo el patrón de retornos que
aumenta con la distancia del lugar de origen se
mantiene, incluso una vez que se restringe a ocupaciones donde los factores no observables probablemente no jueguen un papel relevante en el salario.
Los órdenes de magnitud del retorno a la migración
son similares a los observados para el resto de las
ocupaciones, lo cual sugiere que el grado de selección (no observable) positiva de los migrantes
Año 1980
2,0
2,0
1,8
1,8
Retorno bruto
Retorno bruto
Año 1970
1,6
1,4
1,2
1,0
1,6
1,4
1,2
1,0
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
2.000
3.000
Año 2000
Año 1991
2,0
2,0
1,8
1,8
Retorno bruto
Retorno bruto
Ganancia salarial
de la migración,
controlando por
factores observables a/
en 27 estados de Brasil
(todas las ocupaciones)
Dadas las consideraciones anteriores sobre la posible
confusión de esta ganancia salarial por la migración
con diferencias no observables entre migrantes y no
migrantes, el siguiente ejercicio restringe el cálculo
de las ganancias salariales a trabajadores en ocupaciones llamadas “elementales” que, por lo general,
requieren destrezas muy básicas e implican operaciones repetitivas de carácter manual. De esta forma,
al comparar los salarios de migrantes y no migrantes
en ocupaciones elementales, es difícil argumentar
que las diferencias salariales se deben a factores no
observables como la disposición a tomar riesgos y el
ánimo emprendedor. El Gráfico 3.2 muestra las relaciones equivalentes del Gráfico 3.1 pero restringidos
a ocupaciones elementales e incluye el gráfico
correspondiente a todas las ocupaciones con fines
comparativos.
1,6
1,4
1,2
1,0
1,6
1,4
1,2
1,0
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.
Fuente: Clemens y Ortega (2009).
0
1.000
Kilómetros
Capital humano en movimiento 73
Todas las ocupaciones
Ocupaciones elementales
Año 1970
2,0
Retorno bruto
Retorno bruto
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
2.000
3.000
Año 2000
Año 1991
2,0
Retorno bruto
2,0
Retorno bruto
Gráfico 3.2
Ganancia salarial
de la migración,
controlando por
factores observables a/
y no observables en 27
estados de Brasil
Año 1980
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0
1.000
Kilómetros
2.000
3.000
0
1.000
Kilómetros
a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.
Fuente: Clemens y Ortega (2009).
incluso en otras ocupaciones no parece ser particularmente importante. El máximo retorno a la migración en Brasil llegó a niveles de 80% en 1970 para
trabajadores dispuestos a moverse alrededor de
2.500 km, luego se redujo hacia la década de los
ochenta para luego volver a aumentar en 1991 y
bajar de nuevo en 2000. Estas fluctuaciones en el
tiempo han estado vinculadas a cambios en los
niveles de desigualdad agregada de la economía
que, en parte, han sido consecuencia de distorsiones
que dificultan la asignación eficiente de los recursos en el territorio y que generan oportunidades de
ganancias de productividad.
Este ejercicio para la economía brasileña muestra
que probablemente en el resto de los países de la
región, aunque en diversos grados, existen diferencias internas de productividad suficientemente
importantes como para generar retornos a la migración entre localidades al interior de las fronteras de
hasta 80%. Por consiguiente, las políticas dirigidas a
mejorar la movilidad territorial de trabajadores
tienen un potencial elevado para mejorar la productividad agregada de la economía, aunque puedan
implicar aumentos en las disparidades regionales de
ingresos. Desde la perspectiva del capital humano
local, las fuerzas que mueven a los individuos no son
susceptibles de control externo, de tal manera que
para consolidar un proceso de acumulación de capacidades localmente, es necesario propiciar las condiciones para que el mercado laboral sea suficientemente atractivo, para los locales y para los foráneos.
Impactos sociales de la migración
La distribución territorial del capital humano surge
a partir de la interacción de personas y organizaciones en diversos mercados en la búsqueda de las
mejores condiciones para sí mismas; sin embargo,
existen fuerzas de aglomeración, economías externas generadas por la especialización y otros factores que pueden tener impactos sobre las condiciones de vida y de producción en los territorios, pero
que no son internalizados adecuadamente por los
participantes en el mercado. Esto implica que la
suma de las decisiones individuales no necesariamente conduce al máximo bienestar posible a nivel
agregado. Si en la decisión de localización, el individuo no tiene en cuenta algunas de las consecuencias de sus acciones, estos efectos se manifestarán
de una forma desproporcionada en caso de que sean
negativos para el colectivo (p.e., contaminación) o
de una forma insuficiente en caso de que sean positivos (p.e., derrame de conocimiento).
74 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Estos efectos externos pueden dar lugar a que el
conjunto de decisiones de los actores deje sin
explotar algunas oportunidades de mejorar el
bienestar y, por lo tanto, que existan oportunidades
para la intervención pública. Pese a que resulte difícil obtener una cuantificación completa y precisa,
en algunas circunstancias es posible lograr mediciones puntuales de la magnitud de los impactos sobre
las comunidades de origen y destino de los migrantes, impactos que no son internalizados por ellos.
Estos impactos pueden ocurrir en ámbitos directamente vinculados a lo productivo y en otras dimensiones como la educación, la salud o incluso la
seguridad.
En un estudio realizado para este reporte, Deb y
Seck (2009a) estiman el impacto de la migración
interna en México sobre las comunidades de no
migrantes en varias dimensiones, entre ellas, la
salud de adultos y niños, y el nivel de consumo de
los hogares. Estos autores utilizan información a
nivel individual sobre todas estas variables y observan tanto a los migrantes como a los no migrantes
entre el año 2001 y 2005 en ese país. Además de
identificar un impacto positivo de la migración
sobre los hogares de los migrantes, encuentran que
en las comunidades donde hubo más emigración
hacia otras entidades al interior del país, hubo ciertas medidas de salud para aquellos hogares sin
migrantes que mostraron desmejoras entre 2001 y
2005, controlando por características observables y
no observables de los hogares (Deb y Seck, 2009b).
Por otra parte, también restringiendo el análisis a
hogares sin migrantes en México, los autores hallan
un impacto positivo significativo sobre el consumo
de los hogares pero que se distribuye de manera
desigual: los hogares más pobres se benefician de la
migración mucho más que los ricos. Aunque esta
línea de investigación es incipiente y requiere
mayor verificación empírica en otros contextos, el
resultado muestra que uno de los efectos externos
de la migración sobre las comunidades de origen es
la reducción de la desigualdad en el consumo. Esto
es plausible si las actividades económicas que se
estimulan a partir del aumento de las remesas son
actividades en las que los estratos menos educados
tienen un papel más importante y, por tanto, se
benefician más. Por otra parte, dichos autores no
encuentran ningún efecto de la migración sobre
variables vinculadas a la salud psicosocial de las
familias. Henderson et al. (2000) encuentran que en
Corea, el proceso de urbanización condujo a una
concentración gradual de las ideas, generando efectos positivos de derramamiento que aumentaron los
incentivos a invertir y en general, originaron un
espiral positivo de aumento de la productividad,
acumulación de factores y crecimiento económico.
Este tipo de fuerzas puede haber generado círculos
virtuosos en distintas ciudades en la región, como
se ha descrito en el capítulo 1, donde el capital
humano interactúa con las instituciones locales y
las fuerzas de aglomeración de otros factores para
generar ganancias de productividad.
Se ha enfatizado la importancia cuantitativa de las
migraciones voluntarias y su utilidad para identificar posibles ganancias de eficiencia productiva a
través de políticas dirigidas a reducir los costos de
migración; sin embargo, existen instancias de
migración forzada por diversas razones como
conflictos armados, planes de desarrollo que obligan a toda una población a reubicarse, o desastres
naturales que, a pesar de representar un costo
emocional y material importante para las familias
desplazadas, permiten estudiar algunos elementos
que pueden dejar lecciones de política relevantes.
El huracán Mitch, que entre finales de octubre y
principios de noviembre de 1998 golpeó fuertemente a buena parte de Centroamérica y el Caribe,
dejando en algunos casos más de 15 metros de
lluvia, generó un caos en muchas ciudades de la
zona e impulsó a miles de personas a dejar sus
viviendas para reubicarse en lugares menos afectados. Carvajal y Pereira (2009) sugieren que a pesar
de la uniformidad del shock climático sobre las
familias en un territorio dado, las respuestas migratorias no necesariamente fueron similares para
todos los hogares, y que las condiciones de vulnerabilidad inicial afectaron de manera importante la
probabilidad de que los hogares decidieran mudarse
o no como consecuencia del huracán. Esta vulnerabilidad no solamente varía entre hogares sino entre
tipos de localidades; por ejemplo, en las zonas urbanas el impacto parece haber sido diferente que en
las zonas rurales. Estas diferencias sugieren que las
políticas locales para atraer o retener trabajadores
deben considerar la heterogeneidad de la población
y los grupos que pueden tener mayores o menores
incentivos a moverse en un momento determinado.
Las migraciones forzadas pueden también, en algunas ocasiones, servir de casos de estudio para tratar
Capital humano en movimiento 75
de comprender mejor los impactos de los flujos
migratorios sobre las condiciones de vida de los
migrantes y no migrantes y que, por lo general, no
son internalizados por aquellos que deciden migrar;
un ejemplo de ello lo constituyen los conflictos
armados que en la región han ocasionado un número
enorme de migrantes forzados. Por ejemplo en
Centroamérica, los conflictos armados de la década
de los ochenta ocasionaron cientos de miles de
desplazados (alrededor de 1.800.000, representando
el 10% de la población de la región para 1987),
cambiando sustancialmente el panorama social y
político de esos países (Alonso, 1992-1993). En
Colombia, la Agencia Presidencial para la acción
social y la cooperación internacional de la Presidencia de la República, en su Registro Único de Población Desplazada (RUPD), muestra que para mediados
del año 2009 había en ese país alrededor de 3,1
millones de desplazados por el conflicto interno que
los aqueja desde hace más de 40 años.
Precisamente, el caso de Colombia sugiere que el
crecimiento poblacional acelerado de Bogotá entre
1996 y 2003, ocasionado por los desplazados de la
guerrilla, tuvo un impacto significativo sobre el
mercado laboral bogotano, generando una sobreoferta laboral y, en consecuencia, un incremento en
el desempleo (Lozano y Silva, 2005). Las migraciones forzadas como la colombiana y sus efectos
sobre las localidades de destino de los migrantes
permiten detectar los posibles efectos negativos que
pueden tener los movimientos migratorios internos
de gran escala sin un proceso de planificación y
ordenamiento urbano adecuado. Este ha sido un
fenómeno recurrente en la región, donde las grandes urbes han crecido aceleradamente pero sin
capacidad para asimilar adecuadamente a la nueva
población que frecuentemente termina improvisando viviendas en los límites de la ciudad y/o estableciéndose en condiciones muy precarias. Este
proceso, a su vez, genera retos adicionales para la
planificación de la provisión de servicios básicos
como agua, saneamiento y electricidad, tal y como
se verá en el capítulo 7.
Políticas públicas locales para el capital
humano
En el presente capítulo ha podido confirmarse que
los individuos y las familias toman sus decisiones
de ubicación a lo largo del territorio, motivados por
la búsqueda personal de mejores condiciones de
vida y ello puede, por ende, servir de reflexión para
la elaboración de políticas públicas para la atracción y retención de capital humano en los territorios. Además, también queda claro que en su decisión de migrar, los individuos no necesariamente
tienen en cuenta todas las consecuencias de su
reubicación, lo cual puede conllevar (como ha
ocurrido) al crecimiento desordenado de los espacios urbanos, generando a su vez dificultades
adicionales en la formulación de políticas.
Además de la perspectiva nacional, que aboga por
la reducción de las barreras (físicas, de información, entre otras) que dificultan el movimiento de
personas al interior de los países, es útil considerar,
desde el punto de vista local, dos perspectivas alternativas: por una parte, la perspectiva de la localidad
que se encuentra en condición de receptor neto de
migrantes; y por otra, la de las localidades más bien
afectadas por un proceso de emigración.
Bien sea que las localidades en un momento determinado pasen por un proceso de inmigración o de
emigración neta, que podría en ambos casos implicar ganancias de bienestar y/o de productividad,
siempre será deseable atraer y retener el capital
humano necesario y adecuado para las necesidades
productivas e institucionales locales. En cierto
sentido, las políticas de retención son similares a las
de atracción ya que, como es de esperar, el núcleo
de tales esfuerzos debe radicar en el avance de las
posibilidades de trabajo productivo y bien remunerado en la localidad; sin embargo, para el caso de
los migrantes (domésticos e internacionales) es
razonable complementar esas condiciones laborales
con iniciativas que faciliten la asimilación cultural
y del idioma –como se ha venido haciendo por
mucho tiempo en algunas ciudades de Japón, donde
se imparten clases de japonés gratuitas, además de
otras actividades interculturales, a los migrantes
(Tegtmeyer Pak, 2001)–; o para el caso de los
migrantes internos, mejorar las vías de comunicación con el resto del país con el fin de acortar la
distancia efectiva de las personas con su lugar de
origen u ofrecer algún tipo de facilidad para la
incorporación a redes a través de clubes sociales u
otros mecanismos. Algunos costos de instalación en
ciudades en América Latina se ilustran en el Recuadro 3.1 (ver p. 76) y subrayan la importancia de que
los sistemas de control de uso de los servicios
76 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación
En Colombia, el disfrute subsidiado de ciertos servicios públicos, como el de salud y educación, exigen que el usuario
posea un carné del SISBEN (Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales). Para
obtenerlo, en caso de haber cambiado de municipio de residencia, la familia interesada debe, en primer lugar, desvincularse del SISBEN en el municipio de origen y luego dirigirse a
la oficina del organismo del municipio de llegada. Una vez
verificada la desvinculación, a la familia se le hace una
encuesta en su nueva residencia (unas semanas o incluso
meses después) para determinar a qué estrato socioeconómico pertenece. Posteriormente, se entregan a los integrantes de la familia nuevas identificaciones que les otorgan
acceso a los servicios.
carta de residencia que es expedida por la Dirección de
Justicia Municipal. Para obtener esta carta, el interesado
debe presentar una serie de requisitos como recibos de servicios a su nombre, documento de propiedad registrado o, en
su defecto, contrato de arrendamiento notariado, fotocopia de
recibos de pago de impuestos municipales del año en curso y
fotocopia de la cédula catastral. En este municipio, estos
trámites suelen ser expeditos, pero en caso de que el sistema
no funcione adecuadamente, como suele ocurrir en la región,
el acceso a ciertos servicios se puede retrasar de manera
sustancial. De modo muy similar, en Santiago de Chile, es
necesario acreditar la residencia en alguna de las comunas
de la ciudad para poder acceder a los servicios ofrecidos por
las Estaciones Médicas de Barrios.
En el municipio Chacao, en Caracas, al momento de optar por
un cupo en cualquiera de las escuelas públicas, se exige una
Fuente: elaboración propia.
públicos funcionen de manera eficiente, puesto que
pueden convertirse en obstáculos para una movilidad laboral positiva para la localidad.
Por otra parte, existen también ejemplos de intervenciones activas dirigidas a la asimilación de
migrantes en ciudades extranjeras. Esta clase de
iniciativa es justamente la que se ha venido
llevando adelante en la ciudad de Edmonton en
Canadá, que ha reconocido la importancia de una
incorporación efectiva de los migrantes a su comunidad (a través del mercado de trabajo) y, por lo
tanto, la ha promovido de manera activa, tal y como
se refiere en el Recuadro 3.2.
Este tipo de iniciativa explícita para mantener y
atraer al capital humano en las localidades tiene que
estar atada directamente al tema productivo. Las
políticas dirigidas a incrementar la densidad poblacional en territorios donde las oportunidades laborales son escasas no tienen mayores probabilidades
de éxito; en todo caso, ello dependería de la posibilidad un tanto remota de que, a partir de los subsidios a la reubicación hacia esos lugares, se descubriera alguna fuente de crecimiento económico
como un recurso natural o alguna otra ventaja que
justificara la concentración poblacional en ese sitio.
El proceso de migración más evidente y preponderante en América Latina en los últimos 50 años ha
sido el movimiento masivo de personas desde las
zonas rurales hacia las ciudades. Mientras que en
1950 un poco menos de 42% de la población vivía
en las ciudades, en la actualidad esta cifra ha sobrepasado el 75% (CEPAL, 2002). Ciertamente, estos
movimientos han respondido, en su gran mayoría, a
la percepción (y la realidad) de mejores oportunidades laborales en las ciudades, lo que ha tenido algunas consecuencias muy positivas en términos de
aumento de productividad por la concentración de
capital humano complementario que favorece no
solo la actividad privada sino también la institucionalidad pública. Sin embargo, en muchos casos este
crecimiento no se ha visto acompañado de un
proceso de planificación del crecimiento urbano
que permita una asimilación sin traumas de estos
importantes flujos de personas.
De tal manera que, desde la perspectiva de las localidades que enfrentan en la actualidad o que enfrentarán en el futuro procesos de inmigración neta,
resulta fundamental que la provisión de infraestructura para los servicios básicos sea suficiente, que se
planifiquen las zonas de crecimiento residencial en
consonancia con la localización de las zonas de
mayor actividad comercial y económica, que se
implementen programas e inversiones para garantizar que los flujos de vialidad urbana no se conviertan en un obstáculo para el crecimiento de la
productividad y, en general, que se provean los
bienes y servicios locales necesarios para la mejora
en la calidad de vida de la ciudadanía. En definitiva,
Capital humano en movimiento 77
Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá)
Algunas ciudades en el mundo han detectado la importancia
que los flujos migratorios tienen sobre su desempeño
económico, tal es el caso de Edmonton en Canadá, donde se
ha venido implementando una serie de políticas con el objetivo expreso de retener a la población migrante ya existente
como de mantener el flujo de migrantes en el futuro. Ello se
ha logrado a través de mejoras sustanciales en la calidad de
vida, en las condiciones laborales y en los mecanismos a
través de los cuales la ciudad se promociona a sí misma.
En Edmonton, esta política no tuvo un origen único: por un lado,
respondió a las exigencias en términos de demanda de trabajadores planteada por la dinámica económica de la ciudad; y por
otro, se originó en el deseo de las autoridades locales de hacer
de la ciudad un lugar con mayor atractivo cultural y universal.
Con estos objetivos en mente, las autoridades locales, en
primer lugar, buscaron conocer las inquietudes y necesidades
en distintos ámbitos de la vida de la ciudad, para lo cual se
realizaron reuniones con grupos de migrantes, residentes,
sector privado, entre otros, y se consideraron sus diversas
propuestas. También se realizó una pequeña investigación
sobre los canales de comunicación e información entre potenciales migrantes y la ciudad. Asimismo, se diseñaron encuestas dirigidas a grupos de inmigrantes tanto en Edmonton como
las ciudades –que son las principales receptoras de
migrantes y que probablemente lo seguirán siendo–
deben hacer esfuerzos por planificar este crecimiento poblacional y no intentar frenarlo a fin de no
agravar las condiciones de precariedad en las que
vive gran parte de la población. Probablemente
cualquier intento por frenar este proceso sea
inocuo, de modo que la respuesta adecuada es
asumir el reto de crear ciudades y ciudadanos con
igualdad de oportunidades.
Conclusiones
Tal como se ha destacado en los dos capítulos anteriores, la distribución de la actividad económica a
lo largo del territorio responde a una serie de factores históricos, institucionales y tecnológicos de un
elevado nivel de complejidad. Este capítulo ha
sugerido que existen oportunidades de intervención
para la mejora de la productividad agregada a través
de una distribución más eficiente de los recursos,
específicamente a través de la reducción a nivel
en otras ciudades que compiten por la masa de migrantes.
Estas encuestas revelaron, por ejemplo, que la mayoría de
ellos elige su destino en función del atractivo laboral del lugar,
seguido de la cercanía con la familia y de la calidad de vida. Se
delineó a grandes rasgos el perfil del migrante: sexo, edad y
ocupación, y también se les pidió a los encuestados que identificaran las ventajas y las desventajas de vivir en la ciudad.
A partir de allí surgió una serie de posibles acciones de políticas: mejorar los canales de información y coordinación del
mercado laboral no solo a través de canales oficiales sino
también a través de canales informales como agencias
privadas de empleo; aumentar las facilidades para la adquisición de viviendas; fomentar una mayor integración de los
inmigrantes en la comunidad de residencia a través de actividades recreativas e informativas, programas de concienciación sobre las ventajas de la inmigración dirigidos a la
población nativa, prácticas no discriminatorias de empleo;
mejorar la provisión y el acceso a ciertos servicios públicos
como el transporte y los sistemas de salud y educación,
trabajo coordinado con los principales empleadores de la
ciudad; y mejorar la disponibilidad de información sobre los
atributos, facilidades y amenidades de la ciudad, entre otros.
Fuente: Darwin et al. (2005).
agregado e incluso a nivel local de las barreras al
movimiento interno. También ha sugerido que a
nivel local existe una serie de políticas que los
gobiernos pueden utilizar con el objetivo de aumentar el atractivo de sus territorios para el capital
humano, y que dichas políticas pueden incrementar
el potencial productivo local para impulsar círculos
virtuosos de atracción y productividad.
El movimiento de las personas desde y hacia ciertas localidades es reflejo de los factores que las
hacen más o menos atractivas; de igual modo,
tiene un impacto directo sobre las posibilidades
que cada una tiene de convertirse en polo de desarrollo. En consecuencia, las localidades se ven en
la necesidad de moverse en un portafolio de políticas que incluya acciones dirigidas puntualmente a
hacer más atractiva la vida cotidiana de los
migrantes quienes pueden hacer un aporte valioso
a la comunidad, a apoyar iniciativas que favorezcan el desarrollo de actividades económicas que le
permitan retener al talento propio y atraer talento
78 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
de otras partes, y a fomentar la capacitación del
recurso humano local para adecuarse a las necesidades de los sectores productivos locales. Asimismo,
estas acciones deben implementar sistemas básicos
de planificación y regulación urbana que permitan
el crecimiento ordenado de las ciudades, ofreciendo
las condiciones materiales de acceso a servicios,
seguridad personal y calidad de las viviendas
adecuadas para el desarrollo de una vida ciudadana
digna y con oportunidades para todos.
El manejo de estos portafolios de política requiere
una visión integral sobre la gestión local de los
recursos, de los servicios, de lo productivo, entre
otros, lo que a su vez supone una complejidad para
la que no todas las autoridades locales de la región
están preparadas pero que, en última instancia, se
verán en la necesidad de asumir si han de avanzar
de manera efectiva en el desarrollo integral de sus
territorios. El capítulo que sigue trata en profundidad los retos de la gestión territorial de bienes y
servicios públicos.
La migración es causa y consecuencia del proceso
de desarrollo económico y social de las localidades.
En la reflexión sobre cómo lograr mejoras productivas agregadas (que pueden implicar mayores disparidades en el ingreso) al tiempo que se reducen las
disparidades en la calidad de vida, es de vital
importancia tener presente cuáles son los incentivos
existentes al movimiento de personas desde o hacia
cada territorio y cómo las políticas los pueden alterar, ya que estos movimientos serán determinantes
en la senda virtuosa o viciosa que cada localidad
puede seguir hacia el futuro.
4
Descentralización y desarrollo local
81
Descentralización y desarrollo local
Introducción
El análisis de los patrones y determinantes del desarrollo local y las disparidades entre localidades y
regiones no puede ignorar el estudio del régimen de
descentralización. En el capítulo 1 se mencionó que
parte de las diferencias en el ingreso per cápita y
bienestar entre regiones al interior de los países se
explica, además de los procesos de aglomeración y
especialización productiva, por diferencias en la
acumulación de capital humano, provisión de
bienes públicos y otras políticas e instituciones que
varían a lo largo de los territorios. Es claro que un
importante determinante de esta variación es el
régimen de descentralización de gastos e ingresos
establecido en las distintas economías. Este tipo de
institucionalidad formal define explícitamente las
competencias y autonomías de los gobiernos subnacionales en una serie de políticas que potencialmente tienen un significativo impacto en el desarrollo local. La descentralización permite a los
gobiernos locales cumplir una función más importante en la provisión de ciertos servicios, fijar
impuestos para su financiamiento y decidir sobre
una serie de regulaciones (p.e., uso del suelo
urbano, cuestiones ambientales, entre otras) que
afectarán tanto el bienestar de los hogares como la
eficiencia de las actividades productivas en el territorio y, a través de ello, en los niveles de ingreso y
desarrollo socioeconómico.
El objetivo central de este capítulo es entender en
qué medida y por medio de qué canales la descentralización puede ser un instrumento que fortalezca
los procesos de desarrollo de las entidades territoriales y por esta vía, reducir las disparidades económicas a nivel subnacional. En términos generales,
los beneficios de la descentralización están relacionados con el hecho de que estas iniciativas permiten
acercar las decisiones fiscales a las comunidades
más directamente beneficiadas por estas medidas.
Eso permite que la decisión sobre las políticas
refleje de manera más clara, las preferencias y
circunstancias de la sociedad y facilita, a su vez,
que los ciudadanos tengan un mayor control sobre
aquellas. No obstante estos beneficios, la descentralización podría tener consecuencias negativas sobre
las disparidades regionales cuando algunas regiones
y localidades no tienen la capacidad y el tamaño
suficiente para gestionar eficientemente los servicios transferidos, o tampoco cuentan con bases
imponibles suficientemente valiosas que les permitan recaudar ingresos para financiar dichos servicios. En este último caso, el proceso de descentralización debería ir acompañado tanto de programas
de capacitación como de un régimen de transferencias intergubernamentales que apoyen los ingresos
propios de las jurisdicciones.
Un requisito necesario para que los beneficios de la
descentralización se materialicen es que existan
mecanismos de descentralización política y participación ciudadana que faciliten la conexión de las
autoridades subnacionales con la población local.
Estos factores políticos y de participación ciudadana
pueden generar por sí solos una importante variación institucional entre jurisdicciones que también
explicaría el distinto desempeño económico más
allá de su efecto a través del impacto sobre las políticas de descentralización fiscal. De todas formas, es
claro que la descentralización fiscal, que se trata en
este capítulo, y la descentralización política así
como los mecanismos de participación ciudadana,
que se analizarán en el capítulo 5, son aspectos muy
complementarios de un programa que busque un
mayor protagonismo de los territorios subnacionales
en el desarrollo económico.
El resto del capítulo se organiza de la siguiente
manera: la segunda sección presenta un marco
conceptual que ayuda a entender los canales a través
de los cuales la descentralización fiscal puede constituirse en un instrumento efectivo para el desarrollo
regional y local. Las dos secciones siguientes aportan evidencia empírica sobre la relevancia de dichos
canales en relación con la descentralización en la
gestión de los servicios o potestades de gastos
(tercera sección), y la descentralización de impuestos (cuarta sección). La quinta sección analiza el
papel complementario de las transferencias intergubernamentales en la reducción de las disparidades
regionales. La sexta sección presenta las conclusiones finales.
82 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Descentralización y desarrollo regional
y local: un marco conceptual
El desarrollo de un marco conceptual que se
proponga asociar la descentralización fiscal con el
desarrollo regional y local debe comenzar por definir qué se entiende por ‘descentralización fiscal’
para luego hacer la conexión entre estos dos
conceptos.
¿Qué se entiende por ‘descentralización’?
La ‘descentralización’ se refiere a las iniciativas de
política que implican traspasar decisiones presupuestarias a autoridades subnacionales (provincias,
regiones, municipios) elegidas a través de un
proceso democrático (Bahl, 2007). Estas decisiones
presupuestarias incluyen libertad para fijar los niveles y la composición tanto de gastos como de
impuestos1.
Los mejores resultados de un programa de descentralización fiscal ocurren cuando este es comprehensivo y guarda un balance entre sus distintos
componentes. Claramente, esto abarca más que
aspectos estrictamente fiscales. Como ya se
mencionó anteriormente y se elaborará con más
detalle en el capítulo 5, un sistema electoral que
permita una elección transparente y competitiva de
las autoridades locales es muy importante, lo
mismo que el régimen de contratación de empleados públicos y sus sistemas de capacitación, promoción y remuneración.
Los pilares fundamentales de un régimen de
descentralización fiscal incluyen la necesidad de
que las principales decisiones fiscales se plasmen
en la aprobación de un presupuesto público y que
este, una vez aprobado, no pueda ser transgredido o
incumplido (p.e., vía aumentos de gastos o déficits
no autorizados); en otras palabras, debe evitarse la
posibilidad de rescates financieros o “presupuestos
blandos” (Kornai et al., 2003). Asimismo, en un
sistema fiscal descentralizado, las autoridades locales deben tener amplia autonomía en la determinación del gasto en bienes y servicios públicos locales
y, al mismo tiempo, deben poseer potestades para la
recaudación de ciertos impuestos que permitan
financiar dichos gastos (por lo menos en un sentido
incremental).
Finalmente, si la asignación de potestades de gastos
e impuestos implica un desequilibrio vertical en las
finanzas intergubernamentales (menor descentralización de impuestos que de gastos, con lo cual el
gobierno central es estructuralmente superavitario
mientras que los gobiernos subnacionales son deficitarios), se requiere establecer un sistema de transferencias intergubernamentales que traspase parte
de los fondos recaudados por impuestos nacionales
a las entidades subnacionales. Dicho esquema de
transferencias podría contemplar también la reducción de posibles desequilibrios horizontales, promoviendo una redistribución de recursos hacia
regiones y localidades más atrasadas (con mayor
debilidad en sus bases impositivas).
Como puede apreciarse, la descentralización fiscal
incluye varios componentes y resulta crucial que
todos ellos formen parte del paquete de políticas
para asegurar los mejores resultados. Se han observado importantes fallas cuando las medidas abarcan
solo un aspecto o son incompletas; por ejemplo,
cuando se realiza una descentralización formal de
atribuciones de gasto o ingreso pero con importantes condicionamientos establecidos por el gobierno
nacional que, en la práctica, le restan autonomía a
las jurisdicciones en las decisiones; o cuando la
descentralización de potestades de gasto se realiza
sin nuevas atribuciones impositivas, lo que podría
llevar a que estos servicios no se ofrezcan; o, si se
ofrecen, los gobiernos locales podrían incurrir en
un fuerte incremento en los déficits.
El nexo entre descentralización
y desarrollo local
¿Por qué la descentralización puede ser un vehículo
para el desarrollo de los territorios subnacionales?
¿Cuáles son los canales por medio de los cuales la
descentralización puede afectar positiva o negativamente al desarrollo local y regional? Responder a
estas preguntas resulta crucial para relacionar distintas políticas e iniciativas en esta materia con la
1 Entre las potestades a descentralizar también se incluye la posibilidad de que las entidades subnacionales pueden elegir libremente
su nivel de endeudamiento. El análisis que se elabora en este capítulo hace énfasis en temas de eficiencia asignativa por lo cual no se
abordarán los temas referidos a endeudamiento local.
Descentralización y desarrollo local 83
evidencia aún disputada sobre la descentralización y
las disparidades regionales (Rodríguez-Pose, 2009).
Existen diversos canales a través de los cuales la
descentralización puede promover el desarrollo
subnacional. En primer lugar, como se mencionó
anteriormente, según la teoría del federalismo fiscal
(Teorema de la descentralización), la descentralización implica ganancias de eficiencia de asignación
(allocative efficiencies) al permitir una mejor
correspondencia entre las políticas y las preferencias y necesidades de las comunidades (Musgrave,
1959; Oates, 1972). Un segundo aspecto, muy
ligado a lo anterior, es que la descentralización
permite un mejor control y transparencia de las
políticas públicas al reducir la distancia entre las
autoridades e instituciones públicas que toman las
decisiones y la población local directamente beneficiada, la cual tendría incentivos para (y mayor
capacidad de) supervisar a los funcionarios
(Putman, 1993; Azfar et al., 1999). Como se verá en
el capítulo 5, esta mayor representatividad de las
políticas y la capacidad de control se fortalecen
cuando la descentralización de funciones está
acompañada por la creación de mecanismos que
aseguran elecciones locales competitivas y otras
formas de participación ciudadana.
En tercer lugar, la descentralización podría promover una mayor competencia entre los gobiernos
locales, dada la creciente movilidad de capitales y
personas entre los territorios subnacionales (“el voto
con los pies” mencionado en Tiebout, 1956), lo que
podría promover innovación y diversidad en las
políticas públicas locales, y en el largo plazo, las
más exitosas podrían ser adoptadas por otros gobiernos y localidades (Rodríguez-Pose y Bwire, 2004).
Ahora bien, estos beneficios de la descentralización
podrían verse parcial o totalmente reducidos si los
bienes públicos locales (p.e., servicios de infraestructura capital intensivos) y otras políticas (p.e.,
recolección de impuestos con altos costos fijos de
administración) que se descentralizan están sujetos
a economías de escala y de alcance. En este caso,
los costos de provisión por usuario se reducen con
el tamaño de la jurisdicción. Por otro lado, las
ganancias por eficiencia de la descentralización
también se verían reducidas si las políticas que se
descentralizan tienen fuertes externalidades extrajurisdiccionales (p.e., campañas de salud pública o
regulaciones impositivas sobre bases imponibles
altamente movibles entre jurisdicciones), de
manera que si las decisiones se toman en forma
unilateral por las localidades y regiones, podría
obtenerse un resultado subóptimo. Estos temas
serán examinados con atención en las siguientes
dos secciones al analizar en detalle las consecuencias sobre la eficiencia de los programas de transferencia de potestades de gasto y de impuestos.
Otra limitante a las ganancias que podrían materializarse por las iniciativas de la descentralización está
relacionada con las capacidades locales. Como es
sabido, el sector público de muchos gobiernos
subnacionales enfrenta serias restricciones a la hora
de contratar y mantener cuerpos de funcionarios y
profesionales con el adecuado nivel de capital
humano y entrenamiento. Ello puede ser aun más
problemático en regiones y localidades pobres y
ubicadas fuera de las grandes ciudades (RodríguezPose y Gill, 2004; Sapir et al., 2005). En un contexto
de fuertes disparidades regionales en la distribución
de la riqueza (tanto de bases imponibles como de
capital humano), un mayor nivel de descentralización podría exacerbar las diferencias en los niveles
de desarrollo relativo ya que las regiones y ciudades
más ricas y desarrolladas estarían en condiciones de
explotar y aprovechar las nuevas facultades delegadas (incluida la posibilidad de acceder a más recursos impositivos y mejorar la infraestructura y oferta
de bienes públicos locales); sin embargo, ello podría
resultar mucho más dificultoso para jurisdicciones
pequeñas y pobres con poca capacidad de administrar impuestos propios y proveer bienes públicos.
La descentralización de los recursos provenientes
de la explotación de recursos naturales es un caso
particular en donde la descentralización podría
acarrear un aumento de las disparidades regionales.
Por definición, la localización de estos recursos es
muy arbitraria y, al mismo tiempo, el valor potencial de los impuestos que se generan son significativos; además, en general, no existe una clara correspondencia con la demanda por servicios. Más
adelante, este tema será objeto de un pormenorizado análisis, pero conviene adelantar que una
completa descentralización de esta fuente de ingresos podría generar fuertes diferencias en los recursos disponibles entre regiones, lo que puede magnificar las disparidades regionales y llevar a una
ineficiente gestión del gasto público local.
84 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Sobre la base de las consideraciones anteriores, es
difícil concluir si la descentralización tiene un
impacto neto positivo o negativo en el desarrollo
local, y si reduce o aumenta las disparidades en los
indicadores de desarrollo al interior de los países.
En las siguientes secciones se analizará la evidencia
existente, haciendo hincapié en cada uno de los
canales previamente analizados.
La descentralización de los servicios
(potestades de gasto) y el desarrollo local
un instrumento para facilitar la transparencia y el
control ciudadano. Para ciertos sectores como salud
y educación básica, transporte público, seguridad,
agua y saneamiento, vivienda y medio ambiente la
demanda seguramente variará significativamente
entre las diferentes regiones y localidades; asimismo, la información local es clave para el diseño de
una mejor provisión. Esta heterogeneidad y los
requisitos informativos locales son menos relevantes
en servicios educativos y de salud más avanzados o
en la generación y distribución eléctrica.
La práctica del federalismo fiscal indica que el
primer paso de un programa de descentralización
consiste en definir las atribuciones de provisión de
bienes públicos o de gasto entre los distintos niveles
de gobierno, para luego establecer la asignación de
potestades impositivas y las transferencias que
podrían requerirse a fin de cerrar posibles desequilibrios verticales (y horizontales) en las finanzas
públicas intergubernamentales (Bahl, 2007). A
continuación, se desarrollarán en detalle los argumentos que justifican una mayor descentralización
de las atribuciones de gasto en distintos servicios a
fin de lograr una mayor eficiencia. Luego, se
describirá la evidencia empírica respecto de si efectivamente dicha mayor eficiencia se materializa y a
través de qué vías o canales. Finalmente, se discutirán esquemas de cooperación horizontal entre
municipios que podrían mejorar la gestión de los
servicios descentralizados al preservar la representatividad local en la toma de decisiones pero que, a
la vez, permitirían aprovechar potenciales ganancias por economías de escala y externalidades.
Ahora bien, para algunos bienes públicos la regla
de asignación al nivel de gobierno más bajo podría
acarrear pérdidas de eficiencia. Como ya se sugirió
previamente, existen dos razones por las cuales se
podrían producir estas ineficiencias. La primera se
refiere a la presencia de economías de escala y
alcance que podrían no explotarse al descentralizarse estas actividades. La presencia de economías
de escala es importante en los servicios de infraestructura con altos costos fijos (redes de agua y saneamiento, tratamiento y recolección de residuos,
entre otros). El reparto de estos costos fijos entre un
mayor número de usuarios permite reducir los
costos medios y hacer un uso más racional de la
capacidad instalada excedente. El transporte público también podría estar sujeto a economías de
alcance o de redes. La viabilidad económica de las
distintas líneas de transporte podría depender de un
diseño donde los recorridos incluyan varias localidades dentro de una región metropolitana o provincia, reflejando el espacio económico relevante
(mercado de trabajo).
La asignación de potestades de gasto y la
estructura vertical de gobierno
Un segundo aspecto también señalado previamente
es la presencia de externalidades o derrames; en
otras palabras, podrían existir potenciales usuarios
o beneficiarios de los servicios en regiones o localidades limítrofes. Si las autoridades locales no
toman esto en consideración, el nivel de gasto será
subóptimo (p.e., en los servicios de salud). En el
caso inverso de externalidades negativas, habría un
exceso de gasto o sobre-provisión del servicio
desde el punto de vista del óptimo social (p.e.,
inversiones en actividades de esparcimiento en una
localidad que generan congestión en vías de localidades vecinas en ausencia de rutas de acceso más
directas). Lo mismo podría ocurrir con la descentralización de regulaciones ambientales sobre el uso
de un recurso natural que abarca a más de un muni-
¿Cuál es el principio o la regla que debe seguirse
para definir la asignación de potestades de gastos
entre los diferentes niveles de gobierno? La
respuesta que ofrece la teoría del federalismo fiscal
a este interrogante indica que las distintas funciones
o atribuciones de gasto deben asignarse al nivel de
gobierno más bajo posible pero con la condición de
que se asegure una gestión eficiente. La idea de
privilegiar los niveles más bajos de gobierno tiene
por objetivo asegurar que la gestión y provisión del
servicio tome en consideración las particularidades
y preferencias locales además de utilizar la cercanía
entre quien se beneficia y quien lo administra como
Descentralización y desarrollo local 85
cipio (p.e., un río). Sin la necesaria coordinación
entre jurisdicciones, podría darse el caso de que una
localidad imponga una regulación demasiado laxa
desde el punto de vista del bienestar agregado.
El Cuadro 4.1 resume los argumentos a favor y en
contra de la descentralización para un conjunto de
bienes públicos. Los servicios más proclives a ser
descentralizados son aquellos referidos a salud y
educación básica, seguridad urbana, transporte,
vivienda, agua y saneamiento, y medio ambiente.
Ahora bien, la cuestión de la asignación óptima de
gastos o de gestión de bienes y servicios públicos
entre los diferentes niveles de gobierno puede reformularse en términos del tamaño eficiente de los
gobiernos subnacionales de modo que, por un lado,
se obtengan ganancias por medio de la adecuación
del gasto público local a las preferencias y necesidades de los ciudadanos y, por el otro, se minimicen
las pérdidas de eficiencia por problemas de no aprovechamiento de las economías de escala y externalidades. Este tema está relacionado con la estructura
vertical del gobierno que define los niveles, cantidad, tamaño y atribuciones (en términos de servicios) de los gobiernos subnacionales.
Una respuesta adecuada a este problema debe reconocer que más allá de los argumentos de la teoría
del federalismo fiscal resumidos previamente, en
general los niveles de gobierno y el número de
jurisdicciones por nivel dependen de un cúmulo de
Cuadro 4.1
Servicio
variables históricas, políticas y socioeconómicas
(Gómez y Martínez-Vázquez, 2008). Desde el
punto de vista político, la fragmentación territorial
puede responder a un diseño de amplificación del
espacio de representación en un sistema democrático. La creación de nuevos niveles de gobierno o
jurisdicciones puede, asimismo, responder a
demandas de autodeterminación de regiones con
extenso pasado de autogobierno y particularidades
culturales. Por ejemplo, la creación de las Comunidades Autónomas en España permitió articular políticamente las demandas de autogobierno de regiones históricas como Cataluña, Galicia y el País
Vasco, insertándolas al mismo tiempo en un estado
unitario descentralizado. Desde esta perspectiva, las
tensiones separatistas en un país pueden así ser
gestionadas creando espacios políticos de representación que canalicen y procesen las demandas de
formaciones políticas con fuerte identidad cultural e
histórica propia que demandan mayor poder de
autodeterminación. En parte, las iniciativas de
descentralización puestas en práctica en Bolivia
desde mediados de la década de los noventa y en
Perú desde principios del año 2000 están motivadas
por estas consideraciones.
Sin negar estas otras consideraciones, es claro que
para mejorar la gestión de distintos servicios públicos, el tamaño ideal de la jurisdicción local podría
variar según el tipo de servicio. En este sentido, las
tecnologías que se utilizan para la producción de
distintos bienes públicos definen, a su vez, las áreas
Ganancias y costos de la descentralización de servicios
Transporte urbano
Vivienda
Educación básica
Heterogeneidad
Alto
Alto
Condición local
Economías de escala
Efecto red
Alto
Bajo
Bajo
Alto
Bajo
Alto
Medio
Agua
Bajo
Alto
Bajo/Medio
Telecomunicaciones
Bajo
Bajo/Medio
Alto
Medio/Alto
Bajo
Bajo
Alto
Medio/Alto
Salud básica
Distribución energía eléctrica
Transmisión
Generación
Educación superior
Salud de alta complejidad
Seguridad
Fuente: elaboración propia.
Alto
Bajo
Bajo
Alto
Alto
Alto
Medio
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Bajo
Medio
Bajo
Bajo/Medio
Alto
Alto
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Alto
Alto
Medio
86 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
de beneficio y pueden seguramente implicar que
estos espacios económicos varíen considerablemente según las actividades, y raramente coinciden
con los límites políticos de los distintos niveles de
gobierno subnacionales los cuales, como se
mencionó anteriormente, están determinados por
causas históricas, políticas y culturales que muestran
en el tiempo una fuerte inercia institucional y resistencia a la modificación. Luego, en este contexto, no
parece práctica la solución de redefinir los límites
administrativos y políticos de distintos niveles
subnacionales de gobierno en función de las áreas
geográficas determinadas por los beneficios de los
distintos servicios que se busca descentralizar.
Como se comentará más adelante, la cooperación
interjurisdiccional es una posible solución al
problema de la falta de coincidencia entre los límites jurisdiccionales y los tamaños de los gobiernos
locales, por un lado, y los espacios económicos y
las áreas óptimas de cobertura de bienes públicos,
por el otro. Ello permite mantener cierto nivel de
participación de las autoridades territoriales en el
diseño y ejecución de los servicios (para asegurar
representatividad, transparencia y control) pero, a la
vez, resuelve los problemas de aprovechamiento de
economías de escala, posibles externalidades y
derrames extrajurisdiccionales. Otra alternativa,
pero que tiene potencialmente el costo de alejar las
decisiones de los beneficiarios más directos,
consiste en asignar responsabilidades a niveles
intermedios de gobierno, tales como los departamentos o provincias. Como se verá más adelante,
este tipo de iniciativa ha sido utilizada en el caso,
por ejemplo, de servicios de agua en Colombia
donde la prestación a nivel municipal demostró ser
deficiente debido tanto a problemas de capacidad
administrativa como al posible desaprovechamiento
de economías de escala o de red.
El impacto de la descentralización sobre la
gestión de los servicios
A continuación, se procede a revisar la evidencia
empírica sobre el impacto de la descentralización
en la provisión de servicios locales. En particular,
se evalúan los diversos canales a través de los
cuales se considera que estas iniciativas pueden
tener un impacto positivo en el desarrollo local. En
tal sentido, se describe brevemente hasta qué punto
la descentralización mejora el acceso y la calidad de
los servicios locales cuando existe una mayor
cercanía entre la administración y los usuarios de
dichos servicios. Además, se indagará si, en la práctica, estas ganancias posibles de la descentralización pueden verse limitadas por una baja capacidad
técnica de los gobiernos subnacionales. Finalmente,
se analizará la relevancia empírica de la existencia
de economías de escala y de red en la provisión de
ciertos bienes públicos locales así como la presencia de externalidades.
La descentralización y las ganancias por el mejor
acceso y calidad de los servicios locales
Uno de los argumentos más importantes y comunes
a favor de la descentralización es que esta mejora la
calidad de los servicios que ofrece el sector público
al permitir un mayor acercamiento entre las autoridades que toman las decisiones (de gasto y financiamiento) y las poblaciones que se benefician de
dichos servicios. No obstante la importancia de este
argumento, llama la atención que no exista suficiente evidencia empírica al respecto. En parte, esto
se debe a que la identificación empírica de estos
efectos enfrenta desafíos importantes. Por un lado,
existe el problema de la elección del indicador de
descentralización. Medidas como la proporción del
gasto total ejecutado por las administraciones
subnacionales han sido criticadas (Ebel y Yimaz,
2002; Bhal, 2007) porque no reflejan el verdadero
grado de autonomía de decisión cuando, por ejemplo, existen obligaciones de gastos emanadas de
directrices del gobierno central que son ejecutados
por las autoridades locales. Adicionalmente, sería
importante considerar una medida de descentralización que, además de reflejar el grado de autonomía
en las decisiones de gasto, tenga en cuenta en qué
proporción esos gastos son financiados con recursos o impuestos determinados en forma autónoma a
nivel local.
Por otro lado, una estrategia confiable que intente
medir el impacto de la descentralización sobre la
calidad de los servicios debe tener en cuenta la posibilidad de que exista una causalidad inversa que
vaya de indicadores socioeconómicos en determinadas regiones o territorios a iniciativas de descentralización. En otras palabras, podría darse el hecho de
que, en razón del éxito de algunas entidades territoriales en alcanzar ciertos objetivos de desarrollo y
gestión de políticas (por motivos no ligados a la
descentralización), estas demanden (y el gobierno
Descentralización y desarrollo local 87
central acceda a) descentralizar más actividades y
programas. Claramente, en este caso, la correlación
positiva entre descentralización e indicadores de
acceso y calidad de servicios (y otros parámetros
socioeconómicos) no necesariamente va a reflejar el
impacto de las nuevas iniciativas de traspasar
responsabilidades a los gobiernos subnacionales.
En este contexto, vale la pena mencionar los resultados de algunos trabajos que intentan resolver este
tipo de problemas en el análisis del impacto de la
descentralización sobre diferentes indicadores de
eficiencia en la gestión local. Un caso interesante es
el que estudian Barankay y Lockwood (2007) sobre
la descentralización de los servicios educativos en
los cantones (municipios) suizos en el período
1982–2000. Los autores hacen un esfuerzo en
mostrar que el gasto en educación ejecutado por
cada cantón en cada año es una medida representativa de la real autonomía que tienen estos gobiernos
en este sector. En particular, esta medida está positivamente correlacionada con la potestad de los
municipios de nombrar (y despedir) a los directores
y maestros de las escuelas y fijar los niveles salariales (se gasta más cuando existe más autonomía). El
estudio muestra que a mayor descentralización
mejor rendimiento académico en el nivel secundario pues una proporción mayor de estudiantes
aprueba los exámenes requeridos para entrar en la
universidad.
Otra experiencia interesante es la de Bolivia: su
proceso de descentralización, que comenzó en
1994, fue motivado mayormente por razones de
índole política al darle una mayor participación en
la gestión pública a líderes y comunidades locales
(Faguet, 2004)2. Gracias a este proceso se expandió
en forma muy significativa el papel de los gobiernos municipales (se crearon 168 nuevas municipalidades) en la provisión de ciertos servicios (salud
básica, educación, caminos, saneamiento, riego,
cultura e infraestructura deportiva) con un importante incremento en la asignación de recursos que
antes eran de órbita nacional (estos pasaron del
10% al 20% de los impuestos nacionales). Faguet
(2004) encuentra que luego de la descentralización,
la inversión en educación se incrementa especialmente en aquellos municipios donde la tasa de analfabetismo es mayor, sugiriendo que la descentralización produce un mejor ajuste entre decisiones de
gasto y necesidades locales. Otra variable relevante
que explica el incremento en la inversión educativa
en los municipios es la presencia de instituciones
civiles y organizaciones territoriales, lo que sugiere
que este tipo de instituciones facilita la interrelación
de la población local con (y el control de) las autoridades municipales3. Un resultado similar se ha dado
en el sector de agua y saneamiento, ya que la inversión en este sector se expande luego de la descentralización en aquellos territorios subnacionales
donde existe más déficit en este tipo de servicio.
Nuevamente, esto sugiere que la descentralización
estuvo asociada no solo con una mayor inversión
sino también con una mejor focalización de las
políticas a las necesidades locales.
Argentina presenta otro caso interesante para el
análisis del efecto de la descentralización sobre la
calidad de los servicios. Este país es uno de los más
descentralizados de América Latina en términos de
potestades de gastos ya que los niveles subnacionales de gobierno ejecutan casi el 55% de las erogaciones del sector público consolidado (Porto, 2004).
En Galiani et al. (2008) se analiza el caso de la
descentralización de la educación secundaria. Entre
1992 y 1994, el Gobierno central transfirió todas las
escuelas secundarias manejadas por el Gobierno
nacional a las jurisdicciones provinciales. Este
proceso fue realizado en forma escalonada en el
tiempo por lo que el experimento de política
permite usar esta variación temporal para identificar el impacto de la descentralización. Por otro
lado, además de las escuelas nacionales que se
transfirieron, las provincias ya administraban
escuelas secundarias propias en el período previo a
1992, lo que posibilita tener un grupo de control
con el cual comparar el efecto de la descentralización sobre el rendimiento de los alumnos. Los autores encuentran que en las escuelas que se transfirieron a las provincias las notas (en matemática y
lengua) de los alumnos, después del traspaso, subieron en comparación con los alumnos que siempre
2 Nótese que el hecho de que la descentralización haya sido promovida por cuestiones políticas y, en menor medida, por factores
relativos al nivel de desarrollo de los territorios facilita la estimación causal del impacto de estas iniciativas sobre indicadores
socioeconómicos.
3 La importancia de este tipo de participación de la sociedad civil en la mejora de la gestión local será analizada en detalle
en el capítulo 5.
88 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
habían asistido a las escuelas provinciales. En otras
palabras, en promedio, el traspaso de las escuelas a
la órbita provincial mejoró el rendimiento escolar
de los estudiantes. Cabe resaltar que esta mejora es
condicional a la capacidad local; el efecto positivo
de la descentralización sobre el rendimiento de los
estudiantes solo se da en escuelas localizadas en
municipalidades que no son pobres y en provincias
bien administradas.
Finalmente, el caso de Colombia también reviste
interés ya que este país es –entre aquellos que
tienen una constitución de tipo unitaria (los entes
territoriales no tienen autonomía constitucional)–
uno de los más descentralizados, especialmente en
lo que respecta a las potestades de gestión y administración de bienes públicos como salud y educación. En un trabajo realizado para este reporte,
Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamente
los efectos de la descentralización en el desempeño
del sector público local, observando el acceso a los
servicios primarios en Colombia a nivel municipal,
específicamente en la matriculación en las escuelas
públicas y en el acceso a los servicios de salud. La
novedad del trabajo radica en que los autores utilizan como medida de descentralización no solo los
niveles de gasto local en estos servicios sino
también sus fuentes de financiamiento, es decir, los
recursos propios de los municipios, transferencias
centrales y otros. Como se describe en detalle en el
Recuadro 4.1, los resultados de la investigación
muestran evidencia de que las matriculaciones
aumentan a medida que el porcentaje de los recursos propios que financian el gasto en educación se
incrementa. De ello dichos autores interpretan que
la descentralización de la educación en Colombia
ha llevado a una mejora en los resultados educativos del país, en el sentido de que más estudiantes
están asistiendo a la escuela. La evidencia es similar para los servicios de salud. Ello implica que en
aquellos municipios donde los servicios de salud
fueron financiados en mayor proporción por recursos propios de la localidad, la cobertura de los
servicios de salud aumentó significativamente.
Claramente, estos resultados sugieren que no solo
la descentralización de la gestión del servicio
público es importante para lograr una mayor
eficiencia sino que dicha transferencia de servicios
debe estar acompañada por algún grado de autofinanciamiento ya que ello incentivará aun más el
control por parte de la comunidad local.
Límites que imponen las capacidades locales a los
beneficios de la descentralización
Los procesos de descentralización implican un traspaso en la provisión de los servicios públicos desde
el nivel central hacia los gobiernos subnacionales.
Ello podría implicar una reducción en las habilidades gerenciales y de planificación aplicada a la
gestión si las jurisdicciones subnacionales no
poseen los recursos humanos y la experiencia necesaria para administrar los nuevos servicios. De
hecho, se podría considerar que estas capacidades
son fijas en el corto plazo, dado que los gobiernos
locales necesitan tiempo para aprender, adquirir
experiencia y reclutar personal calificado. De esta
forma, pueden existir restricciones asociadas al
capital humano dentro de las municipalidades4.
En un estudio realizado para este reporte, Aragón y
Casas (2008) intentan evaluar esta hipótesis, en
forma más precisa, a través de la estimación del
efecto de la capacidad de gestión en la propensión a
gastar en proyectos de inversión de los municipios
en Perú durante el período 2000-2006. La hipótesis
sujeta a revisión empírica consiste en que si un
gobierno local tiene restricciones de capacidad,
entonces tendrá serias dificultades para utilizar los
recursos adicionales que, en el caso de Perú, se
canalizaron hacia estas jurisdicciones con motivo
del fuerte crecimiento de los recursos a través del
canon minero y otras transferencias.
Por ejemplo, si un gobierno local pretende construir
una infraestructura pero tiene habilidades limitadas
para el diseño, evaluación e implementación de
proyectos de inversión, entonces es posible que
estos no se ejecuten, aun cuando los fondos estén
disponibles. En Perú, en los últimos años, se
observó un significativo aumento de la subutilización de los fondos destinados a gastos de capital
relativo a gasto corriente a nivel municipal. El
trabajo de Aragón y Casas, resumido en el Recuadro 4.2, busca evaluar si las diferencias entre localidades en algún indicador de capacidad pueden
explicar las diferencias en la utilización de estos
4 Previamente se presentó evidencia indirecta, en este sentido, en el caso de Argentina cuando se mencionó que la descentralización
educativa no había tenido resultados positivos en las provincias que presentaban una situación fiscal comprometida.
Descentralización y desarrollo local 89
Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los servicios de salud
y educación primaria en Colombia
Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamente los efectos de la descentralización en el desempeño del sector público a nivel municipal en Colombia. En particular, analizan su
impacto sobre la matriculación en las escuelas públicas y
sobre el acceso a los servicios de salud. El estudio se realiza
tomando una muestra que representa el 95% de las municipalidades colombianas, durante el período 1994-2004. Para
medir los resultados en la calidad de los servicios, utilizan la
tasa de matriculación estudiantil y el acceso de las familias de
bajos recursos a los programas de salud subsidiados.
Cuadro 1
Los resultados para educación indican que existe una relación
positiva y significativa entre la proporción de recursos propios
sobre el total de gastos en educación y el incremento en la
matrícula estudiantil en escuelas públicas (ver Cuadro 1). Esto
demuestra que la matriculación en las escuelas públicas es
mayor a medida que el porcentaje de recursos propios en el
total de gastos dedicados a la educación aumenta. En cuanto
al sector salud, el indicador de descentralización es también
positivo y altamente significativo (ver Cuadro 2).
Fuente: Faguet y Sánchez (2009).
Resultados asociados al acceso a los servicios de educación
Variable dependiente: incremento en la matriculación estudiantil primaria en escuelas públicas
Variable independiente
Relación con la variable dependiente
Recursos propios/gastos totales en educación
(+)
(+)
Transferencias municipales independientes a/
Transferencias reglamentarias (pobreza) / gastos totales en educación
n.d.
Transferencias reglamentarias (N°estudiantes ) / gastos totales en educación
(+)
a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,
transferencias obtenidas directamente del Gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.
Fuente: Faguet y Sánchez (2009).
Cuadro 2 Resultados
asociados al acceso a los servicios del sector salud
Variable dependiente: incremento en la cobertura de salud entre las familias de bajos recursos
Variable independiente
Relación con la variable dependiente
Recursos propios/gastos totales en salud
Dummy de independencia municipal
(+)
Transferencias municipales independientes/gastos totales en salud a/
Transferencias reglamentarias / gastos totales en salud
Fosyga / gastos totales en salud
(+)
(–)
(+)
(+)
a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,
transferencias obtenidas directamente del gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.
Fuente: Faguet y Sánchez (2009).
ingresos entre municipios y en el tiempo. Los autores encuentran que, en promedio, las restricciones
de capacidad técnica pueden reducir la propensión a
ejecutar gastos de capital en un 5%.
El sector de agua y saneamiento es otro ejemplo
donde el proceso de descentralización ha generado
problemas en algunos países a raíz de la falta de
capacidad de los gobiernos locales para una gestión
eficiente. En Colombia, desde mediados de los años
ochenta, se dio un proceso por medio del cual se
trasladó a los municipios la responsabilidad de la
gestión de los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, pocos municipios se encontraban en capacidad de asumir la gestión y operación de la infraestructura que heredaban, y la
mayoría carecía de los medios para planear, financiar y ejecutar las nuevas inversiones requeridas.
En consecuencia, se generaron conflictos entre los
gobiernos centrales, regionales y locales, acarreando una costosa e ineficiente dispersión de recursos y un deterioro en la calidad del servicio. Esta
situación justificó cierta centralización de los servicios a nivel de los gobiernos intermedios, los depar-
90 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastos en inversión en Perú
En Perú existe un debate en torno al desempeño de las
municipalidades. Algunos analistas consideran que los
gobiernos locales son incapaces de usar eficientemente los
nuevos recursos asociados a las mayores transferencias. Por
su parte, los gobiernos locales argumentan que los severos
controles presupuestales y las regulaciones por parte del
Gobierno central son los causantes de la brecha entre la
disposición de fondos y el gasto efectivamente ejecutado.
Como se muestra en el Gráfico 1, antes de 2003, la proporción no gastada para ambos tipos de gasto era similar y estaba alrededor del 12%. A partir de 2003 esto cambió, incre-
mentándose el porcentaje de gastos de capital subejecutados
a 25%, en 2005. Eso se ve explicado, en parte, por el hecho
de que el boom de los precios de los commoditties ha incrementado los presupuestos subnacionales a través del
sistema de transferencias intergubernamentales. Estas transferencias están condicionadas a gastos de capital sujetos a
estrictos controles y regulaciones por parte del Gobierno
central. Esta evidencia no es suficiente para mostrar que la
causa de dicha subutilización sea la falta de capacidad de los
municipios para gestionar proyectos de inversión.
Gráfico 1
Porcentaje de ejecución presupuestal, por tipo de gasto
Gasto corriente
Gasto de capital
100
Porcentaje
95
90
85
80
75
70
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Aragón y Casas (2009).
Para dar una respuesta más precisa a este interrogante,
Aragón y Casas (2008) realizan un estudio que intenta
explicar los determinantes del gasto de capital ejecutado en
las municipalidades, haciendo énfasis en el papel que desempeñan las capacidades locales. La medida de capacidad
recoge información sobre las necesidades propias de cada
municipio respecto de la formación y la asistencia técnica.
Los autores transforman esta información en indicadores
binarios, adoptando el valor de 1 si la municipalidad requiere
asistencia técnica y de 0 si no la necesita. Adicionalmente, los
autores separan el indicador en cuatro categorías: gerencia
de proyectos, planificación, contabilidad y finanzas, y coordinación con otras agencias gubernamentales. Los resultados
del estudio indican que la propensión a gastar nuevos recursos puede verse reducida en las municipalidades que reportan requerir asistencia técnica, especialmente en lo relativo a
la gerencia de proyectos. En promedio, se encuentra que las
restricciones de capacidad técnica pueden reducir la propensión a ejecutar gastos de capital en un 5%. Si la falta de
capacidad se da en la gerencia de proyectos, el efecto se
incrementa a un 8%. Otro factor importante en este sentido es
el nivel de experiencia del alcalde. Los distritos que tienen
alcaldes con experiencia tienden a gastar más en proyectos
de inversión.
tamentos, los cuales comenzaron a tener un papel
más importante en la gestión. Como se describe en
el Recuadro 4.3, la CAF ha apoyado estas iniciativas
que están permitiendo mejorar la provisión de agua
potable y saneamiento, e impulsando el desarrollo
económico local y regional.
Evidencia empírica sobre la presencia
de economías de escala y de red en los
servicios locales
Como se mencionó previamente, los beneficios de
la descentralización podrían verse limitados por el
hecho de que este tipo de iniciativa podría implicar
Fuente: Aragón y Casas (2009).
Descentralización y desarrollo local 91
Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento en Colombia
Durante las últimas décadas, los países de América Latina
han hecho importantes esfuerzos para incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento básico.
En la mayoría de los países de la región, más del 80% de los
hogares urbanos cuenta con acceso al servicio de agua
potable. Sin embargo, a pesar de los avances logrados, el
desafío continúa siendo enorme, principalmente en lo que se
refiere al rezago en las coberturas de alcantarillado sanitario,
el tratamiento de las aguas residuales y la calidad de los
servicios. La situación más crítica se presenta en las
ciudades pequeñas y medianas, las áreas urbano-marginales
de las grandes ciudades y las zonas rurales.
Como consecuencia de la crisis de los esquemas centralizados, a mediados de la década de los ochenta, muchos países
de la región trasladaron a los municipios la responsabilidad
de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento.
Sin embargo, este proceso no estuvo acompañado de un
estudio de la estructura óptima del sector ni de una estrategia
ordenada de transferencia de recursos y responsabilidades.
Pocos municipios se encontraban en la capacidad de asumir
la gestión y operación de la infraestructura que heredaban, y
la mayoría no tenía la capacidad para planear, financiar y
ejecutar las nuevas inversiones requeridas. En muchos
casos, la política generalizada de municipalización de la
gestión de los servicios ha conducido al resquebrajamiento
de la gobernabilidad sectorial, a conflictos de competencias
entre los gobiernos centrales, regionales y locales, y a una
costosa e ineficiente dispersión de recursos.
Diversos estudios y experiencias muestran que, bajo determinadas condiciones, la consolidación de esquemas exitosos
de regionalización de la gestión y operación de sistemas
municipales de acueductos y alcantarillado es posible. Este
tipo de esquemas permite aprovechar economías de escala,
reducir los costos administrativos y operativos, y mejorar los
procesos de planificación y asignación de recursos. Todo lo
anterior se traduce en incremento de coberturas y mejoramiento de la calidad de los servicios.
La regionalización es un tema complejo que exige el estudio
de escalas óptimas de administración, la evaluación de las
condiciones geográficas y sociopolíticas de cada país y, por
lo regular, la reforma del marco legal y regulatorio del sector.
La CAF apoya la estructuración de esquemas regionales para
la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento.
Mediante esta figura se busca promover liderazgos
regionales para lograr consensos que, preservando la
autonomía municipal, contribuyan a la integración de los
procesos de planificación, financiación, administración,
operación y mantenimiento de los servicios.
En Colombia, por ejemplo, la CAF ha apoyado el desarrollo de
los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento. Estos
programas son liderados y coordinados por los departamentos, los cuales, con apoyo de recursos de preinversión del
Gobierno nacional, diseñan planes de inversión regionales
guiados por criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad.
Las diferentes fuentes de recursos, incluidos los aportes
nacionales, regionales y municipales, se canalizan en un
fondo único de inversión, administrado por una entidad fiduciaria. En caso de requerirse recursos de crédito, estas operaciones son respaldadas con la securitización de las rentas
futuras de departamentos y municipios. La gestión sectorial y
la modernización institucional de los departamentos son
impulsadas mediante la contratación de gerencias técnicas
seleccionadas a través de convocatorias públicas entre las
mejores empresas operadoras de los países de la región.
Con este esquema, la CAF ha apoyado al departamento del
Magdalena en Colombia, en la estructuración, financiación y
ejecución de un programa dirigido a mejorar las condiciones
de cobertura, calidad y eficiencia de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico en las áreas
urbanas de 27 de los 30 municipios del departamento. Se
propone que, en un horizonte de cinco años, los municipios
que participen en el programa alcancen coberturas de agua
potable superiores al 95% con una continuidad de 24 horas y
de al menos 85% para los servicios de alcantarillado.
El costo total del programa asciende a 180 millones de
dólares, de los cuales 58,1 millones de dólares son financiados con un préstamo de la CAF a la Empresa Aguas del
Magdalena S.A. E.S.P., con garantía de la República de
Colombia. Se estima que con la ejecución de estos programas se beneficiará a cerca de un millón de personas.
Luego de dos años de ejecución, se han llevado a cabo inversiones por cerca de 38 millones de dólares, que han mejorado las condiciones de gestión y de provisión de los servicios
para la población de 12 municipios del departamento. Aparte
de los beneficios señalados, el programa constituye un impulso al desarrollo social y económico de los municipios y la
creación de condiciones favorables para la inversión privada
en proyectos de comercio, industria, turismo, manufactura y
agroindustria.
Fuente: elaboración propia.
92 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
el desaprovechamiento de economías de escala o de
red. Existen economías de escala cuando los costos
medios se reducen con el nivel de producción mientras que las economías de red se dan cuando los
costos medios de producción se reducen con el
aumento de la densidad de la población del área de
cobertura o la longitud de las redes.
Una conclusión bastante intuitiva que surge de la
evidencia internacional (Gómez y MartínezVázquez, 2008) es que los servicios intensivos en
capital (p.e., servicios de transporte, recolección y
tratamiento de residuos sólidos; redes de agua y
alcantarillado) pueden conllevar a economías de
escala significativas, debido a que los costos fijos
pueden ser asumidos entre un mayor número de
hogares. Por su parte, los servicios intensivos en el
factor trabajo (policía, bomberos, educación) tienden
a generar menores economías de escala.
El Recuadro 4.4 presenta evidencia sobre la existencia de economías de escala para los servicios de
recolección y tratamiento de residuos sólidos en
los municipios de Argentina. Como se detalla en
dicho recuadro, la estimación de una función de
costos utilizando una muestra de cien municipios,
a partir de una encuesta confeccionada especialmente para este reporte, muestra que la provisión
de este servicio está sujeta a economías de escala;
esto es, los costos medios se reducen con la
producción de residuos del municipio que, como se
menciona, está directamente relacionada con la
población servida.
Otros trabajos encuentran resultados similares a los
hallados para Argentina y, además, muestran que las
ganancias por economías de escala o de red se reducen
sensiblemente con el aumento en el tamaño (población) de las jurisdicciones consideradas. Por ejemplo,
Bel (2009) encuentra en el caso de España reducciones en los costos medios de recolección de residuos
sólidos para municipios menores a 20.000 habitantes
(estas desaparecen para municipios mayores)5.
Los servicios locales y las externalidades
interjurisdiccionales
Como fue indicado anteriormente, otro costo de
eficiencia de las iniciativas de descentralización
puede provenir del hecho de que los servicios y
bienes públicos que se traspasan a las localidades
“derraman” beneficios (y también pérdidas) entre
jurisdicciones. Si estas externalidades no se tienen
en cuenta en la determinación de los niveles de
provisión, claramente la descentralización generaría
ineficiencias. Entre los programas que se espera
generen fuertes externalidades están aquellos en el
área de salud, por ejemplo, en la prevención y tratamiento de enfermedades y patologías contagiosas.
Sobre este tema, Miguel y Kremer (2004) presentan
un estudio en el que tratan de medir las externalidades asociadas a un programa de desparasitación en
Kenia para 75 escuelas rurales, elegidas aleatoriamente. Los autores identifican las externalidades
positivas observando el impacto desde las escuelas
que recibían el tratamiento hacia las escuelas cercanas a estas, pero que no lo recibían. Se esperarían
efectos positivos por la disminución en el riesgo de
contagio de estudiantes de un colegio a otro. Sus
resultados sugieren que estas externalidades positivas justifican por sí solas el completo subsidio del
tratamiento de desparasitación. En este caso, el
programa provenía del Ministerio de Salud de Kenia
y, por tanto, no era una iniciativa local; sin embargo,
es un ejemplo de las implicaciones espaciales que
tienen las externalidades asociadas a bienes públicos: si en el proceso de descentralización las municipalidades no toman en consideración este tipo de
efectos positivos, los gobiernos locales podrían estar
subinvirtiendo en sus programas de salud.
Otra área donde se pueden producir fuertes externalidades extrajurisdiccionales es en el de temas
ambientales como la contaminación del aire o del
agua. Su solución requeriría cierto grado de coordinación de las políticas ambientales entre jurisdicciones vecinas. Este tema es estudiado por Lipscomb y Mobarak (2007), quienes examinan los
efectos que la política de descentralización ha
tenido sobre la contaminación de recursos naturales que comparten fronteras entre varias jurisdicciones municipales en Brasil. Específicamente,
toman el caso de los ríos; el uso indebido de las
aguas en las partes superiores (corriente arriba)
tiene efectos contaminantes en las aguas correspondientes a las jurisdicciones corriente abajo. De
este modo, en ausencia de coordinación y cooperación, una política descentralizada sobre el uso de
este recurso puede exacerbar los efectos de
5 Los principales resultados de este estudio se resumen más adelante en el Recuadro 4.5.
Descentralización y desarrollo local 93
Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recolección
y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina
En Argentina, los municipios tienen la responsabilidad
primaria por la gestión de recolección y tratamiento de los
residuos sólidos en su ámbito territorial. En general, la mayor
parte de las municipalidades tienen el servicio concesionado
en todas sus fases, aunque también existen aquellos que lo
gestionan en forma directa.
El análisis de la existencia de economías de escala en la
gestión de este servicio requiere la estimación de una función
de costos donde los costos medios se relacionen con la cantidad producida de residuos y otras variables de control. Una
primera dificultad de análisis es el hecho de que en Argentina
no existe información pública sobre la cantidad de basura
producida. Por ello, se utilizará como variable proxy la
población servida por municipio. La pertinencia de este indicador alternativo de producción de basura se ve respaldada por
evidencia (ver Sanguinetti y Buffone, 2007) que muestra que
existe una relación directa y lineal entre población y cantidad
de residuos sólidos (ver Gráfico 1). Este mismo análisis indica
que en Argentina se producen cerca de 300 kg por año por
habitante de residuos sólidos ó 0,85 kg por habitante por día.
Gráfico 1
Población versus generación de residuos sólidos
450.000
Residuos sólidos (Tn)
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
Población
Fuente: Sanguinetti y Buffone (2007).
La estimación de la función de costos para el servicio de
recolección y tratamiento de residuos sólidos se realizó sobre
una muestra de 98 municipios de los 118 que integran los
principales aglomerados urbanos de Argentina . La función de
costo a estimar es lineal en logaritmos y tiene la siguiente
especificación:
ln(Ctopc)= α0 + α1ln(pob) + α2ln(w) + α3ln(rec) +
α4vertedero + α5provisión +ξt 1
Donde Ctopc representa el gasto por habitante por municipio destinado a la recolección y disposición final de los residuos durante el año 2008; pob define a la población de la
localidad según el Censo 2001; w es el nivel salarial (calculado como el cociente de los gastos corrientes entre el número
de empleados públicos del municipio en 2008); rec mide la
frecuencia semanal de recolección; vertedero es una variable ficticia que toma valor uno cuando el vertedero se encuentra en el municipio y cero si se encuentra fuera de él;
provisión es la variable ficticia que busca evaluar la influencia de las formas alternativas que toma la provisión del servicio. Toma valor uno si esta se lleva a cabo de forma privada,
a través de una concesión o por un sistema mixto y cero si es
provisto directamente por el municipio.
1 Los datos usados en la estimación fueron obtenidos a partir de una
encuesta elaborada especialmente para este reporte (Goytia y
Pasquini, 2009a) por el equipo de investigación de Economía Urbana
de la Universidad Di Tella y la Secretaría de Asuntos Municipales del
Ministerio del Interior.
Continúa
94 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Continuación
Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recolección
y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina
La justificación para la función de costos (1) surge de reconocer que el costo del servicio de gestión municipal de los residuos domiciliarios se basa principalmente en las labores
implicadas en tres tipos de actividades: recolección/transporte, barrido/limpieza de calles y aceras, y disposición final
de los residuos. El costo del primer componente depende,
entre otros factores, de la frecuencia de recolección (además
de la densidad de la municipalidad y la lejanía del vertedero).
El segundo componente es intensivo en trabajo por lo cual su
costo evoluciona de acuerdo al salario. Finalmente, los costos
por la disposición final dependen del tipo de infraestructura y
equipamiento utilizado y fundamentalmente de la escala de la
planta. No se pudo obtener información sobre estas características por lo que solo se incluye una variable ficticia,
mencionando si existe o no vertedero dentro de las instalaciones del municipio. En principio, la existencia de vertedero
dentro del límite municipal podría implicar una reducción de
los costos de recolección debido al menor trayecto que debe
cubrir el transporte de los residuos. Sin embargo, si el municipio comparte un vertedero con otra jurisdicción, podrían
reducirse los costos de tratamiento ya que este componente
es más capital intensivo por lo que el costo unitario podría ser
Cuadro 1 Resultados
Variable independiente
menor por la mayor población servida (varios municipios).
Este efecto de economías de escala, al interior de cada jurisdicción, es el que precisamente se busca identificar con la
inclusión de la variable población. Finalmente, podría haber
diferencias en los costos dependiendo de si la gestión se realiza a través de la participación de empresas privadas vía
concesiones o se realiza en forma directa por el municipio.
Como se ve en el Cuadro 1, la mayoría de las variables de
interés son significativas y tienen los signos esperados. En
particular, el aumento de los días de recolección y la provisión
vía concesiones incrementan el costo unitario, lo mismo
ocurre con la presencia de vertedero dentro de los límites
municipales. Por otro lado, a mayor salario, mayores costos
(el traslado o passthrough es de aproximadamente 0,75; es
decir, un incremento en 1% del nivel salarial genera un
aumento de los costos en un 0,75%). Finalmente, a mayor
producción de residuos sólidos (población), menores costos
unitarios de los servicios. La ganancia por economías de
escala no parece, sin embargo, muy elevada; los aumentos
en 1% de la población reducen los costos unitarios en 0,21%.
de la estimación
Variable dependiente: Ln(ctopc)
Relación con variable dependiente
Estimación de elasticidad
ln(w)
(+)
0,75
vertedero
(+)
ln(pob)
ln(rec)
provisión
Fuente: elaboración propia.
(–)
(+)
(+)
derrame ya que las comunidades corriente arriba
tienen menores incentivos a cuidarse de contaminar. Los autores muestran que los municipios brasileros contaminan estratégicamente el río en la parte
más cercana, corriente abajo, a los límites geográficos de su localidad y encuentran que la contaminación se incrementa 2,3% por cada kilómetro que
el cauce se acerca al límite inferior de la jurisdicción y en los cinco kilómetros que limitan tal
borde, la contaminación llega a incrementarse en
un 18,6% por cada kilómetro recorrido.
En el contexto de estos resultados, los mismos autores en un trabajo realizado para este reporte (Lips-
-0,21
n.d.
n.d.
n.d.
comb y Mobarak, 2009) analizan en qué medida las
iniciativas de cooperación intermunicipal han podido
moderar este tipo de externalidades interjurisdiccionales. En el caso de Brasil, dicha cooperación se
plasmó a través de la formación de comités de
manejo ambiental de los ríos en el que están representados todos los actores interesados (gobierno
federal, estaduales, municipales y ONG). En total, se
formaron 112 comités en distintas fechas entre 1990
y 2005. Esta variación temporal y las diferencias en
la composición de dichos comités brindan una oportunidad interesante para evaluar el impacto de este
tipo de esquema de cooperación sobre la contaminación de los ríos y el papel que cumplen los factores
Descentralización y desarrollo local 95
políticos que facilitan esta cooperación y el cumplimiento de los compromisos asumidos. El estudio
encuentra que la implementación de estos comités
reduce moderadamente la contaminación de los ríos
aguas abajo. Los autores también encuentran alguna
evidencia de que la pertenencia de los alcaldes de un
comité a la misma coalición política tiene un impacto
positivo en la calidad del agua, lo que sugiere que
esta característica facilita la obtención de acuerdos y
su cumplimiento.
Del análisis previo se concluye que, además de las
ineficiencias que podrían generarse por la presencia
de economías de escala y de red, también la presencia de externalidades interjurisdiccionales en la
provisión de bienes y servicios públicos (en el caso
anterior, se trata de políticas ambientales) justificaría el desarrollo de instituciones o mecanismos de
cooperación intermunicipal para asegurar que la
descentralización no comprometa la maximización
del bienestar agregado. Este tipo de iniciativas se
analizará a continuación.
Cooperación intermunicipal, eficiencia en la
gestión de los servicios y desarrollo local6
La revisión de la evidencia empírica sobre la
presencia de economías de escala y de red y sobre
las externalidades interjurisdiccionales sugiere que,
en algunos casos, la descentralización de servicios
podría acarrear costos de eficiencia. En estos casos,
una alternativa es que dichos servicios no se trasladen al nivel municipal y que, en cambio, se provean
desde una instancia de gobierno intermedio (departamento, provincia, estado, entre otras), lo que
puede asegurar un tamaño de mercado compatible
con la eficiencia productiva. Como ya se analizó,
esta puede ser también una solución a falta de capacidades a nivel municipal.
La cooperación interjurisdiccional es una alternativa a la centralización de los servicios en un nivel
intermedio de gobierno. Esto puede ser muy relevante en el caso de procesos de descentralización
que hayan implicado el surgimiento de gobiernos
locales de escaso tamaño y con importantes asignaciones en términos de provisión de bienes públicos
capital intensivos (p.e., agua y recolección de residuos) u otros (p.e., medio ambiente) con derrames
6 Esta sección está basada en Bel (2009).
interjurisdiccionales. El objetivo de la cooperación
intermunicipal es situar bajo una autoridad responsable (que puede revestir diferentes características
de gobernanza) un mayor volumen de output o una
mayor concentración de población de la que lograrían por separado los municipios implicados en la
cooperación. Al mismo tiempo, al no tratarse de un
esquema de consolidación territorial (fusión de
municipios en nuevos gobiernos estaduales o
regionales), se mantiene la representatividad institucional de cada gobierno local en la gestión de los
servicios y en su responsabilidad sobre los resultados, lo que facilita el control por parte de los ciudadanos al mantenerse cierta cercanía entre la gestión
y la población beneficiaria. Al mismo tiempo, la
cooperación voluntaria ofrece la ventaja de que
puede dirigirse a los servicios con más potencial de
realización de rendimientos de escala, en lugar de
aplicarse indistintamente a todos los servicios,
como implica la consolidación. Por tanto, la cooperación puede ser mejor acogida por los gobiernos
locales, y ofrece mayores potencialidades para la
mejora de la eficiencia en la prestación de los servicios locales.
Como se verá más adelante, la institucionalidad o
gobernanza de la cooperación municipal puede
tomar distintas formas (p.e., foros de cooperación
municipal, asociaciones de municipios o mancomunidades, autoridades metropolitanas, entre
otras). Más allá de la forma que tome dicha gobernanza, esta se debe diferenciar de la forma en que
se producen los servicios, que puede darse vía
gestión pública directa, a través de empresas
públicas, empresas mixtas o por una firma
privada. En algunos países, la cooperación intermunicipal resulta siempre en el mantenimiento de
la producción pública, por motivos de tipo institucional; tal es el caso de Holanda (Bel, Dijkgraaf,
Fageda y Gradus, en prensa) o Noruega (Sörensen,
2007). También sucede frecuentemente lo mismo
en el caso de EEUU, donde la cooperación intermunicipal suele traducirse en la contratación a otros
gobiernos locales (Bel y Warner, 2008), aunque
hay que notar que existen, asimismo, otras modalidades de cooperación intermunicipal de tipo informal o de producción conjunta (Warner, 2007). En
cambio, en otros países, como en España, la
cooperación intermunicipal es plenamente compa-
96 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
tible con la privatización de la producción del
servicio (Bel, 2007; Bel y Fageda, 2008)7.
La forma institucional que adopte el gobierno de la
cooperación intermunicipal afectará las posibilidades de coordinar las acciones de los distintos
gobiernos participantes en la toma de decisiones
comunes e implicará mayores o menores costos
tanto explícitos (financiación del funcionamiento
del nuevo ente) como implícitos (incentivos a la
supervisión de los servicios, interferencias de tipo
políticas, entre otros). Por una parte, la dispersión
de la propiedad pública reduce las posibilidades de
interferencia política sobre los gestores de los servicios sometidos a cooperación, lo que podría estimular el aumento de la eficiencia en la producción. Sin
embargo, por otra parte, la dispersión de la propiedad pública aumenta la distancia entre el gobierno
municipal y el directivo encargado de la gestión y
ello podría debilitar el incentivo a la supervisión
sobre el agente. Según esta visión, la cooperación
intermunicipal podría entrañar riesgos de reducción
de la eficiencia productiva (que se descontarían de
las ganancias por aprovechamiento de las economías de escala y densidad).
En la práctica, las iniciativas de cooperación intermunicipal han tomado dos formas preponderantes:
por un lado, asociaciones o mancomunidades de
municipios; por el otro, autoridades metropolitanas.
Las mancomunidades son organismos “multifunciones” donde los municipios de una determinada
región se asocian, en forma voluntaria, para organizar la provisión de varios servicios locales. Como
se verá más adelante, este es un esquema muy utilizado en España y una de sus ventajas radica en el
hecho de que los costos de coordinación pueden
distribuirse entre varios servicios. Las autoridades
metropolitanas, en cambio, tienden a estar más
focalizadas a determinados servicios aplicados a
territorios donde la existencia de continuos urbanos
fragmentados administrativamente en distintos
municipios hace muy relevante una gestión coordinada para aprovechar las economías de red como en
el caso de agua y transporte público. En ambos
casos, la gobernanza de estas instituciones no se
obtiene a través de elecciones directas de sus autoridades sino de representantes designados por los
municipios participantes. Esto facilita el control y la
representatividad de los gobiernos locales en estas
entidades.
La cooperación intermunicipal, entonces, ofrece la
posibilidad de realizar economías de escala o de
densidad sometidas a costos de transacción (en el
caso de contratación con el sector privado) más
bajos aunque puede introducir algunos costos de
coordinación entre las jurisdicciones participantes y
alejar un poco la gestión de los usuarios (aunque en
menor medida que en el caso de la consolidación
territorial). Como se analiza en el Recuadro 4.5
para el caso de España, una condición importante
para la eficacia de este tipo de reorganización es
que los servicios estén efectivamente sometidos a
rendimientos crecientes de escala, y que las formas
de gobernanza usadas para la cooperación no impliquen costes de coordinación muy elevados ni dificulten significativamente la supervisión sobre los
gestores efectivos de los servicios.
La experiencia de España en términos de cooperación intermunicipal puede ofrecer lecciones interesantes para América Latina. Ciertamente, el tamaño
medio de los municipios en cuanto a población en la
mayoría de los países de América Latina no es
pequeño, en comparación con el tamaño promedio
de los países del sur de Europa. Así, por ejemplo, en
la República Bolivariana de Venezuela, el tamaño
promedio municipal es de alrededor de 90.000 habitantes, en México cerca de 50.000, en Bolivia está
por encima de 30.000, y en Perú, en torno a 16.000
habitantes. Sin embargo, a nivel del conjunto del país
7 La privatización de los servicios también es una alternativa que los gobiernos locales pueden adoptar para reducir los costos y mejorar la calidad de los servicios sin necesidad de integrar una iniciativa de cooperación intermunicipal. Si la empresa privada a ser contratada extiende su cobertura a un mercado más amplio (formado por varias jurisdicciones), ello permitirá el alcance de economías de
escala y la reducción de los costos medios. Ahora bien, el hecho de que estas ganancias (en costos y calidad) se trasladen al consumidor del municipio interesado dependerá de la capacidad de las autoridades locales para generar suficiente competencia ex ante por el
contrato (en la subasta) además de poseer la capacidad de su regulación y fiscalización una vez que este se encuentra vigente. Esto
puede implicar costos de transacción muy elevados para un municipio de tamaño pequeño. De hecho, tal como se describe en Bel
(2009), los estudios más recientes sobre los factores que explican la decisión de privatizar en el nivel municipal centran su atención en
el papel de los costes de transacción en las decisiones que toman los gobiernos locales. En este sentido, la evidencia muestra que la
producción es privatizada con más frecuencia en servicios con costes de transacción bajos (esto es, en servicios con escasa especificidad de activos y cuyos resultados son fácilmente medibles).
Descentralización y desarrollo local 97
Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de servicios
de recolección de residuos sólidos
Bel (2009) analiza la experiencia de España en términos de
cooperación intermunicipal y la manera en que ello ha influido en la eficiencia y costos de algunos servicios locales como
el caso de los residuos sólidos. Para ello utilizan los resultados derivados de la Encuesta sobre Producción de Servicios
Locales realizada en dicho país por la Universidad de
Barcelona a los municipios de más de 2.000 habitantes en los
años 2003 y 2004. Como se ve en el Cuadro 1, en el conjunto
de España casi la mitad de los municipios de más de 2.000
habitantes gestiona el servicio de residuos sólidos mediante
fórmulas de cooperación intermunicipal.
Cuadro 1 Cooperación
intermunicipal (en porcentaje) en los servicios de residuos sólidos
en España (municipios de más de 2.000 habitantes) (2003–2004)
Tamaño medio
Total corregido Municipios > 30.000 Municipios 10.001 Municipios 2.001
municipio (2003) (Municipios > 2.000
hab.
a 30.000 hab.
a 10.000 hab.
hab.)
España
Andalucía
5.269,0
44,0
14,6
30,8
52,2
8.264,0
34,7
2,9
17,6
50,0
9.879,0
Cataluña
C. Valenciana
Madrid
Aragón
Fuente: Bel (2009).
7.087,0
31.949,0
1.865,0
70,7
25,6
14,7
4,3
12,2
0,0
78,1
0,0
Una característica singular del caso español es que la cooperación no restringe, a priori, las opciones para la forma de
producción. En el Cuadro 2 se muestra que esta última se
realiza por empresas privadas, por gestión pública directa,
Cuadro 2
78,6
8,1
20,0
0,0
20,0
55,6
88,4
por empresas públicas o por empresas mixtas públicoprivadas. De todos modos, es interesante notar que la
producción pública es más importante en los municipios que
cooperan.
Cooperación intermunicipal y formas de producción
Formas
de producción
Privada
Mixta
Empresa pública
Gestión pública directa
Otros
Total
56,1
Fuente: Bel (2009).
Organización de la provisión del servicio de residuos sólidos (porcentaje del total)
Cooperación intermunicipal
Municipal
51,3
71,5
16,5
10,2
0,0
0,3
10,1
22,2
100,0
2,4
15,7
100,0
Continúa
98 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Continuación
Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de servicios
de recolección de residuos sólidos
Finalmente, resulta relevante evaluar el impacto de estas
iniciativas de cooperación en los costos del servicio.
Cuadro 3
El Cuadro 3 presenta este análisis.
Costes medios de los servicios de recolección de residuos en Cataluña (2000)
Población
Total
Más de 20.000
Menos de 20.000
Menos de 10.000
*** Significativa al 1%.
Municipios
n=186
n=39
n=147
n=121
Cooperación intermunicipal
Coste medio (euro/tonelada)
54,130
n=66
53,010
n=62
73,420
53,190
Fuente: Bel (2009).
n=4
n=59
Producción a nivel municipal
Coste medio (euro/tonelada)
67,210
n=120
65,960
n=85
70,000
68,090
n=35
n=62
t-student
–5,096***
0,473
–4,261***
– 4,033***
Como se observa, las diferencias de coste medio no son
significativas en los municipios de población superior a
20.000 habitantes, lo que está relacionado con la dilución de
las economías de escala a partir de esa dimensión. Dado que
los municipios más grandes operan a escala óptima, no se
puede esperar que la cooperación intermunicipal genere
disminuciones de costes. De hecho, en ciudades de gran
tamaño, como Barcelona, se ha procedido a fragmentar el
municipio en diferentes áreas de servicio (cuatro) para introducir una mayor competencia por comparación y promover la
innovación (Bel y Warner, 2008).
estas cifras pueden ser muy engañosas. Al pasar al
nivel regional o provincial, pueden observarse tamaños de municipios sensiblemente menores. Así, en el
estado de Oaxaca (México), la población media de
los municipios es ligeramente superior a los 6.000
habitantes. En el departamento de Pando (Bolivia), el
tamaño medio poblacional del municipio supera los
4.000 habitantes. Lo mismo sucede en algunos
departamentos de Perú, como Amazonas y Ancash,
con menos de 5.000 habitantes y poco más de 6.000
habitantes en promedio, respectivamente. Por tanto,
un análisis más detallado permite identificar entornos
territoriales de América Latina donde el tamaño
municipal es bajo, lo que podría hacer aconsejable el
estímulo de experiencias de cooperación intermunicipal en distintos servicios donde haya potenciales
ganancias de economías de escala o de red.
que ha optado por incorporarse en la cooperación
ha crecido mucho con el tiempo, lo que ofrece indicación de valoración positiva de sus resultados. El
Cuadro 4.2 también ofrece algunos ejemplos de
experiencias de cooperación metropolitana en
América Latina. En tal sentido, se destaca el caso
de gestión de residuos sólidos en el Área Metropolitana de Santiago de Chile realizada por la Empresa
Metropolitana de Residuos Ltda. (Emeres), creada
en 1986 por las 14 municipalidades del Gran
Santiago con el propósito de atender las necesidades de crear espacio para la eliminación de residuos
sólidos. El caso de Lima aún se encuentra en una
fase inicial de desarrollo; se trata de una iniciativa
para el transporte público que puede ofrecer una
gran oportunidad para la mejora de la movilidad, y
de la eficiencia y el bienestar en el Área Metropolitana de Lima.
Algunos ejemplos de experiencias de cooperación
se presentan en el Cuadro 4.2; los casos del Consorcio PCJ en Brasil y de la gestión del agua en el área
de Barranquilla revisten gran interés. Si bien no se
conoce la existencia de evaluaciones empíricas sólidas sobre los efectos económicos de la cooperación,
hay algunos indicios de que esta ha resultado
exitosa: en ambos casos, el número de municipios
Fuente: Bel (2009).
Desarrollo local y descentralización de las
potestades impositivas
En la presentación del marco conceptual sobre
descentralización y desarrollo local se indicó que
un componente importante de un programa de
descentralización es el de otorgar a los gobiernos
Descentralización y desarrollo local 99
Cuadro 4.2
País
Brasil
Experiencias de cooperación intermunicipal en países seleccionados de América Latina
Caso
Consorcio Intermunicipal
Piracicaba, Capivarí e Jundiaí
(PCJ).
Características
Asociación de usuarios públicos y privados de agua. Fundado por 11 municipios en 1989; en la actualidad está compuesto por 42 municipios del estado de Sao Paulo. Sus objetivos fundamentales se centran en los recursos hídricos, impulsando la gestión descentralizada y participativa con respeto al
medio ambiente. Desde 1992, el Consorcio comenzó a impulsar acciones en el ámbito de los residuos
sólidos dirigidas a implantar un sistema integrado de gestión de los residuos sólidos en las cuencas de
los ríos PCJ.
La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo S.A. E.S.P. (AAA) fue creada en 1991, y es de carácter mixto, siendo sus mayores socios la Sociedad Interamericana de Aguas y Servicios S.A (INASSA) y
el distrito de Barranquilla. Esta empresa produce, desde 1991, los servicios de agua potable, alcantarillado y aseo a cerca de un millón y medio de personas en la ciudad de Barranquilla. Tras una primera
extensión de sus servicios a Puerto Colombia, ha expandido recientemente su actuación a siete
municipios adicionales: Soledad, Galapa, Sabanalarga, Sabanagrande, Santo Tomás, Baranoa y
Polonuevo, alcanzando 1.947.000 clientes en el departamento del Atlántico.
Colombia
Área de Barranquilla
Chile
La Empresa Metropolitana de Residuos Ltda. (EMERES) fue creada en 1986 por las 14 municipalidades del Gran Santiago para atender sus necesidades de crear espacio para la eliminación de residÁrea Metropolitana de Santiago
uos sólidos. EMERES participó activamente en los procesos administrativos dirigidos a la creación de
de Chile
nuevos espacios para el vertido de residuos, aunque con un balance relativamente pobre respecto a
sus objetivos iniciales.
Perú
Área Metropolitana de Lima
Se halla en desarrollo una iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, pero que, por su
envergadura, implica la coordinación con las municipalidades distritales afectadas por el proyecto. Se
trata del Proyecto de Transporte Público del Corredor Segregado de Alta Capacidad en Lima (también
conocido como “El Metropolitano”), cuya idea fundamental es utilizar una línea especial de buses que
una la capital del cono sur al cono norte y que, a su vez, sea alimentada por otras líneas a lo largo de
esta gran línea.
Fuentes: Para el caso de Brasil ver información en http://www.agua.org.br/. Para el caso de Colombia, ver información en http://www.grupoaaa.com/grupo.htm.
Para la creación y primeros años de funcionamiento de Emeres, ver Lerda y Sabatini (1996). Para el caso de Lima, la página web
http://www.protransporte.gob.pe/index.html. Este proyecto sigue el ejemplo del TransMilenio, impulsado por la municipalidad de Bogotá.
subnacionales la capacidad de recaudar sus propios
tributos. Esto es importante porque promueve un
mayor esfuerzo de las autoridades locales, tanto en
la elección de los programas como en su gestión, ya
que los votantes se mostrarán más interesados en
controlar y fiscalizar dichos programas, lo que no
sucede cuando los gastos se financian enteramente
por medio de transferencias.
mentos a favor y en contra de la descentralización
de los tributos que gravan la explotación de recursos naturales y se evaluará su importancia como
fuente de financiamiento para las regiones productoras.
En la presente sección, se sostiene que si bien existen
limitaciones técnicas para descentralizar ciertos
impuestos, es importante que el mayor protagonismo
de las regiones y localidades en el planeamiento y
ejecución de iniciativas de desarrollo territorial esté
acompañado, en alguna medida, por un mayor uso de
fuentes de recursos propios (impuestos y tasas por
servicios) para financiar dichas iniciativas.
Idealmente, los impuestos que deben ser asignados
a los gobiernos regionales y locales deberían
cumplir con las siguientes condiciones: (i) las fuentes de ingresos debieran movilizar una cantidad
significativa de recursos en función de las responsabilidades de gastos asignadas (o al menos ser relevantes en las decisiones de financiamiento de
gastos en el margen); (ii) las fuentes debieran estar
asociadas a costos administrativos relativamente
bajos respecto de los ingresos aportados; ser
simples e imponer costos de cumplimiento razonables a los contribuyentes; y por último, (iv) deberían distorsionar lo menos posible el comporta-
A continuación, se describirán brevemente los argumentos que justifican la intervención de los gobiernos subnacionales en la recaudación de ciertos
impuestos. Por otro lado, se presentarán los argu-
¿Qué requisitos debe tener un buen impuesto
local?
100 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
miento eficiente por parte de empresas y personas.
Sobre la base de estos argumentos, es claro que
existen dificultades técnicas importantes para la
descentralización de muchos de los principales
tributos como el IVA y los impuestos a las ganancias
de firmas y personas. El Cuadro 4.3 resume algunos
de los criterios indicados y muestra cuáles son los
impuestos más proclives a ser traspasados a la
órbita subnacional.
Un impuesto factible de descentralizar en función
de los criterios previos y que ha sido señalado en la
práctica internacional como un impuesto típicamente local es el que grava a la propiedad inmueble
(impuesto predial). Además de los argumentos
señalados con anterioridad, desde el punto de vista
de la administración impositiva, los gobiernos locales tienen ventajas comparativas claras para la
gestión de este tributo ya que pueden identificar
mejor la base imponible dada la familiaridad con el
patrón de uso de suelo de la localidad. En este
sentido, la correcta valuación de esos activos inmobiliarios para fines impositivos requiere de inspecciones en el campo para verificar la identificación
de los propietarios así como el registro de cambios
y mejoras en la propiedad.
No obstante estas ventajas, la implementación de
un padrón o registro de propiedades (catastro)
actualizado, requisito básico para la administración
Cuadro 4.3 Descentralización
• Criterios para descentralizar
de este tipo de tributo, en la práctica no ha sido una
tarea sencilla para muchas administraciones locales. Tanto la falta de recursos financieros como de
capacidad técnica ha conspirado en contra de este
objetivo. Tal como se muestra en el Recuadro 4.6,
la CAF, a través del programa PRAMEG, ha estado
colaborando con los gobiernos locales en esta tarea.
Otra dificultad que han enfrentado las administraciones locales para gestionar sus impuestos es que,
en algunos casos, existen regulaciones nacionales
que les quitan autonomía a las localidades para
tomar decisiones básicas respecto de las tasas o
alícuotas a aplicar y/o el alcance de la base imponible. Como se muestra en el Recuadro 4.7, en el caso
de Perú, la capacidad local para explotar los tributos
propios se ve fuertemente disminuida por tales
restricciones.
Si bien el propósito de este capítulo no consiste en
revisar en detalle los argumentos a favor y en contra
de la descentralización de diferentes tipos de
impuestos (ver Bahl (2007) para mayor detalle), el
mayor conocimiento de los gobiernos locales sobre
la actividad económica en sus territorios podría
darles alguna ventaja en alcanzar o gravar a contribuyentes o actividades que, por distintas características, en la práctica no se ven alcanzados por los
impuestos nacionales más importantes (p.e., al
ingreso o las ventas). En esta situación se encuen-
de impuestos
–Gravar factores relativamente inmóviles
–Recaudación y administración no sujeta a economías de escala
–Baja complejidad e interacciones interjurisdiccionales
• ¿Qué impuestos son más factibles de traspasar a nivel subnacional?
–No:
• Comercio exterior
• IVA
–Sí:
• Renta de las firmas y personas
• Predial (local o nivel intermedio de gobierno)
• A las ventas finales; impuestos al consumo específico (p.e. combustibles) (Nivel intermedio de gobierno)
• Registro automotores y tránsito (local o nivel intermedio de gobierno)
• Licencias establecimientos (local)
• Cargos por servicios (local o nivel intermedio de gobierno)
Fuente: elaboración propia.
Descentralización y desarrollo local 101
Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollo de los
catastros municipales
Para establecer una recaudación eficiente del impuesto predial y lograr otros objetivos como el desarrollo de la economía
local (planeación urbana, dotación de servicios, regulación de
la tenencia de la tierra y uso del suelo) la implementación de
una buena base catastral es muy importante. Esto permite
conocer con exactitud las características cualitativas y cuantitativas de los predios existentes en los municipios.
Con el fin de fortalecer estas capacidades en los gobiernos
locales, la CAF diseñó el programa PRAMEG. Este tiene como
finalidad mejorar la gestión y el financiamiento municipal en
la región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y la
República Bolivariana de Venezuela), a través de la implementación de un sistema de información territorial relativo a
la propiedad inmueble. Su propósito principal es obtener un
censo analítico y descriptivo de las características físicas,
cualitativas, legales, fiscales y administrativas de los inmuebles ubicados en los municipios.
El programa se inició en 2007 y a la fecha están participando
treinta municipios de los países considerados. Los municipios
atendidos son:
Bolivia: Tiquipaya, Torno, Tarija, Warnes, Trinidad, Sucre y
Oruro.
Colombia: Tabio, Zipaquirá, Floridablanca, Barrancabermeja,
Armenia y Manizales.
Ecuador: Durán, Santa Rosa, Porto Viejo, Machala, Ambato y
Manta.
Perú: Tacna, Jesús María, Lince, Breña, Trujillo y Piura.
Venezuela: Sotillo, Girardot, El Hatillo, Lechería, Naguanagua
y Sucre.
En algunos de estos municipios ya se culminó la etapa de
diagnóstico y se encuentra en proceso la etapa de implementación de los nuevos sistemas de información territorial.
Dado que estas reformas son recientes, todavía no se cuenta
con información para desarrollar una evaluación cuantitativa
de las nuevas iniciativas.
Fuente: elaboración propia.
Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?
Los “ingresos propios” reportados por los gobiernos subnacionales en Perú se refieren a la suma de todas las partidas
de ingreso municipal que se clasifican como “Recursos
Directamente Recaudados” y como “Otros Impuestos
Municipales”. Estos son un componente fundamental del
diseño del sistema de descentralización fiscal ya que
permiten la autonomía efectiva en la toma de decisiones
locales y promueven la responsabilidad de las autoridades, la
disciplina fiscal y la eficiencia en el gasto. Por ende, su relevancia en un sistema descentralizado se relaciona con la
Cuadro 1
administración de las fuentes de ingreso y con la discrecionalidad de los gobiernos subnacionales para determinar su nivel
de gasto.
La OCDE propone un sistema para medir el grado de
autonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionales que
clasifica las fuentes de ingresos, de manera descendente,
según el grado de control que tienen las autoridades locales
sobre las tasas de impuesto y la base tributaria, tal como se
presenta en el Cuadro 1.
Sistema de medición de la autonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionales
de la OCDE
Niveles
a
Grado de control de gobiernos subnacionales
Tasas impositivas
Base tributaria
Plena discreción
Plena discreción
–
Plena discreción
d.1
Poder de influencia
–
d.3
Decisiones de los ingresos de gobiernos subnacionales son independientes
de la voluntad de las autoridades locales
b
c
d
d.2
d.4
e
Fuente: OCDE (1999).
Plena discreción
–
Ingresos compartidos, administrados por Gobierno central
–
Poder de influencia
Ningún control (establecido por gobierno central)
Continúa
102 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Continuación
Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?
De esta manera, se puede estimar el porcentaje de ingresos
subnacionales sobre el cual las autoridades locales pueden
ejercer cierto grado de discreción y, por lo tanto, su grado de
autonomía efectiva. En el caso peruano, la Ley Tributaria no
permite a las autoridades subnacionales determinar las tasas
impositivas ni las características de las bases tributarias de
los impuestos administrados localmente por las municipalidades, lo que, bajo la clasificación de la OCDE, corresponde
a ingresos de nivel (e), sin autonomía. En este sentido, los
“Otros Impuestos Municipales” de las municipalidades peruanas proveen un grado de autonomía bajo, inferior incluso al
asociado en otros países a algunos ingresos compartidos.
En términos normativos, la principal fuente de autonomía tributaria a nivel subnacional debería ser la capacidad de
cambiar las tasas del impuesto, y es deseable también que
esta capacidad esté limitada a un rango definido entre una
tasa máxima y una mínima. Por otro lado, la capacidad de
cambiar la base es menos transparente para la rendición de
cuentas y crea problemas de costos más altos de administración y cumplimiento.
tran los trabajadores por cuenta propia así como los
pequeños negocios y firmas. No se trata de crear
complejos sistemas de impuestos locales o regionales sobre los ingresos o las ventas que, como se
mencionara anteriormente, son difíciles de administrar a nivel local o intermedio de gobierno (solo las
grandes ciudades o provincias los podrían gestionar
como el caso del IVA estadual en Brasil). Más bien,
el objetivo sería que, en forma indirecta, a través de
tasas por servicios, las localidades puedan obtener
recursos fiscales provenientes de actividades
económicas y contribuyentes que están al margen
de los impuestos nacionales. El uso de tasas
también tiene la ventaja de que su cobro puede
asociarse a las prestaciones de ciertos servicios
locales (principio del beneficio), lo que favorecía la
eficiencia y, en alguna medida, también su cumplimiento bajo la condición de que dichos servicios se
presten adecuadamente.
cias del gobierno central se ve como una forma muy
redituable desde el punto de vista político de asegurar el financiamiento del gasto local, sobre todo en
el caso de que estas transferencias tengan algún
componente discrecional que facilite la negociación
con el gobierno central. No existen muchos trabajos
que evalúen empíricamente esta hipótesis. Para
Argentina, Besfamille y Sanguinetti (2006) encuentran que existe una relación negativa y significativa
entre las transferencias que, en forma discrecional,
define cada año el gobierno nacional (determinadas, a su vez, por variables de tipo político) y el
esfuerzo tributario provincial. Estos autores identifican que el menor esfuerzo tributario se produce,
en parte, por una menor frecuencia de iniciativas de
reforma del sistema impositivo local (menor inversión en control).
No obstante los argumentos previos a favor de una
mayor participación del financiamiento propio del
gasto local vía impuestos y tasas por servicios, en la
práctica estos recursos son muy marginales en
muchos países de América Latina. El bajo nivel de
recaudación de los tributos subnacionales en algunos países y la alta dependencia de las transferencias intergubernamentales ha llevado a muchos
analistas de los temas fiscales subnacionales a plantear la hipótesis de que algunas autoridades subnacionales están sujetas al fenómeno de “pereza
fiscal”, por cuanto estas no hacen todo el esfuerzo
necesario para recaudar sus impuestos, sobre todo
cuando estas acciones son percibidas como costosas
políticamente en función de objetivos electorales y
del control del poder (Zhuravskaya, 2000). En estos
casos, la posibilidad de tener acceso a transferen-
Fuente: Gómez et al. (2008).
Aragón y Gayoso (2005) analizan el caso de Perú y
encuentran también que las transferencias podrían
haber afectado negativamente el incentivo de las
municipalidades en recaudar sus impuestos y tasas.
Estos autores aprovechan un aumento de una sola
vez que se produjo en el año 2000/2001 en el régimen de transferencias más importante de Perú
(Fondocomún) para evaluar sus efectos sobre la
recaudación de los gobiernos locales. Estas mayores transferencias se dieron solo a un grupo de
municipios y los autores demuestran que la regla de
asignación no estuvo correlacionada con la capacidad tributaria de cada municipalidad (todo lo
contrario, en promedio, los municipios en el “tratamiento” tenían un nivel ligeramente mayor de
recaudación per cápita). Esta característica del
aumento en las transferencias permitió a los autores
construir un grupo de control (los municipios que
no recibieron los nuevos fondos) y estimar el
Descentralización y desarrollo local 103
impacto sobre la recaudación como la diferencia
entre los dos grupos, antes y después del aumento
de las transferencias (estimación tipo “diferencias
en diferencias”). Los resultados sugieren que el
efecto es particularmente negativo para el caso de
las municipalidades relativamente más pobres
donde el gasto público total per cápita es menor.
Para estas últimas, la elasticidad puede llegar a dos
(por 1% de aumento en los fondos nacionales, la
recaudación se reduce en 2%).
Recursos locales provenientes de la
explotación de recursos naturales
y el desarrollo local
Un aspecto muy relevante de las políticas de
descentralización fiscal que puede tener un importante impacto en las disparidades regionales se
refiere a la participación de las regiones y localidades en los recursos fiscales generados por la explotación de recursos naturales. Por su naturaleza, la
distribución de estas riquezas en el territorio tiende
a ser muy concentrada y, en general, esa distribución no tiene en cuenta los niveles de tamaño relativo y las necesidades de bienes públicos y otros
servicios de las regiones (aunque, naturalmente, la
existencia de estos recursos tendrá un impacto
sobre estos). En consecuencia, una completa
descentralización de los ingresos fiscales (provenientes de impuestos o regalías) originados, por
ejemplo, en la explotación de yacimientos petrolíferos o mineros podría implicar diferencias muy
importantes en el acceso a recursos entre localidades, lo que podría acentuar las disparidades en indicadores de acceso a servicios y calidad de vida.
Claramente, existe una serie de argumentos que
indican que las localidades y regiones productoras
deben recibir una porción importante de estos
ingresos. Por una parte, estos recursos forman parte
de la “herencia histórica” (Bahl y Tumennsan,
2002) de una región que muchas veces está
asociada a cuestiones culturales ligadas con la
explotación de estos recursos no renovables. En tal
sentido, los ingresos por regalías o impuestos son
vistos como una compensación por la eventual
desaparición de esos activos. Dichos ingresos, a
través de la inversión en infraestructura social y
económica, deberían ser convertidos en fuentes más
permanentes de ingresos para las poblaciones
presentes y futuras de las regiones. En función de
este argumento, se puede entender la presión política a favor de la descentralización de estos recursos
que ha sido, inclusive, motora de actitudes separatistas de muchos gobiernos regionales productores
de hidrocarburos o minerales en el mundo. En este
contexto, las diferencias culturales y étnicas entre
pueblos de un mismo país, como sucede, por ejemplo, en Perú o Bolivia (o en la Federación Rusa,
para poner un caso extrarregional), constituyen
factores de peso a la hora de otorgar a estas entidades territoriales una mayor participación en la
distribución de las regalías.
Un segundo argumento está asociado con la idea de
que la explotación de estos recursos naturales
implica una serie de costos ambientales, sociales y
de infraestructura en las localidades productoras.
Por ejemplo, la explotación petrolera puede implicar la contaminación de fuentes de agua y del aire;
la explotación forestal requiere de caminos y vías
adecuadas; la explotación de gas y el establecimiento de gasoductos pueden implicar el desplazamiento de poblaciones debido al peligro de las
explosiones. Si bien estos costos son solventados,
en parte, por las empresas que explotan los yacimientos, ello en general solo representa una parte
de los costos totales y de allí la necesidad de que las
regiones reciban compensaciones.
Más allá de los argumentos indicados anteriormente
a favor de la mayor participación de las localidades
y regiones en los ingresos fiscales generados por la
explotación de los recursos naturales, existen
también razones para justificar cierto grado de
centralización en el manejo de estos ingresos. Uno
de ellos tiene que ver con la gran volatilidad de su
comportamiento, asociado, en parte, con la variabilidad del precio de las materias primas. Dicha volatilidad en los ingresos no guarda relación con la
necesidad de financiar gastos en servicios locales
que se incrementan en forma mucho más estable
según la evolución del ingreso real de largo plazo y
de la población. Esto requeriría que las autoridades
locales dispongan de instrumentos (reglas fiscales
intertemporales, ahorro en títulos/bonos locales e
internacionales y/o capacidad de endeudamiento)
para suavizar las fluctuaciones de sus ingresos sobre
sus decisiones de gasto. Estos instrumentos están
más disponibles a nivel central de gobierno. Al
mismo tiempo, el hecho de que los ingresos por
estos recursos deban invertirse, en parte, en proyec-
104 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
tos que hagan sustentable la generación futura de
ingresos demanda de las autoridades locales cierta
capacidad para la identificación, formulación,
evaluación y ejecución de proyectos de inversión.
Estas capacidades pueden no estar disponibles en
localidades y regiones relativamente pequeñas y de
bajos ingresos.
sis presentado en el recuadro, también se desprende
que no existe, al menos durante el período considerado, un efecto significativo negativo de estos
recursos extraordinarios sobre la recaudación tributaria propia de las jurisdicciones beneficiadas en
comparación con aquellas que no reciben estos
recursos.
Finalmente, la presencia de importantes recursos
fiscales generados por esta fuente puede implicar,
por un lado, la sustitución de ingresos tributarios
regulares y, por esta vía, debilitar la gobernabilidad
y la elección de buenas políticas públicas (Mehlum
et al., 2006; Collier y Hoeffler, 2007). El argumento
básico es que si la presencia de recursos naturales
reduce la recaudación de impuestos, ello implica
menores incentivos por parte de la ciudadanía para
participar y fiscalizar las decisiones públicas referidas a qué sector y en qué monto se gastan los recursos. Esto, a su vez, lleva a una peor asignación de
recursos que debilita el crecimiento. La gobernabilidad y la calidad de las políticas públicas también
se verían afectadas por un efecto de voracidad
(Tornell y Lane, 1999) y de lucha distributiva que
desvía a los actores económicos de actividades
productivas y los incentiva, en cambio, a ejercer
presión y una mayor conflictividad para obtener
una mayor participación en las rentas e ingresos no
generados a través del proceso productivo local.
Este otro canal también debilita la gobernabilidad,
la calidad institucional y el desarrollo de largo
plazo de las regiones.
En el caso de Colombia, el Recuadro 4.9 muestra
que los recursos fiscales originados en la explotación de hidrocarburos (petróleo y gas) y minerales
(carbón y níquel) también han crecido fuertemente
en épocas recientes y su distribución se concentra
mayormente en las regiones productoras. Como en
el caso peruano, la legislación obliga a las regiones
a gastar estos recursos en proyectos de inversión, lo
que podría estimular el crecimiento de estas regiones por encima de otras. Sin embargo, del análisis
se concluye que si bien la mayoría de las regiones
productoras corresponde a departamentos que
inicialmente (en 1990) estaban entre los más pobres
o atrasados, estas regiones, en promedio, no tuvieron un crecimiento en el PIB per cápita mayor que
las áreas no beneficiadas por estos recursos. En
parte, este pobre dinamismo podría estar asociado
al hecho de que la presencia de estos recursos ha
debilitado la institucionalidad y ha aumentado la
conflictividad en algunos de estos departamentos
(Perry y Olivera, 2009; Dube y Vargas, 2008).
Transferencias intergubernamentales
y disparidades regionales
Sin embargo, más allá de los argumentos a favor y
en contra de la descentralización de los recursos
fiscales provenientes de la explotación de los recursos naturales, ¿qué evidencia existe sobre la distribución de estos recursos y su impacto en las finanzas locales y en el desarrollo regional? Como se
describe en el Recuadro 4.8, la experiencia de Perú
muestra un aumento significativo de los recursos
por canon minero (y también de hidrocarburos) que
se ha concentrado fuertemente en unas pocas regiones productoras (seis departamentos). La evidencia
sugiere que las regiones más favorecidas por estos
recursos no son aquellas que presentan indicadores
de desarrollo (PIB per cápita y/o pobreza) más atrasados, sino todo lo contrario. De aquí se desprende,
entonces, una preocupación legítima por las consecuencias de estos fondos sobre la evolución de las
disparidades regionales. No obstante ello, del análi-
Los sistemas de transferencias regionales se pueden
justificar por varios motivos. Uno de ellos se fundamenta en que los procesos de descentralización
generan responsabilidad de gastos en los gobiernos
subnacionales que no necesariamente se corresponden con una mayor autonomía en la recaudación de
impuestos (dada la imposibilidad técnica de descentralizar algunos impuestos). La brecha financiera
resultante es lo que se conoce como ‘desbalance
vertical’, y es lo que viene a justificar un sistema de
transferencias desde el gobierno central. Para resolver este desbalance vertical, la primera decisión en
el diseño de un sistema de transferencias es determinar qué porcentaje de los impuestos nacionales
debe redistribuirse hacia el conjunto de los gobiernos subnacionales. Una forma sencilla y muy utilizada consiste en otorgarles a los gobiernos subnacionales un porcentaje del total de algún impuesto
Descentralización y desarrollo local 105
Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotación
de recursos naturales en Perú
En Sanguinetti (2009) se analiza el impacto de las transferencias por canon minero en el desarrollo regional de Perú en los
últimos años. En este país, el canon minero es una fuente muy
importante de recursos que ha crecido considerablemente a
nivel subnacional. Este canon consiste en una participación del
50% en la recaudación del impuesto a la renta del 30% que
cobra el Estado nacional a las firmas que explotan los
yacimientos en el país. Los criterios para la distribución de ese
50% entre los distintos niveles de gobierno han sido modifica-
dos en los últimos años. Los cambios en el régimen han tendido a concentrar las transferencias en las localidades donde se
extraen los recursos. De esta forma, se ha generado una fuerte
disparidad en la distribución de estos fondos donde unas pocas
regiones acaparan la mayor parte de estos. En el año 2007, el
canon minero total que se repartió fue de aproximadamente
tres mil ochocientos millones de nuevos soles (alrededor de
1.200 millones de dólares) y, como se ve en el Gráfico 1, seis
departamentos (Cuzco, La Libertad, Pasco, Moquegua,
Cajamarca, Tacna y Ancash) acapararon el 80% de los fondos.
Gráfico 1
Tacna
Ancash
Cajamarca
Pasco
Moquegua
La Libertad
Lima
Cuzco
Arequipa
Puno
Ica
Junín
Huancavelica
Apurimac
Huanuco
El Gráfico 2 sugiere que, tal como era de esperar en función
de los criterios de distribución, el canon no cumple ninguna
función compensadora (al menos desde el año 2001). Al
contrario, la información parece sugerir que los fondos por
Ayacucho
San Martin
Amazonas
Piura
Callao
Madre de Dios
Fuente: Sanguinetti (2009).
Lambayeque
Uyacali
Loreto
Tumbes
Porcentaje acumulado
Distribución del canon minero por departamento (2007)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
canon se dirigen, en promedio, a las regiones donde el PIB
per cápita es más elevado (y donde los indicadores de
pobreza son más reducidos).
Gráfico 2
PIB per cápita y canon minero per cápita (2001-2007)
Canon minero per cápita
(normalizado)
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
0
1
2
3
PIB per cápita (normalizado)
4
5
Fuente: Sanguinetti (2009).
Además, en Sanguinetti (2009) se evalúa el impacto de estas
transferencias sobre la recaudación impositiva local. Los
resultados preliminares muestran que una vez que se agregan
algunos controles básicos que afectan la recaudación como el
nivel de PIB o de pobreza no se observa una relación estadísticamente significativa entre transferencias por canon y recau-
dación. Se concluye entonces que, más allá de que la recaudación de impuestos propios en los departamentos de Perú es
muy reducida, no se observa un efecto distinto entre aquellas
jurisdicciones que han recibido fondos adicionales vía canon y
aquellas otras que no disponen de estos recursos.
Fuente: Sanguinetti (2009).
106 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotación
de recursos naturales en Colombia
En Colombia, los ingresos provenientes de la explotación de
recursos naturales también han sido considerables para
algunos gobiernos subnacionales. En particular, los departamentos en cuya jurisdicción se explotan estos recursos
reciben entre el 47,5% y el 52% de las regalías petroleras y
entre el 42% y el 45% de las carboníferas, mientras que los
municipios reciben entre el 12,5% y el 32% de las petroleras
y entre el 32% y el 45% de las carboníferas, según el nivel de
producción anual (el porcentaje recibido por los entes territoriales es menor en la medida en que la producción sea
mayor). En función de estas reglas, cuatro departamentos del
país –Casare, Arauca, Guajira, y Meta– reciben aproximadamente el 70% de todas los ingresos por regalías. Para estos
departamentos, estas fuentes de ingreso representaron, en
los últimos años, montos entre el 4% y 6% del PIB regional.
La legislación impone restricciones en el uso de las regalías.
En particular, deben utilizarse solo para gasto de capital. En
este contexto, resulta interesante evaluar en qué medida los
recursos por regalías se correlacionan con el proceso de
crecimiento y convergencia en PIB per cápita por departamento. Como se puede ver en el Gráfico 1, en Colombia la
convergencia a nivel departamental se cumple, en promedio,
en forma modesta. El gráfico muestra, además, que la
mayoría de los departamentos productores de hidrocarburos
(identificados por triángulos) tienden a crecer más que otros
departamentos con su mismo nivel de ingreso: la mayoría
está por encima de la línea de regresión. Sin embargo, esto
no es cierto en todos los casos, en particular no lo es para dos
de los departamentos que reciben más regalías: Arauca y
Guajira.
Gráfico 1
Regalías y convergencia departamental en Colombia
Hidrocarburos
Carbón
Todos
Crecimiento PIB per cápita
(porcentaje)
0,25
Lineal (Hidrocarburos) | ß= 2E-08 p= 0,582
Lineal (Carbón) | ß= 6E-09 p= 0,052
Lineal (Todos) | ß= -8E-09 p= 0,131
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
-0,05
-0,10
-0,15
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
PIB per cápita inicial (pesos de 2008)
Fuente: Perry y Olivera (2009).
El estudio detallado de los casos de los departamentos más
favorecidos por las regalías (ver Perry y Olivera, 2009) resalta
que algunos de ellos tuvieron bonanzas rápidas y cuantiosas,
como Arauca y Casanare, y luego experimentaron fuertes
recesiones al empezar a declinar la producción de petróleo.
El caso de Arauca es dramático: después de recibir cuantiosos recursos por medio de las regalías (a mediados de la
década de los ochenta), el departamento mantuvo una baja
tributación, un crecimiento per cápita negativo y ha vuelto a
niveles de ingreso similares al promedio nacional. Casanare,
si bien no tiene caídas en su ingreso –de hecho es el departamento con más PIB per cápita del país–, presentó indicios
fuertes de enfermedad holandesa, sobre todo por el incre-
mento en el precio de la mano de obra y la tierra. La Guajira,
el mayor productor de gas y carbón del país, no se ha beneficiado de las cuantiosas regalías. Su PIB per cápita es inferior
al promedio nacional, presenta una alta deuda y sus tasas de
cobertura de salud y educación están por debajo del promedio nacional. Si bien la inversión pública ha sido alta, su
economía es altamente dependiente de la minería (gas y
carbón). En resumen, el estudio de los casos de los departamentos beneficiados por regalías petroleras o mineras en
Colombia muestra que no siempre estos ingresos adicionales
han mejorado el desempeño económico de las regiones.
Fuente: Perry y Olivera (2009).
Descentralización y desarrollo local 107
recolectado a nivel nacional. Ello les otorga una
participación en la renta nacional y los hace socios
del sistema de impuestos central. Por ejemplo, en
Brasil, 25% del impuesto al valor agregado se
reparte entre las municipalidades. En Argentina, un
48% de la masa coparticipable (impuestos al
ingreso, IVA y combustibles) se destina al conjunto
de las provincias.
Otro motivo para establecer transferencias se
refiere a las externalidades interjurisdiccionales
asociadas a los procesos de descentralización. Es
razonable suponer que los votantes de los municipios no tienen ningún interés en que su dinero se
utilice para financiar servicios que beneficien a los
no residentes. Por ello, es posible que los gobiernos
locales tiendan a subinvertir en aquellos servicios
que tienen elevadas externalidades positivas entre
regiones. Así, las transferencias desde el gobierno
central pueden ser utilizadas como un instrumento
que asegure ciertos niveles mínimos de gasto en
esos servicios. En esta categoría se pueden ubicar
las transferencias en Colombia que se dirigen a
cubrir las necesidades de gasto en educación y
salud de las municipalidades.
Un tercer motivo para diseñar transferencias intergubernamentales es la redistribución regional del
ingreso. Las transferencias intergubernamentales son
una opción recurrente en aquellos países con grandes
disparidades económicas entre regiones. Es factible
que una mayor autonomía local en cuanto a la potestad de recaudación de impuestos y gestión de gastos
conlleve a mayores disparidades regionales respecto
a la provisión de servicios públicos, en la medida en
que los gobiernos locales más urbanizados y desarrollados tienen una mayor capacidad de recolección de
impuestos y una mejor infraestructura administrativa
para gestionar los distintos servicios. De este modo,
las transferencias intergubernamentales surgen como
una opción que permitiría reducir las diferencias en
la capacidad de financiamiento de las localidades,
resultando en una redistribución regional del ingreso
desde áreas relativamente desarrolladas y con mayor
capacidad tributaria hacia aquellas más pobres y con
bases tributarias débiles.
La implementación del objetivo redistributivo
regional en el sistema de transferencias se lleva a
cabo definiendo el criterio para la distribución horizontal de los recursos entre las jurisdicciones
subnacionales. Una forma usual de reparto horizontal es el enfoque por fórmula que utiliza algunos
criterios objetivos y cuantitativos para asignar los
recursos entre gobiernos subnacionales8. Con ello
se gana transparencia, al conocerse el criterio
exacto de distribución. El diseño de la fórmula debe
reflejar los objetivos del programa de transferencias; usualmente, ello implica que la fórmula reconozca las necesidades de gasto y la capacidad de
recaudación impositiva. Sin embargo, encontrar la
fórmula adecuada que refleje tales objetivos no es
un trabajo sencillo. Las fórmulas aplicadas en
muchos países reconocen criterios redistributivos
explícitos. Por ejemplo, en el caso de Perú, estos
fondos se distribuyen de acuerdo a la población y a
un índice de pobreza construido sobre la base de la
tasa de mortalidad infantil. En Brasil, las transferencias hacia los estados se determinan en función
de criterios demográficos y de pobreza, y claramente tienen un criterio redistributivo ya que el
85% está orientado a las regiones menos desarrolladas del norte, noreste y centro-oeste. En Colombia,
el 40% de las transferencias básicas se distribuyen
según criterios de población (número de habitantes), otro 40% toma en cuenta el nivel de necesidades básicas insatisfechas y el 20% restante se divide
equitativamente según criterios de eficiencia administrativa e incrementos en ingresos propios para
promover la recaudación tributaria subnacional.
Como se vio en el capítulo 1, en América Latina se
observan fuertes disparidades en el ingreso per
cápita y otros indicadores socioeconómicos entre
regiones y localidades al interior de los países. No
obstante ello, también se mencionó que se observa
cierta convergencia en algunos indicadores de
bienestar básicos (analfabetismo, mortalidad infantil y esperanza de vida) en contraste con aquellos
más asociados con la producción y el PIB regional.
En este contexto, podría ser interesante indagar
acerca de dos tipos de evidencia. En primer lugar, si
más allá de las fórmulas utilizadas, los sistemas de
8 Un enfoque alternativo para tal distribución es el devolutivo, según el cual, a los gobiernos subnacionales les toca una proporción
de la recaudación de impuestos nacionales en función de la recaudación de esos impuestos en sus territorios. Evidentemente, este criterio no implica ningún sesgo redistributivo, por el contrario, reproduce en el sistema de transferencias las diferencias existentes en la
capacidad tributaria de las regiones. Si bien esto podría estimular un incremento en el esfuerzo impositivo de los gobiernos locales,
muchas veces se critica porque no se presta como mecanismo de igualación económica entre regiones.
108 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
transferencias intergubernamentales redistribuyen,
en la práctica, recursos a favor de las zonas más
atrasadas en términos socioeconómicos. En segundo lugar, si estas transferencias pudieron tener
alguna incidencia en el proceso observado de mejoras en indicadores de bienestar básico en las regiones rezagadas.
Los Gráficos 4.1, 4.2 y 4.3 presentan información
pertinente para evaluar preliminarmente la primera
cuestión planteada, referida a la focalización de las
transferencias intergubernamentales. Para un grupo
de seis países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia y Perú) se muestra en el eje vertical para
un año inicial el nivel de analfabetismo, mortalidad
infantil y esperanza de vida, mientras que en el eje
Gráfico 4.1
Bolivia
15
Analfabetismo (1992)
Analfabetismo (1991)
Argentina
10
5
0
0
500
1.000
1.500
2.000
50
40
30
20
10
0
120
2.500
Transferencia per cápita (promedio 00-01)
125
130
Analfabetismo (2003)
Analfabetismo (1992)
30
20
10
0
200 400
600
15
10
5
0
0
800 1.000 1.200 1.400 1.600
5
10
Analfabetismo (1993)
300
20
25
30
35
Perú
35
30
25
20
15
10
5
0
200
15
Transferencia per cápita (promedio 01-03)
Colombia
100
145
20
Transferencia per cápita (promedio 98-06)
0
140
Chile
40
0
135
Transferencia per cápita (promedio 95-01)
Brasil
Analfabetismo (1992)
Analfabetismo
y transferencias en
países seleccionados
de América Latina
horizontal se mide el promedio de transferencias per
cápita recibidas por cada entidad territorial (departamentos, provincias y/o estados) en un período posterior. Como se puede observar, para el analfabetismo
y la mortalidad infantil, solo el caso de Bolivia y
Colombia sugieren cierto nivel de focalización de
las transferencias hacia aquellas regiones más rezagadas en estos indicadores. Por otro lado, cuando se
relacionan las transferencias con esperanza de vida,
el nivel de focalización parece mejorar en la mayoría de los países ya que, en promedio, las regiones
que más recursos reciben son aquellas con menores
valores para este indicador.
El análisis de la segunda hipótesis referida a si las
transferencias cumplieron alguna función en el
400
500
Transferencia per cápita (promedio 94-06)
Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.
600
40
30
20
10
0
0
100
200
300
400
500
Transferencia per cápita (promedio 95-08)
600
Descentralización y desarrollo local 109
35
30
25
20
15
0
500
1.000
1.500
2.000
100
50
0
120
2.500
125
130
Mortalidad infantil (1993)
Mortalidad infantil (1991)
80
60
40
20
1.500
18
16
14
12
10
0
2.000
5
10
15
Mortalidad infantil (1993)
Mortalidad infantil (1992)
80
60
40
20
0
300
25
30
35
Perú
100
200
20
Transferencia per cápita (promedio 01-03)
Colombia
100
145
20
Transferencia per cápita (promedio 98-06)
0
140
Chile
100
1.000
135
Transferencia per cápita (promedio 95-01)
Brasil
500
Mortalidad infantil
y transferencias en
países seleccionados
de América Latina
150
Transferencia per cápita (promedio 00-01)
0
Gráfico 4.2
Bolivia
Mortalidad infantil (1992)
Mortalidad infantil (1991)
Argentina
400
500
600
Transferencia per cápita (promedio 94-06)
100
80
60
40
20
0
0
200
400
600
Transferencia per cápita (promedio 95-08)
Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.
proceso de convergencia que se observa en variables como analfabetismo, mortalidad infantil o
esperanza de vida es más difícil de discernir. En
muchos países, el número de departamentos o territorios subnacionales para los que se cuenta con
información es demasiado pequeño como para
realizar pruebas estadísticas confiables. De todas
formas, estimaciones simples realizadas para
Argentina, Brasil, Colombia y Perú muestran resultados muy variados9. Por ejemplo, en Argentina se
observa una relación positiva de los fondos nacio-
nales con el aumento de la esperanza de vida por
provincia. En Perú, las transferencias parecen estar
asociadas con la reducción del analfabetismo. Por
otro lado, en Brasil y en Colombia las transferencias no están correlacionadas con mejoras en
ninguna de las variables de bienestar.
En conclusión, los regímenes de transferencias
intergubernamentales, a pesar de que en muchos
países tienen motivos explícitos redistributivos, no
siempre han sido eficaces en fomentar los procesos
9 La variable dependiente en dichas regresiones es el cambio relativo en el indicador de bienestar (p.e., aumentos en la tasa de
analfabetismo de la provincia relativos al promedio nacional); mientras que las variables explicativas incluyen el valor inicial de la variable de interés (p.e., analfabetismo en el año 1995, en el caso de que el período de análisis sea 1995-2005) y una variable multiplicativa entre ese valor inicial y las transferencias per cápita promedio del período.
110 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Gráfico 4.3
Bolivia
74
73
72
71
70
69
68
Esperanza de vida (1992)
Esperanza de vida (1991)
Argentina
0
500
1.000
1.500
2.000
65
60
55
50
120
2.500
Transferencia per cápita (promedio 00-01)
125
Esperanza de vida (1992)
Esperanza de vida (1991)
70
65
60
55
500
1.000
135
140
145
Colombia
75
0
130
Transferencia per cápita (promedio 95-01)
Brasil
1.500
2.000
Transferencia per cápita (promedio 98-06)
80
75
70
65
60
55
0
100
200
300
400
500
600
Transferencia per cápita (promedio 94-06)
Perú
Esperanza de vida (1993)
Esperanza de vida
y transferencias en
países seleccionados
de América Latina
80
75
70
65
60
55
0
100
200
300
400
500
600
Transferencia per cápita (promedio 95-08)
Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.
de convergencia de las regiones y localidades más
atrasadas de las economías. Un problema que
subyace esta aparente falla puede ser el hecho de
que estas políticas no han sido acompañadas de
iniciativas que busquen capacitar a las administraciones locales y regionales para poder gestionar y
planificar el proceso de desarrollo económico local.
En los siguientes capítulos se describirán propuestas e ideas para fortalecer estas competencias.
Conclusiones
Este capítulo buscó analizar los canales a través de
los cuales la descentralización puede ser un instrumento para fortalecer los procesos de desarrollo de
las entidades territoriales y, por esta vía, reducir las
disparidades económicas a nivel subnacional. Se
presentó evidencia que muestra que, efectivamente,
la descentralización de los servicios puede resultar
en ganancias de eficiencia porque permite acercar a
los responsables de la gestión con las comunidades
más directamente beneficiadas. Esto facilita una
mejor focalización, más transparencia y control.
Ahora bien, estos incentivos, tanto de parte de las
autoridades como de las comunidades que buscan
mejorar la gestión local, se dan en mayor grado en
un contexto donde los servicios locales se financian
en parte con tributos y tasas cobradas en las mismas
localidades y regiones.
Por otro lado, la descentralización puede implicar
costos de eficiencia productiva cuando se produce
Descentralización y desarrollo local 111
una excesiva fragmentación del territorio en unidades político-administrativas demasiado pequeñas,
en comparación con la escala óptima para algunos
de los servicios que se descentralizan, sobre todo
aquellos que están sujetos a economías de escala y
de red (p.e., residuos sólidos, agua y saneamiento, y
transporte público). Una solución a este problema
consiste en asignar responsabilidades a niveles
intermedios de gobierno, tales como los departamentos o las provincias. El fomento de la cooperación intermunicipal es otra alternativa. La ventaja
de este arreglo consiste en que, por un lado,
mantiene la representatividad institucional de cada
gobierno local en la gestión de los servicios y en su
responsabilidad sobre los resultados, lo que facilita
el control por parte de los ciudadanos al mantenerse
cierta cercanía entre la gestión y la población beneficiaria. Al mismo tiempo, al expandirse el área de
cobertura, permite que la producción de los servicios se vea beneficiada por el aprovechamiento de
las economías de escala y de red. Este tipo de arreglos de cooperación que se pueden concretar a
través de mancomunidades de municipios y/o autoridades metropolitanas es aún incipiente en
América Latina aunque las pocas experiencias existentes parecen demostrar (como ha sido el caso en
países europeos como España) que pueden resultar
muy beneficiosas.
Ciertamente, los procesos de descentralización solo
podrán redundar en beneficios reales para las localidades y regiones más rezagadas si estas iniciativas
van acompañadas de dos elementos adicionales.
Por un lado, un esquema de transferencias intergubernamentales que equipare la capacidad de estas
localidades y regiones de generar recursos con un
nivel acorde con la prestación de los servicios cuya
gestión se les traslada. Estas transferencias, de
todas formas, no deberían desalentar el esfuerzo
fiscal propio de las localidades por más débiles que
sean sus propias fuentes tributarias. En segundo
lugar, la descentralización debe ir acompañada de
iniciativas de capacitación de líderes y autoridades
locales de forma que la gestión descentralizada
tenga estándares mínimos de calidad y eficiencia.
En estas iniciativas de capacitación, el gobierno
nacional tiene, sin lugar a dudas, un papel importante que cumplir aunque también podría ser conveniente integrar los niveles intermedios de gobierno
junto con universidades y establecimientos educativos regionales.
Finalmente, un complemento indispensable de la
descentralización, que se elaborará con mayor detalle en el próximo capítulo, es la existencia de mecanismos democráticos de elección de autoridades
locales y de participación ciudadana que faciliten la
conexión de estas autoridades con la población.
5
Gestión local en América Latina:
algunos patrones de desarrollo
115
Gestión local en América Latina:
algunos patrones de desarrollo
Introducción
Las diversas perspectivas teóricas que han sido
desarrolladas para que los países latinoamericanos
adopten la descentralización como política pública
se han basado, fundamentalmente, en los beneficios
fiscales e institucionales de este tipo de reforma. En
su vertiente fiscal (tal como se describió en el capítulo anterior), se insiste en que las mejoras en los
niveles de eficiencia que significa un modelo
descentralizado para la asignación de bienes y
servicios públicos son mucho más altas que las de
un modelo centralizado (BID, 1997; CEPAL, 1998;
Burki et al., 1999). En su vertiente institucional, se
subrayan las mejoras en la rendición de cuentas que
implica una administración pública descentralizada
más cercana a las preferencias de sus ciudadanos
(Beer, 1976; Dye, 1990; BID, 1997; Gibson, 2004;
Montero y Samuels, 2004).
Si bien es cierto que la descentralización conlleva
beneficios potenciales, tanto fiscales como institucionales –que muchos países latinoamericanos han
experimentado tras una década de haberse iniciado
estas reformas–, cabe cuestionarse, igualmente,
sobre los determinantes de la gestión local. ¿Qué
tipo de modelo político y gerencial garantiza una
gestión local efectiva en la resolución de los problemas que enfrentan las comunidades? ¿Cuál es el
papel de la ciudadanía y, en particular, de la democracia en este proceso? ¿Cómo se construyen las
capacidades locales que garantizan un manejo más
efectivo de los recursos fiscales? En otras palabras,
a fin de que la descentralización fiscal y política se
traduzca en resultados tangibles para la comunidad,
es fundamental profundizar en los condicionantes
adicionales que habilitan a los gobiernos locales
para resolver de una forma sostenible los problemas
de la ciudadanía.
El presente capítulo pretende describir algunos
elementos que se pueden identificar en el plano
político y social así como en el plano gerencial con
miras a garantizar mejoras en la gestión local. El
principal argumento radica en que la descentralización, tanto en su vertiente institucional como en su
vertiente fiscal, no es condición suficiente –aunque
sí necesaria– para asegurar una mejor provisión de
bienes y servicios públicos. La elección directa de
autoridades regionales y locales es, sin duda, una
reforma de tipo institucional orientada a mejorar la
rendición de cuentas y a detectar de una manera
más exacta las preferencias de los ciudadanos. De
igual modo, estimular reformas fiscales orientadas
a mejorar la capacidad de las localidades para
financiarse con impuestos propios es también una
reforma esencial para proveer los bienes y servicios
públicos que demanda la comunidad. Sin embargo,
la gestión local depende de factores adicionales que
son difíciles de construir: una relación de confianza
entre los políticos y la sociedad, una acumulación
en los niveles de asociatividad en la esfera comunitaria, la existencia de un liderazgo político y la
creación de capacidades gerenciales permanentes
por parte de la administración pública local. La
combinación de estos elementos es el eje central
para una buena gestión local en el contexto de
profundas reformas institucionales y fiscales como
las que experimenta la región.
Evidentemente, no todas las localidades y provincias
en América Latina poseen estos factores. La corrupción y el clientelismo suelen afectar la relación de
confianza entre los políticos y su sociedad. La
pobreza y la falta de conciencia ciudadana minan la
capacidad de los ciudadanos de coordinarse para
participar activamente en la formulación e implementación de las políticas públicas de su localidad.
Además, la falta de inversión en capital humano
deteriora las posibilidades de la administración
pública de desarrollar y retener el talento necesario
para implementar y ejecutar los programas que
demanda la sociedad. La ausencia de alguno de estos
factores puede contribuir de manera significativa a
que la descentralización no logre los resultados esperados, aun en un contexto en el que los ciudadanos
puedan elegir a sus autoridades y la entidad posea
los instrumentos tributarios para financiarse.
¿Cómo construir, entonces, estos activos intangibles para apalancar la gestión local? La posibilidad
de alcanzar este objetivo de mejoramiento de la
116 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
gestión local no viene dada por una fórmula simple
sino por la construcción de un proceso de cooperación social, que es difícil de sostener en el tiempo, y
que está orientado a ampliar los mecanismos y la
efectividad de la participación ciudadana. En
América Latina, como se verá en este capítulo, estos
procesos están basados en dinámicas locales que
pueden darse de arriba hacia abajo, es decir, por el
liderazgo de un agente político; como también –y
más exactamente– de abajo hacia arriba, a través de
movimientos de base que demandan mayor control
y participación social sobre la gestión pública local.
En el fondo, estos procesos, cuyo objetivo consiste
en construir una participación activa de la ciudadanía, han terminado incrementando los niveles de
capital social de la comunidad y, por lo tanto, su
capacidad de interactuar de una forma constructiva
con la administración pública local para mejorar
significativamente la formulación e implementación
de políticas públicas. Diversos ejemplos de procesos
de transformación local en América Latina – cuando
han ocurrido–, en temas como seguridad y transporte urbano, entre otros, han sido eventos en los
que se ha trabajado alrededor de estos diferentes ejes
para garantizar la efectividad de la gestión local.
El presente capítulo está organizado de la siguiente
manera: la segunda sección describe algunas de las
argumentaciones destacadas por la literatura académica que señalan cómo la descentralización política
y fiscal, aunque necesaria, no permite explicar por
sí sola diferencias en la capacidad de los gobiernos
locales para resolver los problemas que enfrentan
los ciudadanos. La tercera sección intenta definir
las características centrales de una buena gestión
local y la relación entre emprendimiento político,
capital social, participación ciudadana y capacidades administrativas. La cuarta sección muestra los
resultados empíricos de una encuesta realizada por
la CAF en 23 ciudades de América del Sur sobre
estos temas e identifica algunos patrones que pudiesen contribuir a explicar diferencias en la gestión
local. La quinta sección desarrolla algunos casos de
resolución de problemas en las ciudades más destacadas en la encuesta y ahonda en la relación entre
las distintas variables explicativas que han sido
identificadas. La sexta sección desarrolla algunas
conclusiones sobre la importancia de la gestión
local en América Latina para el desarrollo económico y social.
Más allá de las elecciones
Durante la década de los noventa, América Latina
experimentó un incremento significativo en el
número de transiciones de sistemas autoritarios a
sistemas democráticos (Haggard y Kaufman, 1996;
O’Donnell y Schmitter, 1985; Przeworski, 1991).
Esta ola de democratización tuvo un impacto notable en toda la región; incluso, en países en los que
la democracia estaba plenamente consolidada, se
observaron procesos de reingeniería institucional
para estimular una mayor democratización de sus
sistemas políticos. Estas transiciones y procesos de
democratización no estuvieron circunscritos exclusivamente a la realización de elecciones a nivel
nacional sino que, muchas veces, fueron extendidos
a los ámbitos regionales y locales. De esta manera,
la descentralización política en América Latina fue
vista, en algunos casos, como un elemento complementario a la transición democrática y, en otros,
como un aspecto central en la profundización de la
democratización de la sociedad. En todo caso, para
finales de esa misma década, prácticamente todos
los países de la región tenían elecciones libres y
competitivas, no solo para elegir a las autoridades
nacionales, sino incluso a autoridades regionales
y/o locales. Independientemente del carácter federal
o unitario de los países, la extensión de las elecciones a nuevas esferas territoriales era una tendencia
incontrovertible (Gibson, 2005).
En términos generales, salvo el caso de Chile, o el
de países como Brasil y Argentina con una tradición
federal más arraigada, la descentralización política
–es decir, la elección directa de alcaldes y gobernadores– fue anterior a la descentralización fiscal. En
países como Bolivia, Colombia, Ecuador, México y
la República Bolivariana de Venezuela (y más
recientemente, Perú), las reformas institucionales
tuvieron una justificación en el plano político más
que en un razonamiento de eficiencia económica
(O’Neil, 2005). Por ejemplo, en México, la idea de
un nuevo pacto federal que aumentara la autonomía
política de los estados estaba orientada a la construcción de una transición gradual de un sistema de
partido hegemónico a una democracia competitiva
(Lujambio, 1995; Díaz-Cayeros, 2006). En Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, la
descentralización política fue vista como un mecanismo para contribuir al desmonte de los pactos
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 117
políticos (Pacto del Frente Nacional y Pacto de
Punto Fijo, respectivamente) que habían restringido
espacios de participación popular y habían centralizado fuertemente el proceso de decisión en las
organizaciones nacionales (Penfold, 2009; Mascareño, 1996). En Bolivia y Ecuador, la descentralización política fue vista como un mecanismo de
empoderamiento local orientado a abrir el sistema
político a los nuevos movimientos sociales (O’Neil,
2005). Finalmente, en Perú, la discusión sobre la
denominada ‘regionalización’ fue vista como una
reforma política necesaria para inmunizar el
sistema político contra el surgimiento de líderes
carismáticos de corte autoritario que terminaran
centralizando el poder. Tan solo en Chile, la descentralización fue vista como una reforma de corte
fiscal orientada a mejorar la eficiencia en la asignación del gasto público. En este país, la discusión
sobre la descentralización política quedó circunscrita al plano municipal y no logró avanzar a la
esfera regional (Bland, 2004). Por último, en países
como Brasil y Argentina, la descentralización política y fiscal avanzó de forma concomitante, en el
contexto de sistemas políticos con una profunda
tradición regional y local.
Las variadas argumentaciones para justificar estas
reformas políticas en América Latina, en muchos
sentidos hicieron eco de la literatura teórica sobre el
federalismo fiscal. La elección directa de autoridades regionales y locales fue vista como un mecanismo efectivo para mejorar la rendición de cuentas
entre políticos y ciudadanos. Incluso, en algunos
países latinoamericanos como la República Bolivariana de Venezuela, este tipo de argumentaciones
permitió flexibilizar la tradición democrática de la
región de imponer límites a la reelección continua
para gobernadores y alcaldes. De hecho, en muchos
países de la región, la posibilidad de reelegir alcaldes y gobernadores precedió a la tendencia de introducir reformas constitucionales para permitir la
reelección inmediata del presidente (p.e., en Brasil,
Argentina y la República Bolivariana de Venezuela).
La literatura sobre federalismo fiscal establece que
la descentralización logra aumentar la rendición de
cuentas a través de diversos mecanismos. En primer
lugar, las elecciones para alcaldes y gobernadores
generan una sana competencia entre diversos candidatos a nivel local y regional que permite que la
población revele sus preferencias en cuanto a la
distribución de bienes y servicios públicos (Tiebout,
1956; Oates, 1976; Buchanan y Brennan, 1980). En
otras palabras, las campañas electorales locales y
regionales son mecanismos más efectivos que la
planificación central para determinar las necesidades territoriales de la población, pues permiten que
los ciudadanos informen voluntariamente sus preferencias a la hora de escoger a sus representantes. En
segundo lugar, las elecciones incrementan la cercanía y la capacidad de control por parte de la ciudadanía de los políticos electos a nivel local y regional.
La posibilidad de castigar a los políticos en caso de
que no cumplan con sus promesas –particularmente,
cuando existe la reelección– es una manera de
garantizar que los políticos regionales y locales
tengan los incentivos adecuados para desempeñarse
mejor en sus cargos (Beer, 1976). El hecho de que
los políticos puedan ascender en sus carreras profesionales del nivel local al nivel regional y nacional
también permite que los alcaldes y gobernadores
tengan una mayor motivación para incrementar su
desempeño (Beer, 1976; Dye, 1990).
Otro argumento a favor de la descentralización
política es que los ciudadanos pueden utilizar no
solo el voto sino también la movilidad espacial para
controlar a sus representantes. Según este argumento, en un sistema político descentralizado, los
ciudadanos pueden castigar a través de las elecciones o mudarse a otra unidad territorial (“votar con
los pies”) en caso de estar descontentos con el
desempeño fiscal o político del gobierno local
(Osterfeld, 1989). “Votar con los pies” es particularmente efectivo para obligar a los distintos
gobiernos subnacionales a proveer de forma
eficiente los servicios y bienes públicos que desean
los ciudadanos. Desde el punto de vista de los
ingresos, si un gobierno subnacional decide incrementar los impuestos, los ciudadanos pueden
mudarse a otra jurisdicción que ofrezca menores
impuestos y provea, de mejor manera, los mismos
bienes y servicios públicos. Esta visión asume que
la competencia generada por la descentralización
obliga a fijar sus tasas tributarias de forma
adecuada. Desde el punto de vista del gasto, si un
gobierno subnacional deja de atender los reclamos
de la población, entonces los individuos podrán
emigrar hacia otra jurisdicción que logre hacerlo.
De ahí que la competencia generada por la descentralización presiona a los gobiernos subnacionales a
estimar adecuadamente las preferencias de los
118 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
ciudadanos y reducir sus costos en la provisión de
bienes y servicios públicos (Tiebout, 1956).
Finalmente, la descentralización política permite la
creación de un laboratorio de políticas públicas que
reduce la curva de aprendizaje de los gobiernos
locales y regionales para resolver diversos temas
sociales y económicos (McKinnon y Nechyba,
1997; Volden, 1997). La aparición de múltiples soluciones a problemas comunes, en diversos municipios y estados, hace posible que los políticos imiten
y adopten las políticas públicas más efectivas. Por lo
tanto, la innovación en políticas públicas es más alta
en sistemas descentralizados que en países centralizados (Volden, 1997). Por si fuera poco, la difusión
de estas innovaciones es más rápida. En otras palabras, en aquellos sistemas políticos en los cuales los
políticos electos gobiernan en diversas arenas regionales y locales, habrá más innovación y aprendizaje
que en aquellos en los que las elecciones están
restringidas a nivel nacional. En estos sistemas políticos, habrá una mayor imitación de programas
exitosos de una jurisdicción a otra.
Las críticas a este tipo de argumentaciones han sido
muy amplias. Las elecciones no siempre permiten
que los ciudadanos revelen sus preferencias en
cuanto a la distribución de los bienes públicos. El
clientelismo político, es decir, el uso de cierto tipo
de bienes privados (dinero, puestos públicos,
alimentos, entre otros.) puede ser utilizado a nivel
local para distribuirlo a cambio de votos (Kitschelt y
Wilkinson, 2007). El clientelismo puede, por lo
tanto, distorsionar los efectos que en teoría produce
la descentralización política al abrir nuevos espacios
territoriales para la compra de votos. Igualmente, la
reelección a nivel local y regional, en contextos en
que los balances institucionales son muy débiles,
puede impedir, de hecho, una mayor rendición de
cuentas al favorecer el surgimiento de sistemas autoritarios de carácter local en el contexto de un país
relativamente democrático a nivel nacional (Gibson,
2005). En otras palabras, las elecciones locales y
regionales no necesariamente garantizan una mayor
rendición de cuentas si no vienen acompañadas de
un verdadero proceso de fortalecimiento institucional en los niveles subnacionales. Existe también
evidencia empírica de que la efectividad de “votar
con los pies” es relativamente baja cuando no hay
una verdadera coordinación social entre los votantes
(Pestieu, 1976; Putnam, 1993). La restricción a los
gobiernos no surge sobre la base de un comportamiento individual sino debido a la existencia de una
coordinación masiva entre los votantes que hace que
la amenaza de “votar con los pies” sea creíble.
Por otro lado, en los procesos de descentralización,
los gobiernos subnacionales pueden encontrar dificultades en materia administrativa (Prud’homme,
1995). En efecto, la descentralización puede
confrontar serios obstáculos debido a la falta de una
administración pública profesionalizada a nivel
regional y local. Según este argumento, el proceso
de descentralización puede ocasionar serias fallas
respecto de la efectividad del gasto (Prud’homme,
1995). Estas dificultades podrían ser superadas con
la creación de programas nacionales destinados a
mejorar la eficiencia y efectividad de las administraciones regionales y locales, y por medio de una
mayor inversión en capital humano e infraestructura tecnológica.
La descentralización política tampoco garantiza
automáticamente un mejor desempeño institucional
(Putnam, 1993; Stoner-Weiss, 1997). Existen otros
factores, como el capital social, que explican las
variaciones del desempeño institucional entre
distintos gobiernos subnacionales (Putnam, 1993).
Los niveles de desempeño institucional dependen
de los grados de participación cívica a nivel regional y local. Altos niveles de participación pueden
incentivar a que los individuos critiquen, cooperen
y obedezcan las reglas establecidas democráticamente (Putnam, 1993; Ostrom, 1990); cuando los
niveles de participación son altos, pueden incentivar a que los individuos desarrollen ataduras horizontales entre sus ciudadanos que permiten garantizar un mejor desempeño; esto quiere decir que un
aspecto central de cualquier proceso de descentralización consiste en promover la organización y la
participación de la sociedad civil en la toma de
decisiones. Las comunidades con un alto nivel de
participación están en posición de proveer a sus
gobiernos una mayor y mejor información sobre sus
necesidades y problemas. Estas comunidades
también están en posición de castigar a aquellos
representantes políticos que dejen de atender sus
necesidades básicas.
La descentralización mejora el funcionamiento de
los gobiernos y logra acercarse a la comunidad
cuando los ciudadanos, además de votar, también
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 119
participan activamente y de una forma constante en
el diseño, ejecución y monitoreo de las políticas
públicas. En efecto, para que la participación ciudadana tenga un impacto en las mejoras institucionales, este tipo de reforma debe ir más allá de lo
simplemente electoral y transformarse en un mecanismo de coordinación social, orientado a aumentar
los niveles de bienestar de la población a través de
un trabajo conjunto con sus representantes políticos. La sustentabilidad de esta participación ciudadana va a depender, a su vez, de los niveles de capital social. Consecuentemente, la interrelación entre
capital social, liderazgo político, participación
ciudadana y capacidades institucionales facilita
mejoras en la gestión local.
Un marco analítico para la gestión local
El capital social se ha convertido, curiosamente, en
una especie de variable paraguas que pareciera
resolver el misterio para explicar las variaciones en
cuanto a su desempeño institucional y el crecimiento económico de distintos países y localidades.
Sin embargo, se ha abusado de la utilización del
concepto de capital social para explicar estos procesos. Esta variable quizás haya pasado a abarcar
demasiado, en parte porque este concepto se
confunde, en ocasiones, con el de la participación
ciudadana y las capacidades institucionales (Berger,
2009). Esta sección pretende mostrar las “tuercas y
tornillos” de los modelos de mejoras de gestión
local a través de un proceso de diferenciación entre
capital social, liderazgo político, participación
ciudadana y capacidad institucional así como la
interrelación entre estas variables. Como se verá
más adelante, la interacción entre estos factores y la
presencia de capital social permiten explicar mejoras en la gestión local y construir un modelo de
gobernabilidad alternativa.
En sentido estricto, el capital social es la construcción de redes organizativas orientadas a moldear
expectativas sociales institucionalizadas que permiten sostener la cooperación social dentro de una
comunidad específica (Boix y Posner, 1998). Estas
expectativas permiten que los individuos desarrollen actitudes cooperativas orientadas a involucrarse en los temas centrales de su comunidad. En
este sentido, se dice que el capital social es acumulativo pues en la medida en que las sociedades institucionalizan estos mecanismos de cooperación en el
tiempo, es más probable que se comporten de esta
misma manera en el futuro (Putnam, 1993; Boix y
Posner, 1998). El capital social es por ello “sendero
dependiente”: la existencia o no de un acervo de
capital social en el pasado tiene un impacto directo
sobre el comportamiento futuro de la comunidad.
Tal como lo definen Boix y Posner: “las teorías de
capital social argumentan que la idea central es la
de un concepto de equilibrio. La cooperación repetida incrementa la disponibilidad del capital social;
y altos niveles de capital social hacen posible sostener en el tiempo la cooperación dentro de una
comunidad” (1998: 688).
Por lo tanto, el capital social no está vinculado estrictamente a la esfera política o a las actitudes cívicas en
el plano de la participación ciudadana. Antes bien, es
un concepto mucho más amplio: está vinculado a la
esfera social y se refiere a los niveles de asociatividad existentes dentro de una jurisdicción. De este
modo, la asociatividad se refiere a las instituciones y
redes propias de la sociedad civil, por ejemplo,
asociaciones, grupos de interés y organizaciones sin
fines de lucro; y no a organizaciones ciudadanas o
políticas exclusivamente. En la medida en que el
tejido de una comunidad sea más denso, mayor
disponibilidad de capital social tendrá esa jurisdicción gracias a la existencia de este tipo de organizaciones sociales y, por lo tanto, mayores posibilidades
tendrá de resolver sus problemas a través de iniciativas cooperativas entre los diversos actores. El caso
del Tribunal de las Aguas de Valencia en España
–presentado en el Recuadro 5.1– muestra cómo este
acervo de capital social lleva mucho tiempo en
acumularse, pero una vez constituido, permite crear
instituciones sociales que, sin necesidad de la intervención directa del gobierno, permita resolver
conflictos potenciales entre los habitantes de una
localidad con el objetivo de preservar la administración de los recursos naturales.
Ahora bien, ¿bajo qué condiciones surge el capital
social? ¿Bajo qué condiciones comienza una jurisdicción a acumular este tipo de capital? Se han
desarrollado diversas argumentaciones para contestar estas preguntas. Algunos autores aluden al surgimiento de patrones de cooperación que aparecen
espontáneamente y que son respondidos recíprocamente en un proceso de interacción indefinido
(Axelrod, 1984). En la medida en que esta interacción es vista como indefinida, los actores responden
120 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia
Las 17 hectáreas de sembradíos de la Vega de Valencia, en
la costa este de España, son regadas con las aguas provenientes del Turia, un río cuyo caudal poco estable motivó el
surgimiento del órgano de justicia más antiguo de toda
Europa. El Tribunal de las Aguas surgió por la necesidad que
tenía la comunidad valenciana de hacer un uso eficiente y
justo del agua, y mitigar así el impacto que los acentuados
cambios climáticos tenían sobre la cosecha. Este caso ilustra
la posibilidad que tiene la sociedad, a través de la promoción
de arreglos cooperativos, de proveer soluciones institucionales que no son estrictamente públicas ni privadas para
inducir comportamientos socialmente óptimos. Estas instituciones han surgido como resultado de la acumulación histórica de altos niveles de capital social en comunidades relativamente pequeñas y con preferencias bastante homogéneas.
El agua del río Turia llega a las comunidades a través de un
sistema conformado por ocho acequias o zanjas, que
distribuyen el preciado recurso hacia 138 filas (porciones de
agua que varían dependiendo del caudal que tenga el río). La
población se organiza en comunidades autónomas, cada una
de las cuales utiliza una acequia para regar sus cultivos. El
funcionamiento de las acequias está regulado de acuerdo con
un antiguo cúmulo de normas que se transmiten oralmente de
generación en generación.
Las comunidades se reúnen cada dos o tres años para elegir
democráticamente una Junta Administradora, un síndico y un
guarda de la acequia. Los ocho síndicos de acequias conforman el Tribunal de las Aguas que desde hace más de mil
años sesiona cada jueves para deliberar en torno a conflictos
de todo tipo. Los síndicos también tienen a su cargo la tarea
de velar por el cumplimiento de las ordenanzas (referentes,
por ejemplo, al pago de impuestos o contribuciones, uso del
agua y responsabilidades en la limpieza de las filas, entre
otras) y tienen la potestad de tomar decisiones relevantes en
el proceso de repartición del agua. Por su parte, el guarda de
la acequia es un empleado dedicado a fiscalizar la repartición
del agua y a notificar las infracciones que pudiera cometer
alguno de los usuarios del sistema, que posteriormente son
discutidas en el Tribunal.
El proceso de distribución del agua en la Vega de Valencia es
por demás interesante. Este se rige por una serie de normas
que van siendo modificadas a lo largo del año en función de
las condiciones climáticas; de modo que los agricultores
deben ajustar su actividad diaria a un sistema que variará
dependiendo de si el caudal del Turia es abundante, si es
relativamente bajo, o si se trata de un período de fuerte
sequía.
En épocas de abundancia, los agricultores no tienen restricciones para utilizar la cantidad de agua que deseen. Sin
embargo, en épocas de bajo caudal, que suele ser la
situación más frecuente de la región, se utiliza un sistema de
rotación hidráulica que surte cada una de las filas en un orden
fijo. El agricultor debe esperar su turno para abrir una especie
de compuerta que permite el paso del agua hacia sus cultivos
por un lapso de tiempo irrestricto, pero condicionado al principio de no dejar fluir más agua de lo estrictamente necesario.
Si el agricultor no abre la compuerta a tiempo, pierde su turno
y debe esperar a la próxima ronda de riego.
Las reglas que rigen el uso del sistema de rotación se modifican y se tornan más severas cuando se suscitan épocas de
sequía muy prolongada. Durante estos períodos, es preciso
que cada agricultor determine cuáles de sus cultivos necesitan ser regados con mayor premura, con el fin de reducir la
cantidad de agua utilizada. En la medida en que la situación
se hace más grave, el síndico se ve en la obligación de ajustar el sistema de rotación para establecer el orden y tiempo de
riego que estime necesarios, dándole prioridad a los agricultores cuyos sembradíos tengan mayores necesidades.
La función principal del Tribunal de las Aguas de la Vega de
Valencia es actuar como mecanismo garante de la equidad
en la repartición del agua en la región. Las denuncias más
comunes que el Tribunal suele procesar tienen que ver con
despilfarro del agua en épocas de sequía, obstaculización de
la repartición, trampas de cualquier tipo, daños a los cultivos
e incumplimiento de horarios.
La acción del Tribunal cuenta con una gran aceptación por
parte de los habitantes de la Vega de Valencia, quienes
–conscientes de la necesidad de hacer su aporte al bienestar
común–, no se limitan a hacer uso del agua que se les asigna,
sino que también están comprometidos con la vigilancia
constante del proceso.
Fuente: Ostrom (1990); Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia
(2009).
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 121
de forma cooperativa entre ellos, iniciándose un
proceso de acumulación virtuosa de capital social.
Bajo este tipo de explicaciones, en sociedades en
las que los actores descuentan el futuro fuertemente, es difícil esperar el surgimiento de este tipo
de comportamiento. En otras palabras, en sociedades en las que la percepción de riesgo o desconfianza es alta, resulta difícil esperar que la cooperación pueda sostenerse (Fukuyama, 1996).
Otra explicación se refiere al hecho de que la cooperación depende del tipo de bien (público o privado)
que va a ser provisto por la sociedad. Si los bienes
son públicos, los problemas de provisión social
serán más altos y la posibilidad de sostener la
cooperación será más difícil, pues van a depender de
la forma en que las normas sociales sobre reciprocidad fueron institucionalizadas en el pasado. En
sociedades en las que la reciprocidad social es valorada por los diversos actores, la provisión de estos
bienes públicos estará disponible con mayor facilidad que en aquellas en las que la reciprocidad no es
valorada socialmente. Incluso, en jurisdicciones más
pequeñas, con una fuerte tradición de reciprocidad,
y en las que hay escasez de recursos, la cooperación
será más fácil de sostener a la hora de proveer bienes
y servicios públicos (Ostrom, 1997). Una vertiente
más reciente se refiere a la confianza como un ingrediente central para comprender las causas que dinamizan este proceso social (Fukuyama, 1996).
Finalmente, es posible observar instancias en las
que la cooperación social surge gracias al esfuerzo
de un tercer actor (p.e., un líder político o un evento
histórico) que motiva a que las partes comiencen a
interactuar de una forma cooperativa (Keohane,
1984). Aunque es difícil de sostener en el tiempo,
no es imposible que el capital social surja de esta
manera. En este tipo de argumentaciones, el liderazgo provisto por algún individuo u organización o
la magnitud de un shock externo es un elemento
central para revertir patrones de desconfianza y
cimentar una nueva dinámica de cooperación. Sin
embargo, resulta difícil que se dé este tipo de procesos en el contexto de sociedades desiguales. En
cambio, en sociedades con menores niveles de desigualdad, los procesos de cooperación son más fáciles de sostener (Putnam, 1993).
En cualquier caso, es preciso distinguir entre dos
tipos de explicaciones sobre el origen de la acumu-
lación de capital social. En una primera vertiente,
este proceso es de abajo hacia arriba; es espontáneo
y está influido por las normas sociales de reciprocidad. En el segundo caso, es de arriba hacia abajo; y
es una historia que surge a partir de un liderazgo
que intenta revertir patrones de desconfianza. Independientemente de su origen, el capital social tiene
un impacto global sobre el desempeño de las sociedades y sus instituciones, y moldea la concepción y
sustentabilidad de la participación ciudadana. Para
comprender esta idea, es necesario distinguir claramente entre capital social, participación ciudadana
y capacidades institucionales.
La participación ciudadana se refiere a la voluntad
de los individuos de participar en el ámbito público
para influir en la concepción y ejecución de las políticas públicas. Esta participación se puede dar a
través de diversos mecanismos, tanto formales
(referéndums, asamblea de ciudadanos, presupuestos participativos) como informales (cabildeo, protestas, movimientos sociales). Los mecanismos de
participación ciudadana se ven influidos por la existencia o no de instituciones locales que fomenten
este tipo de práctica ciudadana. Las capacidades
institucionales se refieren a la existencia y la calidad
de los recursos humanos, fiscales y administrativos
para diseñar e implementar con cierta autonomía las
políticas públicas de la comunidad. Evidentemente,
los niveles de capital social van a influir directamente en ambas variables: a mayores niveles de
capital social, mayores niveles de participación
ciudadana y mayor efectividad de las instituciones
(Putnam, 1993). Sin embargo, el hecho de que estas
variables estén correlacionadas no quiere decir que
sean exactamente iguales.
Por otro lado, la gran diversidad de capital humano y
recursos financieros dentro de una localidad, además
de las redes disponibles de cada uno de los actores,
puede condicionar la calidad de la participación
ciudadana. Asimismo, puede existir una gran dispersión en la distribución del costo de oportunidad de la
participación individual, que puede hacer poco equitativa la expresión de las preferencias de los distintos
estratos sociales. Todo ello ayuda a explicar que la
participación ciudadana no siempre es equitativa y
no siempre conlleva al buen gobierno. Los individuos, presionados por diversos intereses económicos
y políticos, pueden orientar la participación ciudadana para extraer rentas privadas directamente del
122 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 5.1
Modelo de gestión local
gobierno local y no con miras a mejorar la provisión
de bienes y servicios públicos. Por ello, la participación ciudadana debe ser universal, eficaz y equitativa con el fin de evitar este tipo de consecuencias.
Cabe señalar que la relación entre estas distintas
variables (participación ciudadana, capacidad local,
capital social y emprendimiento político) puede ser
compleja, tal como lo muestra la Figura 5.1.
Finalmente, el liderazgo político es un elemento
clave en el proceso de identificación e innovación de
políticas públicas para resolver los problemas de la
comunidad. Diversos autores (entre ellos, Grindle,
2008 y Tendler, 1997) han identificado que la capacidad de liderazgo de los alcaldes para movilizar
recursos sociales, técnicos, políticos y financieros es
un factor central para explicar cambios en los patrones de efectividad de la gestión local en contextos
institucionales débiles. Incluso, cuando estos liderazgos se movilizan para diseñar e implementar políticas públicas con un objetivo de transformación
local, logran superar los obstáculos que supone la
administración pública en contextos institucionales
adversos y de baja participación ciudadana. El caso
de Bogotá es un buen ejemplo del papel que el liderazgo puede desempeñar en contribuir a revertir
patrones de desconfianza ciudadana para incrementar la calidad de la gestión local. Para finales de la
década de los ochenta, los niveles de violencia
habían minado los niveles de confianza de la población, aterrorizada por la penetración del narcotráfico,
los secuestros y los actos de terrorismo. Antanas
Mockus, como alcalde electo bajo una plataforma
independiente para regir a la ciudad de Bogotá, se
planteó la necesidad de revertir estos patrones de
desconfianza a través de programas de cultura y
participación ciudadana que pudiesen impulsar
cambios en la gestión de servicios públicos básicos,
como la seguridad y el transporte. Este cambio,
consolidado por los alcaldes siguientes, permitió
incrementar sensiblemente la calidad de vida de los
ciudadanos y crear un sentido de pertenencia social
hacia la ciudad de Bogotá que antes era prácticamente inexistente (ver Recuadro 5.2).
La combinación entre capacidades institucionales y
participación ciudadana, en el contexto de distintos
niveles de capital social y aun con la presencia de un
liderazgo político, pueden ocasionar distintos resultados en cuanto a la gestión local. En otras palabras, el
capital social provee un contexto en el que los mecanismos de participación ciudadana y capacidades institucionales se articulan para promover ciertos patrones
de gestión local. Un buen gobierno surge cuando, en
un contexto de alto nivel de capital social, la participación ciudadana y las capacidades locales interactúan
positivamente para atender los problemas de la comunidad. En cambio, los colapsos gubernamentales
surgen en contextos de bajos niveles de capital social
en los que la ausencia de la participación ciudadana y
la ausencia de gobiernos locales con suficientes recursos humanos, fiscales y administrativos conllevan a
una situación insostenible. Los patrones intermedios
de gestión local también pueden comprenderse dentro
de este mismo marco analítico. La Figura 5.2 (ver
p.124) intenta mostrar estos patrones.
+
–
Participación
ciudadana
+
–
Es importante señalar que aun en diferentes contextos de capital social y de liderazgo político, se
pueden dar interesantes patrones de gestión local; es
decir, el hecho de que en una jurisdicción existan
bajos niveles de capital social no impide que las
instituciones locales o los ciudadanos inicien procesos de cambio dentro de sus comunidades, sobre todo
cuando existe algún nivel de liderazgo; asimismo,
altos niveles de capital social no garantizan el éxito
de la gestión local sin un apalancamiento adecuado
de la participación ciudadana o de las instituciones
locales. Este punto es particularmente relevante pues
muchas veces se pueden dar procesos de transforma-
+
–
Capacidad
local
Liderazgo
político
+
–
Fuente: elaboración propia.
Acumulación de capital social
+
–
+
–
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 123
Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá
Hace poco más de una década, los habitantes de la capital de
Colombia padecían las consecuencias de una falta de planificación urbana. Elevada criminalidad, congestión vial, crecimiento
vertiginoso del parque automotor, violencia y altos niveles de
contaminación eran los rasgos característicos de la Bogotá de
aquellos tiempos.
En el plano político, se dieron importantes cambios en la década
de los noventa que marcaron el inicio del progreso de la ciudad.
Gracias a la reforma realizada en 1993 a la Ley Orgánica de
Bogotá, el gobierno local ganó nuevas facultades y mayor
autonomía en el ámbito fiscal y de servicios, especialmente en
transporte. A partir de entonces, se empezó a aplicar la Ley de
Planeación, que regulaba completamente la elaboración del plan
de desarrollo de la ciudad y lo vinculaba fuertemente con los
planes de acción bianuales y con el programa de gobierno
presentado por el alcalde al inscribirse como candidato. Se puso
en práctica, entonces, un modelo de gestión basado en la
medición de resultados a través de indicadores que obligaba a los
gobernantes a rendir cuentas con regularidad y, a su vez, servía
para identificar los problemas de la ciudad e idear soluciones.
Entre 1995 y 1997, se puso en marcha el plan Cultura Ciudadana,
con el cual se buscaba sensibilizar a la población e inducir un
nuevo patrón de comportamiento, compatible con las normas
sociales fundamentales para la convivencia en la ciudad. Para ese
momento, los niveles de desconfianza de la población, ocasionados por los problemas de narcotráfico y de violencia organizada,
eran muy altos. Diversos programas en materia de vigilancia y
prevención se pusieron en marcha en el marco de este plan, tales
como el desarme de la población, la prohibición del uso de pólvora, el ahorro voluntario de agua y el control del horario de expendio de licores (medida conocida como la “hora zanahoria”).
Las estadísticas disponibles empezaron a reflejar la reducción
paulatina de los homicidios, accidentes de tránsito y otros delitos de
alto impacto. Sin embargo, el cambio más importante, ya que
permitiría la sostenibilidad de los avances logrados, fue la toma de
conciencia por parte de la ciudadanía de la magnitud de los problemas sociales y de las políticas públicas que habían sido diseñadas
para solucionarlos. Después de la puesta en marcha del plan de
ción local en el contexto de bajas capacidades institucionales y bajos niveles de capital social. En este
sentido, es común pensar que el buen gobierno es el
resultado de altos niveles de capital social combinados con una alta participación ciudadana y altas
capacidades institucionales. No obstante ello y a
pesar de que el buen gobierno requiere de estas
Cultura Ciudadana, se comprobó, mediante encuestas de opinión,
que los ciudadanos empezaron a mostrar una actitud menos hostil
hacia las leyes y más dispuesta a cumplirlas, de manera que
empezó a operar un fenómeno de “autorregulación cultural”.
Más tarde, se implementó un plan que logró mejorar significativamente la movilidad en la ciudad. Este comprendió la mejora de la
construcción de nuevas vías peatonales y la remodelación de las
existentes, la creación de rutas para ciclistas y un programa de
restricción del tránsito vehicular, llamado Pico y Placa (el cual retira diariamente 40% de los vehículos en horas de alto tráfico).
Adicionalmente, se construyó un innovador sistema de transporte
público, el Transmilenio, que cuenta con una infraestructura especializada para proveer servicios de calidad a la población y es
operado, en conjunto, por el sector privado y el sector público
mediante un esquema de funciones bien definidas para cada actor.
En el año 1998, surgió por iniciativa de la sociedad civil el proyecto Bogotá, ¿cómo vamos? con el objetivo de evaluar, a través de
indicadores de gestión, los cambios que se iban produciendo en
la ciudad en materia de salud, educación, medio ambiente, servicios públicos, transporte y seguridad, entre otros. Dicho proyecto
nació de la alianza entre la Cámara de Comercio de Bogotá
(representante del sector privado bogotano frente al sector público), la casa editorial El Tiempo (el principal diario del país) y la
Fundación Corona (fundación sin fines de lucro dedicada al fortalecimiento de la capacidad institucional en el país), y contó con la
anuencia y el respaldo del gobierno local, que se comprometió a
entregar la información necesaria.
Desde entonces, los resultados obtenidos en cada una de las
referidas áreas son sistematizados en una publicación periódica
que se difunde a través de los medios de comunicación y de
actividades de diversa índole (como encuentros y congresos,
entre otras), donde se produce el debate entre expertos,
funcionarios públicos y la comunidad bogotana. La calidad de vida
en Bogotá ha mejorado de manera sorprendente gracias no solo
a la eficiente acción del gobierno local, sino al cambio de mentalidad de la población y su inclusión en los asuntos de su ciudad.
Fuente: www.bogotacomovamos.org
condiciones para hacerse sustentable, no quiere decir
que las comunidades no puedan experimentar procesos de cambio orientados en esa dirección.
Los procesos de gestión local orientados al fortalecimiento institucional suelen darse en contextos de
alto capital social y alta participación ciudadana. En
124 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 5.2
Patrones de
gestión local
+ Capital social
– Capital social
+ Participación ciudadana
– Participación ciudadana
+ Liderazgo político
– Liderazgo político
+ Capacidad institucional
– Capacidad institucional
Buen gobierno
Captura de rentas
Gobierno directivo
Fallas de gobierno
Fuente: elaboración propia.
estos casos, la ciudadanía demanda activamente
mejoras, lo cual no siempre encuentra una respuesta
institucional, produciéndose de esta manera fallas
de gobierno; sin embargo, los altos niveles de capital social conjuntamente con la participación ciudadana pueden interactuar para crear o fortalecer el
arreglo institucional existente. Muchas de las innovaciones institucionales que surgen en comunidades muy bien organizadas, y con altas tasas de
participación, en Europa o los Estados Unidos,
suelen seguir estos patrones.
En cambio, cuando el capital social es bajo, la alta
participación ciudadana carente de instituciones locales sólidas puede optar por movilizaciones sociales
orientadas fundamentalmente a resolver fallas de
gobierno; no obstante, estas culminan con la captura
de rentas o el dominio de grupos de interés. En este
tipo de casos, el bajo nivel de capital social puede
ocasionar que el grupo que participe esté velando
solamente por sus intereses particulares y que
termine controlando las instituciones locales. Estos
ejemplos son muy comunes en los procesos de definición de las zonas de uso residencial y comercial de
un municipio, en las que, en un principio, algunos
grupos de la comunidad demandan un plan urbano
local que, ante la ausencia de controles sociales más
amplios y ante la baja capacidad técnica de la localidad, termina siendo capturado por intereses particulares. Precisamente, algunos estudios sobre desempeño
local en América Latina, particularmente en México
y Brasil, han mostrado que los grupos ciudadanos
están mucho más orientados a la extracción de rentas
privadas que a velar por una mejor provisión de
bienes y servicios públicos (Grindle, 2008 y Tendler,
1997). Esto contradice el supuesto de que el fortalecimiento de la llamada sociedad civil siempre va a
conducir a mejores resultados. Ello solo ocurre
cuando la alta participación ciudadana se da en un
contexto de alto capital social o, en su defecto, de
altas capacidades institucionales locales.
Finalmente, en aquellas comunidades en las que la
institucionalidad local es relativamente sólida, pero
los niveles de capital social y participación ciudadana son bajos, el liderazgo político tiende a orientar el diseño e implementación de políticas públicas
a través de un estilo de gobierno más directivo.
Cuando el contexto de capital social es relativamente alto pero la participación ciudadana es baja,
estas mismas instituciones locales intentan estimular la cultura cívica entre sus miembros. En estos
casos, el gobierno local intenta fortalecer la fibra
participativa aprovechando el capital social e institucional que posee la comunidad. Por último,
también existen instancias de gobiernos directivos
en las que la participación ciudadana y la institucionalidad local interactúan positivamente, tratando de
revertir los bajos niveles de capital social y generar
un ciclo virtuoso de gobernabilidad. El caso de la
transformación urbana de la ciudad de Curitiba en
Brasil es una muestra de los beneficios de este tipo
de interacción. En este caso, el gobierno de la
ciudad tuvo una visión de largo plazo en cuanto al
plan de transporte urbano de la ciudad, pero logró
consultar ampliamente con sus habitantes para
introducir ajustes sustanciales y contar con el apoyo
ciudadano que implicaba una transformación de esa
naturaleza (ver Recuadro 5.3).
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 125
Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificación y participación ciudadana
En la década de los sesenta, la ciudad de Curitiba, capital del
Estado de Paraná (al sur de Brasil), contaba con apenas
350.000 habitantes. Sin embargo, la modernización de la
producción en el campo originó la migración de los
campesinos hacia los municipios colindantes, provocando
tasas de crecimiento poblacional cercanas al 5% anual y el
colapso de los servicios públicos y zonas verdes disponibles
de la ciudad. Debido a la presión demográfica, se tornó necesario formular políticas públicas para viabilizar el desarrollo.
La primera respuesta del gobierno estatal fue la creación del
Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba
(IIPUC), una agencia independiente que se encargaría de
elaborar un plan de desarrollo urbano para la ciudad. Fue así
como los miembros del IIPUC redactaron el Plan Preliminar, que
fue sometido a la opinión pública a través de la serie de seminarios públicos “Curitiba del Mañana”, que permitieron la legitimación política del plan y la incorporación de cambios para
adecuarlo a las necesidades de la comunidad. La participación
activa de la ciudadanía fue un elemento clave en el éxito del
proyecto, toda vez que permitió minimizar los conflictos asociados a los cambios que estaban por suscitarse en la ciudad.
De este modo, se redactó un plan preliminar modificado, conocido como el Plan Director de Desarrollo Territorial de Curitiba y que
es considerado por muchos como la punta de lanza del desarrollo de esta ciudad. Con la puesta en marcha del Plan Director se
buscaba transformar la ciudad en todos los aspectos, haciendo
especial énfasis en el transporte y el uso de los espacios públicos
de acuerdo con un modelo lineal de expansión urbana. La
concepción de crecimiento lineal de la ciudad se basó en la
construcción de cinco corredores estructurales, esto es, vías con
dos canales especialmente diseñados para la circulación de autobuses; dos canales para el tráfico rápido de vehículos livianos y
dos canales para el tránsito lento. Estas vías fueron creadas con
la finalidad de integrar el sistema vial y de transporte, impulsando
el crecimiento ordenado de la mayor densidad poblacional a lo
largo de estas. Ello permitió fomentar la ocupación de los espacios que disponían (o dispondrían en el futuro, según lo establecido en el plan) con una eficiente infraestructura de servicios públi-
Patrones de gestión local
en América Latina
El marco analítico antes expuesto permite extraer la
siguiente hipótesis básica sobre la gestión local: los
altos niveles de capital social per se no conllevan
necesariamente a mejoras en la gestión. Los determinantes de la gestión deberían estar complementa-
cos, especialmente en materia de transporte.
Posteriormente, se creó el Sistema de Transporte Público,
que gestionó la construcción de una amplia red de rutas de
autobuses. Dicha ruta fue complementada con la transformación de numerosas áreas comerciales del centro de Curitiba
en zonas peatonales, la instalación de alrededor de 150 km
de ciclovías, y la creación de paradas “tipo tubo” que permitieron agilizar el embarque y la compra de boletos.
La empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS) se
encargó, en su momento, de construir la infraestructura necesaria para el funcionamiento de la nueva red de autobuses; y
actualmente se encarga de administrar el sistema de transporte colectivo que diariamente atiende a alrededor de dos
millones de pasajeros. Para ello, URBS contrata los servicios
de doce compañías de autobuses que compiten entre sí en
términos de precios y calidad de servicio, garantizando la
eficiencia permanente del sistema.
Con el paso del tiempo, el sistema de transporte se fue
perfeccionando y complementando con nuevos servicios.
Actualmente, la ciudad cuenta con 1.980 unidades que
cubren múltiples rutas. Además, el sistema general de transporte se complementa con autobuses que prestan servicios
específicos, tales como el Sistema Turístico, que recorre las
principales atracciones turísticas de la ciudad; el Sistema
Circular Centro, que rodea el centro de Curitiba; el Sistema de
Enseñanza Especial, que atiende de manera gratuita a
discapacitados; y el Sistema Interhospitales, cuya ruta conecta a los principales centros de salud.
El significativo aumento de la velocidad de los autobuses y los
extraordinarios niveles de eficiencia del servicio determinaron
una mayor disposición por parte de la ciudadanía a dejar sus
vehículos en casa. Para el año 1991, el uso de vehículos
particulares había disminuido en 28% y como consecuencia,
Curitiba es hoy una de las ciudades brasileñas con menor
nivel de contaminación del aire.
Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba.
dos por la presencia y la interacción con otras variables como participación, liderazgo o capacidad
institucional, mencionadas anteriormente. En otras
palabras, aun si el capital social y la gestión local
están correlacionados positivamente, esto podría
ser el resultado de la presencia de otras variables y
no simplemente de la existencia de altos acervos de
capital social dentro de la comunidad. Por lo tanto,
126 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
el impacto del capital social sobre la gestión local
es contingente y depende también de la presencia
de estos otros factores. Otra hipótesis importante
que se deriva del marco analítico es que, incluso en
contextos de bajo capital social, la interacción entre
participación ciudadana, liderazgo político y capacidades institucionales puede conllevar a mejoras
en la gestión local.
La medición de estas otras variables representa en
sí misma una iniciativa importante, si se la compara
con otros estudios que han centrado sus esfuerzos
tan solo en el capital social. Con ello se intenta
reflejar la necesidad teórica de desagregar el
impacto de los factores analizados y contribuir con
la comprensión de los distintos factores que influyen en la gestión local. En este contexto, para
comprobar estas hipótesis básicas, se ha utilizado
una encuesta realizada por la CAF entre los meses
de junio y julio de 2009 en 23 ciudades de América
Latina. En esta encuesta, se realizaron preguntas de
diversa naturaleza con la finalidad de medir las
percepciones ciudadanas sobre algunas de estas
variables. Como se podrá apreciar, dado el carácter
subjetivo de las respuestas y la alta correlación
entre las distintas variables, los resultados son limitados como para derivar un modelo de impacto
específico de cada factor sobre la gestión local. Sin
embargo, la encuesta sirve para mostrar patrones
empíricos de gestión local en América Latina que
reflejan combinaciones diferentes de factores para
explicar el éxito o el fracaso en cuanto a la percepción de los resultados administrativos de una
ciudad. Con ello se pretende mostrar que la necesidad de desagregar el concepto de capital social y la
necesidad de incluir otras variables explicativas
constituyen un camino apropiado para contribuir
con un mejor entendimiento de las dinámicas políticas, sociales e institucionales que tienen un impacto
en la gestión local de las ciudades.
La encuesta mide la gestión local en función de los
niveles de satisfacción de los ciudadanos con la calidad de vida, transporte, vivienda y seguridad; es decir,
la gestión es vista como una función directa de los
niveles de satisfacción de los habitantes con los servicios públicos de la ciudad. El capital social, entendido
como las expectativas que moldean el comportamiento cooperativo de los individuos en un contexto
social, se mide a través de las siguientes preguntas:
¿qué tanta confianza existe entre las personas que
viven en su comunidad a la hora de relacionarse para
resolver sus conflictos? y ¿qué tanto han cambiado
los niveles de confianza entre los miembros de su
comunidad en los últimos años? (esta última pregunta
busca capturar la dinámica de acumulación de capital
social). El liderazgo político se mide en función de la
percepción de cercanía del gobierno local a los ciudadanos, es decir, en función de la accesibilidad.
Asimismo, la capacidad institucional es vista como
una función de la percepción ciudadana sobre los
niveles de eficiencia del gobierno local. Finalmente,
la participación ciudadana se mide con base en la
intensidad con la que el individuo interactúa por
medios no electorales para influir en las decisiones
públicas de la localidad y en la calidad percibida de
esa participación en cuanto a su efectividad.
Los datos muestran una alta correlación entre el
capital social y cada una de las potenciales variables que contribuyen a explicar mejoras en la
gestión local. En el Gráfico 5.1, se observa que en
las ciudades latinoamericanas a mayor capital
social, mayor crecimiento en la participación ciudadana, mejor liderazgo político y mayor capacidad
local. Este primer descubrimiento es consistente
con las discusiones previas relativas al marco analítico y, en particular, con la idea de que existe una
gran endogeneidad entre todas estas variables.
Efectivamente, la tabla de correlaciones muestra
una alta asociación entre todas las variables estudiadas. Por lo tanto, dada esta endogeneidad, es difícil
establecer mecanismos causales específicos para
explicar con exactitud los determinantes de la
gestión local.
El diagrama de dispersión del Gráfico 5.1 muestra
una relación positiva entre los cambios en los niveles de capital social y la gestión local. Adicionalmente, este diagrama de dispersión muestra que
existe un grupo de ciudades que se encuentran por
encima de la línea de tendencia, lo cual implica que
poseen un desempeño de la gestión local como
función del capital social por encima de la media
del conjunto de ciudades estudiadas. Algunas de
estas localidades son Medellín (Colombia), Salto
(Uruguay), Barranquilla (Colombia), Bogotá
(Colombia), Montevideo (Uruguay) y Quito (Ecuador). Como se verá más adelante, estas ciudades
muestran patrones de interacción diferenciadas
entre las diferentes variables estudiadas, por lo que
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 127
Gráfico 5.1
Relaciones de la
gestión local para
ciudades seleccionadas
de América Latina
Diagrama de dispersión: capital social - gestión local
0,95
MED
0,90
0,85
S. PAULO
Log gestión local
0,80
AREQ
0,75
PIURA
0,70
RAF
SALTO
BARRANQ
RÍO
N. IGUAZÚ BOG
MONT
CÓRD
QUITO SN. CRIST. MANTA
GUA
BA
CCS
COCHAB
LIMA
STA CRUZ
LA PAZ
0,65
MBO
0,60
0,55
1,20
1,25
1,30
1,35
1,40
1,45
1,50
1,55
1,60
1,65
Log capital social
Matriz de correlación
Gestión
local
Participación
ciudadana
Gestión local
1,00
Participación ciudadana
0,70
1,00
Capital social
0,64
0,60
Capital
social
Capacidad
institucional
Liderazgo
político
1,00
Capacidad institucional
0,48
0,41
0,50
1,00
Liderazgo político
0,46
0,44
0,51
0,96
1,00
Fuente: elaboración propia con base en CAF (2009b).
la explicación de este desempeño probablemente no
sea capturada exclusivamente por los niveles de
capital social en cada localidad.
Es importante resaltar también que el hecho de que
existan algunas ciudades con un desempeño por
encima de la tendencia no quiere decir que su
desempeño sea alto. En términos generales, todas
las ciudades latinoamericanas encuestadas muestran niveles bajos de respuesta en la escala utilizada
para cada una de las variables que fueron medidas.
En otras palabras, las ciudades latinoamericanas no
poseen altos niveles de desempeño en ninguna de
las dimensiones estudiadas. Por lo tanto, los ciudadanos perciben que existen enormes oportunidades
de mejora en cada una de ellas, se trate de capacidad institucional, liderazgo político, participación
ciudadana, capital social o gestión local.
El Gráfico 5.2 (ver p. 128) muestra la distribución
de las distintas ciudades en cuanto a su desviación
de la evaluación promedio a cada una de las dimensiones identificadas. En este gráfico, es posible
observar que las ciudades varían de forma significativa a lo largo de todas estas variables y que estas
variaciones pueden ser incluso pronunciadas dentro
de un mismo país. El gráfico también revela que la
ciudad que sobresale del resto es la de Rafaela
(Argentina), seguida por Medellín (Colombia),
dados sus altos valores, si bien estos no son tan
altos respecto de la escala uno y diez, ya que la
mayoría de los valores ronda alrededor de los seis y
siete puntos. Son interesantes también los casos de
Salto (Uruguay), Barranquilla (Colombia) y Bogotá
(Colombia) dado que los valores de sus variables en
estudio son relativamente altos con respecto al
resto. Ahora bien, los valores para cada variable del
conjunto restante de ciudades se ubican, aproximadamente, en la mitad de la escala (cinco puntos).
Igualmente, merece la pena resaltar que todas las
ciudades latinoamericanas muestran bajos niveles
128 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Sao Paulo
Santa Cruz
San Cristóbal
Salto
Río de
Janeiro
Rafaela
Quito
Piura
Nova Iguazú
Montevideo
Capital social
Medellín
Maracaibo
Manta
Lima
La Paz
Guayaquil
Córdoba
Cochabamba
Liderazgo político
Caracas
Capacidad institucional
Buenos Aires
Participación ciudadana
Bogotá
Arequipa
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Gestión local
Barranquilla
Gráfico 5.2
Variables de la gestión
local en América Latina
Fuente: CAF (2009b).
de capital social, en comparación con la evaluación
subjetiva de liderazgo, capacidad institucional y
participación ciudadana. También es posible observar una asociación casi perfecta entre capacidades y
liderazgo. Es probable que los individuos no distingan entre ambos factores o que el liderazgo, medido
como la cercanía a los ciudadanos, sea visto como
un indicador de la eficiencia de las instituciones
locales. Por último, prácticamente todas las ciudades latinoamericanas muestran una gran valoración
en la intensidad y la efectividad de la participación
ciudadana.
Ahora bien, para poder tener una evaluación de
cada una de las ciudades en cuanto a su desempeño
relativo se ha ordenado cada una de las localidades
en alto, medio alto, medio bajo y bajo, para cada
una de las dimensiones estudiadas, estableciendo la
posición percentil de cada ciudad en la distribución
del desempeño de la misma localidad en cada
dimensión –el desempeño de una ciudad es considerado alto si su evaluación está por encima del
percentil 75; medio alto, por encima del percentil
50; y así sucesivamente–. El Cuadro 5.1 reporta
estos resultados en los que se incluye, con un tono
específico, el nivel en términos relativos en cuanto
a su percentil (alto, medio alto, medio bajo y bajo) y
la puntuación obtenida en la medición de la escala
para cada dimensión en términos absolutos.
Un primer análisis del Cuadro 5.1 revela que las
ciudades con alto desempeño de gestión local
(Medellín, Rafaela, Salto, Barranquilla, Río de
Janeiro y Sao Paulo) muestran patrones diferenciados respecto a la combinación de potenciales variables explicativas. Por ejemplo, Rafaela en Argentina
muestra una alta consistencia con el marco analítico,
debido a que el buen gobierno es resultado de altos
niveles de capital social, liderazgo político, capacidades locales y participación ciudadana. Esta ciudad
muestra, en términos relativos con otras ciudades
latinoamericanas, altos niveles de sostenibilidad en
su gestión local. Un caso muy similar, aunque
menos pronunciado en cuanto a su alto desempeño
en capital social y participación ciudadana, es la
ciudad de Salto en Uruguay. En esta ciudad, la
encuesta pareciera revelar que el liderazgo político y
las capacidades locales han sido los grandes dinamizadores de la gestión. El caso de Medellín en
Colombia es particularmente interesante porque
pareciera que los altos niveles de gestión local
pueden ser alcanzados aun en un contexto de menores niveles de capital social. Medellín es una ciudad
que ha desarrollado capacidades locales, liderazgos
políticos y mecanismos de participación ciudadana
para compensar temporalmente sus debilidades en
cuanto al desarrollo del capital social. En este
sentido, las diferencias entre los casos de Rafaela y
Salto parecieran evidenciar la posibilidad de que,
efectivamente, el buen gobierno en el contexto de
altos niveles de capital social puede ser contingente
y depender también de otros factores. Por otro lado,
el caso de Medellín revela que efectivamente es
posible pensar en cambios radicales de patrones de
gestión local, incluso en el contexto de menores
niveles de capital social.
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 129
Cuadro 5.1 Desempeño
Ciudad
Medellín
Rafaela
Salto
Barranquilla
Río de Janeiro
Sao Paulo
Bogotá
Nueva Iguazú
Montevideo
Córdoba
San Cristóbal
Quito
Manta
Guayaquil
Buenos Aires
Caracas
Santa Cruz
Cochabamba
Arequipa
Lima
La Paz
Piura
Maracaibo
en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina a/
Gestión
local
Participación
ciudadana
Capital
social
Capacidad
institucional
Liderazgo
político
7,77
6,97
3,95
6,95
7,05
7,25
5,29
8,06
7,53
7,17
6,97
6,82
6,78
6,73
6,55
6,42
6,37
6,36
6,18
6,02
5,93
5,75
5,72
5,69
5,59
5,33
5,23
4,07
6,11
5,76
6,41
5,90
5,37
5,97
6,34
6,01
4,39
6,13
6,47
6,66
5,71
5,15
5,53
5,96
4,64
4,65
5,11
4,53
3,90
2,50
3,10
3,08
2,76
1,92
2,63
2,43
2,46
2,87
2,49
2,27
2,77
2,44
2,53
2,40
2,81
2,90
2,06
2,29
2,19
1,96
1,81
a/ La calificación del desempeño se hace en una escala de 1 a 10, en la que 1 significa la valoración menos favorable.
Las escala de colores agrupa en cuatro grupos esta clasificación:
Desempeño alto
Desempeño medio alto
Desempeño medio bajo
Fuente: CAF (2009b).
Dos otros casos colombianos exitosos, que muestran
altos niveles de gestión local, son Barranquilla y
Bogotá. Barranquilla ha apalancado su gestión en
altos niveles de capital social y con una percepción
media alta sobre las capacidades locales y de liderazgo político. El caso de Bogotá es quizás el más
enigmático, pues ha alcanzado altos niveles de
gestión a pesar de que la localidad no se caracteriza
por tener altos niveles de ninguna de las variables
estudiadas. Una posible hipótesis es que la percepción subjetiva de mejora en Bogotá viene de un
punto tan bajo que la utilidad marginal que perciben
los ciudadanos de las mejoras introducidas en la
ciudad es muy alta. Sin embargo, los datos revelan
que la sostenibilidad de esta gestión local pareciera
5,87
6,23
5,76
4,05
4,47
4,47
3,57
5,91
3,10
5,12
5,53
6,54
5,22
3,75
4,41
4,66
3,34
5,90
3,11
4,11
4,43
4,18
6,65
6,07
4,93
4,04
4,18
4,64
4,76
4,01
4,26
4,28
2,91
4,23
Desempeño bajo
ser contingente en la capacidad de mejorar su
desempeño en las otras variables estudiadas. En todo
caso, tanto Barranquilla como Bogotá corroboran
que los cambios en los patrones de gestión no dependen exclusivamente de los niveles de capital social.
Las ciudades de Nueva Iguazú, Montevideo,
Córdoba, San Cristóbal y Quito, aunque con altos
niveles de gestión, tienen un menor desempeño que
el primer grupo de ciudades analizadas. Estas ciudades también muestran una gran variedad de patrones
en cuanto al desempeño de capacidades, liderazgo,
participación y capital social. Destaca, entre ellas,
Montevideo que posee altos niveles en sus capacidades, liderazgo y participación ciudadana pero bajos
4,77
3,84
4,21
4,52
4,63
4,13
4,02
4,12
3,06
4,12
130 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro 5.2
Ciudad
Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina
Medellín
Rafaela
PIB per cápita
(USD 2008)
9.780
Índice libertad
Subíndice entorno
a/
para los negocios (2009) macroeconómico (2009) a/
64,6
62,9
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Barranquilla
4.684
64,6
62,9
Sao Paulo
14.214
58,6
59,6
Salto
Río de Janeiro
Bogotá
Nueva Iguazú
Montevideo
Córdoba
San Cristóbal
n.d.
8.490
9.107
n.d.
10.632
Cochabamba
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
12.232
51,4
50,9
38,1
44,7
2,0
11.406
2.829
51,4
53,0
45,2
53,0
32,4
38,7
50,9
n.d.
4.678
62,0
2.058
n.d.
11.441
a/ Índices calculados en escala de 1 a 100.
51,9
45,2
n.d.
La Paz
Maracaibo
22,8
n.d.
n.d.
5.924
Piura
60,4
n.d.
Arequipa
Lima
n.d.
4,2
40,8
n.d.
6.011
Santa Cruz
62,9
n.d.
n.d.
7.973
Guayaquil
Caracas
59,6
12,3
n.d.
62,8
4.261
Buenos Aires
64,6
n.d.
n.d.
64,3
Quito
Manta
58,6
Subíndice capital
humano (2009) a/
6,6
6,4
10,7
n.d.
54,0
17,6
n.d.
n.d.
54,0
50,9
44,7
n.d.
14,5
n.d.
62,0
n.d.
13,3
n.d.
1,0
5,1
n.d.
Fuentes: América Economía, Instituto Brasilero de Geografia y Estatística, Instituto Nacional de Estadísticas de Ecuador,
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina, UNData.
grados de capital social. Esta ciudad, de realizar un
mayor esfuerzo en mejorar los niveles de confianza
ciudadana, probablemente pueda destacarse aun más
en el futuro. En cambio, la gestión local de Córdoba
pareciera estar fuertemente apalancada en las actitudes de los ciudadanos de cooperar en la solución de
los problemas públicos y en los altos niveles de
confianza entre sus habitantes. Sin embargo, si la
ciudad no mejora en las otras dimensiones, la localidad posiblemente encuentre serias restricciones para
subir el nivel de percepción sobre la gestión. De
igual modo, Quito se destaca por poseer altos niveles de participación ciudadana, lo cual posiblemente
haya contribuido a mejorar la percepción de la
gestión local. No obstante, esta ciudad debe trabajar
arduamente en las otras dimensiones señaladas.
Finalmente, el resto de las ciudades (Manta, Guayaquil, Buenos Aires, Caracas, Santa Cruz, Cochabamba, Arequipa, Lima, La Paz, Piura y Maracaibo) poseen bajos niveles de desempeño en la
percepción de su gestión local. El análisis de este
grupo arroja dos inferencias interesantes. La
primera es que este último grupo revela un cluster
de las tres ciudades que fueron encuestadas tanto en
Bolivia como en Perú. ¿Qué explica que en ambos
países, independientemente de las localidades en
donde vivan, los ciudadanos tengan una baja
percepción de la gestión local de todas sus ciudades? Es difícil contestar esta pregunta aunque una
posible respuesta sea que la descentralización es un
proceso que en estos países todavía no ha logrado
consolidarse entre los ciudadanos como un modelo
de gestión distinto. Sin embargo, en el caso de
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 131
Cochabamba en Bolivia pareciera que, a pesar de
tener altos niveles de capital social y una posición
media alta en cuanto a liderazgo, capacidades y
participación, es posible esperar mejoras de la
percepción en un futuro. Guayaquil en Ecuador se
comporta de una manera similar a Cochabamba
pues posee altos niveles de participación ciudadana,
capacidad institucional y liderazgo y, sin embargo,
la gestión no es bien percibida. Quizás ambas localidades tengan que realizar un mayor esfuerzo en
comunicar sus avances y establecer mejores mecanismos para que estas distintas variables se traduzcan en una mejor gestión.
Conclusiones
América Latina ha estado sumergida en un proceso
de transformación institucional como consecuencia
de la transferencia de responsabilidades fiscales,
administrativas y políticas de los gobiernos nacionales a los gobiernos provinciales y municipales.
Estas reformas institucionales han permeado en casi
todos los países aunque con distintos grados de
profundidad. Para garantizar mejoras en los procesos de descentralización, muchos de los aportes
teóricos se han centrado en la necesidad de introducir cambios fiscales y políticos para generar mayor
autonomía financiera y mayor rendición de cuentas
a través de mecanismos democráticos. Sin duda,
ambas reformas son fundamentales para garantizar
un adecuado funcionamiento de la descentralización y, por lo tanto, de los gobiernos regionales y
locales. Sin embargo, estas reformas no son suficientes para aumentar la gestión local que es lo que,
en definitiva, logrará aumentar la calidad de vida de
los ciudadanos.
Un reto fundamental para lograr que la descentralización tenga dicho impacto consiste en analizar los
posibles factores que afectan a la gestión local y no
solo a las elecciones o a la disponibilidad de recursos fiscales. El capital social es uno de los factores
que se menciona con frecuencia como una variable
explicativa de la gestión local. Las expectativas
sociales que moldean las actitudes de los individuos
en su esfuerzo por cooperar en las soluciones de los
problemas de la comunidad, que están, a su vez,
determinadas por los grados de asociatividad de una
localidad, representan una variable frecuentemente
citada para explicar los incrementos en la gestión
local. Sin embargo, esta variable es muy amplia y
puede limitar la posibilidad de que las comunidades
con bajos niveles de capital social puedan iniciar
procesos de transformación orientados a mejorar la
gestión local. Existen otros factores que también
pueden contribuir a explicar este fenómeno, tales
como la participación ciudadana, el liderazgo político y las capacidades locales. Estos elementos,
aunque estén fuertemente asociados y probablemente evolucionen conjuntamente, interactúan de
formas diferentes, generando resultados distintos en
cuanto a la gestión local.
Los resultados sobre la percepción ciudadana de la
gestión local en 23 ciudades latinoamericanas
permiten ahondar en este análisis. En primer lugar,
muestran que el capital social pareciera no ser una
condición suficiente para garantizar mejoras en la
gestión de una ciudad. Aunque es, sin duda, una
variable relevante, las mejoras en la gestión pueden
deberse a la interacción de otros factores como el
liderazgo, la participación y las capacidades institucionales. En segundo lugar, las ciudades –aun en
situaciones de bajos niveles de capital social–
pueden apalancarse en estas otras variables para
generar cambios favorables. Finalmente, existen
diversos patrones de gestión que pueden producir
mejoras, por lo que las ciudades no necesariamente
deben seguir una misma ruta para alcanzar el objetivo deseado.
Evidentemente, los resultados de este análisis tienen
serias limitaciones para poder inferir conclusiones
más generales. Particularmente, no es posible determinar con exactitud cuál es el impacto de cada
variable relevante sobre la gestión local. Cada una
de ellas está íntimamente vinculada con la otra como
para saber cómo influye cada factor en la gestión.
Para poder superar estas limitaciones, es importante
continuar reflexionando teóricamente sobre los
potenciales canales que vinculan las variables entre
sí y la utilización de instrumentos de medición sistemáticos y recurrentes sobre la gestión de las ciudades en América Latina. Resulta igualmente importante documentar los distintos casos relevantes para
comprender los procesos por los que han tenido que
pasar las distintas localidades a fin de mejorar su
gestión. Con frecuencia, estos procesos no son
variables directamente observables pero sí condiciones que terminan permitiendo a los distintos factores
interactuar en la dirección esperada.
132 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Por consiguiente, conocer el funcionamiento intrínseco de la gestión local es una tarea fundamental;
resaltar la relevancia de los niveles de capital social
o de las instituciones no es suficiente. Con el fin de
que los gobiernos y las organizaciones –locales,
regionales, nacionales e internacionales– tengan
realmente la capacidad de cambiar situaciones
sociales complejas, como mejorar la provisión de
bienes y servicios públicos en los distintos ámbitos
descentralizados, dichas entidades deben tener un
entendimiento cabal de la relación entre capital
social, participación ciudadana, liderazgo político y
gestión local. Este capítulo ha intentado construir
un modelo analítico, ciertamente incompleto, que
permite comenzar a entender la complejidad de
estas relaciones y ayudar en la construcción de
mejoras en la gestión local en América Latina.
6
Instituciones y transformación
productiva local
135
Instituciones y transformación
productiva local
Introducción
La globalización ha permitido que la actividad
económica sea relativamente más móvil debido a la
mayor sensibilidad a las diferencias locales y regionales. Este cambio en la dinámica económica internacional implica que las ventajas comparativas que
ciertas localidades disfrutaron en el pasado gracias a
sus condiciones únicas o a su proximidad a las materias primas se hayan vuelto menos relevantes, dando
paso a otro tipo de atractivos a la inversión. Hoy en
día, es una realidad que estas transformaciones están
comenzando a exigir que los gobiernos subnacionales, conjuntamente con el sector privado, cumplan
un papel cada vez más activo en el desarrollo de
políticas productivas, orientadas a una mayor coordinación y planificación para crear y sostener ventajas competitivas de carácter dinámico.
Las políticas de desarrollo económico local suelen
poseer varias características que las distinguen de
otro tipo de políticas productivas, sobre todo de
aquellas a nivel nacional. La primera, y quizás la
más importante, es que se trata de políticas públicas
centradas en el territorio como unidad de acción.
Además de ello, requieren de una inversión importante en la generación de capacidades institucionales, que faciliten la participación y el diálogo con
los distintos actores económicos y sociales, para
garantizar la implementación en el mediano y largo
plazo de los acuerdos alcanzados. Tal como se ha
analizado en los capítulos 1 y 5, este tipo de institucionalidad, denominada blanda, es extremadamente
relevante pues complementa instituciones más
duras ancladas en reglas formales y en el funcionamiento del estado de derecho.
En la implementación de este tipo de perspectivas
existe un mayor grado de coordinación vertical
(entre instituciones locales, regionales, nacionales y
supranacionales) y horizontal (actores privados y
públicos). Esta complejidad le confiere a la gobernabilidad un carácter “multi-nivel” y “multi-agente”.
El centro de este esfuerzo radica en la movilización
de recursos asociados con una visión compartida de
1 Artículo realizado para este reporte.
largo plazo y que, en la práctica, son poseídos y
gerenciados localmente (Rodríguez-Pose, 2009)1.
Precisamente la gerencia de este proceso, caracterizado por la presencia de instituciones blandas, ha
llegado a denominarse ‘desarrollo económico local’
(Rodríguez-Pose, 2009) aunque otros autores hablan
de la construcción de entorno de negocios y competitividad regional. Independientemente de las diferencias entre estos conceptos y del hecho de que sus
orígenes teóricos sean igualmente disímiles, todas
estas ideas resaltan la importancia de la dimensión
institucional en la creación de una plataforma
público-privada para orientar la transformación
productiva.
Resulta evidente que el desarrollo económico de
una localidad está igualmente vinculado a sus dotaciones iniciales y a su atractivo de mercado, tal
como fue analizado en los capítulos 1 y 2, respectivamente. Este atractivo, a su vez, está influido por
el acceso a mercados, las inversiones en infraestructura física, la fortaleza de las instituciones
formales y la inversión en capital humano. Sin
embargo, la capacidad de una localidad de coordinarse para construir cierto dinamismo empresarial
está atada a la consolidación de mecanismos
–muchas veces informales– que permiten movilizar
a los diversos agentes hacia consensos más amplios; es decir, adaptándose de una forma que no
sea disruptiva a los cambios políticos y a las preferencias ciudadanas a los que pueda estar sometida
la localidad.
¿Cómo surgen estas instituciones blandas sobre las
cuales se ancla el desarrollo económico local?
¿Cómo identificar las grandes apuestas productivas
dentro de un territorio? ¿Qué tipo de instituciones
de apoyo deben impulsar las localidades para
hacerse más atractivas para las inversiones? ¿Cómo
fortalecer el conglomerado de empresas (clusters)
para acelerar procesos de innovación y emprendimiento? Los gobiernos subnacionales suelen debatirse largamente en torno a estas preguntas. Y, como
136 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
es de esperarse, el tipo de respuesta que cada
unidad de gobierno le da a estas interrogantes puede
variar significativamente. De ahí que una respuesta
adecuada no sea exclusivamente qué hacer sino
cómo hacer para que la implementación de la política pública sea efectiva. Como se verá más
adelante, esa efectividad depende de la capacidad
de la localidad de intercambiar información para
identificar cuáles son las reformas institucionales
necesarias, las inversiones sociales y en infraestructura física requeridas, las apuestas productivas
pertinentes y los esfuerzos de innovación para
fortalecer los clusters existentes. Por ello, el desarrollo local exige coordinación más que imposición
de una visión que permita apalancar mejoras continuas sobre áreas previamente consensuadas.
El desempeño competitivo de las regiones
Existen variaciones significativas en el desempeño
económico y competitivo de las regiones hacia el
interior de los países. En el capítulo 1, se encontró
evidencia empírica de que no existe un proceso de
convergencia en el nivel de ingreso entre las regiones en América Latina pero sí existe una mayor
convergencia en la calidad de vida de sus localidades. Esta falta de convergencia en los niveles de
ingreso quizás sugiere que los gobiernos subnacionales están en la capacidad de asumir un papel más
preponderante en la promoción de temas productivos que permitan complementar las políticas nacionales para impulsar un mayor crecimiento.
Diversos estudios han encontrado (p.e., CEPAL, 2009)
que los territorios con una mayor tasa de crecimiento
son precisamente aquellos que han logrado una
mejor inserción en la economía mundial mientras
que aquellos que no lo han alcanzado muestran rezagos significativos y no siempre deseables. En una
gran proporción, estas localidades basan su crecimiento en recursos naturales exportables, tanto renovables como no renovables, con algunas excepciones
en el desarrollo de industrias livianas de manufactura
(Brasil y México) o en la promoción de sectores de
servicios financieros, comerciales y turísticos ubicados en áreas metropolitanas (CEPAL, 2009). En términos generales, pareciera entonces que aquellos territorios que han tenido una mejor capacidad de
inserción, gracias a dotaciones iniciales demandadas
globalmente, han logrado despegar en cuanto a su
crecimiento.
Una situación similar se evidencia cuando se analizan los niveles de competitividad de las regiones
(provincias, departamentos o estados) en ocho países
latinoamericanos que poseen índices para capturar el
desempeño competitivo de sus distintas unidades
territoriales (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, México, Perú y la República Bolivariana
de Venezuela). Estos índices tratan de evaluar y
medir la competitividad regional entendida como la
capacidad de las entidades subnacionales para
proveer un ambiente que sustente mejoras continuas
en la productividad de las empresas. De acuerdo con
esta definición, el enfoque competitivo está centrado
fundamentalmente en la empresa y en la contribución del entorno de negocios para incrementar la
productividad de las firmas localizadas en un espacio
geográfico determinado. Los fundamentos microeconómicos de la productividad descansan en dos áreas
interrelacionadas. La primera es la sofisticación con
la que compiten las compañías establecidas en un
espacio geográfico; la segunda es la calidad del
entorno para los negocios a nivel microeconómico
(Porter, 2002). En América Latina, la mayoría de los
índices que han intentado medir la competitividad a
nivel regional se analizan considerando únicamente
los aspectos relativos al entorno de negocios.
Los motores de la competitividad de las regiones
varían según el estado de desarrollo en el que se
encuentran (Porter, 2002). En este sentido, es posible identificar tres grupos de territorios. El primer
grupo está conformado por espacios regionales
menos avanzados, para los cuales las diferencias en
competitividad están dadas, principalmente, por el
costo de los factores; por ejemplo, el costo de la
mano de obra y el acceso a los recursos naturales.
El segundo grupo lo constituyen las regiones en
proceso de transición, en el que los incrementos de
competitividad se logran, básicamente, a través de
una mayor eficiencia en la producción de bienes y
servicios. Para este selecto grupo de territorios, la
competitividad viene dada por la atracción de inversiones, tanto nacional como extranjera, pues esta
permite al sector privado acceder a la tecnología y
el capital requerido para aumentar masiva y rápidamente su eficiencia en la producción de bienes y
servicios (Porter, 2002). En esta etapa, el componente institucional y, en particular, la calidad del
sector público pasan a ocupar una posición relevante como mecanismo de diferenciación para la
atracción de inversiones. En el tercer grupo de
Instituciones y transformación productiva local 137
regiones, mucho más avanzadas y que en América
Latina suelen estar ubicadas en las zonas metropolitanas de gran tamaño, la competitividad está determinada por la capacidad de innovación, el acceso a
capital humano y los avances tecnológicos.
(OCDE, 2009). Otros estudios han evidenciado la
importancia de otras dimensiones propias de la
competitividad como el tamaño del mercado y la
infraestructura para explicar el desempeño de una
provincia o departamento (Bonet y Meisel, 1999).
Los índices regionales de competitividad, aunque
diferentes en cuanto a los indicadores utilizados y los
pesos otorgados a las distintas variables, suelen medir
dimensiones similares moldeadas a partir de la metodología utilizada por el World Economic Forum
(WEF) para estimar la competitividad a escala nacional. Estos instrumentos miden, aunque con diferentes
ponderaciones, dimensiones vinculadas al tamaño del
mercado, capital humano, infraestructura, calidad
institucional, innovación y tecnología. Los resultados
de las distintas metodologías utilizadas en cada país
no son comparables entre sí aunque estas sí pueden
ser ordenadas en función de la posición percentil para
obtener una idea del posicionamiento espacial de las
regiones más competitivas en todo el continente. Los
mapas que se presentan en la Figura 6.1 muestran
este posicionamiento espacial por niveles para los
ocho países estudiados. Los resultados se reportan
para la dimensión global así como en sus vertientes
institucionales, y de innovación y tecnología (para
ver los resultados por país ver Anexo B, p. 234).
La distribución del posicionamiento competitivo que
surge a partir del nivel absoluto de los diversos índices no es suficiente para capturar el esfuerzo que
realiza una región para hacerse más atractiva. La
razón es que estos índices están midiendo niveles que
suelen estar afectados por el ingreso per cápita, lo
cual impide, a su vez, identificar el desempeño real
que está realizando la entidad territorial. En particular, una región más rica (por razones ajenas a los
esfuerzos realizados en temas institucionales, tecnológicos y de innovación; p.e., debido a la existencia
de recursos naturales) podría invertir más en infraestructura, en educación y capacitación, entre otros.
Esto haría que el nivel absoluto del índice sea
elevado pero que no refleje del todo el esfuerzo realizado. Este problema es particularmente relevante
para las jurisdicciones más pobres que pueden tener
un desempeño superior al esperado (en función de su
PIB) para lograr dinamizar su base productiva, aun en
un contexto desfavorable; y lamentablemente esta
ambición no está siendo reflejada por dichos índices.
Aun cuando estas regiones enfrentan situaciones
económicas y socialmente complejas, los gobiernos
pueden orientar sus energías para diseñar programas
efectivos de políticas con el fin de alcanzar mejoras
productivas que les permitan elevar su competitividad muy por encima de las condiciones de ingreso o
PIB que confrontan en el período actual.
Al analizar estos índices al interior de cada uno de
los países, las regiones más competitivas suelen
estar asociadas a territorios con un mayor ingreso
per cápita. Probablemente, este mayor ingreso
refleja, como se mencionó anteriormente, una
mejor inserción de dichos territorios en la economía
global. A su vez, las diferencias regionales en los
ingresos al interior de los países también muestra
una alta correlación con la calidad institucional.
Otros estudios realizados a nivel departamental, en
particular para el caso de Colombia, encuentran
resultados similares en cuanto a la importancia de la
variable institucional para explicar las variaciones
entre los niveles y las tasas de crecimiento del
ingreso per cápita (Olivera y Perry, 2009). En
cambio, la asociación entre la dimensión de innovación y tecnología, y el ingreso de los territorios
subnacionales es más débil aunque no del todo irrelevante. Esto quizás refleje que los sistemas de
innovación y las inversiones en tecnología siguen
estando altamente centralizados y, por lo tanto, en
su mayoría, no responden aún a las realidades
empresariales e institucionales de cada territorio
¿Cómo resaltar, entonces, el desempeño de una entidad para que se torne más competitiva? Una forma de
medir este esfuerzo es obteniendo la diferencia entre
el índice observado y el índice estimado dado el nivel
de ingreso per cápita. Este indicador es particularmente interesante porque logra reducir el sesgo del
ingreso, que suele estar asociado a los diversos índices de competitividad, e identificar aquellas regiones
que tienen un mejor o peor desempeño de lo esperado. Según estas estimaciones (ver Figura 6.2), realizadas tan solo para aquellos países de los que se
cuenta con información estadística oficial del PIB
para las diversas entidades, algunas localidades que,
en un principio, no lucían altamente competitivas en
función del nivel absoluto del índice de competitividad pasan a reportar un desempeño real significativo,
138 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 6.1
Mapas de la competitidad de los estados
de países seleccionados de América Latina
Argentina
Índice de Competitividad
Bolivia
Índice de Competitividad Bolivia
Brasil
Índice de Competitividad
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Información no disponible
El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles:
alto,
medio alto,
medio bajo,
bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.
Continúa
Instituciones y transformación productiva local 139
Continuación
Chile
Índice de Competitividad
Colombia
Índice de Competitividad
México
Índice de Competitividad
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Figura 6.1
Mapas de la competitidad de los estados
de países seleccionados de América Latina
Información no disponible
El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles:
alto,
medio alto,
medio bajo,
bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.
Continúa
140 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Figura 6.1
Mapas de la competitidad de los estados
de países seleccionados de América Latina
Continuación
Perú
Índice de Competitividad
RB, Venezuela
Índice de Competitividad
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Ciencia y Tecnología
Instituciones
Información no disponible
El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles:
alto,
medio alto,
medio bajo,
bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.
como es el caso de los siguientes territorios: Quindío
(Colombia), Norte de Santander (Colombia), Ica
(Perú), Biobio (Chile), Córdoba (Argentina), Provincia de Buenos Aires (Argentina), Paraiba (Brasil),
Nayarit (México) y Guanajuato (México). En
cambio, existen otras regiones que en ciertos niveles
parecían altamente competitivas pero que medidas en
función de su esfuerzo real pasan a tener un desempeño menos relevante. Estas son Valle (Colombia),
Santander (Colombia), Coahuila (México), México
DF (México), Distrito Federal (Brasil), La Rioja
(Argentina) y Santa Cruz (Argentina).
De todas estas regiones, cinco de ellas (Quindío,
Buenos Aires, Paraiba, Ica y Nayarit) se han reinventado debido a la actividad turística. Esta observación quizás sugiera alguna especificidad propia
del turismo que facilite una mayor coordinación
público-privada precisamente porque esta actividad
exige una serie de condiciones para poder elevar el
atractivo de la localidad. Quindío, en Colombia,
logró aprovechar las bellezas naturales y el valor
histórico de la industria del café para impulsar una
industria ecoturística en un contexto de precios
bajos para el sector cafetalero. Diversos productores de café aprovecharon su infraestructura para
adaptarla al turismo y diversificar así sus fuentes de
ingresos. Esta transformación se logró gracias a una
activa participación del sector público en la adecuación de servicios e inversión de la promoción turística de la ruta cafetera. A otra escala, Buenos Aires,
luego de la crisis del corralito en Argentina a
comienzos del milenio, comenzó a ser altamente
atractiva para el turismo global apalancado fundamentalmente en la importancia de su cluster de
entretenimiento, cultura y modas. Paraiba ha desa-
Instituciones y transformación productiva local 141
Esfuerzo Competitivo Argentina
Esfuerzo Competitivo Bolivia
Esfuerzo Competitivo Brasil
Esfuerzo Competitivo Chile
Esfuerzo Competitivo Colombia
Esfuerzo Competitivo México
Esfuerzo Competitivo Perú
Esfuerzo Competitivo Venezuela, R.B.
Información no disponible
rrollado una industria turística basada en la belleza
de sus activos playeros que actualmente compite
con localidades mucho más establecidas en Brasil
como Bahía. Nayarit se ha consolidado como un
centro turístico emergente en México y cuenta con
un gran flujo de turistas internacionales. La localidad ha atraído elevados montos de inversión extranjera que ha impulsado al sector público a adecuar
El nivel de competitividad controlada por
el nivel de ingreso regional se agrupa en
cuatro niveles:
Alto (mejora su evaluación)
Mantiene su nivel competitivo
Bajo (desmejora su evaluación)
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba,
CEPAL, Consejo Nacional de Promoción
de Inversiones de la R.B. de Venezuela,
Consejo Nacional de la Competitividad
de Perú, Instituto Mexicano para la
Competitividad, Instituto Nacional de
Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de
Productividad y Competitividad,
cálculos propios.
servicios a una demanda turística creciente. Una de
las principales características de Nayarit es el hecho
de tener indicadores institucionales de alta calidad y
bajos niveles de violencia, comparado con otros
estados mexicanos, particularmente su vecino Sinaloa. Finalmente, Ica en Perú es un territorio prácticamente desértico que ha generado sinergias interesantes entre la industria turística y la producción de
Figura 6.2
Competitividad
controlada por el nivel
de ingreso regional
142 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
pisco (un aguardiente a base de uvas) para incrementar su atractivo. El resultado en Ica ha sido un
mayor dinamismo en ambas industrias.
De la totalidad de este selecto grupo de regiones con
un alto esfuerzo competitivo, tan solo tres de ellas
(Córdoba, Biobio y Norte de Santander) han estado
enfocadas en el fortalecimiento o el desarrollo de
nuevas industrias ligeras. El caso de Córdoba en
Argentina es quizás el más interesante debido a su
esfuerzo por introducir procesos de innovación alrededor de sus clusters de software –asociados a la
instalación de diversos BPO (Business Processing
Offices) en la provincia– y al fortalecimiento de
Centros de Innovación Tecnológica para incorporar
procesos y productos de biotecnología a la base
agroindustrial existente. Biobio en Chile ha logrado
desarrollar una base productiva bastante diversificada en los sectores pesquero, siderúrgico, forestal y
textil con una fortaleza creciente en la calidad educativa y en su base de innovación. El Norte de Santander en Colombia es un caso interesante por cuanto es
un departamento fronterizo con la República Bolivariana de Venezuela que se caracteriza por sus altos
niveles de violencia y contrabando. El Norte de
Santander estuvo enfocado tradicionalmente en sus
fortalezas comerciales ancladas en la ciudad de
Cúcuta que continúa movilizando un cúmulo significativo del comercio internacional con la República
Bolivariana de Venezuela. A pesar de ello, la región
ha venido fortaleciendo, con un sólido apoyo gubernamental, diversos clusters como el avícola, y los de
chocolate y cuero. Todos estos sectores han
mostrado un gran crecimiento exportador basado en
las mejoras de sus procesos productivos.
Finalmente, es necesario resaltar que medir el
desempeño real, controlando por el nivel de
ingreso, quizás permita identificar más fácilmente
los esfuerzos que hacen algunas regiones más
pobres por impulsar mejoras productivas en
ambientes extremadamente complejos. Un buen
ejemplo de los dilemas que implica superar los
niveles de ingreso existentes a través de una profundización del esfuerzo competitivo se ve reflejado en
el caso de Jalisco. El estado de Jalisco en México
tuvo que aumentar a finales de los noventa su
esfuerzo para tratar de transitar de niveles de
competitividad medio bajos a niveles medio altos
en un contexto económico de desaceleración de sus
industrias establecidas como consecuencia de los
procesos de apertura comercial. Resolver estos dilemas implicó un esfuerzo público y privado sostenido de trabajo con las PYMES como principal integrante del tejido empresarial. Para ello, el estado de
Jalisco introdujo programas para competir en
nichos de mayor valor, que están incorporando a las
PYMES en el área agrícola, turística e incluso industrial (ver Recuadro 6.1).
Del mismo modo, existen situaciones en las que las
entidades pueden quedar atrapadas viciosamente en
estadios de bajo desempeño competitivo. La sociedad y el sector público local se mantienen estancados y poco motivados a introducir programas para
revertir su situación económica e institucional y
dinamizar el tejido empresarial. Estas situaciones
suelen revelar territorios con actividades económicas de bajos niveles de productividad y con altos
niveles de violencia y pobreza. Los gobiernos locales suelen establecer sus relaciones con los ciudadanos de una forma exclusivamente clientelar. Un
buen cúmulo de regiones latinoamericanas posee
precisamente estas características. En estas entidades, puede tener sentido que el gobierno central
intente revertir esta tendencia por medio de intervenciones focalizadas en un sistema de alianzas con
los gobiernos subnacionales, orientadas a mejorar
el capital físico existente, introducir iniciativas de
formación de capital humano e intentar germinar
ciertas industrias potenciales.
En México, el ejemplo de Chiapas es quizás uno de
los más elocuentes para ilustrar esta dinámica; tanto
por las dificultades sociales que ha tenido que
enfrentar –en particular el surgimiento de movimientos insurgentes como el zapatismo, así como
por el impulso que el gobierno nacional y regional
han tratado de imprimirle al estado. Chiapas es un
territorio rural polarizado alrededor de un conflicto
armado en el que se ha evidenciado la división
norte-sur ocasionada por una mayor apertura
comercial y de mercado. Chiapas posee uno de los
niveles de pobreza y desigualdad de ingreso más
altos de México, que facilita las condiciones para el
surgimiento de grupos armados que operan con
pocos controles dentro del estado y en la frontera
con Guatemala. Después de un proceso de conflicto
agudo entre las Fuerzas Armadas y estos grupos
insurgentes, el gobierno nacional optó por iniciar,
conjuntamente con la gobernación, un proceso
masivo de inversión en carreteras que permitiese la
Instituciones y transformación productiva local 143
Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMES en las cadenas productivas
El caso del estado de Jalisco es un ejemplo de cómo, mediante la
aplicación de políticas de desarrollo integradas y sostenibles, fue
posible revertir en poco tiempo la baja competitividad y la desaceleración económica que venían afectando a la economía local. La
economía mexicana sufrió profundos cambios desde mediados
de la década de los ochenta. Las políticas pasaron del modelo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI) a una apertura relativa de la economía, a través de su ingreso al Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), a partir
de 1985, hasta una política agresiva de negociaciones de acuerdos de libre comercio que comenzaron con el Tratado de Libre
Comercio con Norteamérica (NAFTA), desde 1994.
En este contexto, el gobierno local electo en 1995, liderado por el
gobernador Alberto Cárdenas Jiménez, tuvo como prioridad
implementar un plan de desarrollo para lograr no solo la recuperación de la economía de Jalisco, sino también solventar los
graves problemas que ocasionó la crisis de 1994-1995 (comúnmente conocida como Efecto Tequila). Esta visión se vio reflejada
en el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 y, más recientemente,
en el Plan Estatal de Desarrollo 2030.
Aunque el gobierno regional lidera la estrategia, muchos de los
principios de participación relacionados con el enfoque de desarrollo económico local han sido usados en el proceso de planificación estratégica. Uno de los principales objetivos de los gobiernos locales desde 1995 ha sido la democratización y mayor transparencia en la planificación, de manera que la consulta pública y
la participación ciudadana se han vuelto esenciales para la
continuidad del proceso. Por ejemplo, el Plan Estatal de Desarrollo
2030 considera diversas formas de participación, tales como
mesas de trabajo y talleres en los que la industria, la sociedad civil
y el gobierno local intercambian ideas. Asimismo promovió una
mayor coordinación vertical a través del involucramiento del
gobierno local en las diferentes etapas del proceso de planeación.
La nueva estrategia se basó en la identificación de sectores
estratégicos que iban a permitir maximizar el potencial de desarrollo local del estado, particularmente la agroindustria y el turismo. Ello implicaba fortalecer un amplio rango de sectores locales,
cuya competitividad había sido afectada por la apertura económica del país. Así, se definieron distintos planes, dirigidos a apuntalar aquellos sectores económicos con potencial previamente identificado para competir en un entorno cada vez más global e integrado. De esta manera, se buscó desarrollar ampliamente
sectores tradicionales como la agricultura, mediante el fortalecimiento de las cadenas de producción y de sus vínculos con el
sector industrial; procurando retener el mayor valor agregado
posible dentro del estado. En el área de servicios, se decidió
impulsar el turismo a través de la promoción del turismo tradicional (principalmente en la zona de Puerto Vallarta) y no tradicional (turismo ecológico y rural).
Sin embargo, el principal centro de atención de la estrategia fue
el sector industrial local, especialmente los subsectores con bajo
nivel tecnológico e integrados por pequeñas y medianas empresas (PYMES). La estrategia contemplaba la aplicación de incentivos para los sectores relevantes, los cuales incluían la creación
de instancias para la investigación y el desarrollo, apoyo
financiero, planes de entrenamiento y asignación de recursos
para la educación superior.
Además, se dio paso a la creación de una red institucional de
apoyo a las pequeñas empresas, conformada por el gobierno
estatal, algunos municipios, cámaras, centros tecnológicos y
universidades. Gracias a esta alianza público-privada se implementó una amplia red de centros de investigación para impulsar la
competitividad de las PYMES. Algunas de estas iniciativas fueron
financiadas parcialmente por el sector privado. El objetivo de esta
red consistía en ayudar a las PYMES locales a aceptar y asimilar
los retos de la nueva economía, promoviendo la cultura empresarial y la adopción de tecnologías de información, y prestando
además asesoría en temas como control de calidad, propiedad
intelectual y acceso a la información, entre otros.
El pilar fundamental de esta estrategia, en especial para ampliar el
apoyo al plan desarrollado, fue sin duda alguna el segmento de
PYMES que constituye el grueso del parque industrial de Jalisco.
Sin embargo, el gobierno local también buscó involucrar a las
grandes firmas locales, interviniendo en aquellos sectores donde
consideraban que era posible establecer sinergias y crear cadenas de producción entre estas empresas y las PYMES, con el fin
de concentrar la producción en el estado. Jalisco ha hecho esfuerzos para sustituir las maquilas tradicionales (plantas de ensamblaje basadas en el uso intensivo del trabajo manual) por
maquilas de segunda o tercera generación (que operan con niveles tecnológicos superiores y suelen sustituir recursos foráneos
por recursos locales).
El estado de Jalisco ha demostrado que el diseño e implementación de políticas basadas en el potencial local pueden rendir
frutos. Evidentemente, todos los cambios pudieran no atribuírsele
a la estrategia de desarrollo local, pero sin duda se trata de un
proceso que ha contribuido a revertir el debilitamiento que durante
casi dos décadas mostró la economía de Jalisco, paradójicamente, en un contexto local y regional altamente dinámico.
Fuente: Rodríguez-Pose (2009).
144 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
interconexión física del territorio y la construcción
de un nuevo aeropuerto. Igualmente, se iniciaron
programas sociales innovadores en telemedicina y
educación a distancia para colegios de secundaria,
así como una inversión sustancial en la reconstrucción de las escuelas y dispensarios médicos existentes. El Instituto Nacional de Arqueología de México
comenzó a invertir en el rescate de monumentos y
ciudades mayas esparcidas en todo el territorio con
la finalidad de aumentar el atractivo de Chiapas
como localidad turística. El Ministerio de Turismo
y la gobernación implementaron programas para
atraer inversiones hoteleras y facilitar las condiciones por medio de la construcción de hostales y
posadas, restaurantes y cooperativas artesanales,
para que la población pudiese insertarse productivamente. Si bien el saldo de la deuda social en Chiapas sigue siendo enorme, las condiciones económicas han comenzado a cambiar y el estado ha
logrado un mayor dinamismo.
Ahora bien, ¿cómo se explican las diferencias de
competitividad entre las regiones? ¿Por qué una
región ha decidido ser más efectiva al esforzarse más
que otra? Una explicación potencial es que las regiones con un mayor desempeño real competitivo han
resuelto problemas de coordinación importantes entre
el sector público y el privado y, por lo tanto, están
realizando intervenciones concertadas que logran
aumentar su desempeño en alguna o en las múltiples
dimensiones que involucran a la competitividad.
Muchas veces, el motor de este esfuerzo no es directamente observable porque involucra la intervención
de una institucionalidad blanda que ha permitido, en
primera instancia, incrementar los niveles de asociatividad entre ambas esferas. Por lo tanto, probablemente el hecho de que existe esta institucionalidad
blanda facilita al sector público y al sector privado
consensuar una visión y realizar intervenciones específicas muy bien focalizadas y eficaces lo que, a su
vez, les ayuda a mejorar su desempeño. Esta racionalidad va más allá de la argumentación –más bien
simple– que sostiene que las mejoras se dan porque se
logró elevar alguna de las dimensiones competitivas
en infraestructura, institucionalidad formal, capital
humano, innovación y tecnología, entre otras. Por el
contrario, quizás una explicación alternativa es que la
institucionalidad blanda pasa a ser, entonces, una
variable que interviene directamente en el proceso
para determinar la efectividad en el cambio de dichos
factores competitivos.
Las esferas de política de los gobiernos
subnacionales para impulsar el desarrollo
productivo
Esta sección plantea el tipo de enfoque que tiene
una estrategia de desarrollo impulsada desde lo
local y, en especial resalta el papel que las autoridades subnacionales pueden ejercer en dicho proceso.
En este sentido, se destacan acciones de política
que pueden utilizar los gobiernos que están estructuradas alrededor de un esquema de tres esferas que
cubren lo que algunos autores llaman el desarrollo
del hardware, software y el orgware económicos
(Vázquez Barquero, 1999).
Tal como se presentó en los capítulos 1 y 2, el hardware involucra políticas dirigidas al aumento del
potencial de mercado local, como la provisión de
infraestructura básica (p.e., el establecimiento de
redes de transporte y de comunicaciones) y de
infraestructura para el desarrollo de capital humano
(p.e., educación, salud, establecimientos culturales,
entre otros). Los gobiernos locales y regionales
pueden ejercer un papel protagónico en la adecuación de aquellos factores competitivos que inciden
directamente en la acumulación de capital físico y
humano. Estas inversiones no están enfrentadas,
sino que muchas veces son complementadas por los
gobiernos nacionales.
Por su parte, el software se refiere al diseño e
implementación de estrategias y planes integrales
de desarrollo local que contemplan también aspectos que afectan la calidad de vida de las comunidades (p.e., en la provisión de bienes y servicios
públicos). La importancia de la calidad de vida y
del planeamiento estratégico se estudiará con
mayor detalle en los capítulos 7 y 8. En este
proceso de diseño e implementación de estrategias
de desarrollo a nivel local, por lo general los distintos grupos de interés y organizaciones locales
–comúnmente asistidos por expertos externos–
definen focos de intervención que permiten explotar el potencial detectado previamente a partir de un
diagnóstico de sus ventajas comparativas y de los
cuellos de botella existentes. Esta perspectiva debe
tener carácter integral y balanceado de modo que
cualquier esfuerzo realizado, por ejemplo, para
atraer inversión, sea igualado por medidas similares
que contribuyan a mejorar el tejido económico
local, la infraestructura y la oferta de mano de obra
Instituciones y transformación productiva local 145
local. En otras palabras, para que este esfuerzo sea
efectivo deben estar involucrados sistemáticamente
los actores políticos, económicos y sociales que
actúan dentro del territorio. Las políticas públicas
que suelen implementar los gobiernos subnacionales están, por lo tanto, basadas en la selección
consensuada de líneas estratégicas de trabajo, entre
ellas, mejora del clima de inversión, políticas de
promoción, políticas de incentivos, entre otras.
Por último, por orgware se entiende la capacidad
institucional y organizacional para diseñar, implementar y monitorear toda la estrategia o la intervención focal seleccionada. Este componente destaca la
relevancia de los aspectos institucionales para mejorar las condiciones productivas de una localidad y
resalta la importancia de algunos problemas de
gobernabilidad. Este reto implica ir más allá de la
mera coordinación vertical y horizontal entre diferentes niveles de gobierno: involucra reciprocidad y
transparencia. De esta manera, se facilita el empoderamiento de la población, y se logra que los individuos y comunidades se hagan cargo de su propio
futuro. Como se mencionó en el capítulo 5, esta
mayor participación requiere ir más allá de la celebración de elecciones locales. Este proceso
promueve el fortalecimiento de la sociedad civil y de
las instituciones académicas así como de la formación de redes y asociaciones; estructuras que resultan
fundamentales para el progreso económico y social.
Por otro lado, es necesario mencionar que no existe
un criterio específico para definir la escala territorial
de estas transformaciones productivas. La adaptabilidad es vital pues implica que la dimensión geográfica y el tamaño de población ideales para implementar iniciativas de esta índole varían dependiendo
del contexto local. Más aun, el tamaño de la localidad no solo influye en el potencial económico de la
región, sino también en la facilidad para la coordinación entre los agentes involucrados, determinando
así la existencia de un trade-off (disyuntiva) entre
ambos elementos (Glaeser et al., 2002).
La implementación de estrategias de desarrollo en
un territorio reducido tiene por lo menos tres ventajas. En primer lugar, los grupos locales de interés
conocen de cerca su realidad, esto es, tienen amplia
información acerca de sus problemas, necesidades y
fortalezas. En segundo lugar, el número de actores y
los grupos de interés involucrados suele ser pequeño,
lo cual facilita la toma de decisiones en cuanto a los
cursos de acción que deben seguirse. La supervisión
de las iniciativas implementadas será menos complicada cuanto más pequeño sea el territorio. En contraposición, al trabajar con áreas extensas, la implementación puede llevarse a cabo de manera más
eficiente, dada la posibilidad de aprovechar las
economías de escala disponibles. Finalmente, las
grandes localidades suelen ser más influyentes a la
hora de ejercer presión sobre el gobierno central.
Además, las entidades suelen estar mejor preparadas
para enfrentar la competencia internacional. Lo más
importante de este planteamiento es que, independientemente de la escala de acción ideal, los actores
locales tienen un papel primordial en sus propias
estrategias de desarrollo, ya sea que estas se implementen en un ámbito más pequeño o en uno que
implique –por consideraciones de escala– un mayor
nivel de cooperación entre comunidades vecinas2.
Es necesario destacar que el desarrollo económico
local no puede describirse como el resultado de etapas
o fases cronológicas claramente identificables. Es
común observar que las entidades suelen iniciar estos
procesos en puntos focalizados (promoción de inversiones, promoción de clusters, reducción de barreras
administrativas, entre otros) y a partir de allí,
comienza a surgir un proceso de aprendizaje que
permite escalar este esfuerzo. En estos procesos, las
instituciones de apoyo –como las universidades,
asociaciones y otras organizaciones sin fines de lucro–
suelen proveer conocimiento especializado, parte
fundamental en la selección y ejecución de dichas
intervenciones. En la medida en que estas focalizaciones van teniendo éxito –y que vaya emergiendo una
visión de más largo aliento, este tipo de iniciativas
comienza a institucionalizarse más formalmente.
En la siguiente sección, se presentarán ejemplos de
la importancia y la interacción entre el software y el
orgware en el diseño de estrategias de desarrollo
económico local que se evidencian en iniciativas
vinculadas con la reducción de barreras administrativas, en el fortalecimiento de los clusters productivos y en la promoción de inversiones a nivel local.
2 Estas consideraciones son parecidas a las presentadas en el capítulo 5 sobre los trade-off que se presentan en la definición de la
escala adecuada de provisión de algunos servicios públicos.
146 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Disminución de barreras administrativas
a la inversión
La promoción de reformas institucionales para
mejorar el clima de inversión a nivel local, a través
de cambios que incrementen la calidad del marco
regulador provisto por el sector público para la actividad privada, redundan en una mejora del atractivo
de una región para las nuevas inversiones. Los
gobiernos subnacionales han tomado como bandera
estimular mejoras en la calidad del funcionamiento
de las instituciones, y han convertido este objetivo
en uno de los elementos diferenciadores y, por lo
tanto, en una ventaja competitiva, con respecto a
otras entidades (Labrador y Penfold, 2005). Una
manera de alcanzar este objetivo es simplificando
los trámites administrativos (a la entrada, la localización y el funcionamiento) tanto para las inversiones
como para la operación de las empresas en marcha.
Bien es sabido que la presencia de una plataforma
institucional de baja calidad, caracterizada en parte
por las altas barreras administrativas, tiene un
impacto determinante en el crecimiento económico
toda vez que afecta desproporcionadamente a la
pequeña y mediana empresa. Probablemente, las
grandes empresas están en una posición financiera
más holgada para internalizar más rápidamente los
costos transaccionales que pueden generar las barreras administrativas. Sin embargo, para la pequeña y
mediana empresa algunos de estos costos alcanzan
niveles tan altos que no pueden ser internalizados y,
cuando lo son, su competitividad se ve seriamente
afectada. Elevadas barreras administrativas, como lo
ha demostrado Hernando de Soto (1990; 2003) para
el caso peruano, pueden ser el factor que condiciona
a las pequeñas y micro empresas a optar racionalmente por convertirse en empresas informales. Estudios similares realizados en otros países latinoamericanos, como por ejemplo en la República
Bolivariana de Venezuela, han estimado que algunas
barreras, sobre todo en el área tributaria, laboral y
aduanal, pueden ser tan altas que ocasionan que la
pequeña y la mediana empresa pierdan su dinamismo (Penfold, 2002). Estos costos son particularmente altos no solo a nivel nacional sino también a
nivel local en lo que respecta a permisos de construcción, localización y apertura de empresas.
La implantación de un programa de esta naturaleza
requiere que el sector público y el privado compar-
tan el objetivo de mejorar los procesos administrativos con la finalidad de incrementar el atractivo de
la localidad para los inversionistas. Igualmente,
ambos sectores deben estar dispuestos a cooperar
técnicamente para compartir información y discutir
tanto el diagnóstico como la conveniencia de las
soluciones propuestas (ver Recuadro 6.3). Cabe
resaltar que, las reformas son imposibles de ejecutar
sin que el gobierno local sea el principal promotor;
en efecto, sin el apoyo de los más altos funcionarios
del gobierno subnacional (alcalde o gobernador), e
incluso nacional (ministros), es difícil que las agencias públicas por sí mismas encuentren incentivos
para impulsar estas reformas. De ahí que sea necesario un liderazgo claro y sostenido para coordinar
este esfuerzo; pero aun en caso de que exista este
liderazgo por parte del sector público, resulta difícil
imaginar cambios significativos que mejoren los
procedimientos administrativos que afectan directamente su desempeño sin la participación del sector
privado. Con frecuencia al sector privado le causa
poca ilusión trabajar con el gobierno, pues las
iniciativas suelen ser abandonadas recurrentemente.
Para poder participar, el sector privado requiere que
los funcionarios se involucren activamente y de
forma creíble en la resolución del problema. En
algunas ocasiones, se observan casos en los cuales
el sector privado o el sector público inician una
reforma a parte de un estudio que demuestre la
dimensión y alcance del problema. Sin embargo,
puede ocurrir que una vez culminado el estudio uno
de los sectores abandone la iniciativa porque no se
comparte el mismo objetivo.
Asimismo, suele suceder que, aun cuando ambos
sectores comparten el objetivo de hacer más
eficientes y rápidos los procesos administrativos
para los inversionistas, el debilitamiento de las relaciones a causa de problemas de inestabilidad política o conflictos relacionados con problemas sociales los conduce a abandonar las iniciativas
emprendidas. Las recomendaciones son acogidas
con entusiasmo pero no siempre son implementadas
por falta de cooperación técnica entre los actores.
Por ello, estas reformas requieren alianzas entre los
promotores y futuros ganadores del cambio institucional para garantizar así la sustentabilidad de la
reforma en el tiempo, debido a que de esta forma se
convierten en sus dolientes más cercanos. Esta
dinámica permite que los funcionarios y representantes electos reciban una retroalimentación por
Instituciones y transformación productiva local 147
parte de los empresarios sobre los éxitos y las debilidades del programa; por si fuera poco, el sector
empresarial puede ser una fuente de innovación en
la creación de soluciones eficientes y novedosas a
los problemas identificados. Para ello, es imprescindible que todos los sectores e intereses económicos estén representados (importadores, exportadores así como la micro, pequeña, mediana y gran
empresa) para asegurar que la reforma no esté
sesgada hacia un grupo o interés específico.
Un buen caso para ilustrar la interacción entre el
software y orgware en materia de barreras administrativas a la inversión es el programa de Tramifácil
en Perú. El gobierno nacional, en coordinación con
diversas alcaldías y regiones, inició un programa de
amplio alcance para introducir reformas institucionales focalizadas exclusivamente en el tema de
remoción de barreras administrativas para la creación de empresas. Para ello se instauró una Mesa
Nacional de Simplificación de Trámites (Intermesa)
en la que participan más de 23 actores públicos y
privados con el objetivo de concentrar los recursos
técnicos y la coordinación necesaria para ejecutar
este tipo de programas en diversos municipios y
regiones. Desde hace varias décadas, Perú posee
uno de los más altos niveles de informalidad de
América Latina ocasionados precisamente por la
presencia de altas barreras para el registro y operación de empresas. En Lima, 27,2% de las grandes y
medianas empresas reportan enfrentar costos elevados asociados específicamente a obstáculos como la
obtención de licencias y permisos; las pequeñas y
micro empresas reportan una tasa más elevada de
30,2% y 37,6%, respectivamente. En Arequipa, las
cifras son similares, con un 21,2% y 31,2% de las
pequeñas y micro empresas, respectivamente, lo
que resalta la gravedad de este tipo de problema
(Proinversión, 2006).
A través de la creación de Tramifácil se evitó la
duplicidad de agendas, se estandarizaron metodologías a través de la documentación de un manual
único, se aprendió de experiencias exitosas creadas
a partir de municipalidades modelo, se extendió la
formación de capacidades y la asistencia técnica a
las municipalidades, formando expertos y capaci-
tando a funcionarios, y se formularon propuestas
normativas que fueron elevadas y aprobadas por el
Ejecutivo y luego por el Congreso de la República
(Tramifácil, 2009). Esta experiencia permitió, en un
período de tiempo relativamente corto, optimizar el
direccionamiento, el uso de capacidades humanas y
recursos disponibles a favor de la reforma. Tramifácil mantuvo su focalización en mejorar los procesos
para el otorgamiento de las licencias de funcionamiento en las municipalidades, por ser esta la principal barrera burocrática para la apertura de negocios.
Este programa logró ser implementado exitosamente en más de 42 municipalidades ubicadas en 12
regiones del país. El programa permitió incrementar
en alrededor de 600% la formalización de negocios
durante el año 2007-2008 (Tramifácil, 2009).
Promoción de clusters productivos
Un elemento fundamental para acelerar el desarrollo
local es el fortalecimiento de industrias existentes y
la creación de nuevos negocios como medio efectivo para fomentar la actividad económica, donde el
emprendimiento y la base de innovación con los que
cuenta la entidad constituyan activos con alto potencial para contribuir al crecimiento económico y a la
creación de empleo. De hecho, los empresarios
pueden identificar oportunidades y moverse hacia
actividades con altos rendimientos a través del establecimiento de nuevos y más eficientes negocios
basados en una mayor interconexión entre las industrias y las empresas localizadas en un mismo ámbito
geográfico3. Tal como se explicó anteriormente, la
interacción entre las esferas de orgware y software
del conjunto de actores puede ser importante para
inducir el cambio hacia una dirección u otra.
La utilización de la la teoría de clusters intenta
precisamente inducir mejoras en los niveles de
productividad a través de una mayor interacción
entre las empresas y las industrias localizadas en un
mismo espacio territorial para promover procesos
de innovación. La teoría de clusters parte del
supuesto de que la aglomeración empresarial puede
inducir altas tasas de innovación dado que la cercanía de las empresas reduce las curvas de aprendizaje a través de efectos derrame –e incluso genera
3 Inclusive en aquellas regiones con poca abundancia de capital, donde los negocios tengan objetivos mayormente económicosociales, pueden establecerse estructuras de propiedad distintas que permitan ejercer control local, retener los excedentes y orientar
los negocios hacia los empleados y hacia la satisfacción de las necesidades locales. Tal es el caso de las cooperativas y empresas de
propiedad colectiva.
148 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
economías de escala necesarias para reducir costos
de ciertas actividades que las empresas probablemente no pueden asumir individualmente (CAF,
2006). Los clusters también pueden ser vehículos
interesantes para crear instituciones de apoyo orientadas a incrementar las tasas de innovación a través
de esfuerzos de capacitación e inversión en investigación y desarrollo que necesitan las empresas que
participan en la aglomeración (Porter, 1990).
Los gobiernos locales suelen ser un actor clave para
que la industria logre resolver problemas de coordinación comúnmente ocasionados por la alta rivalidad que existe entre las empresas individuales y
también en la creación de las instituciones de apoyo
(centros tecnológicos de innovación, centros de
entrenamiento, centros de promoción de inversiones, zonas de exportación, entre otros) que puedan
estar requiriendo el cluster para incrementar su
productividad. En este sentido, los gobiernos locales suelen seleccionar un conjunto de aglomeraciones existentes o potenciales y trabajar en su desarrollo y promoción. Sin embargo, el éxito de este
tipo de intervenciones también depende de factores
estrictamente empresariales que escapan de la
voluntad del sector público.
De ahí que para elevar la productividad de las
empresas que participan en un cluster sea vital que,
como condición inicial, las diversas firmas tengan
un nivel de asociatividad mínima en la localidad.
Esto suele reflejarse en la presencia de asociaciones
o gremios relativamente consolidados que están
proveyendo servicios complejos, que van más allá
de los ejercicios de cabildeo gubernamental, a las
empresas miembros. Frecuentemente, estos actores
dinamizan, junto con el gobierno local, la evolución
del cluster. La localidad también debe contar con
instituciones de apoyo públicas o privadas (universidades, agencias regulatorias, centros tecnológicos
o de entrenamiento) especializadas en las actividades del cluster. Estas instituciones de apoyo
proveen los mecanismos por medio de los cuales las
empresas promueven mejoras continuas de productividad (Porter y Emmons, 2003) y suelen ser ejes
centrales en los procesos de investigación y desarrollo, en la obtención de licencias colectivas e individuales, en la promoción de marcas colectivas y
denominaciones de origen, en el entrenamiento de
personal y en la promoción de los productos en los
mercados globales.
El Recuadro 6.2 describe el proceso de desarrollo
del cluster de vinos en la provincia de Mendoza en
Argentina. El caso mendocino muestra la importancia del factor asociativo para el fortalecimiento de
instituciones de apoyo público y privado que permitieron mejorar exponencialmente los procesos de
innovación y calidad de los vinos; ello, a su vez,
logró aumentar el potencial exportador de la región
gracias a un activo esfuerzo de promoción internacional. El cluster de vinos en Mendoza estuvo
caracterizado por la presencia de interacciones
recurrentes, profundas e intensas entre una gran
diversidad de actores especializados –públicos y
privados, nacionales y subnacionales– que facilitó
el proceso de innovación de las empresas. Los
beneficiarios de este esfuerzo sostenido fueron, en
su mayoría, empresas vinícolas de mediano y
pequeño tamaño que lograron impulsar un crecimiento dinámico de sus ventas.
Promoción de inversiones
Las compañías privadas, en su esfuerzo por diversificar la inversión a nivel global, pueden demandar
información especializada que no siempre está
disponible por parte de los gobiernos nacionales.
Este simple hecho puede justificar que tanto regiones como ciudades impulsen actividades de difusión de información así como esfuerzos focalizados
de atracción de inversiones. Frecuentemente, estos
esfuerzos involucran recopilación de información
estadística y económica de la localidad, definición
concertada de sectores con alto atractivo para las
inversiones, construcción de una identidad o marca
de la localidad y provisión de servicios de acompañamiento (after care) a los inversionistas que decidan localizarse en la entidad. La creación de agencias de promoción de inversiones a nivel local ha
sido una práctica ampliamente utilizada en Europa,
particularmente en países como Inglaterra, España
y Dinamarca. En Asia, países como China han
impulsado este tipo de agencias como un instrumento importante en la creación de zonas regionales de inversión altamente diferenciadas.
En América Latina, el país con mayor desarrollo en
este tipo de agencias de promoción de inversiones
es Colombia. En una medición reciente, Invest
Bogotá fue evaluada con una mejor calificación que
su contraparte nacional; más aun, fue ubicada en
este mismo estudio en el puesto 16 entre las mejo-
Instituciones y transformación productiva local 149
Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza
Históricamente, Argentina ha sido uno de los mayores productores de vinos en América Latina pero solo recientemente ha
tenido una actividad exportadora significativa. La región de
Mendoza, uno de los principales territorios productores de vino de
este país, también vivió un proceso similar. Durante la década de
los ochenta, la industria estuvo fuertemente regulada y contaba
con unos pocos productores de vino de mesa de bajo nivel, orientados fundamentalmente hacia el mercado interno. Sin embargo,
hacia comienzos de la década de los noventa, Argentina logró
posicionarse en el mercado de exportación con cerca del 1,5% del
consumo total. En los últimos años, la exportación de vinos ha
crecido, en promedio, más de un 23% interanual. Del total de
exportación, casi el 85% representa vinos de alta calidad, muchos
de ellos provenientes de Mendoza. En efecto, la región aporta
cerca del 90% del valor y el volumen de exportación de Argentina.
Este cambio no ha estado anclado en ventajas competitivas
basadas en costos sino en un proceso empresarial orientado a la
innovación de productos y control de calidad. Según revistas
especializadas como Wine Spectator y Wine Enthusiast, los vinos
de Mendoza son comparables a los mejores vinos chilenos y
muestran una base muy amplia de variedad y calidad de productos. Ciertamente, la región se vio muy favorecida con el proceso
de apertura comercial de la década de los noventa y logró atraer
inversión extranjera significativa. Esta inversión permitió, junto con
un grupo reducido de productores locales, liderar un proceso de
difusión tecnológica que elevó la calidad del recurso humano,
reorganizó los procesos de producción y mantenimiento, e introdujo técnicas de embotellamiento alineadas con los estándares
internacionales. Empresas internacionales como Chandon de
Francia junto con firmas locales como Catena, Trapiche y Arizu se
destacaron por introducir muchas de estas transformaciones.
Actualmente, la región de Mendoza cuenta con más de 90
productores, muchos de ellos de mediano y pequeño tamaño, y
cerca de 65 proveedores de insumos básicos para la industria.
Este espacio geográfico cuenta con más de 100 microclimas que
pueden producir por encima de 12 distintos tipos de cepas de alta
calidad. Otras regiones con condiciones similares a Mendoza,
como la provincia de San Juan, no han logrado despegar la industria de la misma manera, aunque han venido mostrando un
res agencias de inversión del mundo (Banco
Mundial, 2009a). Según este reporte, este tipo de
agencias locales tienden a tener una atención
mucho más personalizada y directa a los inversionistas que sus pares nacionales. Invest Bogotá
surgió precisamente de un trabajo colaborativo
entre el sector público y el sector privado (la
dinamismo interesante. Una de las razones que explica este
desempeño fue el esfuerzo concertado del gobierno regional y del
sector privado de fortalecer continuamente el cluster de vinos de
Mendoza. Esto se realizó a través de la creación de un marco
regulatorio que promoviera el sector así como de la creación de
instituciones de apoyo especializado, muchas de ellas públicoprivadas, en las que participan el gobierno nacional, regional y el
sector privado. Delimitar el territorio de Mendoza en zonas diferenciadas por el clima y calidad de los suelos fue una de las regulaciones más interesantes; esto permitió trabajar en procesos de
innovación estrictamente vinculados a estas condiciones.
El sector privado promovió la creación de grupos empresariales
de aprendizaje (CREA) conformados por ocho a diez firmas que
se reunían con cierta regularidad para compartir conocimiento
tácito del negocio y ayudarse mutuamente a resolver problemas
comunes. Estos mismos grupos comenzaron a organizarse
también en comités de evaluación y control de calidad. En 1990,
dichos grupos escalaron el esfuerzo gracias al apoyo de tres instituciones de apoyo –a saber, la Asociación de Enólogos, el Centro
de Bodegueros y la Facultad de Enología Don Bosco– que
crearon una gran feria internacional anual llamada Evico.
También se crearon otros eventos para promover la calidad de los
productos, como Codevin.
De igual modo, el gobierno provincial centró sus esfuerzos en
crear programas de créditos tanto para el capital de trabajo como
de inversión de empresas de mediano y pequeño tamaño. Para
ayudarlas aun más, el gobierno provincial fomentó la creación de
cooperativas, organizadas a través de Fecovita, para inducir
procesos de entrenamiento, capacitación técnica y certificaciones. Adicionalmente, el gobierno nacional focalizó sus esfuerzos de innovación agrícola en la creación de centros especializados regionales con un foco importante de intervención en el cluster de vinos de la provincia de Mendoza. La gobernación de
Mendoza también creó instituciones similares. A mediados de la
década de los noventa, el gobierno inició ProMendoza para
promover directamente la exportación de los vinos en los mercados internacionales.
Fuente: McDermott (2006).
cámara de comercio de Bogotá y la alcaldía) que,
basada en un estudio de la gobernación de Cundinamarca, recomendaba la adopción de este tipo de
estrategia. La agencia, con el apoyo del Banco
Mundial, se creó bajo una figura jurídica de una
organización sin fines de lucro que garantizaba una
gobernanza público-privada, de carácter indepen-
150 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas
Uno de los principales argumentos del presente capítulo es
que la gerencia del proceso de desarrollo económico local es
uno de los elementos que diferencia el progreso entre distintas unidades territoriales. En la encuesta realizada por la CAF
en 23 ciudades de América del Sur, se intentó medir los niveles de confianza de los ciudadanos hacia el sector privado
como un factor diferenciador del ambiente de negocios. La
Cuadro 1
Ciudad
encuesta trató de medir esta confianza de una forma subjetiva
a través de la percepción de los individuos sobre la función del
sector privado en la solución de los problemas de sus comunidades. Para ello, respondieron a la siguiente pregunta (en
una escala de valores del uno al diez): “¿qué tan comprometido percibe Ud. que está el sector privado en la resolución de
los principales problemas de su ciudad?”
Resultados de la encuesta sobre confianza hacia el sector privado como fuente
de solución a problemas públicos a/
Rafaela
Salto
Caracas
Medellín
Guayaquil
Montevideo
Manta
Barranquilla
Río de Janeiro
Bogotá
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Quito
Arequipa
Nueva Iguazú
Maracaibo
Piura
La Paz
Lima
Córdoba
San Cristóbal
Buenos Aires
Confianza en el sector privado
5,92
5,27
5,26
5,09
4,88
4,86
4,74
4,59
4,37
4,35
4,30
4,27
4,13
4,12
4,04
4,02
4,02
3,89
3,89
3,57
3,53
3,41
3,36
Percentil
100,0
95,4
90,9
86,3
81,8
77,2
72,7
68,1
63,6
59,0
54,5
50,0
45,4
40,9
36,3
31,8
27,2
22,7
18,1
13,6
9,0
4,5
0,0
a/ El rango de valoración se sitúa entre uno y diez, siendo uno la menos favorable. La escala de colores agrupa en cuatro niveles
la confianza en el sector privado en las ciudades presentadas:
alto,
medio alto,
medio bajo,
bajo.
Fuente: CAF (2009b).
El cuadro muestra los resultados por ciudad recogidos en la
encuesta realizada. Las ciudades se distribuyen en cuatro
categorías (alto, medio alto, medio bajo y bajo), referida cada
una de ellas al nivel de confianza hacia el sector privado. En
primer lugar, hay que destacar que, en términos absolutos,
todas las ciudades latinoamericanas están distanciadas de un
valor alto (cerca de diez en la escala) de tener percepciones
favorables sobre el sector privado en su contribución a la solución de los problemas públicos.
Sin embargo, en términos relativos, los resultados muestran
unas comparaciones interesantes a nivel latinoamericano e
incluso al interior de los mismos países. La ciudad de Rafaela,
en Argentina, posee el nivel más alto de confianza en la región
en el sector privado para la solución de problemas locales
según la percepción de sus ciudadanos, con 5,92. Las
ciudades de Salto (Uruguay), Caracas (República Bolivariana
de Venezuela), Medellín (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y
Montevideo (Uruguay) también poseen un nivel alto de confi-
Continúa
Instituciones y transformación productiva local 151
Continuación
Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas
anza en el sector privado. En el nivel medio alto, se encuentran las ciudades de Manta (Ecuador), Barranquilla
(Colombia), Río de Janeiro (Brasil), Bogotá (Colombia), Santa
Cruz (Bolivia) y Cochabamba (Bolivia). En el nivel medio bajo
de confianza en el sector privado, se ubican las ciudades de
Sao Paulo (Brasil), Quito (Ecuador), Arequipa (Perú), Nueva
Iguazú (Brasil) y Maracaibo (República Bolivariana de
Venezuela). Finalmente, las ciudades de Piura (Perú), La Paz
(Bolivia), Lima (Perú), Córdoba (Argentina), San Cristóbal
(República Bolivariana de Venezuela) y Buenos Aires
(Argentina) son aquellas en las que el sector privado tiene el
menor nivel de confianza, según la percepción ciudadana.
ciudades –descritas más adelante en este capítulo– son dos
ejemplos en la región con una gerencia del desarrollo
económico local exitosa. En el caso de Rafaela, cabe señalar
que existe una diferencia importante con respecto al resto de
las ciudades de Argentina (Buenos Aires y Córdoba) donde se
hizo la encuesta: en Rafaela existe un nivel alto de confianza
en el sector privado, mientras que en Córdoba y Buenos Aires
el nivel de confianza local de dicho sector es percibido como
bajo; lo que indica que la diferenciación de Rafaela sobre el
resto es evidente. En relación con Medellín, la diferencia con
respecto al resto de las ciudades colombianas (Bogotá y
Barranquilla) es menor, por lo que pareciera que la percepción
ciudadana del compromiso del sector privado en la resolución
de los problemas de las localidades es similar.
Es interesante observar el hecho de que ciudades como
Rafaela (Argentina) y Medellín (Colombia) se encuentren en el
nivel alto de confianza en el sector privado, ya que estas
Fuente: elaboración propia.
diente, orientada a estimular la atracción de inversión extranjera en la ciudad de Bogotá.
La gerencia de los procesos de desarrollo
económico local
A pocos años de haber sido fundada, Invest Bogotá
solo optó por focalizar su trabajo de promoción de
inversiones en el área de servicios de valor agregado
y de servicios orientados a la exportación, particularmente en la atracción de BPO (Business Processing Outsourcing). Según diversos estudios encargados por la agencia, Bogotá contaba con importantes
fortalezas educativas y tecnológicas para posicionarse en América Latina como receptora de este tipo
de inversiones. La agencia comenzó a trabajar sistemáticamente en la mejora del clima de inversión, la
definición de una estrategia sectorial, la generación
y facilitación de la inversión, el apoyo a la instalación de empresas, la promoción de la reinversión y
la realización de recomendaciones concretas tanto
para los inversionistas como para la ciudad. Después
de tres años de trabajo continuo, la agencia logró
atraer directamente a 12 inversionistas en el área de
BPO de escala internacional, se generaron 4.200
empleos directos, y la ciudad de Bogotá comenzó a
ser reconocida por los mercados de España y los
Estados Unidos como una localidad atractiva. A
partir de este éxito, la agencia escaló su estrategia al
comenzar a atraer empresas de software que estuviesen dispuestas a instalarse como potenciales clientes
alrededor de estos BPO. La idea de integrar la cadena
de valor entre ambas industrias, a través de una
estrategia activa de promoción de inversiones, es sin
duda una apuesta interesante.
Hay evidencia empírica de que existe una asociación entre el crecimiento económico y los niveles
de capital social. Diversos estudios (Grief, 1993;
Knack y Keefer, 1997; Putnam, 1993; Narayan y
Pritchett, 1999) sugieren que existe una correlación
positiva entre ambos fenómenos aunque esta relación no es del todo clara, particularmente en cuanto
a su causalidad. Según estos estudios, las normas de
reciprocidad y confianza son elementos esenciales
para el crecimiento económico pues ayudan a
disminuir costos transaccionales, y fomentan el
emprendimiento y la innovación. Algunos estudios
más recientes (Miguel et al., 2005; y Routledge y
Von Amsberg, 2003) muestran que esta relación es
más compleja y que no es necesariamente lineal.
Incluso, según estos estudios, el capital social no es
un insumo crucial para el crecimiento sino que
puede ser una consecuencia del tipo de industrialización y que otros factores, de carácter político e
institucional, pueden ser más importantes para
explicar el crecimiento de una localidad (Miguel et
al., 2005; Miguel, 2003).
Otras investigaciones centradas en temas de localización empresarial estiman que la aglomeración de
empresas es un elemento primordial para promover
el crecimiento e incrementar los niveles de innovación (Porter, 1990; Rosenfeld, 1997; Rothwell,
1991). Tal como se presentó en la sección anterior,
152 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
el desarrollo de los clusters y, por lo tanto, los
aumentos en la tasa de innovación que implica una
mayor aglomeración empresarial son resultados no
solo de los factores que circundan a la ubicación
empresarial sino también de factores institucionales
(incluidas las instituciones informales o blandas)
como los niveles de asociatividad y las instituciones
de apoyo. Los niveles altos de asociatividad empresarial permiten una mayor coordinación en aquellas
áreas donde las empresas pueden aumentar más
valor cooperando que compitiendo unilateralmente.
Además, precisamente las instituciones de apoyo,
tanto públicas como privadas, habilitan el diseño de
políticas públicas altamente especializadas que
permiten sostener la ventaja competitiva tanto del
cluster como de la localidad.
Existen estudios similares que también destacan la
relevancia de los factores institucionales en el desarrollo local y encuentran que la calidad de la interacción entre el sector público y el sector privado es
la clave para entender las razones que motivan a
una entidad a desarrollarse (Stoner-Weiss, 1997).
Los gobiernos locales fuertes, entendidos como un
sector público con capacidades institucionales, y un
sector privado orientado a la promoción de mejoras
de productividad y no exclusivamente a la captura
de rentas pueden interactuar de una forma positiva
para identificar y desarrollar ventajas competitivas
(Evans, 1993; Stoner Weiss, 1997).
Todas estas investigaciones sugieren que, en el
fondo, el desarrollo económico local no es consecuencia exclusivamente de los factores productivos
existentes dentro de un territorio, sino del proceso
que permite movilizar estos factores hacia una
dirección concertada. Este proceso está influido por
los niveles de capital social, por la asociatividad
empresarial, por las instituciones de apoyo y por la
capacidad del sector público de coordinarse con el
sector privado. La gerencia de este proceso puede
distinguir a una entidad territorial de otra en cuanto
a los resultados del desarrollo económico. El debate
acerca del desarrollo regional y local ha cambiado
su enfoque, y ha pasado de estudiar la cantidad a
analizar su calidad. Esa calidad viene definida, de
alguna forma, por el proceso que circunda a la
selección de la estrategia de desarrollo. Ahora bien,
¿cómo describir este proceso de una forma que sea
útil a la hora de implementar una política pública?
De acuerdo con Rodríguez-Pose (2009), existen
tres diferencias fundamentales entre las estrategias
de arriba hacia abajo (políticas sectoriales o industriales) y las de desarrollo local:
Nivel de intervención. En el enfoque de la política
sectorial, el gobierno central decide las áreas que
requieren intervención e implementa las estrategias
necesarias, con escasa participación de los actores
locales. Por el contrario, el enfoque de desarrollo
local considera que la estructura de las instituciones
regionales y locales es más flexible y, por tanto,
tienen mayor capacidad para interactuar con los
grupos de interés a fin de responder a los cambios de
la localidad. La identificación de las diversas iniciativas se aborda mediante la participación y el
diálogo social: los grupos de interés trabajan en
forma conjunta con organizaciones internacionales y
con gobiernos regionales y nacionales para maximizar el potencial económico local. De esta manera, se
crean incentivos y oportunidades para la formación
de alianzas entre, por ejemplo, grupos sociales o
políticos y distintos actores del sector privado.
Área de acción. Mientras que las estrategias sectoriales están dirigidas a apuntalar la economía a
través de la intervención en determinadas industrias, las estrategias de desarrollo local adoptan un
enfoque territorial. En este caso, el estudio exhaustivo de las condiciones económicas, sociales e
institucionales de la región conlleva a la implementación de programas integrales que permitan a
la zona geográfica alcanzar su máximo potencial
económico.
Instrumentos utilizados. Los políticas industriales
que caracterizan a los enfoques de políticas de
arriba hacia abajo suelen valerse de la inversión en
infraestructura y los incentivos fiscales como medio
para atraer nuevas empresas. Por su parte, el desarrollo económico local propone que la región
explote y construya nuevas ventajas competitivas al
complementar instrumentos tradicionales con otros
como los sistemas de apoyo a la industria y los
programas educativos o microfinancieros.
Es preciso destacar también qué elementos característicos de este enfoque lo distinguen con respecto a
las estrategias enmarcadas dentro de las perspectivas
de desarrollo comunitario, dado que la coincidencia
en algunos aspectos podría provocar confusiones.
Instituciones y transformación productiva local 153
Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local
El desarrollo económico local no sigue necesariamente un
proceso por fases claramente definido. Este puede ser muy
incremental e incluso aleatorio pero usualmente coevoluciona
hacia estadios más sistemáticos, de modo que este recuadro
tan solo intenta reflejar una versión estilizada de las fases por
las que suelen transcurrir estos procesos: i) diagnóstico territorial; ii) sensibilización de los grupos de interés; iii)
concertación de un plan estratégico; iv) promoción en foros
locales; v) implementación y vi) evaluación y monitoreo.
Diagnóstico territorial. Esta fase inicial del proceso puede estar
liderada por el sector público o privado en colaboración con las
universidades y otras organizaciones sin fines de lucro. Este diagnóstico implica la identificación, con una visión de largo aliento por
parte de un grupo de expertos que cuentan con el aval de la comunidad, de las potencialidades y la vocación económica del territorio basado en el atractivo de los factores existentes y las brechas
que deben ser superadas para alcanzar un posicionamiento
competitivo. En estos diagnósticos suelen presentarse las diversas
opciones disponibles así como los retos y beneficios que implica
el desarrollo de cada una de estas alternativas.
Sensibilización. En esta segunda etapa, el diagnóstico territorial es compartido con los distintos actores de la comunidad
y también con otros potenciales actores interesados (p.e., el
gobierno regional y nacional). El objetivo de estas evaluaciones es contraponer las distintas opciones disponibles para
obtener retroalimentación sobre los riesgos y beneficios que
plantea cada una de ellas. Los actores pueden señalar oportunidades de mejora del diagnóstico territorial, complementarlo con nuevas opciones e incluso mostrar su viabilidad. Estas
consultas deben servir para perfeccionar las opciones de
desarrollo económico sobre la base del diagnóstico territorial.
Concertación estratégica. La concertación entre los distintos
actores sobre las decisiones estratégicas de desarrollo
económico local, en particular sobre qué opción de las
disponibles en el diagnóstico territorial debe ser adoptada
como preferente, supone la construcción de una institucionalidad en la que los diversos actores puedan interactuar en el
tiempo. Frecuentemente, esta institucionalidad implica la
construcción de redes sociales o la creación de instituciones
público-privadas donde la agenda sea debidamente debatida
y concertada. Precisamente en estos foros, el sector público y
el privado tienen la oportunidad de definir la vocación económica de la localidad y los objetivos estratégicos que deben ser
trazados, conjuntamente con las metas que deben ser alcan-
zadas. Aquí los distintos actores también definen las diversas
iniciativas que van a permitir alcanzar dichos objetivos.
Promoción. Esta etapa implica comunicar tanto dentro como
fuera del territorio las estrategias de desarrollo económico
local seleccionadas. Es común observar en esta fase del
proceso cómo los actores locales intentan presentar sus
proyectos a otras instancias gubernamentales, e incluso internacionales, con el propósito de obtener fondos financieros y
respaldo institucional. Sin embargo, este proceso implica no
solo privilegiar los potenciales centros de financiamiento de las
diversas iniciativas sino también conseguir el respaldo de
todos los actores relevantes dentro de la comunidad para
garantizar así una implementación exitosa. En caso que el
foco de la promoción sea más externo que local, se corre el
riesgo de que la implementación sea un fracaso; y si por el
contrario, en esta fase se privilegia más lo local que lo externo, se corre el riesgo de no conseguir financiamiento para
apoyar el proceso; de modo que el balance entre ambos públicos debe ser tomado en cuenta en esta etapa de promoción.
Implementación. Sin duda, esta es la fase más retadora de
cualquier proceso de desarrollo económico local pues supone
sostener su ejecución más allá de los cambios políticos a los
que pueda estar sujeta la comunidad. La solución a este dilema consiste en la creación de capacidades institucionales
locales, en las que participen todos los actores relevantes, para
garantizar su continuidad en el tiempo. Este proceso implica
definir responsabilidades compartidas entre el sector público y
privado, y también acotar claramente cuáles son las iniciativas
que no deben ser modificadas repentinamente. Esto no significa que las iniciativas no deban ser ajustadas –como resultado
de cambios en las preferencias de los ciudadanos–, pero sí
deben ser concertadas nuevamente dentro de la institucionalidad encargada de ejecutar la estrategia global de la localidad.
Evaluación y monitoreo. Finalmente, los resultados deben
ser medibles en función de las metas que fueron establecidas.
De lo contrario, a la comunidad le va a costar identificar y
defender los resultados alcanzados por la estrategia seleccionada. Es común observar cómo tanto la evaluación como el
monitoreo del desarrollo económico local están localizados
fuera de la esfera pública; en particular, en alguna institución
sin fines de lucro administrada por el sector privado. Esta solución permite garantizar independencia y continuidad en esta
fase del proceso.
Fuente: elaboración propia.
154 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Por una parte, el desarrollo comunitario se concentra
en dar solución a problemas sociales, por lo general
dejando a un lado los problemas económicos que
yacen en la base del subdesarrollo. En cambio, las
estrategias de desarrollo local prestan atención a
temas de pobreza y exclusión; pero también hacen
énfasis en promover el crecimiento económico, de
manera de generar el mayor bienestar posible. Por
otra parte, los actores externos (como los gobiernos
nacionales, ONG y organismos internacionales) son la
base de las estrategias comunitarias; mientras que en
el caso del desarrollo local, los agentes locales, tanto
públicos como privados, son los actores principales
en el diseño e impulso de las estrategias. Como se
puede apreciar, el desarrollo local tiene claras diferencias con respecto a otros enfoques, aunque ello no
quiere decir que sea incompatible con estos. De
hecho, las estrategias de desarrollo local no sustituyen sino que complementan otras iniciativas para
constituir la agenda de transformación productiva de
un país; y la efectividad de las iniciativas locales
podría estar determinada por su grado de vinculación
con las estrategias nacionales existentes.
En términos generales, los procesos de desarrollo
económico local, dada su naturaleza, solo pueden
funcionar mediante redes multi-niveles y multiagentes; es decir, donde participan múltiples actores
que pueden ser habitantes de la comunidad o miembros de diferentes niveles institucionales, sectores
económicos y de gobierno. Para ello, es necesario
crear mecanismos efectivos para la coordinación
entre los distintos agentes. La coordinación puede
manifestarse de varias formas4, pero en algunos
casos puede resultar difícil de lograr y sostener.
Existen dos tipos de coordinación que parecieran
ser fundamentales. En primer lugar, la toma de
decisiones requiere de una alta coordinación a nivel
vertical (es decir, entre todas las instituciones locales, regionales, nacionales y supranacionales involucradas), dado que las distintas políticas aplicadas
en el marco de un mismo proyecto de desarrollo
podrían generar conflictos y con ello, socavar sus
beneficios potenciales. Además, el financiamiento
de las iniciativas locales puede depender de alguna
instancia superior. En segundo lugar, dado que las
estrategias de desarrollo local son de carácter participativo, la coordinación horizontal entre los sectores público y privado con la sociedad civil se hace
necesaria. Una mayor coordinación a este nivel
resultará en mejores prácticas de gobierno y, por
tanto, en una mayor participación e interacción
público-privada en los procesos de toma de decisiones. Tal entorno posibilita la interacción del
gobierno local con cámaras comerciales e industriales, asociaciones empresariales, universidades,
organizaciones y grupos civiles, voluntarios y otros
organismos (Storper, 1997).
Más allá de los modos formales de coordinación, las
redes sociales han recibido una creciente atención
como formas institucionalizadas de organización
social que, sin ser mercados u organizaciones jerárquicas, pueden resultar altamente beneficiosas. Las
redes sociales tienen su fundamento en relaciones de
confianza entre los agentes involucrados, lo cual
permite compartir información relevante y realizar
acciones mutuamente beneficiosas sin necesidad de
celebrar contratos formales. Más aun, las relaciones
sociales donde prevalece la confianza forman un
capital social que fomenta el surgimiento de una
inteligencia colectiva e incrementa la capacidad de
las regiones y localidades para la innovación y la
adaptación al cambio. Sin embargo, es necesario
acotar que aunque la literatura sobre capital social
sugiere que dicho activo tiene importantes implicaciones para el desarrollo, ello puede llevar a prácticas ineficientes, tal como se analizó en el capítulo 5.
Por ende, el desarrollo de las regiones no solo
requiere la integración al interior de la comunidad,
sino también la creación de vínculos externos a ella.
Desarrollo económico local
en dos ciudades latinoamericanas
El relativo desplazamiento del centro de la toma de
decisiones en algunas áreas del desarrollo económico hacia las localidades y regiones ha hecho
surgir un cúmulo de ejemplos de transformación en
todo el mundo; algunos exitosos y otros no. De
hecho, las estrategias de desarrollo local han ganado
4 Los niveles de coordinación requeridos para la implementación de estrategias exitosas han impulsado al desarrollo económico local
a asociarse con complejos sistemas de gobierno. Dichos sistemas comprenden nuevas formas de cooperación entre ciudades
y zonas suburbanas, coordinación regional, planificación territorial y organización institucional metropolitana. Como resultado
de la creación de este tipo de sistemas, se facilita el empoderamiento de los grupos locales de interés, mejorando la cooperación
e interacción entre ellos.
Instituciones y transformación productiva local 155
cada vez mayor espacio en muchos países, incluso
en América Latina. Esta sección pretende analizar
dos ciudades latinoamericanas, vistas bajo el ángulo
de la gerencia del proceso de desarrollo económico
local y el surgimiento de instituciones de apoyo. De
ahí que el centro de análisis de esta sección no
consista en los resultados sino la gerencia de procesos para la transformación productiva. Estos casos
son Medellín (Colombia) y Rafaela (Argentina).
Medellín es un ejemplo en el que el eje de acción
está centrado en la transformación urbana de la localidad como piedra de toque para la promoción
económica. En cambio, Rafaela es un ejemplo del
diseño de estrategias concentradas en la activación y
renovación de la actividad económica local. Como
se verá más adelante, estos ejemplos evidencian que
el mayor dinamismo de los gobiernos locales y la
construcción de nuevas estructuras de gobernanza
con el sector privado, concebido en un sentido
amplio y participativo, permiten implementar estrategias de desarrollo local que impulsan la transformación socioeconómica de regiones y ciudades en
períodos de tiempo relativamente cortos.
Medellín
El proceso de descentralización en Colombia ha
fomentado la democratización de los gobiernos
regionales y locales. Esto último ha dado lugar al
surgimiento de formas innovadoras de gobernanza
en varias ciudades del país y Medellín es una de las
más interesantes. Medellín es la segunda ciudad de
Colombia y uno de los centros industriales más
importantes del país. El Plan Estratégico del Área
Metropolitana de Medellín fue diseñado en 1995
con la asistencia técnica del Centro Iberoamericano
de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), una
asociación sin fines de lucro que se encarga de
fomentar el desarrollo económico y social de las
ciudades iberoamericanas a través de la planificación urbana. Este plan inicial, aunque no fue implementado, sirvió como una primera referencia en el
proceso de cambio al alimentar el intenso debate
entre gobierno, sociedad civil y empresa sobre el
futuro de la ciudad. Pocos años después, se elaboró
un plan estratégico renovado para Medellín que
recogió buena parte del insumo anterior y que se
revisa cada cuatro años cuando culmina el mandato
del alcalde y el gobernador. Estos planes constituyen la principal herramienta de planeación a largo
plazo de la ciudad, e incorporan los aspectos socia-
les y económicos primordiales que deben ser atendidos, particularmente en materia de gobierno,
desarrollo local e inclusión social.
Estudios independientes previos a la realización del
nuevo plan permitieron identificar diez ejes de
intervención considerados claves para viabilizar el
desarrollo socioeconómico de Medellín, a saber,
arte y cultura, desarrollo económico, educación,
inclusión social, seguridad y convivencia, urbanismo social, internacionalización, finanzas y transparencia, participación ciudadana y planificación
estratégica. Los Planes Estratégicos de Desarrollo
utilizaron una filosofía de buenas prácticas en cada
uno de estos ejes. Estas buenas prácticas se basaron
en una serie de principios de anticorrupción en la
gestión pública, que debían ser cumplidos por todo
funcionario gubernamental a fin de fomentar la
confianza, honestidad y el equilibrio entre intereses
individuales y colectivos.
De forma paralela a la formulación de iniciativas
concretas para cada uno de estos ejes estratégicos, se
puso en marcha un proceso de constante monitoreo y
análisis de la economía local, para lo cual se utilizaron los estudios que periódicamente elaboraban
diversos organismos privados locales en determinadas áreas de la economía. Tal es el caso de la Cámara
de Industrias de la Construcción, la Cámara de
Comercio de Medellín y la Asociación Nacional de
Industriales de Colombia. Igualmente, se realizó una
encuesta de hogares con la cual se comenzó a calcular el Índice de Calidad de Vida, una útil herramienta
para cuantificar el progreso de la ciudad. Adicionalmente, la ciudad se unió a la iniciativa “Medellín,
¿cómo vamos?” que intenta medir el avance estratégico de la localidad. Todos estos instrumentos de
trabajo, provistos por este tipo de instituciones de
apoyo, se convirtieron rápidamente en un mecanismo de diálogo con el sector público para concertar
políticas públicas innovadoras en diversas esferas.
Los grupos de interés participaron en el desarrollo
de su localidad a través de dos mecanismos. En
primer lugar, a través del Congreso de la Ciudad, un
evento anual donde se presentaba a los grupos del
sector privado, uniones comerciales, ONG y la
comunidad civil en general la dirección estratégica
del nuevo plan así como los resultados de doce estudios distintos. El Congreso de la ciudad y las mesas
de trabajo permitieron crear un sentido de apropia-
156 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
ción de la estrategia entre los actores involucrados
en su implementación. Por otra parte, los resultados
de esas evaluaciones fueron usados posteriormente
como insumos para el desarrollo de la estrategia. El
segundo mecanismo de participación ciudadana fue
el proceso de Planeación y Presupuesto Participativo
en marcha desde el año 2004. Se trata de un
programa mediante el cual la administración local y
los ciudadanos deciden conjuntamente el destino de
aproximadamente 31% de los recursos de libre
inversión del municipio de Medellín (es decir, los
recursos asignados de acuerdo con las prioridades
definidas por el alcalde), equivalente al 7% del
presupuesto municipal total. Estos recursos se reparten entre los distintos vecindarios, quienes posteriormente deciden a qué tipo de proyectos han de asignar su presupuesto.
Todos estos factores formaron parte del modelo de
gestión para la transformación de la ciudad, a través
de la planificación participativa y la construcción
de redes de confianza y respeto entre los grupos de
interés locales. El modelo de gestión de Medellín
plantea 14 principios de gestión pública como
medio para lograr dos desafíos fundamentales:
saldar la deuda social acumulada con la población
local (alta inequidad, pobreza y baja calidad de
vida) y disminuir la violencia en la ciudad. Adicionalmente, el éxito de la estrategia de desarrollo
implementada en la región promovió la creación del
Laboratorio Medellín, un proyecto que buscaba
sistematizar, identificar y difundir las mejores prácticas de gestión pública para la transformación
urbana.
En el plano económico, la ciudad había sufrido los
embates que implicaron los altos niveles de violencia
ocasionados por el conflicto armado, el narcotráfico y
el crimen durante la década de los ochenta y los
noventa. La ciudad tenía no solo los índices de homicidio más altos de Colombia sino de toda la región
latinoamericana. Este desfavorable ambiente de negocios provocó un proceso de desinversión y cambio de
localización de diversas empresas. Sin embargo, la
reversión parcial de los indicadores de violencia, a
comienzos del milenio, creó un cambio importante en
el comportamiento empresarial, acompañado de una
mayor apertura internacional de Colombia, que
permitió sembrar las bases para impulsar una serie de
iniciativas concertadas para renovar algunos clusters
existentes y crear otros. Medellín adoptó la metodolo-
gía de clusters como instrumento de trabajo para
incrementar la productividad e impulsar mayor valor
agregado en industrias como la textil, automotriz, la
industria de calzado y de servicios.
En este contexto, la industria textil y la de calzado
fueron desarrolladas a través de procesos de promoción de una mayor asociatividad empresarial y la
creación de instituciones de apoyo orientadas a
incrementar valor a través de mejoras de calidad de
productos y de diseño industrial. La creación de
escuelas de diseño de moda, procesos de certificación, centros de entrenamiento, ferias internacionales, entre otros, fueron pasos claves en el proceso de
elevar el valor de la cadena textil y de calzado.
Estos procesos de cambio implicaron trabajar con
las cámaras de comercio e industria, crear centros
tecnológicos y de entrenamiento especializados que
fungieron como instituciones de apoyo para el desarrollo de estos clusters productivos.
La industria automotriz pasó por un proceso similar,
aunque con un mayor foco en la cadena de proveedores, en su mayoría empresas de mediano y pequeño
tamaño, para elevar la calidad de las operaciones y
procesos requeridos por los estándares internacionales. Asimismo, el gobierno municipal, junto con el
sector empresarial, se planteó la posibilidad de
apalancar empresas de servicios en el área de construcción para promover un proceso de asociatividad
orientado a crear un cluster en esta área. La idea de la
ciudad era convertir a estas empresas de ingeniería
en un cluster exportador de servicios a nivel
mundial. Para ello, se contrataron diversos estudios
que intentaron especificar los requerimientos institucionales, tecnológicos y gerenciales así como los
potenciales mercados de exportación.
Aún resulta demasiado pronto para vislumbrar si la
estrategia de desarrollo implementada efectivamente transformará la ciudad de Medellín de forma
sostenida; y de producirse tal transformación, será
también difícil discernir en qué medida ello fue
producto de la gerencia del proceso de transformación socioeconómica, o de factores como el entorno
nacional o internacional. No obstante, no hay duda
de que la estrategia habrá jugado un papel importante en los cambios que comience a sentir la
ciudad. El mayor dinamismo que la descentralización le ha otorgado a la sociedad y al gobierno local
ha contribuido a la eliminación de importantes
Instituciones y transformación productiva local 157
cuellos de botella y ha permitido el empoderamiento de los grupos locales de interés, haciéndolos
copartícipes de su propio futuro y generando un
renovado espíritu empresarial.
Rafaela
La ciudad de Rafaela está situada en la provincia
argentina de Santa Fe. Con una población de 97.280
habitantes, esta ciudad ha sido reconocida como una
de las economías locales más dinámicas de la provincia y del país. Representa un ejemplo exitoso de cómo
la descentralización le ha permitido al gobierno municipal convertirse en un líder en la gerencia de procesos de transformación productiva a nivel local, con el
uso de poca ayuda financiera y técnica externa.
Los actores relevantes en este proceso de transformación productiva fueron el gobierno de la provincia y de la ciudad, así como grupos locales de interés, pertenecientes fundamentalmente al sector
empresarial. Uno de los principales actores a nivel
municipal es la Secretaría de Programación Económica (SPE), creada para promover la cooperación
público-privada como medio para fortalecer las
firmas locales –en especial las pequeñas y medianas
empresas– y con ello, impulsar el desarrollo de la
localidad. La SPE también asumió la coordinación
del proceso de planificación local y de poner en
marcha algunos proyectos de desarrollo. El Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo
Local (ICEDEL) se encargó de realizar estudios en
torno a temas de competitividad que sirvieron de
apoyo para la toma de decisiones y la administración de programas de desarrollo. El Centro de
Desarrollo Empresarial (CDE), integrado por el
gobierno municipal y seis organizaciones empresariales, activó su oferta de asistencia técnica a las
empresas en materia de entrenamiento, desarrollo
de productos y análisis de la competencia. Los estudios que realizó el CDE en torno a la competitividad
en la ciudad también fueron utilizados como insumos para el proceso de planificación. Finalmente, el
Centro Comercial, Industrial y de la Producción
(CCIP) es una institución privada que defiende los
intereses del sector industrial y comercial de la
ciudad y es la instancia fundamental para anclar el
diálogo entre los grupos de interés. Esta asociación
empresarial también participó activamente en el
proceso de planificación y en la selección de iniciativas concretas.
Por lo tanto, la comunidad empresarial de Rafaela
estuvo involucrada, desde sus inicios, en el proceso
de desarrollo económico local, de manera directa o
a través de alguno de los organismos mencionados.
Sea mediante la elaboración de estudios, el diseño
de estrategias, la participación en comisiones negociadoras e, incluso, mediante procesos informales
de diálogo, los empresarios locales influyeron en la
formulación de políticas económicas, en la evaluación de la competitividad y en la planificación de la
ciudad. El gobierno de la provincia, por su parte,
desempeñó un papel activo como facilitador del
proceso.
En contraste con el caso de Medellín, el proceso de
planificación estratégica en Rafaela no se ha guiado
por la elaboración periódica de planes. El último plan
se publicó en el año 1996, con un horizonte temporal
de diez años, de manera que actualmente el proceso
se lleva a cabo sobre la base de proyectos o iniciativas
específicas. Estas iniciativas suelen ser concertadas
entre diferentes instituciones de apoyo que incluyen a
gremios, universidades y asociaciones empresariales.
Además, en términos formales, la planificación no se
elabora basada en estudios. El gobierno local identifica las áreas que requieren ser atendidas en la planificación mediante el diálogo formal e informal con el
sector empresarial y otras instituciones relevantes. Sin
embargo, a pesar de la activa participación del sector
privado en el proceso de desarrollo, aún no se cuenta
con información sistematizada acerca de su trayectoria y forma de trabajo.
La recolección de datos es particularmente robusta en
el área de capital humano, empleo y estructura
económica, para lo cual se cuenta con información
anual. En este sentido, ICEDEL se ha convertido en
una de las fuentes más importantes de información
especializada dado que realiza periódicamente una
encuesta de hogares y una encuesta de carácter socioeconómico. Adicionalmente, el diálogo constante con
el sector empresarial ha permitido cierta regularidad
en la recolección de información cualitativa.
En términos empresariales, Rafaela ha mostrado un
desempeño significativamente mejor al promedio del
país. La evolución positiva puede observarse a través
de cualquier indicador. Evidentemente, en este caso
también es difícil verificar en qué medida dicho
desempeño ha sido inducido por la estrategia de
desarrollo, o por otros factores tales como dinámicas
158 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
económicas nacionales o regionales. Durante el período 2000-2006 y a pesar de la crisis económica que
vivió el país en 2002, el número de establecimientos
industriales aumentó en más de 15%, lo que ha
contribuido a la diversificación del entramado
económico local. Buena parte de la expansión económica de Rafaela descansa en el incremento de más de
127% de las exportaciones entre los años 2000 y
2007. El grueso de este incremento se concentra en
los sectores agroalimentarios y de autopartes.
El dinamismo de las firmas locales ha resultado en la
obtención de beneficios económicos considerables
que dichas empresas se han encargado de reinvertir
(el censo industrial del año 2006 evidencia que dos
tercios de las empresas de Rafaela han reinvertido
sus beneficios). Además, el crecimiento de las firmas
ha sido causa y consecuencia de un notable proceso
en el cual el 80% de las empresas introdujo alguna
innovación en sus productos o procesos. Rafaela, a
pesar de su tamaño, ha logrado consolidar un dinamismo empresarial fundamentado en el fortalecimiento de las instituciones de la ciudad y en el surgimiento de una asociatividad anclada en la creación
de instituciones de apoyo cada vez más especializadas en temas de desarrollo económico local.
Conclusiones
Las experiencias anteriormente reseñadas reflejan
que en un contexto global de cambios continuos en
los que las regiones pasan a ejercer un papel más
protagónico, las políticas tradicionales de política
sectorial o industrial parecieran no ser suficientes
mientras que las políticas de desarrollo económico
local pudiesen ser un complemento válido. En más
de cincuenta años, las políticas nacionales han
fallado en dar solución a los problemas a nivel local,
contribuyendo en algunos casos a exacerbarlos y a
generar una mayor dependencia con respecto a los
gobiernos centrales. Este fracaso abre la posibilidad
a que los gobiernos locales tengan un mayor espacio
para coordinar esfuerzos y actores hacia la movilización de aquellos activos que puedan existir o generarse en un ámbito territorial específico para impulsar el dinamismo del tejido empresarial.
Este tipo de iniciativas ha emergido como complemento para abordar el subdesarrollo desde un enfoque más participativo, e incluso más democrático,
haciendo el proceso más sostenible. El hecho de
que las estrategias de desarrollo local surjan y se
implementen desde la propia localidad (aunque
frecuentemente cuenten con apoyo externo) tiene
importantes ventajas sociales, dado que permite el
empoderamiento de los habitantes locales, quienes
precisamente serán los más beneficiados con las
mejoras que vaya experimentando la región.
También en términos económicos, el enfoque posee
importantes ventajas: las iniciativas locales y regionales contribuyen a explotar cabalmente los recursos disponibles en la región y con ello movilizan al
máximo el potencial económico existente.
Sin embargo, es importante destacar que no se trata de
un enfoque libre de riesgos. El éxito de estas iniciativas está condicionado por una compleja combinación
de factores. La estrategia implementada viabilizará el
desarrollo socioeconómico dependiendo no solo del
contexto local, nacional e internacional prevaleciente,
sino también de la efectividad del diagnóstico previo
para identificar adecuadamente las oportunidades que
ofrece la región. Aunque los modelos de abajo hacia
arriba no son la panacea, el creciente surgimiento de
casos exitosos está demostrando que estos son capaces de generar más sostenibilidad y adaptabilidad a
las cambiantes condiciones económicas que los enfoques tradicionales. Se trate de regiones grandes o
pequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rurales, con fuerte o débil institucionalidad, algunos casos
evidencian que la capacidad económica e institucional local permiten asegurar el desarrollo sostenible y
la creación de empleos de calidad. Adaptar las estrategias de desarrollo a las condiciones locales promoviendo, a la vez, en el marco de las estrategias, la
construcción de capacidades institucionales tanto
formales como informales puede ser la manera idónea
de consolidar las condiciones económicas de las
regiones y sus localidades.
7
Calidad de vida en la ciudad
161
Calidad de vida en la ciudad
Introducción
Los procesos de desarrollo local no solo pueden
fortalecer el tejido productivo de un territorio (y con
ello el empleo y el ingreso local) sino que también
pueden incidir de manera positiva en la calidad de
vida de los hogares en forma directa al proveer ciertos bienes públicos y servicios que afectan críticamente el bienestar de las familias. Como se vio en el
capítulo 4, la gestión local puede mejorar la provisión de estos bienes y servicios, pero la descentralización en sí no es suficiente, y requiere de otras
instituciones, algunas de las cuales se presentaron en
el capítulo 5. De hecho, en el mencionado capítulo 5
se vio cómo el capital social, la participación ciudadana y las capacidades institucionales locales interactúan en la gestión local.
Resulta difícil obtener una medida directa de la
calidad de la gestión local. La forma de evaluar el
impacto de bienestar de los bienes y servicios públicos de una determinada localidad ha sido objeto de
mucho estudio1. En particular, existe un debate
sobre cómo calcular los indicadores de calidad de
vida a nivel urbano. Extraer un valor implícito para
bienes (o males) públicos puede ser una herramienta de política importante. Al decidir cómo
invertir recursos escasos, es fundamental saber si la
prioridad, por ejemplo, es mejorar la calidad de la
vivienda o las características de ciertas infraestructuras urbanas, y qué servicios o características se
consideran más significativos para los hogares.
Monitorear los indicadores de calidad de vida a
nivel local sirve, por un lado, para revelar disparidades entre diferentes áreas urbanas y, por otro,
para identificar los factores determinantes (Powell
y Sanguinetti, 2008).
Uno de los resultados más importantes que emerge
de este tipo de estudios es la presencia de una relación positiva fuerte entre la satisfacción con la localidad donde se vive y la satisfacción con la propia
vida (BID, 2008a). Algunas características de la
localidad que afectan la calidad de vida son elementos donde las políticas públicas pueden intervenir
directamente. En este sentido, las ciudades pueden
1 Ver BID (2008a) para un análisis reciente de este debate.
cumplir un papel muy importante en mejorar la
calidad de vida de los hogares, más allá de lo que
determina el ingreso.
Una vez determinados los bienes y servicios más
importantes para el bienestar de los hogares, y una
vez establecidos aquellos que deberían ser prioritarios para los gobiernos locales, es fundamental
evaluar, en función de consideraciones desarrolladas
en el capítulo 4, cuáles deberían ser provistos por los
gobiernos locales. El presente capítulo subraya la
importancia de un enfoque integrado para la provisión de servicios públicos a nivel local, y la superioridad de estos servicios como parte de un proceso de
planificación amplio comparado con una situación
de intervenciones fragmentadas y aisladas.
La planificación estratégica es una herramienta útil
para organizar la provisión de bienes y servicios
públicos, promoviendo intervenciones integrales
cuyo objetivo es el territorio. Un número importante de ciudades en América Latina ha emprendido
planes estratégicos de largo plazo con los que se ha
logrado una convergencia de intereses públicos y
privados. Esta planificación a nivel local es una
tendencia muy relevante, dado que la planificación
estratégica a largo plazo a nivel nacional sigue
siendo escasa. El hilo común de las experiencias
positivas de planificación estratégica a nivel local
es un pacto de largo plazo entre gobiernos locales,
el sector privado y la sociedad civil. Estos acuerdos
dan estabilidad al proceso de planificación y sirven
de plataforma para su éxito (Rojas et al., 2005).
Esto refleja las lecciones del capítulo 6: una buena
gestión local es la combinación de diferentes
elementos que incluyen no solamente las capacidades institucionales sino también el nivel de participación de los diferentes actores económicos en el
ámbito público y de la asociatividad en la esfera
comunitaria. A lo largo del presente capítulo se
examinarán algunos ejemplos de planes urbanos
estratégicos exitosos para ver qué lecciones se
pueden extrapolar a las áreas urbanas de América
Latina.
162 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
El problema del transporte urbano es un tema prioritario en todas las ciudades de América Latina. Por
su complejidad, dicho problema no puede ser
resuelto con intervenciones aisladas y ad hoc.
Además, los sistemas de transporte, al estar fuertemente vinculados con el territorio, requieren de un
proceso de provisión integrado con la planificación
urbana. En efecto, el transporte urbano es un
elemento fundamental de cualquier plan de desarrollo de una localidad, y puede beneficiarse de un
proceso de planificación estratégica. Por esta razón,
el capítulo ofrece también un análisis de intervenciones locales en transporte público y su potencial
para mejorar la calidad de vida de los hogares.
El resto del capítulo está organizado de la siguiente
manera: en la segunda sección, se presentarán
medidas de calidad de la oferta de servicios públicos y amenidades locales, esto permitirá contar con
una medida indirecta de la calidad de gestión de una
localidad. En la tercera sección, se destacará la
importancia de efectuar intervenciones de oferta de
bienes y servicios públicos en un contexto de planificación estratégica, y se presentarán algunos casos
de planificación estratégica en la región. En la
cuarta sección se estudiará en particular el caso del
transporte público. En la quinta sección se propondrán algunas consideraciones finales.
Bienes y servicios públicos, y calidad
de vida de los hogares
La calidad de vida depende, en gran medida, del
acceso a una variedad de bienes y servicios: el
ingreso es la medida más directa de la capacidad de
los individuos de acceder a estos bienes y servicios y
satisfacer sus necesidades. Sin embargo, las relaciones interpersonales, el nivel de satisfacción con el
trabajo y con la salud, así como la satisfacción con
la vivienda, son elementos que afectan la calidad de
vida de los individuos. Además, el acceso a determinados bienes y servicios públicos parece contribuir
directamente a la calidad de vida de los individuos,
independientemente del efecto del nivel de ingresos.
Estudios recientes sobre la calidad de vida urbana
encuentran una relación positiva fuerte entre satisfacción con la localidad donde se vive, satisfacción
con la vivienda y satisfacción de vida (BID, 2008a).
Una amplia literatura ha documentado el vínculo
entre calidad de vida y características urbanas –en
particular, bienes y servicios públicos y amenidades
locales–, y el hecho de que considerar solamente
ingresos es un indicador insuficiente de bienestar de
los hogares. Cattaneo et al. (2009), por ejemplo, al
examinar el programa Piso Firme en México2,
muestran evidencia de que algunas características
básicas de la vivienda pueden generar mejoras
importantes en términos de salud y satisfacción
subjetiva que no están asociadas al nivel de ingresos del hogar. Cruces et al. (2008), al estudiar el
caso de diferentes localidades dentro del Área
Metropolitana de Buenos Aires, encuentran una
relación significativa y robusta entre el nivel de
satisfacción con la localidad donde se vive y el
nivel de satisfacción con la vida.
La calidad de vida de los hogares depende de una
multiplicidad de características urbanas locales que
representan un espacio importante de intervención
pública local. Las ciudades de América Latina
difieren mucho entre sí respecto a la provisión y
calidad de bienes y servicios públicos; asimismo, se
encuentran muchas diferencias al interior de una
misma ciudad.
En 2008, la CAF empezó a realizar una encuesta en
16 ciudades de América Latina con el objetivo de
comprender mejor la relación entre las condiciones
de acceso, la satisfacción con los servicios y la
disposición a adoptar ciertas políticas de uso de la
infraestructura; algunos de los resultados de esta
primera encuesta se presentaron en el Reporte de
Economía y Desarrollo, 2009 (CAF, 2009a). Este
año, la encuesta se ha extendido a una muestra de
23 ciudades, grandes y pequeñas, lo que permite
tener una visión más amplia de la provisión de
servicios públicos en los países de la región, y
examinar si hay diferencias importantes relacionadas con el tamaño de las ciudades. Un mayor
número de ciudades, diferenciado por tamaño,
permite ver patrones y diferencias dentro de un país
y, en particular, permite determinar si la calidad de
vida y la valoración de los bienes públicos son similares para ciudades de diferentes tamaños. De
hecho, se puede pensar que las ciudades de diferentes tamaños deberían tener distintos problemas en
2 Piso Firme es un programa del Gobierno mexicano para mejorar las condiciones de vida de los hogares con piso de tierra,
sustituyéndolos con cemento.
Calidad de vida en la ciudad 163
términos de demanda y acceso a infraestructura, y
especialmente de congestión.
El punto de partida de la relación entre bienes y servicios públicos y bienestar de los individuos es el
acceso de los hogares a los servicios básicos. En
efecto, además de la calidad de los materiales de
construcción, el acceso a servicios básicos (agua,
saneamiento, electricidad y, en menor medida, telefonía) es un requisito esencial para un hogar de calidad.
Las ciudades de América Latina han hecho avances
importantes con respecto al acceso a servicios básicos, logrando, en la gran mayoría de los casos, el
acceso universal a los diferentes servicios, con la
excepción de la recolección de basura. La encuesta
mostró que, en general, los usuarios consideran los
niveles de calidad –tanto subjetivos como objetivos–
de los servicios de infraestructura inferiores a los indicadores de acceso. Esto refleja el hecho de que los
países de la región han alcanzado logros importantes
en cuanto a acceso, aunque aún quedan algunas
brechas profundas en cuanto a la calidad de servicios.
Cabe destacar que existe una brecha en cuanto al
acceso a servicios entre las áreas urbanas y las rurales, aunque la evidencia empírica sugiere que estas
disparidades tienden a disminuir con los procesos
de urbanización de la economía3. Sin embargo, se
estima que para 2010 casi el 80% de la población de
América Latina será urbana (CEPAL, 2007). Esto
apunta a que gran parte de la problemática de la
infraestructura de la región estará vinculada a la
urbanización, y subraya la importancia de políticas
de intervención de infraestructura en las zonas
urbanas.
Es un hecho bien documentado que la distribución
de ingresos en América Latina es la más desigual
del mundo. Esta distribución desigual también se
refleja en el acceso a bienes y servicios en las áreas
urbanas. Debido a la tendencia de segmentación de
las áreas urbanas (sobre todo en ciudades grandes)
según ingresos y dado que los precios de los inmuebles tienden a reflejar características locales, se
puede esperar que la calidad de vida también sea
segmentada en el espacio urbano. Esto se traduce
en importantes disparidades en acceso a servicios y
bienes públicos entre diferentes áreas urbanas de las
ciudades de la región. En general, se ofrecen más
servicios, y de mayor calidad, en las áreas de mayor
nivel socioeconómico. En algunos casos, como en
los de Buenos Aires y Lima, estas disparidades
siguen un patrón centro-periférico; en otros casos,
se relacionan con disparidades en otras variables
socioeconómicas, como los niveles de educación,
tal como en los casos de Bogotá y Montevideo
(BID, 2008a).
Aun en presencia de valores de acceso relativamente altos, la calidad de estos puede ser muy
variable. Medir la calidad de los servicios no es
sencillo. Una medida posible es la “confiabilidad”
(reliability), es decir, que el servicio sea provisto
con continuidad y seguridad. El Cuadro 7.1 (ver
p.164) presenta un indicador de confiabilidad4 para
los servicios de agua, electricidad y recolección de
basura y transporte en la muestra de ciudades de
América Latina de la encuesta (CAF, 2009b).
Al comparar el Cuadro 7.1 con los resultados de CAF
(2009a) se puede apreciar que los valores de confiabilidad son mucho menores que los de acceso; en
efecto, mientras que se ha logrado el acceso universal en la casi totalidad de las ciudades examinadas,
hay valores mucho menores de confiabilidad. Ahora
bien, el caso del transporte requiere explicación: la
variable utilizada, predictibilidad, toma en cuenta
que a los usuarios no solamente les importa el
tiempo necesario para hacer un traslado cada día,
sino también la variabilidad de este tiempo. En este
3 En los países menos desarrollados, donde la población urbana representa solo el 25% de la población total, el acceso a agua y
saneamiento en las áreas urbanas es, en promedio, 25 puntos porcentuales mayor que en las áreas rurales. Sin embargo, en países
más urbanizados, donde la población urbana representa entre 50% y 70% del total (como en el caso de Bolivia, Colombia y Ecuador),
las disparidades de acceso bajan a entre 15 y 20 puntos porcentuales. En los países donde el proceso de urbanización es más
desarrollado (p.e., en Argentina, Brasil y la República Bolivariana de Venezuela), las disparidades de acceso a servicios públicos
básicos entre áreas urbanas y rurales es mínima (Banco Mundial, 2009b).
4 En este caso, la confiabilidad se mide de la siguiente manera: para el agua, si el hogar recibe servicio de agua todos los días sin
cortes; para la electricidad, si el hogar declara que nunca o casi nunca recibe cortes por problemas de la empresa; y para la recolección
de basura, se considera el servicio de calidad si la recolección de basura ocurre más de una vez por semana. La calidad del sistema de
transporte se ha definido como la predictibilidad del tráfico, lo que se opone al índice de impredictibilidad que se utilizará más adelante y
que consiste en la diferencia entre el tiempo máximo y mínimo de traslado como proporción del tiempo promedio de traslado.
164 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro 7.1
Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje)
Buenos Aires
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio a/
Servicio
de agua
Servicio de recolección
de deshechos
Servicio
de electricidad
Servicio
de transporte
97,8
97,2
68,5
57,9
96,2
85,3
88,3
99,3
35,8
98,7
99,7
87,9
79,9
83,9
94,3
100,0
70,0
96,2
90,0
99,5
99,3
99,5
97,5
91,3
43,4
83,2
91,0
77,7
98,5
98,3
96,5
99,5
99,5
95,0
86,5
94,4
94,3
81,5
83,8
99,7
98,7
100,0
–
27,8
78,9
95,5
87,2
a/ Promedio ponderado por población.
93,9
95,5
92,5
83,5
92,0
83,3
95,3
87,4
93,2
88,7
83,2
93,5
98,2
60,9
86,4
86,2
69,7
93,9
90,9
92,4
95,7
97,5
72,3
88,4
21,8
87,7
47,6
51,5
45,6
58,2
49,9
34,8
53,8
54,5
37,3
59,2
63,6
73,2
71,5
60,8
63,1
66,4
70,8
63,7
71,0
43,0
60,2
29,9
50,6
Fuente: CAF (2009b).
sentido, la predictibilidad del servicio puede estar
asociada con su calidad5. Se nota una alta variabilidad del indicador entre ciudades.
Una manera alternativa de medir la calidad de los
servicios es preguntando la opinión de los usuarios
acerca de ella. En este sentido, la encuesta recogió
no solamente información objetiva sobre las características del hogar, el acceso a servicios y la cercanía a amenidades, sino que también preguntó a los
entrevistados su nivel de satisfacción con cada uno
de estos factores, en una escala de uno a diez, donde
diez representaba el máximo nivel de satisfacción
(CAF, 2009a). El Cuadro 7.2 muestra la satisfacción
de los individuos con algunos servicios básicos
previstos localmente (agua, recolección de basura,
transporte y seguridad). Los niveles de satisfacción
con la recolección de basura muestran una fuerte
variabilidad entre las ciudades, mientras que los
servicios de seguridad y transporte son consistentemente los servicios con los cuales los individuos
están menos satisfechos. Además, el transporte
5 Sin embargo, es importante hacer notar que para valores bajos de tiempo de traslado promedio, las bajas diferencias entre valores
máximos y mínimos pueden dar lugar a valores relativamente bajos de predictibilidad, como en el caso de Rafaela, donde el valor
promedio es 15,5 minutos, con una diferencia de menos de 8 minutos entre el tiempo máximo y el tiempo mínimo de traslado.
Calidad de vida en la ciudad 165
Cuadro 7.2
Nivel absoluto de satisfacción por servicio para ciudades seleccionadas de América
Latina (escala 1 al 10)
Buenos Aires
Córdoba
Rafaela
Servicio de recolección
de desechos
Servicio
de transporte
Seguridad
urbana
8,3
7,2
6,0
4,7
6,8
7,2
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
6,6
7,1
5,8
8,5
8,5
6,8
7,7
8,8
8,6
7,9
7,1
Manta
6,4
Lima
6,6
Arequipa
6,8
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
5,9
8,4
8,1
7,5
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
Servicio
de agua
a/
4,3
8,2
7,4
a/ Promedio ponderado por población.
7,7
9,1
5,8
5,7
6,1
8,8
9,0
8,5
7,6
8,7
8,7
6,8
6,2
7,4
6,4
6,5
5,7
7,4
8,8
7,0
4,2
7,4
7,4
5,2
7,7
5,0
5,4
6,2
6,1
6,7
6,6
6,7
8,2
7,1
5,5
6,1
6,2
4,9
4,8
5,1
6,3
7,2
5,2
4,7
6,7
5,8
4,4
7,1
3,9
4,0
4,8
4,6
4,5
5,3
5,2
6,5
4,7
5,3
5,3
5,4
4,4
4,6
4,3
4,9
6,0
4,0
3,1
3,3
4,6
Fuente: CAF (2009b).
público y la seguridad cuentan con los menores
niveles de satisfacción en todas las ciudades consideradas. En particular, los bajos niveles de satisfacción con los servicios de seguridad reflejan el alto
grado de preocupación al respecto en toda la región.
Por otro lado, no parece haber ningún patrón entre
el tamaño de la ciudad y la satisfacción relativa con
los servicios considerados6.
Cabe subrayar que el tema de la seguridad también
surge como primera prioridad en la encuesta Gallup
(2008). Además, la gravedad del problema no
parece variar con las condiciones socioeconómicas
del individuo, ni estar correlacionada con medidas
objetivas de criminalidad7.
Además del acceso a los servicios básicos, las
características del área urbana donde se ubica el
6 Para distinguir características individuales independientes (p.e., optimismo/pesimismo) de la satisfacción con respecto a servicios o
características particulares, se preguntó también sobre la satisfacción general con la vida. Utilizar la satisfacción general con la vida
conjuntamente con la satisfacción con respecto a bienes o servicios particulares, o sus características, permite tener una visión más
completa del efecto de estos bienes y servicios sobre la calidad de vida. Sin embargo, considerar la satisfacción de los individuos con
los servicios relativos a la satisfacción general con la vida ofrece resultados relativos comparables.
7 El tema, por su relevancia, será tratado con detenimiento en el capítulo 8.
166 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
hogar también son importantes para la satisfacción
con la vida. Las características del hábitat y, en
particular, el acceso y la cercanía a amenidades
locales representan un elemento clave del atractivo
de un lugar. En la encuesta Gallup (2008), por
ejemplo, resulta que las amenidades de una ciudad
son un elemento importante para la calidad de vida
de sus habitantes. Se trata de bienes públicos –diferentes de los relacionados con servicios básicos–
que sirven para el tiempo libre, como parques,
plazas, centros deportivos o culturales, o que contribuyen a la seguridad, como calles iluminadas,
módulos de policía o de seguridad privada, o que
hacen más fácil el tránsito, como veredas o calles
Cuadro 7.3
Existe una notable diferencia en cuanto al acceso a
distintas amenidades, no solamente entre países,
sino también entre ciudades de un mismo país. Al
parecer, los centros de entretenimiento, como cines
y centros culturales públicos, son las amenidades
más escasas, mientras que la presencia de centros
deportivos públicos, plazas y parques es relativamente mayor. Hay una gran variabilidad entre
ciudades con respecto a la iluminación y el asfal-
Hogares que disponen de amenidades cercanas en ciudades seleccionadas de América Latina (porcentaje)
Buenos Aires
Centros Centros
Super- Alcanta- Veredas Calles Calles
Seguridad Seguridad
deportivos culturales Plazas Parques Cines mercados rillado
asfal- asfal- ilumipública privada
públicos públicos
público tadas tadas nadas
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
41,9
25,3
61,4
25,5
14,6
79,3
54,5
81,1
89,9
88,1
53,5
14,0
68,5
49,0
10,3
50,8
30,3
77,5
74,3
96,0
54,6
47,4
1,7
16,5
19,8
86,5
1,5
82,4
32,6
58,6
Arequipa
33,5
22,3
53,0
26,0
10,1
48,8
54,0
30,3
48,5
Montevideo
Salto
Caracas
San Cristóbal
a/
19,3
7,0
27,0
34,2
6,0
19,8
4,0
5,0
14,0
45,8
13,1
53,8
27,3
48,3
57,1
Maracaibo
6,9
65,6
60,7
Piura
11,0
10,6
28,5
Lima
18,7
58,3
22,1
Manta
Promedio
asfaltadas. El Cuadro 7.3 muestra el porcentaje de
individuos en cada ciudad que tienen cerca de su
vivienda algunas de estas facilidades, según la
encuesta CAF 2009.
24,2
61,2
42,9
5,8
44,0
43,4
11,3
17,4
21,0
a/ Promedio ponderado por población.
Fuente: CAF (2009b).
82,1
43,6
38,9
59,5
72,5
54,8
11,6
45,6
53,0
32,3
27,3
8,3
6,3
1,0
2,0
19,0
42,0
91,8
27,5
10,5
53,4
12,8
46,7
6,0
21,4
18,0
44,2
16,1
30,3
21,3
18,4
84,3
64,0
67,3
31,2
33,5
50,3
76,4
69,8
47,9
78,1
69,4
58,2
11,8
8,0
1,8
14,2
1,0
1,5
69,2
9,2
9,9
88,5
93,5
79,1
56,4
21,0
44,5
16,4
38,9
7,5
5,3
41,3
13,4
83,8
46,2
16,1
68,4
38,0
3,8
31,0
20,2
46,1
9,7
6,8
14,8
43,8
29,0
51,1
66,3
42,7
57,4
52,1
73,5
97,5
98,0
99,0
72,3
83,4
86,2
91,5
69,6
76,8
44,8
67,9
51,4
65,7
65,4
68,1
50,4
85,9
70,1
81,1
44,9
36,0
67,1
93,5
90,5
82,7
80,0
90,7
52,1
70,3
67,8
73,3
65,4
75,9
60,2
71,9
63,0
61,5
44,3
61,5
75,6
89,1
43,9
42,2
51,2
96,5
91,0
81,9
84,3
94,2
60,7
76,5
81,7
79,6
65,6
85,0
50,9
83,3
74,0
75,0
86,6
96,2
82,7
9,6
7,1
16,0
12,0
11,6
3,5
88,1
23,2
65,6
13,7
83,2
4,3
8,0
85,6
19,8
29,2
92,8
40,0
7,5
94,8
88,4
80,3
88,4
74,9
86,3
82,4
77,6
81,9
88,7
89,4
84,8
82,9
70,9
94,2
69,8
86,3
43,0
25,1
9,3
1,5
69,3
23,8
44,9
6,8
34,2
40,3
36,4
38,0
24,9
7,5
4,3
4,0
0,5
11,7
17,0
18,3
14,2
13,2
45,7
13,3
36,8
0,8
15,4
21,0
13,6
31,5
4,5
1,6
1,5
9,7
Calidad de vida en la ciudad 167
tado de las calles y veredas que incide directamente
sobre el bienestar de los individuos por afectar su
posibilidad de caminar por las calles y llegar a
centros de esparcimiento y entretenimiento.
En resumen, la calidad de la provisión de bienes y
servicios locales –características fundamentales de
una localidad– puede considerarse una medida indirecta de la gestión local. Ciertamente, las características de la localidad son un elemento fundamental
para la calidad de vida de sus habitantes. Mejorar el
acceso y la calidad de los bienes y servicios públicos contribuye a mejorar los niveles de calidad de
vida, y representa un área importante de intervención pública, donde las ciudades pueden desempeñar un papel importante, más allá de las políticas
que inciden directamente sobre los ingresos de los
hogares. Sin embargo, lograr resultados eficientes
requiere de intervenciones planificadas y coordinadas. La siguiente sección examinará la planificación
estratégica de ciudades como instrumento para
lograr soluciones eficientes a las necesidades de
bienes y servicios públicos.
La planificación estratégica
La planificación como herramienta
de gestión local
A grandes rasgos, la planificación estratégica es una
herramienta de ordenamiento que busca estructurar
los actores y elementos de una organización (ya sea
una empresa, un organismo político, una comunidad) en el presente, persiguiendo una situación
futura deseada. Una vez determinados los objetivos
futuros, la planificación estratégica se convierte en
un mecanismo de toma de decisiones durante un
período específico, que puede ser de un año en
organizaciones menos complejas, pero que podría
ser de cinco a diez años en organizaciones con
mayores interacciones y más variables a tomar en
cuenta. En otras palabras, la planificación estratégica, mediante la definición de prioridades de largo
plazo, permite evaluar acciones alternativas e identificar necesidades inmediatas y contribuye a asignar recursos.
Durante la década de los ochenta, los conceptos y
herramientas de la planificación estratégica aplicados
en el ámbito empresarial se trasladaron a la administración de las ciudades. Las primeras aproximaciones
eran muy simples: estaban basadas en un paralelismo
entre el sistema empresa y la ciudad como sistema.
En este sentido, la ciudad podría ser vista como una
entidad que contaba con sus propietarios (ciudadanos, sector privado, instituciones públicas), con una
alta dirección (el municipio), y que se empeñaba en
una actividad económica (suministrar productos,
prestar servicios, ofrecer puestos de trabajo), trataba
de satisfacer a sus clientes (ciudadanos, actores del
sector privado, inversionistas) y de lidiar con sus
competidores (las otras ciudades). Poco a poco, este
marco conceptual se fue adecuando a la realidad
ciudadana y la planificación estratégica de ciudades
fue desarrollando una identidad y unos conceptos
propios (Fernández Güell, 2007).
Las variadas experiencias a nivel internacional
muestran que las ciudades optan por distintas modalidades de planificación estratégica. En algunos
casos, la planificación estratégica nace de la necesidad de transformar la ciudad para hacerla competitiva; en otros, del deseo de lograr un desarrollo local
más generalizado frente a un evento particular; en
otros, más bien de la búsqueda de una mayor eficiencia en el caso de los municipios más pequeños. El
uso creciente de planes estratégicos locales es
también una señal del cambio experimentado por las
políticas de desarrollo en la región. Tradicionalmente, estas se diseñaban desde un centro de decisión sin tener en cuenta las especificidades de cada
territorio y sin la colaboración de actores locales. El
enfoque local y territorial implica un cambio sustancial, ya que los actores locales –tanto públicos como
privados– se convierten en promotores activos de su
localidad, participando directamente en el diseño de
políticas e intervenciones (Brugué y Subirats, 2005).
La planificación estratégica aplicada a ciudades y
territorios destaca por su capacidad de identificar y
resolver problemas, formar consensos e implementar
decisiones. Entre los beneficios más relevantes de la
planificación estratégica se resaltan los siguientes: i)
ofrece una visión global del sistema urbano; ii)
permite identificar tendencias, definiendo un modelo
de desarrollo; iii) formula objetivos prioritarios; iv)
promueve la coordinación entre el sector público y el
privado, v) otorga alta visibilidad política y social al
proceso (Fernández Güell, 1993).
La importancia de la planificación estratégica para
el desarrollo productivo de una localidad ha sido
168 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
destacada en el capítulo 6. En efecto, el aspecto
central de todo plan estratégico es su carácter integral, pues aborda temáticas tanto económicas y
sociales como ambientales. Como ya se indicó, la
oferta de bienes y servicios públicos puede mejorarse en el contexto de una buena planificación
estratégica, como es el caso del desarrollo económico. La planificación estratégica es un instrumento útil para organizar la provisión de bienes y
servicios públicos, promoviendo intervenciones
integrales que tengan en cuenta el uso socialmente
óptimo del territorio, y maximizando la posibilidad
de que haya complementariedades entre diferentes
servicios e intervenciones.
Con respecto a los procesos tradicionales de planificación urbana, la planificación estratégica proporciona un mayor nivel de confiabilidad y seguridad a
los actores involucrados, incrementando la probabilidad de que las acciones asociadas se cumplan
favorablemente. Esto se debe, en parte, al hecho de
que en la planificación estratégica las decisiones
privadas y públicas se coordinan ex ante, con un
compromiso confiable entre las partes. La clave de
su éxito es la creación de un pacto entre los diferentes actores del proceso, es decir, administraciones
públicas, agentes económicos y sociales del sector
privado, y la sociedad civil, para mantener una
visión de largo plazo mediante acciones y proyectos
específicos. De hecho, un gran número de agentes
diferentes –tanto locales como supralocales– influyen directa e indirectamente sobre el desarrollo
económico de una ciudad; y las responsabilidades
asumidas por los diferentes actores aseguran el
éxito del plan estratégico.
Los planes estratégicos implican un nivel importante
de coordinación entre el sector público y el privado
bajo una estrategia común. Por un lado, el financiamiento de los proyectos puede ser tanto público
como privado (aunque, en muchos casos, el financiamiento privado es clave, y el público es complementario). Por otro, el sector privado no es simplemente
un concesionario o agente del sector público, sino un
participante activo del proceso de planificación.
Finalmente, el plan permite incidir en la toma de
decisiones de otras dependencias u organismos
públicos, incluidos el nivel nacional y regional,
dando una mayor voz a los actores locales. En este
sentido, el plan estratégico también puede mejorar
el impacto local de intervenciones originadas en
otras instancias, por ejemplo a nivel de gobierno
nacional, maximizando el potencial positivo de
estas intervenciones y logrando su mejor adaptación a las condiciones locales.
El carácter integral de un plan estratégico se debe, en
parte, a la necesidad de coordinar retos económicos,
sociales, ambientales y territoriales. Mientras que los
planes urbanos tradicionales se preocupan fundamentalmente por decidir sobre el uso del suelo y
planificar el desarrollo de las infraestructuras urbanas, el alcance del plan estratégico es mucho más
amplio e incluye un portafolio de diferentes tipos de
intervenciones concretas con el objetivo último de
mejorar la calidad de vida de los habitantes y la
competitividad económica de la ciudad. Por esta
razón, los planes estratégicos incluyen elementos de
infraestructura y provisión de sus servicios (agua
potable, saneamiento, electricidad, gas), bienes y
servicios públicos (áreas públicas, transporte y vialidad, educación y entrenamiento, salud, cultura),
desarrollo económico (productividad y competitividad de industrias locales, turismo, comercio), políticas para cerrar brechas sociales y participación
ciudadana. El Recuadro 7.1 presenta diferentes áreas
claves de intervención de los planes estratégicos.
En un estudio realizado para la presente publicación, Goytia y Pasquini (2009b) realizaron una
encuesta sobre las estrategias de desarrollo local
realizadas en los municipios de Argentina8. Una
parte de esta encuesta se concentra en el uso y los
componentes de los planes estratégicos municipales, lo que permite resaltar algunas características
comunes de dichos planes.
Según la encuesta, los planes estratégicos generalmente cuentan con un diagnóstico de la situación
socioeconómica del municipio, unas metas u objetivos cualitativos, y una lista de proyectos de inversión y de políticas así como programas locales que
deben ser ejecutados (tanto por el sector público
como por el sector privado) durante la vigencia del
plan. Por lo general, tienen una vigencia de
8 Esta campaña es llevada a cabo por el equipo de investigación de Economía Urbana de la Universidad Torcuato Di Tella, con el
apoyo de la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación.
Calidad de vida en la ciudad 169
Recuadro 7.1 El alcance de la planificación estratégica
Según Pascual Esteve (2001), pueden distinguirse cuatro
grandes áreas estratégicas de intervenciones donde se ubican
los diferentes proyectos concretos que forman parte de un
plan estratégico.
Territorio: estos incluyen todas las intervenciones sobre el
uso del suelo, como proyectos de accesibilidad y conectividad
(p.e., vías de comunicación de alta capacidad), de renovación,
recuperación y valorización de espacios naturales y centros
históricos y patrimonios culturales, de desarrollo de nuevas
áreas urbanas residenciales, y de acciones correctoras de
impactos ambientales.
Cohesión social: este eje de acción persigue, por un lado, la
reducción de las brechas sociales dentro de las ciudades y,
por el otro, la profundización del capital social. En cuanto al
primer objetivo, se incluyen todas las intervenciones dirigidas
a integrar áreas marginalizadas de la ciudad y ofrecer oportunidades para los estratos menos favorecidos de la sociedad.
Entre otras, puede incluir intervenciones de adecuación y
ampliación a la red de servicios básicos, sanitarios, y educativos. El segundo objetivo incluye acciones de promoción de
asociatividad y participación ciudadana tales como actividades
culturales y deportivas.
Gobierno de la ciudad: vinculado al anterior, este eje de
acción busca establecer mecanismos de cooperación social y
participación ciudadana e institucionalidad; mejorar la colaboración interinstitucional y la gestión municipal; y crear redes de
relación con otras ciudades, localidades y territorios.
Desarrollo económico: este eje de proyectos tiene el objetivo de promover el desarrollo, la competitividad y la productividad de la localidad. Se incluyen tanto proyectos sectoriales de
promoción como intervenciones que mejoran el ambiente
empresarial, estimulan la creación de nuevas empresas e
impulsan el mercado de trabajo (p.e., a través de programas
de formación ocupacional).
Fuente: Pascual Esteve (2001).
mediano o largo plazo, de hecho el 30% tiene una
duración mayor a diez años.
dos de la encuesta se presentan con más detalle en
el Recuadro 7.2 (ver p.170).
Cada plan estratégico generalmente cuenta con
algún tipo de mecanismo de consulta y participación, parte importante para alimentar el proceso de
planeamiento estratégico o la toma de decisiones
sobre las distintas políticas públicas. Entre estos
mecanismos, cabe resaltar la existencia de foros,
consejos, asambleas o congresos consultivos sobre
el desarrollo económico local, donde están representados los diferentes agentes económicos y sociales locales: el gobierno local, las organizaciones
empresariales, los sindicatos, las ONG, entre otros.
En muchos casos, estos mecanismos se ven acompañados por agencias de desarrollo o centros de
estudio que examinan la realidad socioeconómica
local y realizan encuestas periódicas para monitorear los indicadores socioeconómicos como medida
de la calidad de vida de los habitantes del municipio. Además, un número relevante de municipios
viene utilizando el mecanismo de presupuesto participativo, a través de asambleas barriales u otros
tipos de mecanismos donde los ciudadanos participan en la asignación de parte del presupuesto municipal a iniciativas u obras particulares9. Los resulta-
La experiencia de la planificación estratégica a
nivel del sector público ha permitido extraer algunas lecciones interesantes. En primer lugar, es necesario que todos los entes (personas, organismos,
comunidades, empresas) involucrados por el proyecto sean tomados en cuenta, estén informados
acerca de este y de ser posible, lo apoyen. Las prioridades contempladas dentro de la estrategia deben
intentar ser un reflejo de los valores de los agentes
involucrados y, a tal fin, es importante que exista
algún mecanismo de información y comunicación
que vincule a los participantes (directos e indirectos) del plan (Friedman, 1996).
Otra recomendación general es la priorización: si
bien es concebible un plan estratégico que contemple múltiples objetivos, es conveniente que estos
estén organizados de manera que la toma de decisiones en caso de conflicto no se preste a ambigüedades. En general, es recomendable que haya pocos
objetivos amplios que abarquen varios objetivos
específicos claramente jerarquizados. Además, para
que una planificación estratégica sea exitosa, deben
9 Más adelante, se examinará la experiencia del presupuesto participativo en la ciudad de Montevideo.
170 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de Argentina
En un esfuerzo por subsanar la escasez de información local
a la que se enfrentan tanto investigadores como formuladores
de política, el equipo de investigación de Economía Urbana de
la Universidad Torcuato Di Tella, en colaboración con el
Ministerio del Interior y con el auspicio de la CAF, diseñaron
una encuesta destinada a las autoridades municipales de
cada uno de los 118 municipios que, según la clasificación del
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), componen
los principales aglomerados urbanos de Argentina.
Funcionarios de las municipalidades, designados por el intendente, y que, en su mayoría, ocupaban cargos relacionados con
planificación, producción o desarrollo económico respondieron la
encuesta por teléfono o vía correo electrónico. De los 118 municipios que pertenecen a los grandes aglomerados urbanos, 82
respondieron la encuesta, lo que representa casi un 60% del total.
La encuesta consistió en 24 preguntas que buscaban determinar cómo se plantea cada municipalidad el proceso de desarrollo local. Incluían especificaciones sobre las instancias
encargadas de la planificación, sus actividades, el proceso de
planeamiento y sus prioridades, la existencia de cooperación
intergubernamental (tanto horizontal como vertical), y los
Una de las preguntas indagaba si los municipios disponían de
un plan estratégico de desarrollo local y, en caso afirmativo, si
este se encontraba reglamentado por alguna ordenanza
municipal o similar. En el Gráfico 1 se muestran los resultados
de dicha pregunta para los 82 municipios urbanos que la
respondieron.
Gráfico 1
mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo local,
entre otras.
Planes estratégicos en municipios urbanos de Argentina (% de municipios)
Existe el plan estratégico y se encuentra reglamentado
11%
Existe el plan estratégico pero no está reglamentado
No existe un plan estratégico
48%
41%
Fuente: Goytia y Pasquini (2009a).
identificarse los objetivos y mandatos que entran en
conflicto entre sí. En el sector público, con frecuencia se presentan metas cuya realización supone el
fracaso o retraso de otras metas. Para evitar que
esto se convierta en un obstáculo para el éxito de
los proyectos, lo ideal es que las funciones de cada
actor estén bien especificadas así como los límites
de sus injerencias, y que los objetivos hayan sido
priorizados sin ambigüedades.
Las funciones de monitoreo y evaluación son un
componente fundamental de cualquier sistema efectivo de planificación estratégica. Estas son necesarias para medir el impacto de las diferentes intervenciones contempladas por el plan y para proveer
Continúa
fuentes de datos actuales y específicas a la localidad, información valiosa tanto para la formulación
como para la implementación del plan. La información provista es particularmente valiosa en los
casos donde las actividades de monitoreo y evaluación no están vinculadas a un plan o programa específico, sino que forman parte de un proceso continuo de largo plazo. En varios países de América
Latina, se han implementado sistemas exitosos de
monitoreo y evaluación basados en enfoques diferentes. Una tendencia común consiste en llevar a
cabo estas actividades a través de la cooperación de
diferentes sectores y agencias, por ejemplo, de
universidades, institutos de investigación y el sector
público (Irazábal, 2009).
Calidad de vida en la ciudad 171
Continuación
Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de Argentina
De los 82 municipios urbanos que respondieron la encuesta,
43 poseen un plan estratégico, pero solo nueve de ellos lo
tienen formalmente reglamentado. Llama la atención el reducido número de municipios que reglamenta oficialmente sus
planes estratégicos y estos, en su mayoría, los utilizan más
como una guía informal que como un plan institucionalizado
que deben seguir. Si bien es importante que el plan estratégico exista y abarque las distintas dimensiones del espacio
urbano, también es esencial que esté formalmente reglamentado para legitimarlo y garantizar su continuidad.
Los puntos que se incluyen en los planes estratégicos de desarrollo se resumen en el Gráfico 2. De los municipios encuestados,
la mayoría incluye en el plan únicamente diagnósticos de la
situación y una lista de proyectos; apenas 13 de ellos (un 30% de
los municipios con plan estratégico) tienen metas cuantitativas.
Gráfico 2
Puntos incluidos en los planes estratégicos
Un diagnóstico de la situación socioeconómica del municipio
con base en estadísticas locales, provinciales o municipales
Lista de políticas y programas locales a ser implementados
durante el período de vigencia del plan
Metas u objetivos cualitativos
Lista de proyectos de inversión a ser ejecutados por el sector
público municipal, provincial o nacional, o el sector privado
durante el periodo de vigencia del plan
Metas u objetivos cuantitativos
0
Fuente: Goytia y Pasquini (2009a).
En Bogotá, por ejemplo, el programa “Bogotá
¿cómo vamos?” tiene el propósito de realizar una
evaluación continua de los cambios que se van
produciendo en la calidad de vida de la ciudad
como resultado del cumplimiento de la Administración Distrital del Plan de Desarrollo. El proyecto
surgió durante la campaña electoral de 1997 como
ejercicio ciudadano de rendición de cuentas. La
calidad de vida se mide tanto a través de indicadores técnicos objetivos como de indicadores de
percepción ciudadana en una variedad de áreas que
incluyen salud, educación, medio ambiente, servicios públicos, seguridad ciudadana, espacios públicos y desarrollo urbano, entre otros. El proyecto fue
seleccionado en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por el PNUD, Habitat Dubai en 2002, y
5
10
15
20
25
30
35
40
Número de municipios
Continúa
se ha contemplado la posibilidad de adaptar dicho
plan a otras ciudades colombianas.
Experiencias de planificación estratégica en la
región
Desde principios de los años noventa, varias ciudades de América Latina han emprendido planes
estratégicos. Cerca de 70 ciudades de la región han
llevado a cabo procesos de planificación estratégica
(Fernández Güell, 2007); ciudades grandes como
Río de Janeiro, Santiago de Chile, Montevideo y
Bogotá así como ciudades medianas como Cartagena de Indias, Curitiba y Rafaela. Asimismo, el
compromiso de las ciudades con la planificación
estratégica es evidente por el hecho de que unas
172 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Continuación
Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de Argentina
Como dato interesante, se puede añadir que solo 16 de los
municipios urbanos difunden el plan estratégico mediante una
publicación o a través de Internet. La difusión de los planes de
Gráfico 3
la localidad es importante a fin de que los ciudadanos puedan
ejercer los mecanismos de participación que se especifican en
el Gráfico 3.
Mecanismos de consulta y participación existentes en el municipio
Alguna variante de foro, consejo, asamblea o congreso
consultivo sobre desarrollo económico local
En el municipio existe alguna institución dedicada al estudio
de la realidad socioeconómica en cuya dirección participa
tanto el sector público como el privado
Por iniciativa pública o privada se realizan encuestas
Presupuesto participativo
Otros
Fuente: Goytia y Pasquini (2009a).
0
5
10
15
20
25
30
Número de municipios
35
40
45
La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios
de Argentina permite extraer algunas regularidades sobre las
formas de planificación existentes, pero también pone de
manifiesto la heterogeneidad entre los municipios. Pese a que
aproximadamente la mitad de municipios dispone de un plan
estratégico, destaca el hecho de que muy pocos lo incluyen
Fuente: elaboración propia en base a Goytia y Pasquini (2009a).
cien ciudades (incluidas ciudades españolas) con
planes estratégicos forman parte del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano
(CIDEU), descrito en el Recuardo 7.3. Se trata de
una organización constituida en 1993 y cuyo objetivo es promover la planificación estratégica y la
formación de redes de ciudades para compartir y
maximizar los beneficios de la planificación, y facilitar la transferencia de conocimiento.
social y a las carencias en materia de gobernabilidad, muchos de estos planes no alcanzaron la necesaria continuidad para lograr resultados duraderos
(Fernández Güell, 2007). Además, el caso de algunas ciudades metropolitanas (como Lima, Santiago
de Chile y Buenos Aires) muestra las limitaciones
de la planificación estratégica cuando no se incluye
todo el espacio metropolitano sino una demarcación
más limitada de la ciudad (Steinberg, 2005).
Las primeras experiencias de planificación regional
de las grandes ciudades de la región estuvieron
fuertemente influenciadas por la experiencia española, en particular por el caso de Barcelona. Por un
lado, los planes estratégicos de aquella época reflejaban una preocupación por los temas de infraestructura básica y de disparidades sociales y, por
otro, un deseo de reforzar la posición competitiva
de las ciudades de América Latina en la red de
ciudades globales. Debido a la debilidad del capital
Sin embargo, como se verá más adelante, en muchos
casos de planificación estratégica de ciudades de la
región se han logrado resultados concretos, y formas
novedosas –y a la vez participativas– de gestión,
seguimiento y monitoreo. La planificación ha
permitido una mejor orientación de las inversiones,
y un cambio de la cultura de planificación en las
instituciones involucradas, creando las condiciones
para obtener mejores resultados en el futuro (Steinberg, 2005). En los casos en que no se han logrado
como parte de su legislación. Los procesos participativos son
comunes aunque heterogéneos: 76 municipios tienen al
menos un mecanismo de consulta o participación popular y 28
de los municipios, más de un mecanismo.
Calidad de vida en la ciudad 173
Recuadro 7.3 El CIDEU y la red de ciudades iberoamericanas
Las redes de ciudades y la cooperación intermunicipal pueden
desempeñar una función importante en la gobernabilidad de
las ciudades y en su gestión estratégica. Las asociaciones de
gobiernos locales pueden servir de inspiración para una mayor
autonomía política de los gobiernos, especialmente si son
apoyadas a nivel internacional. En efecto, las redes de
ciudades a nivel internacional pueden servir para brindar
apoyo mutuo en la planificación y ejecución de políticas
urbanas, maximizando los beneficios potenciales de planes
estratégicos.
A partir de mediados de los años ochenta, las redes de
ciudades han aumentado notablemente como estrategia para
mejorar la competitividad de ciudades grandes y medianas.
Estas redes suponen un sistema complementario de solidaridad internacional, otorgando a las ciudades un papel participativo en la esfera política mundial.
El Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano
(CIDEU) es una asociación de ciudades latinoamericanas y
españolas vinculadas por su compromiso con la planificación
los resultados esperados, la planificación estratégica
ha servido de marco para que los diferentes grupos
de interés puedan buscar soluciones para el futuro.
Curitiba
La ciudad de Curitiba tiene una larga tradición en lo
que a planificación urbana se refiere. El primer plan
estratégico de la ciudad, denominado Plan Maestro
de Curitiba, fue comisionado y diseñado en 1964.
Al año siguiente, se creó el Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba (IIPUC),
cuyo objetivo era supervisar e implementar el
proceso de planificación mediante la aplicación del
Plan Maestro y el diseño de nuevos planes. El IIPUC
también es responsable de la coordinación con otras
agencias gubernamentales y agentes económicos, y
de la difusión de prácticas desarrolladas en Curitiba
en otros países y regiones. Las estrategias del Plan
Maestro incluían medidas en una serie de aspectos:
transporte, renovación del centro de la ciudad, creación y restauración de parques y centros de entretenimiento, control de inundaciones, y construcción y
acondicionamiento de viviendas para familias de
bajos recursos (IIPUC, 2009).
El proceso de ordenamiento territorial ha sido
complejo y está sujeto a revisión continua. El plan
estratégica urbana. De igual modo, participan como miembros
21 instituciones colaboradoras. El CIDEU se constituyó en
Barcelona en 1993 con el objetivo de compartir en red los
beneficios de la planificación estratégica.
El CIDEU es también una comunidad virtual que impulsa la colaboración de sus miembros a través de su plataforma e-Cideu. En
particular, el objetivo del CIDEU es impulsar el desarrollo
económico y social de las ciudades miembros, la reflexión en
torno a las estrategias urbanas, el cambio cultural para la incorporación de tecnologías digitales para la planificación estratégica y la construcción de comunidades virtuales temáticas.
El CIDEU, en este contexto, realiza diferentes actividades, que
incluyen –entre otras– la asistencia técnica experta para
apoyar a las ciudades en sus procesos de planificación
estratégica, programas y seminarios de formación, encuentros
para fomentar el intercambio de experiencias, y espacios digitales para impulsar la cooperación entre ciudades.
Fuente: elaboración propia en base a CIDEU (2009).
estratégico de Curitiba se basa en la noción de que
la utilización del suelo puede ser restringida y organizada de manera que se mejoren las condiciones de
vida de los habitantes. La zonificación de la ciudad
según el uso del territorio se basa en incentivos y
restricciones que integran múltiples dimensiones
del desarrollo. Este mecanismo de zonificación
definió los parámetros que guiarían las inversiones
públicas y privadas y las actividades productivas.
En la primera versión del plan, se establecieron
sectores estructurales que determinaron zonas de
comercios y servicios, zonas residenciales, y reservaba áreas para la expansión urbana. Luego, se
definieron parámetros que buscaban regular la
densidad urbana en las distintas áreas: por ejemplo,
los edificios en las zonas cercanas a las vías estructurales no podían tener un área seis veces mayor a
la superficie que ocupaban, y dicha proporción
disminuía a medida que disminuía la capacidad de
tráfico de las vías aledañas. Este control de la densidad, unido a los planes de transporte masivo, contribuían a incentivar el desarrollo económico
mediante la reducción de los costos de transporte,
disminuían los costos indirectos de provisión de
servicios públicos, y ayudaban a preservar el casco
histórico de la ciudad.
174 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
En Curitiba, el transporte público es un elemento
fundamental del plan estratégico de la ciudad, el
cual es un elemento de apoyo tanto al desarrollo
económico como a la cohesión social. Destaca por
ser un sistema integrado con el uso del suelo,
formando parte de un modelo de desarrollo urbano.
En los años sesenta, Curitiba atravesaba un período
de crecimiento acelerado y presentaba serios
problemas de tráfico y de congestión. A finales de
dicha década, se estableció un sistema novedoso de
transporte público, basado en autobuses que circulaban por vías exclusivas por los ejes radiales.
Entre los elementos innovadores del sistema de
transporte de Curitiba, destaca el uso de carriles
exclusivos, en los dos sentidos, para la circulación
de los autobuses. El sistema se desarrolló, además,
mediante líneas alimentadoras, con autobuses
convencionales para unir áreas más lejanas con los
terminales de integración, líneas expresas, con un
servicio directo entre terminales de integración,
líneas circulares para eliminar viajes innecesarios
en los ejes estructurales y estaciones “tubo” (implementadas en 1991) que permiten mayor seguridad,
comodidad y rapidez en la integración. La eficiencia del sistema es potenciada por el uso de autobuses biarticulados, con capacidad para 270 pasajeros,
que funcionan como un tren ligero por su gran
capacidad, seguridad y comodidad.
El sistema actual de transporte, basado en el
concepto de red integrada, permite a los usuarios
pagar una sola tarifa plana y coordinar su viaje
usando distintas líneas. Diez empresas privadas
prestan el servicio bajo un régimen de concesión,
garantizando la oferta bajo un sistema diseñado por
el sector público. Se trata de un ejemplo exitoso de
asociatividad público-privada: la administración de
la ciudad realiza las inversiones en infraestructura
(vías exclusivas, estaciones, terminales, entre
otras), mientras que los socios privados realizan las
inversiones en la flota de autobuses, y cubren los
costos de operación y mantenimiento. Además,
gracias al sistema de tarifa única, se ha logrado una
“tarifa social”: de este modo, los viajes cortos
subsidian los más largos, que son realizados generalmente por habitantes de menores recursos. El
sistema se ve complementado por otros servicios,
tales como líneas turísticas, una línea Inter-Hospitales que conecta los hospitales de la ciudad, una
línea para estudiantes con necesidades especiales,
una línea circular de microbuses en el centro histórico de la ciudad, entre otros.
El sistema de transporte público de Curitiba es una
de las primeras experiencias en América Latina de
un sistema integrado que busca una solución
eficiente y sostenible al problema de la movilidad
de los ciudadanos. El caso de Curitiba demuestra
que es posible lograr un sistema de transporte
urbano sostenible basado exclusivamente en autobuses, prescindiendo de tecnologías más avanzadas
como tranvías o metro ligeros. En efecto, se estima
que el costo de implementar el sistema de tránsito
rápido de autobuses o bus rapid transit (de ahora en
adelante, BRT) en Curitiba fue menos del 1% de los
costos que implica construir un sistema de metro
(Irazábal, 2009).
En cuanto a las medidas habitacionales, la ciudad
de Curitiba ha implantado una serie de mecanismos
novedosos para mejorar la calidad de vida de los
habitantes de viviendas precarias. Por una parte, la
ciudad compró tierras cercanas a las vías cuya construcción estaba proyectada, y más adelante subsidió
soluciones habitacionales para familias de bajos
recursos en dichas tierras. De esta manera, las familias quedaban incorporadas al sistema de transporte
urbano, lo que las acercaba a posibilidades de
empleo y de inserción en la economía de la ciudad
(Rabinovitch y Hoehn, 1995). Por otra parte, en la
periferia de la ciudad se habían formado favelas
(tugurios), cuyos métodos de disposición de los
desechos sólidos (en las vías fluviales) ocasionaban
altos y crecientes niveles de contaminación así
como problemas sanitarios. Dado que la ciudad no
podía costear, en el futuro inmediato, la construcción de viviendas para relocalizar a esas familias,
las autoridades optaron por mejorar los servicios
públicos disponibles en los tugurios, y ofrecer
incentivos para que los ciudadanos participaran con
la limpieza de la ciudad. Surgieron diversas iniciativas, tales como el empleo de personas en el barrido
de las calles, programas de recolección de papel;
incluso se ofrecieron cupones de comida y de transporte a las personas que recogieran y depositaran
sus desechos en los puntos de recolección a los que
iban los camiones. Esta última medida tenía el
beneficio adicional de ofrecer a la población de las
favelas la posibilidad de insertarse en la economía
de la ciudad, ya que les permitía transportarse a
lugares de empleo (McLeod, 2002).
Calidad de vida en la ciudad 175
El caso de Curitiba brinda importantes lecciones
para la planificación estratégica. En primer lugar,
no cabe duda de que la institucionalización que
acompañó al proceso de planificación desde sus
inicios ha contribuido a su éxito. A partir de su
primera iniciativa, el proceso de planificación se fue
asentando al encarar las políticas públicas en Curitiba
y, hoy en día, las distintas etapas de la planificación
urbana están en constante interacción unas con otras,
siendo continuamente actualizadas y reevaluadas
para cumplir de mejor manera los objetivos pautados.
La búsqueda de consenso entre corporaciones privadas, sector público y habitantes de la ciudad ha sido
crucial para el desarrollo de las políticas planteadas, y
la atención a la retroalimentación, que implica la
continua reevaluación de las estrategias, se ha relacionado con el hecho de que, en la actualidad, Curitiba sea considerada una de las ciudades de Brasil con
mayor nivel de calidad de vida.
La Paz
El departamento de La Paz, en Bolivia, presenta un
interesante caso de evaluación de la gestión estratégica local. En 1990, dicho departamento tenía una
participación del 27% en el PIB nacional, cifra que
para 2001 se había reducido a un 23,5%, mientras
que la población equivalía al 30% en 1990 y a
28,7% en 2001. Las condiciones de vida de la
población, si bien aumentaron en ese período,
sufrieron un rezago con respecto a la media nacional: en 1976 La Paz tenía un índice de desarrollo
humano mayor al del país, situación que se revirtió
para finales de 200110. En cuanto a la cobertura de
servicios básicos, para 1999, un 99% de los hogares
de La Paz tenía acceso a electricidad, cifra ligeramente superior a la del nivel nacional que rondaba
el 98,4%. El número de hogares con servicio de
agua era similar en La Paz y Bolivia: 90,9% y 91%,
respectivamente. Sin embargo, cerca del 15% de los
hogares en La Paz no contaba con sistema de desagüe, mientras que a nivel nacional el porcentaje era
de 14% (INE, 2009a).
A pesar de ser La Paz el centro político y la capital
de Bolivia, sus indicadores de calidad de vida no
eran sustancialmente mejores y, en algunos casos,
eran incluso peores que los del país en general.
Además, es importante mencionar la brecha existente entre el área rural y el área urbana de La Paz:
según el Censo 1992, la incidencia de la pobreza
era de un 95,5% para la población rural y de un
55,3% para la población urbana del departamento.
En el año 2000, se elaboró el Plan de Desarrollo del
Municipio La Paz 2001-2005 (de ahora en adelante,
Plan 2001-2005), en cuyo proceso de elaboración se
involucraron actores de varios ámbitos de la sociedad (comités de vigilancia, asociaciones comunitarias, entre otros), la prefectura, el gobierno
municipal, algunas ONG así como personas individuales11. Se organizaron talleres y asambleas para
que estos actores expusieran sus aportes y, finalmente, se redactó el Plan, que se centraba en tres
módulos principales:
i) Municipio habitable: atendía a consideraciones de
uso del suelo, ordenamiento territorial, manejo de
riesgos, protección y control ambiental, mantenimiento de la infraestructura y provisión de servicios.
ii) Municipio solidario, equitativo y afectivo: perseguía mejorar las condiciones de vida de los
segmentos más pobres, mediante el mejoramiento
barrial, buscando el mejoramiento de las viviendas
populares, las condiciones de seguridad ciudadana
y la atención médica para los grupos vulnerables.
iii) Municipio integrador y metropolitano: cuyo objetivo principal era integrar las áreas rurales y urbanas
de La Paz, tanto en términos físicos como institucionales (Gobierno Municipal de la Paz, 2000).
Además, el Plan esperaba implementar estrategias
de fortalecimiento e inserción de las comunidades
indígenas y campesinas, tanto a nivel económico
como social e institucional, buscando el desarrollo
rural sostenible y eficiente.
Como se evidenció durante las lluvias y las precipitaciones de granizo en 2002, la ciudad de La Paz
presentaba considerables niveles de vulnerabilidad;
inadecuados y, en muchos casos, inexistentes planes de contingencia; y, en general, un manejo de
riesgos que no estaba preparado para auxiliar a los
sectores más necesitados de la población. La experiencia de 2002 sirvió como catalizador para que se
10 El Índice de Desarrollo Humano de Bolivia era, en 1976, de 0,464; en 1992 había mejorado a 0,568; y en 2001 era de 0,641;
mientras que para el departamento de La Paz, las cifras correspondientes fueron 0,483; 0,573; y 0,629, respectivamente (PNUD, 2003).
11 Ver Gobierno Municipal de la Paz 2000 para más detalles sobre el Plan. Disponible en: http://www.ci-lapaz.gov.bo/
176 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
implementara, dentro del Plan de Desarrollo, un
Programa de Gestión de Riesgos, cuya misión
consistía en buscar incorporar la reducción y
manejo de riesgos como uno de los ejes del desarrollo sustentable. Esto representa un interesante ejemplo de la adaptabilidad que debe tener un plan de
desarrollo exitoso.
Dentro de los logros del Plan 2001-2005, puede
contarse la implementación del Programa Barrios
de Verdad, que ha reacondicionado y mejorado la
infraestructura básica en algunas zonas populares;
el Programa de Revitalización del Centro Urbano,
que ha recuperado espacios públicos a partir de la
rehabilitación y el rediseño de zonas claves; la
construcción de espacios necesarios (mercados,
zonas verdes, espacios deportivos); y el diseño de
estrategias de inversión en vialidad que conecten
las zonas urbanas de La Paz con las zonas rurales.
Continuando con la iniciativa del Plan 2001-2005, el
Plan de Desarrollo Departamental La Paz 2007201012 busca mejorar algunos aspectos que fueron
identificados como deficientes en la ejecución del
primero. En el Plan 2007-2010, se reconoce la existencia de cuatro grandes problemas en La Paz. En
primer lugar, el estancamiento económico; vale
resaltar el mayor énfasis que se hace en el desarrollo
productivo, y este problema protagoniza muchas de
las estrategias propuestas en el nuevo Plan. En
segundo lugar, las brechas sociales y regionales:
como se mencionó con anterioridad, existen importantes disparidades de calidad de vida entre las
zonas rurales y las urbanas en La Paz, y dentro de
las zonas urbanas, entre distintos sectores de la
población. Hasta la fecha, ha sido poco el éxito de
las políticas implantadas para reducir estas brechas,
si bien los niveles de cobertura de servicios públicos
y los indicadores de salud han mejorado, en promedio. El tercer problema identificado es la desarticulación territorial, ya que muchas de las zonas rurales
del departamento son de difícil acceso vial, lo que
dificulta su inserción en la articulación institucional,
social y política de La Paz. Por último, se identificaron problemas de gobernabilidad como un obstáculo
para la consolidación de instituciones que permitan
acompañar un proceso de desarrollo en La Paz
(Prefectura del Departamento de La Paz, 2006).
El caso de La Paz permite extraer algunas lecciones
interesantes. En primer lugar, como ya se mencionó, la adaptabilidad del Plan es una característica
sumamente importante, como lo demuestra el
Programa de Gestión de Riesgos que surgió en
respuesta a coyunturas adversas pero que permitió
subsanar algunas carencias fundamentales de la
planificación del departamento. En segundo lugar,
el estancamiento social y el mantenimiento de las
brechas de acceso y cobertura, a pesar del énfasis
social que tuvo el Plan 2001-2005, es un ejemplo de
la necesidad de articular las estrategias sociales con
estrategias productivas que permitan generar un
proceso de desarrollo sustentable.
Montevideo
La historia reciente de la administración de la
ciudad de Montevideo comienza en 1990, año en el
cual se aprobó la descentralización municipal de la
ciudad que quedó dividida en 18 zonas. De esta
manera, se planteaba en Montevideo la descentralización en su dimensión administrativa, social y
política. Al mismo tiempo, la gestión del espacio
urbano empezó a plantearse desde un enfoque estratégico e integrador, creándose en 1993 la Comisión
Especial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevideo, cuya misión era articular las gestiones en la
ciudad a nivel central (de la Intendencia) y a nivel
descentralizado (de las zonas).
La descentralización de Montevideo introduce
algunas particularidades al proceso de planificación, pues este ocurre en dos niveles: mediante la
participación de los Concejos Vecinales (órgano
deliberativo local), las Juntas Locales (poder ejecutivo local), los funcionarios de los centros comunales (agencias locales de ejecución de servicios), los
ciudadanos y los dueños de negocios; en cada una
de las zonas se elabora el Plan Estratégico de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) que sigue algunos lineamientos generales para todas las zonas: el horizonte
temporal es de diez años y se plantea el objetivo
general de desarrollo y las líneas estratégicas de
cada zona para luego orientar los proyectos y
programas locales a fin de alcanzar el objetivo
(PLAEDEZ, 2009).
12 Para más detalles sobre este plan, ver Prefectura del Departamento de La Paz, 2006. Disponible en:
http://www.boliviaprefectural.org/archivos/PDDES%20La%20Paz.pdf
Calidad de vida en la ciudad 177
En segundo lugar, a nivel central existe el Plan de
Ordenamiento Territorial de Montevideo que establece objetivos relacionados con elementos más
generales del espacio urbano, como los lineamientos para el uso del suelo, reglamentaciones de la
actividad económica, políticas de desarrollo sustentable, interacción con el sector privado, provisión
de infraestructuras urbanas, entre otros (PLAEDEZ,
2009).
Uno de los aspectos destacados de la forma en que
se plantea el desarrollo urbano en Montevideo es el
mecanismo de Presupuesto Participativo13. Este
consiste en que los ciudadanos, ya sea individualmente o por medio de asociaciones cívicas, participan directamente en la asignación de los fondos
públicos a los proyectos de desarrollo urbano,
mediante algún mecanismo de interacción con las
autoridades (Goldfrank, 2006). En Montevideo,
dicho mecanismo se basa en el voto de los habitantes de cada zona para establecer prioridades entre
varias propuestas de desarrollo comunitario. Los
mismos vecinos plantean dichas propuestas en el
Consejo Vecinal, y las prioridades se establecen
tanto anualmente como cada cinco años. El 80% del
presupuesto del departamento se asigna de esta
manera y el 20% de la ejecución está a cargo de los
gobiernos zonales. Entre los servicios públicos que
se han descentralizado para pasar a depender directamente de esta forma de participación ciudadana, se
encuentran, entre otros, el alumbrado público, el
barrido de calles, el mantenimiento de espacios de
recreación y áreas verdes, y algunos programas
sociales. Los logros de la ciudadanía –gracias a esta
herramienta– incluyen instalación de semáforos,
construcción de rampas para discapacitados, reparación de calles, mejoras en el alumbrado, entre otros.
Además de las mejoras registradas en la provisión de
servicios, la implantación del Presupuesto Participativo estuvo asociada a la mejora de indicadores de
transparencia en la administración pública y contribuyó a la popularidad del alcalde y a la estabilidad
política. Sin embargo, se ha argumentado que no
hubo un incremento sustancial en el activismo ciudadano, debido a obstáculos burocráticos y propagandísticos de la oposición política (Goldfrank, 2006).
El caso de Montevideo representa un ejemplo interesante de cómo la planificación estratégica puede
darse simultáneamente en varios niveles de descentralización, siempre que existan mecanismos claros
de participación de las distintas instancias. A pesar
de algunos obstáculos, y teniendo en cuenta que
aún existen posibilidades de mejora y refinamiento
de las herramientas de participación, se reconoce
que la forma actual en que se plantea la evolución
urbana de Montevideo ha tenido importantes repercusiones en la calidad del espacio urbano, del
bienestar social y de la conciencia ciudadana de sus
habitantes.
Quito
Quito, por ser la ciudad capital de Ecuador y por su
localización geográfica, es un nodo fundamental de
la circulación de bienes y factores en el país.
Además, desde 1978 la ciudad es Patrimonio Cultural de la Humanidad.
En el aspecto económico, Quito es uno de los principales polos del desarrollo industrial de Ecuador:
concentra más del 65% de los establecimientos fabriles, de los trabajadores industriales y de las inversiones de capital en el sector industrial. Además, Quito
es un importante nodo en el sistema de transporte del
comercio interno e internacional del país y es receptor del 70% del turismo internacional. En 2007, la
provincia de Pichincha, donde se ubica Quito,
concentró el 20% del valor agregado nacional. En
años recientes, sobreponiéndose a la crisis de 19992000, se ha dado en Quito un proceso de diversificación (Alcaldía Metropolitana de Quito, 2005).
Más allá de la importancia que tiene el Distrito
Metropolitano de Quito (DMQ) para la economía
nacional, que justifica un enfoque estratégico para
aprovechar el potencial de la región, en el área
metropolitana de Quito viven más de dos millones
de personas, cuyas necesidades deben ser satisfechas de manera organizada y a quienes se les debe
permitir desarrollarse.
En el año 2005, en el Plan Equinoccio 21 - Quito
hacia el 2025, se plantearon las estrategias generales de desarrollo del DMQ hasta el año 2025, reconociendo que las ciudades protagonizan el desarro-
13 El caso pionero de este tipo de mecanismos es la ciudad de Porto Alegre, en Brasil, que lo implantó en 1989, y se le ha atribuido el
éxito de la ciudad en mejorar la provisión de agua, alumbrado público, vivienda y salud, entre otros.
178 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
llo en las recientes tendencias globales14. Dicho
Plan era la continuación del Plan Quito Siglo XXI,
iniciado en 2000. El Plan hace mucho énfasis en un
objetivo muy general: el desarrollo de capital social
y capital humano como herramienta para potenciar
las capacidades productivas y las redes de ciudadanos que son necesarias para lograr el desarrollo
sostenible (Alcaldía Metropolitana de Quito, 2005).
El Plan identifica la situación de la ciudad en términos de su organización territorial, de su economía,
de su sociedad y de su modelo de gestión. En
cuanto a la organización territorial, se resalta que en
las últimas dos décadas, la ciudad ha crecido
mediante un proceso de periurbanización que ha
acabado por incorporar al área metropolitana a
algunos poblados menores que solían encontrarse
en las afueras. Este crecimiento ha determinado un
aumento de la demanda de servicios e infraestructura, y también ha ocasionado el deterioro urbano
de algunas áreas en el centro de la ciudad.
disperso, de cantones y parroquias, y enfatiza los
principios de una toma de decisiones descentralizada y de diversidad local, al tiempo que amplía el
territorio incluido bajo su autoridad general y las
competencias relacionadas con el uso del suelo, la
planificación del transporte y la gestión del medio
ambiente. Además, la municipalidad ha tramitado la
creación del subsistema educativo, las competencias de salud y otros servicios. Sin embargo, el traslado de competencias no ha estado acompañado de
un traslado correspondiente de recursos, y las rigideces administrativas, en ocasiones, han impedido
la implantación de nuevas políticas (Alcaldía
Metropolitana de Quito, 2005).
El Plan Equinoccio 21 está concebido como una
carta de navegación que, a largo plazo, sería utilizada como criterio de decisión con miras a construir
la ciudad que se desea. Las premisas básicas del
Plan –concebido como plan estratégico– son, en
primer lugar, plantear una visión de futuro y definir
proyectos para alcanzarla. En segundo lugar, tener
una visión sistémica que tome en cuenta todos los
actores así como sus interacciones y jerarquías.
Además, el plan es colectivo, incluyente, integral,
continuo e innovador.
Como se ha comentado anteriormente, la sociedad
quiteña comprende a aproximadamente dos millones de personas y se proyecta que esta cifra rondará
los tres millones para el año 2015. Entre los principales problemas sociales identificados, se encuentra
la alta (y creciente) tasa de subocupación, la economía informal y la discriminación ocupacional que, a
su vez, derivan en delincuencia, pobreza extrema,
deterioro de la calidad de vida, entre otros. En
cuanto a la seguridad en el distrito, el Plan identifica tres fuentes de amenazas: el contexto geográfico, debido a los riesgos sísmicos, volcánicos y
geomecánicos; el contexto sociocultural que se ha
deteriorado; y la emergencia de delincuencia profesional en la zona.
Los objetivos del Plan están estructurados en torno
a cuatro ejes, correspondientes con el contexto
descrito anteriormente, a saber, el económico, el
territorial, el social y el de gestión. Entre los objetivos generales, destacan el desarrollo de la cultura
ciudadana, la promoción de la productividad y
competitividad, la implantación de la justicia social,
la educación universal de calidad, la protección del
medio ambiente, y el fomento de valores familiares
y de la confianza en las instituciones.
Por último, el modelo de gestión del DMQ presenta
características interesantes. El Plan propugna la
eficiencia administrativa, la gestión por resultados,
la empresarización metropolitana, la cooperación
público-privada y la coordinación institucional. En
1992, se conformó legalmente el Distrito Metropolitano de Quito que estableció límites jurisdiccionales más extensos e inició una nueva forma de
gobierno local en el área. La estructura del Distrito
Metropolitano reemplaza al sistema anterior, más
Con posterioridad, se establecen programas específicos en torno a los cuatro ejes, identificando objetivos estratégicos, y proyectos y políticas para su
consolidación. Entre los programas del eje económico, se encuentran la promoción de emprendimientos, el programa de innovación, el desarrollo
turístico, la generación de recursos financieros y la
promoción del empleo. Los objetivos del eje social
comprenden los temas de educación, cultura, salud,
protección social, seguridad ciudadana, y deporte y
14 Para más detalles sobre el Plan Equinoccio 21, véase Alcaldía Metropolitana de Quito (2005).
Disponible en http://www.quito.gov.ec/equinoccioXXI/quito2025.htm
Calidad de vida en la ciudad 179
recreación. El eje territorial abarca objetivos de
urbanismo, espacios públicos, vivienda, movilidad,
infraestructura y servicios, calidad ambiental y
prevención de riesgos. Por último, el plan de
gestión incluye un programa de cohesión social, de
desarrollo de capacidades institucionales, y de
participación y control ciudadano.
Bajo esta concepción, la gestión de bienes fundamentales asumidos por la municipalidad ha incluido
la construcción y la administración del nuevo aeropuerto internacional15, a través de una concesión
para la construcción en ejecución con una inversión
superior a los tres mil millones de dólares, con la
intervención del Gobierno de Canadá y un consorcio privado de operadores de aeropuertos canadienses y el Aeropuerto de Houston (Banco Mundial
2009b). En cuanto a bienes ambientales, un aporte
voluntario de los contribuyentes de hasta el 25% del
impuesto a la renta para fines ambientales ha permitido a la municipalidad, a través de la corporación
Vida para Quito, consolidar la propiedad de 600
hectáreas de parques, desarrollar un programa de
arborización masiva, e iniciar la recuperación de los
ríos Machángara, Monjas y San Pedro (que reciben
la descarga de un 90% de las aguas servidas de la
ciudad) (CIUDAD, 2005). Además, la corporación
Revisión Vehicular y Calidad del Aire (Corpaire) se
encarga de un proceso de revisión vehicular para
garantizar el buen estado de los vehículos en circulación, con el objetivo de controlar las emisiones
contaminantes16.
Tráfico y congestión: hacia un transporte
urbano sostenible
El sistema de transporte es un factor importante
para la productividad y la competitividad de un
país. El tráfico y la congestión vial son problemas
visibles en muchas grandes ciudades de América
Latina. De hecho, como se mostró en el Cuadro 7.2,
el transporte público representa el servicio público
con el cual los habitantes de la región están menos
satisfechos. Además, como se mencionó en el capítulo 2, la congestión es una de las fuerzas centrífugas de la aglomeración que ocasiona que las ciudades sean menos atractivas tanto para los individuos
como para las empresas. Un sistema exitoso de
transporte público requiere la interacción entre
urbanística, servicio público y cultura ciudadana y,
por ende, es un buen ejemplo de cómo la planificación estratégica puede lograr resultados superiores
a las intervenciones aisladas.
La tasa creciente de urbanización, junto con el
aumento de los ingresos, acarrea como consecuencia el aumento generalizado del uso de vehículos
privados. En efecto, se estima que la tasa de crecimiento de la demanda de automóviles en un país es
el doble de la tasa de crecimiento del PIB del país.
En las fases iniciales de urbanización, el uso del
vehículo privado favorece las economías de aglomeración a través de una mayor movilidad y motorización, pero el crecimiento de la ciudad y el incremento en el número de vehículos lleva
gradualmente a situaciones de congestión con deseconomías asociadas. Este proceso ha sido tradicionalmente favorecido por el gobierno a través de
varias políticas como la reducción de impuestos y
aranceles sobre la importación de vehículos nuevos
y usados. Además, aunque en teoría la compra de
nuevos vehículos debería tener efectos positivos
sobre el medio ambiente, en muchos casos los
carros viejos no se descartan, ya que los grupos de
menores ingresos logran tener acceso a un vehículo
propio a través de la adquisición de vehículos viejos
(Monzón, 2005).
Aun en presencia de un sistema de transporte
público significativo, la utilización creciente del
vehículo privado lleva a un círculo vicioso de
creciente congestión: la motorización en aumento,
por un lado, disminuye la demanda de transporte
público y, por el otro, aumenta la congestión y las
demoras asociadas a su utilización. De esta manera,
la oferta de transporte público decrece, y aumentan
sus costos de operación, lo que se traduce en un
incremento de las tarifas. Esta situación torna más
atractivo el uso del automóvil y lleva, a su vez, a
una demanda aun mayor de vehículos privados
(Monzón, 2005). Aunque la movilidad disminuye
tanto para los usuarios de transporte público como
para los que viajan en auto propio, el problema es
menos grave para el segundo grupo, creando un
15 El aeropuerto actual, completamente rodeado por el desarrollo urbano, no tiene posibilidad de expansión, y se caracteriza por tener
serios impactos de funcionalidad, contaminación y seguridad.
16 El caso del transporte público de Quito se presenta en el Recuadro 7.4.
180 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
incentivo a adquirir vehículos propios y contribuyendo al problema de congestión (Gakenheimer,
1999)17.
Sin embargo, es importante subrayar la importancia
del transporte público para la movilización de la
población en América Latina, sobre todo para los
segmentos con menores ingresos. En gran parte de
las ciudades de América Latina, el transporte
público se basa en un sistema de autobuses. Aun en
presencia de un sistema de metro o tren, la gran
mayoría de los habitantes de las ciudades de la
región se traslada en autobús. Esto limita, en parte,
las posibles políticas para reducir el tráfico y la
congestión en las ciudades. Según la encuesta CAF
(2009b), el 62% de los entrevistados utiliza el autobús o el metro para trasladarse, mientras que solo
un 16% utiliza un auto o una moto particular. Sin
embargo, hay diferencias importantes entre las
ciudades que revelan problemas de congestión. En
Caracas, ciudad con serios problemas de tráfico y
congestión, el 27% de la población utiliza un auto
particular (en Maracaibo, el 29%), estos valores
reflejan también una política pública de subsidios a
la gasolina. A esta situación se agrega el hecho de
que en muchas ciudades de la región, la liberalización del sector del transporte público en los años
noventa produjo un incremento no planificado de
empresas privadas de transporte urbano, generando
una sobreoferta de transporte público y contribuyendo, de manera significativa, a la congestión y a
la contaminación de las áreas urbanas. Además, en
muchos casos, estas empresas eran informales y no
estaban sujetas a normativas de seguridad y calidad.
Por ejemplo, en Santiago de Chile se estima que la
desregulación del sector resultó en un incremento
de la flota de buses y taxis de 50% y 70%, respectivamente (Escobal y Ponce, 2007).
Finalmente, cabe resaltar la deficiencia en la infraestructura vial de muchas de las ciudades de la región.
Se estima que en América Latina se asigna una
porción reducida del espacio urbano a la vialidad:
por ejemplo, en ciudades como Sao Paulo y Ciudad
de México, se destina un 11% del espacio urbano a
este fin, comparado con valores de entre el 20% y el
25% en las ciudades europeas (Monzón, 2005). Sin
embargo, en muchos casos la solución al problema
de vialidad, tráfico y congestión no consiste en
extender la red vial de las ciudades, sino en asignar
un uso más racional a las calles existentes.
Como ya se resaltó en el Cuadro 7.2, la encuesta
muestra que el transporte público es el servicio con
el que la población de dichas ciudades se declara
menos satisfecha, y por el que una fracción mayor
estaría dispuesta a pagar a cambio de una mejor
calidad (CAF, 2009b). Estos resultados son respaldados por los de la encuesta Gallup (2008) que
encuentra que en todos los países de América
Latina el nivel de satisfacción con el sistema de
transporte público y con la infraestructura vial es
consistentemente menor que el nivel de satisfacción
con la localidad donde se vive. Hay que destacar
que aunque en la región existe una relación ligeramente negativa entre el tamaño de ciudad y la satisfacción con el sistema de transporte, esta relación es
mucho más evidente a nivel país: al interior de cada
país, las ciudades más pequeñas generalmente se
muestran más satisfechas con su sistema de transporte público.
El Cuadro 7.4 muestra la satisfacción con algunas
características específicas del transporte público,
además de la satisfacción total con dicho servicio.
Es interesante notar que, para la gran mayoría de las
ciudades, el promedio del nivel de satisfacción con
las características particulares es menor que el nivel
general de satisfacción con el sistema, lo que
sugiere que hay algún otro elemento, además de las
características consideradas, que puede influir sobre
el nivel de satisfacción de los individuos con el
sistema de transporte. En promedio, las características con las cuales los entrevistados parecen estar
más satisfechos son la conveniencia del servicio, su
precio y su puntualidad. Por otro lado, la congestión
parece ser un tema relevante en todas las ciudades,
así como también la seguridad del servicio –tanto
en términos de delincuencia como de conducción
de las unidades–. Nuevamente, no emerge un
patrón claro por tamaño de ciudad; por ejemplo,
aunque se esperarían problemas de congestión
mayor en ciudades más pobladas, este no parece ser
el caso. Sin embargo, con pocas excepciones, al
interior de cada país, los niveles de satisfacción con
el sistema de transporte y con sus características
particulares parecen ser mayores en las ciudades de
menor tamaño.
17 En la literatura económica, este tipo de problema se denomina ‘tragedia de los comunes’.
Calidad de vida en la ciudad 181
Cuadro 7.4
Indicadores de satisfacción absoluta de características del transporte público para ciudades
seleccionadas de América Latina (escala del 1 al 10)
Buenos Aires
Descongestión
del sistema
Rapidez de
traslado
4,3
5,0
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
4,8
6,4
6,3
3,8
3,9
4,6
3,3
4,8
4,9
3,9
5,6
4,9
2,7
4,9
Manta
4,7
Lima
3,7
Arequipa
3,5
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
3,7
4,4
6,1
3,0
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
3,8
a/
4,1
2,6
3,9
a/ Promedio ponderado por población.
4,0
4,6
5,4
5,1
5,3
5,1
5,5
7,0
6,5
3,4
5,5
5,5
4,1
5,0
4,7
4,8
6,5
3,7
5,1
3,9
4,9
Predicti- Conveniencia Seguridad
Seguridad
bilidad
de las rutas (contra delin- (al conducir)
del servicio
cuencia)
4,4
5,0
4,8
5,0
7,0
7,1
8,2
7,8
4,9
4,0
4,7
5,6
5,2
5,5
5,3
5,2
7,3
6,5
3,8
5,6
5,2
4,7
5,1
4,7
4,8
7,1
4,2
5,3
5,3
5,0
6,0
4,6
5,5
6,1
6,0
5,7
5,8
6,0
7,6
7,0
5,6
6,4
5,7
5,0
5,5
4,6
6,5
6,6
4,5
7,6
6,5
5,7
5,9
4,2
4,1
5,1
4,7
5,1
5,4
4,5
6,4
4,6
3,6
3,8
2,9
3,5
3,7
3,1
5,3
7,3
2,8
3,8
2,7
4,4
4,9
4,0
4,1
4,7
5,1
5,3
5,7
4,8
5,4
3,9
3,6
4,2
3,6
3,4
3,2
3,2
5,8
7,1
2,8
4,0
4,2
4,5
Estado
de las
unidades
Precio
5,9
3,6
5,0
4,3
7,7
7,1
4,0
4,1
4,9
6,7
6,1
6,4
5,9
7,2
5,9
4,4
4,8
5,2
3,7
3,4
3,3
7,0
9,2
3,9
3,7
5,9
5,2
Fuente: CAF (2009b).
El tiempo de traslado al trabajo o al destino habitual
en las ciudades examinadas es, en promedio, de 28
minutos, y varía entre 14 minutos, en Salto, y 47
minutos, en Caracas. Estos tiempos varían según el
medio de transporte que se utilice como también
según el tamaño de la ciudad en cuestión. Frente a la
dificultad de definir el tiempo de traslado ideal de
una ciudad, se utiliza como medida alternativa del
nivel de congestión la impredictibilidad en los tiempos de viaje. En efecto, las condiciones poco confiables de un trayecto (alta variabilidad en la duración)
imponen costos reales a los usuarios de las vías,
obligándolos a tomar en cuenta esta variabilidad en
su asignación de tiempo18. La impredictibilidad se
define como la diferencia entre el tiempo máximo y
mínimo del trayecto, en un día laboral, dividido por
el tiempo promedio. Esta medida permite ver, por
ejemplo, que en Quito, donde el tiempo promedio de
traslado es alto (42 minutos), el nivel de impredectibilidad del tránsito es relativamente bajo (27%). En
otros casos, tanto el tiempo promedio como la
impredictibilidad son altos, con altos costos para los
18 La impredictibilidad puede tener incluso impactos en la productividad; p.e., las empresas podrían verse obligadas a mantener
altos niveles de inventarios.
5,3
5,7
6,2
4,0
4,6
4,1
5,2
6,2
5,8
6,0
5,7
5,7
4,6
5,2
5,8
5,7
7,8
4,6
4,4
7,0
4,7
182 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
usuarios de las vías: en el caso de Caracas, el tiempo
promedio de traslado es de 47 minutos, con una
impredictibilidad de 57%.
Un resultado interesante, que surge del examen de
los datos, es la relación entre el uso del vehículo
privado, la impredictibilidad y el tiempo de traslado, tal como se destaca en el Cuadro 7.5. Los
datos parecen mostrar un patrón en el que se suele
usar mayormente el transporte público en ciudades
con baja impredictibilidad (y, por ende, se usan
menos los vehículos privados). Para altos valores
de impredictibilidad, el uso del transporte público
será menor y se utilizará mayormente el vehículo
privado. El grado de congestión, medida en este
caso por el grado de impredectibilidad, no parece
depender solamente del uso creciente de los automóviles. De hecho, a niveles relativamente bajos de
uso de vehículos también hay casos de alto niveles
de impredictibilidad (como en el caso de La Paz y
Buenos Aires) que parecen apuntar a otras causas
Cuadro 7.5
de la congestión, vinculadas al sistema de transporte público o del sistema vial19.
En conclusión, entre las deficiencias que caracterizan el sistema de transporte de muchos países,
destacan: elevada congestión, ineficacia de la flota
(vehículos viejos de tamaños y características diferentes), inseguridad, inadecuada operación, uso no
equitativo del espacio vial (en particular, un uso
desproporcionado por parte de vehículos privados),
escasas alternativas de transporte, e insuficiente
mantenimiento vial. Estas deficiencias a menudo
están estrechamente vinculadas entre sí. Algunas
causas comunes pueden incluir una baja intervención de las administraciones locales y centrales, la
escasa disponibilidad de recursos (tanto para la
inversión inicial como para el mantenimiento), una
falta de continuidad en las instituciones y legislaciones relevantes, y esquemas de operación ineficaces que distorsionan los incentivos a mantener y
renovar la flota.
Relación entre índice de impredictibilidad, tiempo medio de traslado y uso de vehículo
particular para ciudades seleccionadas de América Latina a/
Baja impredictibilidad
Santa Cruz
Tiempo medio alto
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
10,8
7,5
Quito
19,5
Promedio
12,2
Lima
Córdoba
Medellín
Barranquilla
Tiempo medio bajo
18,5
4,5
22,3
8,0
5,5
Guayaquil
14,0
Arequipa
8,0
Manta
Piura
13,0
14,0
Maracaibo
28,8
Promedio
Buenos Aires
13,8
Sao Paulo
20,3
Caracas
25,5
La Paz
Bogotá
Promedio
Rafaela
Cochabamba
San Cristóbal
Promedio
9,8
15,3
16,9
29,3
17,8
18,5
21,8
9,3
Montevideo
Salto
Alta impredictibilidad
13,5
13,6
a/ Las ciudades se dividieron en grupos de acuerdo al tiempo de traslado y al índice de impredictibilidad. En el cuadro se muestran
los porcentajes de uso de vehículo privado, tanto para cada ciudad como el promedio del cuadrante.
Fuente: CAF (2009b).
19 Cabe destacar que el precio del combustible también es un determinante muy importante del uso de vehículos privados;
por ejemplo, los altos valores para las ciudades venezolanas de Caracas, Maracaibo y San Cristóbal reflejan las políticas de precios
subsidiados del combustible.
Calidad de vida en la ciudad 183
El crecimiento desordenado del parque de vehículos (tanto de automóviles privados como de autobuses y camiones) y los problemas resultantes en
términos de congestión, costos ambientales y desigualdad de acceso se deben, en gran parte, a la falta
de coordinación entre el diseño y las políticas urbanísticas, por un lado; y a la liberalización desordenada del transporte en muchas ciudades, por el otro.
Resulta necesario tener un enfoque integrado para
poder lograr soluciones en este campo.
Frente a los problemas crecientes de tráfico y la
congestión en muchas ciudades de la región, con sus
costos asociados en términos económicos, sociales y
de salud, un sistema de transporte urbano sostenible
requiere de políticas multidimensionales. Intervenciones aisladas y ad hoc difícilmente servirán a
resolver un problema de tal complejidad. Aunque no
existen fórmulas universales para resolver el
problema del transporte en las ciudades de América
Latina, dada la relevancia de condiciones locales
para el éxito de cualquier medida, es posible identificar algunos elementos comunes de una política de
transporte exitosa. En particular, se pueden identificar tres pilares de un sistema de transporte urbano
sostenible. En primer lugar, la plataforma de base de
un sistema sostenible es un sistema eficiente de
transporte público, que tenga, preferentemente, prioridad de tránsito. En segundo lugar, es importante
que el sistema de transporte urbano esté integrado
con la planificación urbana. Finalmente, el sistema
de transporte público se debe acompañar con políticas de control del tráfico y del estacionamiento. En
este sentido, el transporte urbano es un elemento
fundamental en toda planificación estratégica, y el
sistema de transporte es un elemento imprescindible
del plan maestro del desarrollo de una localidad.
El transporte público es el elemento clave de un
sistema sostenible. La evidencia demuestra que las
ciudades más fuertes a nivel económico, más saludables y, en consecuencia, más habitables son aquellas en que la movilidad no se basa exclusivamente
en el uso del vehículo particular (Vuchic, 1999).
Una ciudad que apuesta por el transporte público,
mediante un conjunto de medidas integradas, puede
lograr resultados positivos (UITP, 2002), de modo
que un primer paso importante es la coordinación
entre los diferentes medios de transporte público, a
saber, autobuses, metros, ferrocarriles y tranvías.
Estas modalidades también deben poder coordi-
narse con las modalidades no motorizadas, la movilidad peatonal y la bicicleta.
Es importante destacar que el modo de urbanizar
influye sobre la organización del sistema de transporte y las decisiones de los individuos respecto de
qué medios de transporte utilizar. Una política de
transporte urbano sostenible no debería consistir en
obligar a los ciudadanos a utilizar el transporte
público; antes bien, el diseño urbanístico debería
ser tal que el transporte público se presente como
opción competitiva frente al vehículo privado. El
sistema de carreteras, el plan urbanístico y las diferentes modalidades de transporte deberían complementarse para atender a las necesidades de los residentes, dando lugar a un sistema de transporte
accesible a la comunidad (Monzón, 2005).
Incrementar la capacidad de la red vial sin políticas
para mejorar el trasporte público y sin restricciones
de tránsito y de estacionamiento podría terminar,
sencillamente, en un crecimiento de la demanda y
del uso de vehículos particulares, sin ninguna solución a los problemas de congestión. Incrementar la
capacidad vial y, a su vez, mejorar el transporte
público, las políticas de control de tráfico (p.e.,
como el caso venezolano Pico y Placa, evaluado en
CAF, 2009a) y las restricciones de estacionamiento
permite evitar desequilibrios entre los diferentes
modos de transporte.
Durante la última década, los sistemas de tránsito
rápido de autobuses o BRT se han impuesto como
una alternativa importante para resolver los problemas de transporte en ciudades de distintos tamaños.
El BRT no es un concepto único, ya que recoge una
variedad de aplicaciones diferentes que tienen el
propósito de ofrecer un servicio de transporte
cómodo y de bajo costo (siendo menos intensivo en
capital que los sistemas basados en metros o ferrovías ligeras), generalmente fundamentado en un
servicio de alta frecuencia sobre carriles dedicados
al uso exclusivo de los autobuses del sistema.
En la región, varias ciudades ya utilizan sistemas de
BRT, y en muchas ciudades, este tipo de sistemas
está en construcción o en proceso de planificación.
Las ciudades con sistemas ya operativos incluyen
Ciudad de México, Bogotá, Quito, Santiago,
Guayaquil, Ciudad de Guatemala y numerosas
ciudades brasileñas: Curitiba, Porto Alegre, Sao
184 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Paulo y Goiania. La primera experiencia de BRT en
la región fue la de Curitiba, presentada anteriormente, que muestra cómo es posible basar un
sistema de transporte público eficiente y sostenible
en una red de autobuses, sin necesidad de inversiones masivas en metro, ferrovía ligera o similares. El
caso de Quito, descrito en el Recuadro 7.4, es otro
ejemplo de una solución de bajo costo al problema
de tránsito a través de un sistema de BRT. El caso de
TransMilenio, presentado en CAF (2009a), fue
implementado por la Alcaldía de Bogotá, con el fin
de mejorar los tiempos de traslado de los ciudadanos y, por ende, su calidad de vida. El sistema,
conformado por una red de autobuses articulados de
gran capacidad, es considerado un caso ejemplar de
BRT, e ilustra cómo se puede transformar un sistema
de transporte tradicional, caracterizado por probleRecuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito
mas importantes de congestión, seguridad y contaminación, en un sistema moderno con menores
tiempos de traslado y menores efectos negativos
sobre sus alrededores.
El éxito de los sistemas de BRT se debe, en parte, a su
eficiente estructura de costos y a la relativa flexibilidad de las inversiones requeridas. En particular, se
estima que con un sistema BRT se puede transportar
el mismo número de pasajeros que con un sistema de
ferrovía ligera a un costo notablemente menor. Sin
embargo, la eficiencia del sistema depende, en gran
medida, de su integración con las decisiones de uso
del suelo a lo largo de sus ejes. En efecto, los casos
regionales de BRT con resultados limitados o decepcionantes generalmente han omitido esta integración
con el territorio. La integración del sistema con la
Entre 1975 y 1990, la población de lo que hoy en día es el
Distrito Metropolitano de Quito se duplicó, pasando de alrededor de 700.000 habitantes a cerca de un millón y medio. Esto
naturalmente introdujo presiones sobre los servicios públicos.
En particular, el transporte urbano terrestre era considerado un
importante cuello de botella para el desarrollo de la ciudad.
Metropolitano, con potestad para administrar directamente una
serie de servicios, que hasta entonces habían sido responsabilidad del gobierno central. En particular, la planificación, regulación y coordinación del transporte público y privado, así como
el control de la contaminación ambiental resultante, pasaron a
estar bajo la jurisdicción de la municipalidad.
La insuficiencia del sistema no se debía únicamente al rápido
incremento de la población sino al inadecuado esquema de
provisión del servicio de transporte. Este, como en todo el
Ecuador, estaba a cargo del Consejo Nacional de Tránsito y
Transporte Terrestres, y consistía en conductores privados e
independientes (pequeños propietarios), una tarifa fija y, durante
la década de los setenta, un subsidio al combustible. Se generó
entonces una situación en la que los usuarios protestaban ante
cualquier posibilidad de aumento de la tarifa, y los conductores
ejercían presiones para que sucedieran, con lo que hubo importantes y reiterados conflictos en torno al sistema de transporte
urbano, y poca inversión en mantenimiento y adquisición de
nuevos vehículos, prolongándose la vida útil de unidades obsoletas: los estándares internacionales sugieren una vida útil de
entre 10 y 15 años para los autobuses, en Quito era de 20, y aun
así, esto se incumplía constantemente.
Luego de la descentralización de los servicios de transporte,
persistieron los conflictos que habían sido comunes entre las
autoridades, las cooperativas de transportistas y los usuarios.
Los conflictos giraban siempre en torno al precio del pasaje,
del combustible, y al monto de los subsidios ofrecidos por el
gobierno. En 1994, los controles ambientales pasaron a ser
fuente de conflicto también, pero en este caso la municipalidad
asumió una actitud fuerte y los controles se mantuvieron.
La municipalidad de Quito, durante toda la década de los
ochenta tuvo un papel muy secundario en la provisión del
transporte: se limitaba a administrar la Empresa Municipal de
Transporte (EMT), que consistía en unas pocas unidades, cuyo
servicio estaba inicialmente destinado al turismo. En octubre de
1990, el entonces alcalde de Quito entregó al Congreso
Nacional un proyecto de ley que haría del municipio un Distrito
Los conflictos con los transportistas privados, el estado
precario de las unidades y la baja calidad de los servicios; y
otros problemas que habían surgido, tales como la sobreoferta de unidades debida a la proliferación de cooperativas,
habían puesto de manifiesto que era necesario un cambio
importante en la estructura del servicio. Se ha estimado que el
80% de la población en Quito se desplazaba en autobuses, los
cuales utilizaban solo el 20% del parque de carreteras, mientras que el 20% de usuarios que se desplazaban en vehículos
privados utilizaban el 80% restante de las vías. En el siguiente
cuadro, pueden verse cuáles son hoy los medios de transporte
utilizados en Quito (CAF, 2009b). El uso de transporte público
terrestre es, por un amplio margen, el medio de transporte
utilizado por la mayoría de las personas, registrando un valor
por encima del promedio de otras ciudades de la región.
Continúa
Calidad de vida en la ciudad 185
Continuación
Recuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito
En 1993, el gobierno nacional aprobó el presupuesto para un
sistema de trolebús, basado en buses articulados circulando
por canales preferenciales, y el proyecto comenzó a ejecutarse. Los transportistas privados opusieron resistencia,
alegando que esto sería un monopolio del transporte en
manos de la municipalidad, y siguieron una serie de conflictos
que llegaron incluso a paralizar la ciudad en marzo de 1996.
Sin embargo, el proyecto del trolebús siguió adelante, y para
el año siguiente se transportaban 170.000 personas diarias, y
ya existían planes de hacer un segundo tramo del Sistema
Trolebús.
Las lecciones que se extraen de la experiencia de Quito son
varias: en primer lugar, los cambios institucionales son claves
para lograr las mejoras en el servicio. En Quito, la descentralización de las responsabilidades fue necesaria para que las
mejoras se adaptaran a la realidad de la ciudad y los conflictos fueran más locales y, por ende, resueltos localmente. Una
segunda lección que se extrae es la necesidad de que haya
Cuadro 1
continuidad en las políticas: se dice que muchos de los logros
de la municipalidad de Quito en cuanto a su sistema de transporte se debieron a que los tres alcaldes durante la mayor
parte de la década de los noventa pertenecían al mismo
partido y, por lo tanto, mantenían prácticamente el mismo
equipo de trabajo. A ello se añade que la mejora del servicio
de transporte tuvo un papel prioritario en la agenda de esos
tres alcaldes. Sin embargo, lo recomendable sería que las
políticas se continuasen independientemente de la afinidad
política del mandatario local.
Otra recomendación importante que se extrae de este caso es
que las capacidades existentes deben ser complementadas, y
no siempre sustituidas. En Quito, una de las primeras iniciativas cuando se decidió reformar el sistema de transporte fue
ampliar los servicios de la EMT, comprando nuevas unidades
e inaugurando nuevas líneas.
Fuente: elaboración propia en base a Chauvin (2006).
Porcentaje de la población que utiliza cada medio de transporte de manera habitual
en Quito (2009) a/
Medio de transporte
Automóvil particular
Porcentaje de la población que utiliza este medio
Motocicleta particular
Autobús/colectivo/ minibús/ jeeps
Metro
Tren
Taxi
Bicicleta
Camina
Otro
19,5
0,8
74,3
2,8
0,3
8,8
0,3
10,8
1,8
a/ Los porcentajes no suman 100% ya que existía la opción de que los encuestados utilizaran más de un medio de transporte
de manera habitual.
Fuente: CAF (2009b).
planificación territorial es, por ende, un elemento
crucial de su éxito de largo plazo. Por otro lado, los
BRT pueden servir para atraer el desarrollo de las
áreas a su alrededor, lo que, a su vez, sirve para
impulsar la demanda del BRT.
Lograr un sistema de transporte urbano sostenible no
requiere necesariamente de inversiones costosas en
infraestructura ni de fórmulas complejas de provisión y
gestión. Más aun, para muchas de las ciudades de
América Latina estos tipos de soluciones estarían fuera
de alcance por sus limitaciones en términos presupuestarios y administrativos. Como se expuso anteriormente, los casos exitosos de BRT se han basado en un
esfuerzo por mejorar un sistema existente de recursos,
en vez de reemplazarlo por un único proyecto intensivo en capital, como un metro o una ferrovía.
Un sistema sostenible de transporte urbano es una
asociación entre el gobierno local, el sector privado
y los ciudadanos (tanto los que utilizan el sistema
como los que se ven afectados indirectamente por
186 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
él). El gobierno local planifica, monitorea y hace
cumplir las regulaciones, mientras que el sector
privado o el público local proveen los servicios.
Los ciudadanos deberían ser incluidos en el proceso
de planificación como expresión del interés comunitario en un sistema de transporte efectivo. El éxito
del sistema dependerá, fundamentalmente, de la
participación y cooperación de todos los agentes
involucrados: no solamente los ciudadanos que
utilizan el sistema y los organismos públicos que lo
administran, sino también diferentes actores públicos y privados que son activos en la promoción del
territorio, la industria y el comercio. Se necesita un
compromiso de largo plazo de los actores involucrados a fin de lograr una solución al problema del
tránsito urbano a través de un enfoque integrado.
Por último, un sistema efectivo de transporte
urbano se integra en los patrones de asentamiento y
de evolución urbana de la ciudad. De hecho, la
regulación del uso del suelo urbano y el sistema de
transporte urbano deberían complementarse,
promoviendo el movimiento eficiente de las personas entre sus diferentes actividades. El desarrollo
del sistema de transporte, junto con la regulación
del uso del suelo, son herramientas poderosas para
guiar el crecimiento de la ciudad, y deben ser
enmarcados en un proceso de planificación donde
la ciudad tenga una clara dirección de desarrollo.
Conclusiones
Los bienes públicos afectan la calidad de vida de
los hogares de dos maneras: a través de su efecto
sobre la calidad del hogar, y a través de su efecto
sobre la localidad donde se vive y se desarrollan las
actividades cotidianas. Encuestas de satisfacción de
vida realizadas, por ejemplo, por Gallup (2007,
2008) y CAF (2008a, 2009b) muestran que el acceso
a los bienes y servicios públicos es una característica fundamental para la satisfacción del individuo
con su hogar y con el lugar donde vive.
La satisfacción de los individuos con los servicios
públicos puede también servir, de un lado, como
medida indirecta de la calidad de la gestión local y,
de otro, para determinar prioridades de intervención
y dirigir las políticas públicas locales. Finalmente,
monitorear los indicadores de satisfacción permite
evaluar las variaciones en el tiempo y calificar las
intervenciones públicas relativas.
A través de la provisión de bienes y servicios locales, las ciudades pueden cumplir un papel importante en mejorar la calidad de vida de los hogares,
más allá de las intervenciones que afectan directamente su ingreso, pues, en muchos casos, las áreas
de intervención local sobre el ingreso son más limitadas. Además, las ciudades pueden compensar, a
través de la provisión de servicios y otras amenidades en el territorio, las disparidades en el bienestar
causadas por diferencias en los ingresos de los
hogares y, a la vez, pueden reducir la segregación
territorial en los indicadores de calidad de vida.
Una vez determinadas las prioridades de intervención pública a nivel local, es importante que estas
formen parte de un proceso de planificación, y que
no estén limitadas a intervenciones aisladas y desarticuladas. Los procesos de planificación estratégica
de las ciudades o municipalidades pueden ser una
manera de lograr esta planificación, e integrar los
servicios públicos en el desarrollo económico y
social de la localidad.
Cabe subrayar que la planificación estratégica debe
ser ajustada y hecha a la medida para cada ciudad y
localidad, teniendo en cuenta las condiciones, necesidades y objetivos locales, y la implantación de
reglas generales y fórmulas utilizadas en otros
contextos no tendrá los resultados positivos perseguidos. En particular, la forma de la planificación
estratégica de una localidad refleja su gestión local,
y la interacción de capital social, participación
ciudadana y la capacidad institucional y, por ende,
las autoridades deben comprometerse para la construcción de este tipo de institucionalidad
Un área en la que la planificación estratégica puede
ofrecer resultados positivos es el tránsito y el transporte público, temas de alta relevancia para las
ciudades de la región. En efecto, la complejidad del
problema requiere un enfoque integrado que coordine infraestructura, innovaciones tecnológicas,
planificación de los servicios, regulación y competencia entre los actores. Sin embargo, no existen
soluciones universales para enfrentar los problemas
de transporte, y toda medida debe adaptarse a las
condiciones locales.
8
Seguridad ciudadana desde el territorio
189
Seguridad ciudadana desde el territorio
Introducción
Por más de una década, la violencia y la inseguridad
ciudadana han sido uno de los problemas más significativos para la población en América Latina.
Muestra de ello son las encuestas de opinión; las
grandes dificultades de las autoridades, a todo nivel,
para reducir la incidencia del crimen; y la reciente
priorización del problema por parte de la Organización de Estados Americanos así como la publicación
del Informe Regional de Desarrollo Humano para
Centroamérica (PNUD, 2009) que trata sobre este
tema. Los hechos de violencia extrema desatados
entre 2008 y 2009 en algunas zonas de la región le
han dado a este problema un sentido de urgencia que
no había tenido desde finales de la década de los
ochenta con las guerras de los carteles del narcotráfico. Además, resulta cada vez más difícil separar
los problemas de violencia política o ideológica
–como los que motivan la confrontación entre los
grupos irregulares en Colombia– de las luchas por el
poder y la influencia del crimen organizado, vinculado al narcotráfico, y la violencia común en los
centros urbanos de la región. Los entornos de
violencia, la confrontación, así como las actividades
ilegales debilitan la institucionalidad para la lucha
contra el crimen, reducen la estigmatización social
de la violencia como método de resolución de
conflictos y, de esta forma, estimulan por diversas
vías la inseguridad ciudadana.
requiere atención, organización y recursos para ser
enfrentado en un ámbito territorial que posibilite
una cercanía con la población mucho mayor de la
que se estimaba anteriormente. Existen buenas
razones para este cambio de énfasis. En primer
lugar, el reconocimiento de las múltiples dimensiones que tiene esta problemática –desde los elementos tradicionales de disuasión y castigo hasta aquellos vinculados a un mejor entorno familiar para los
niños, las oportunidades laborales y educativas de
la juventud y la reinserción de individuos recluidos– confirma que es necesario elaborar un diseño
integral que incorpore de manera efectiva información amplia y distinta según la localidad. En
segundo lugar, es de esperar que los mecanismos de
rendición de cuentas de las autoridades para con la
ciudadanía sean más efectivos a nivel local con
relación a la seguridad ciudadana; en algunos
aspectos relacionados, como el alumbrado de las
calles o el mantenimiento de espacios públicos,
dicha acción ya ha mostrado resultados positivos
gracias a los procesos de descentralización en la
región. Finalmente, la necesidad de innovar y ajustar oportunamente las respuestas de política ante
cambios en las condiciones locales exige un mayor
acercamiento del poder hacia el lugar de los hechos
para decidir sobre intervenciones puntuales o sobre
acciones inmediatas.
La perspectiva ciudadana prioriza los derechos humanos, y reconoce que la violencia y la criminalidad
tienen múltiples dimensiones; aquellos que de manera
circunstancial o recurrente deciden cometer un
crimen o un acto violento en muchos casos han visto
violados algunos de sus derechos o han vivido en
circunstancias que dificultan su inserción efectiva en
el mercado laboral. En efecto, existen diversos factores originarios de la conducta violenta de una persona,
por lo que además de buscar intervenir en el problema
por la vía punitiva (captura, encarcelamiento, entre
otros) es importante atenderlo de manera integral,
creando espacios de intervención preventiva en el
área social y de infraestructura pública, entre otros.
Sin embargo, como se ha analizado en el capítulo 4,
el grado de atomización territorial ideal para administrar la provisión de cualquier servicio depende
no solamente de las ganancias de eficiencia que se
puedan lograr con un mejor levantamiento y uso de
la información local y de la efectividad de la rendición de cuentas local en alinear los incentivos, sino
también de la existencia de mayores o menores
economías de escala en la provisión del servicio.
Esta lógica se aplica igualmente al caso de la seguridad ciudadana. De hecho, algunas tareas fundamentales para la provisión eficiente de dicho servicio –tales como el manejo de bases de datos de
expedientes criminales o el sistema carcelario– se
basan en economías de escala que justifican un
elevado nivel de centralización o, al menos, de
coordinación a nivel nacional.
El problema de la inseguridad ciudadana es concebido, cada vez más, como un problema local que
190 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Los gobiernos locales de la región probablemente
continúen desempeñando un papel cada vez más
protagónico en la gestión de la seguridad ciudadana. Es evidente que las autoridades locales
pueden hacer mucho para mejorar las condiciones
de seguridad de sus territorios: a partir de un diagnóstico detallado de las condiciones de seguridad
así como de las condiciones socioeconómicas y las
características demográficas de la población, es
posible implementar intervenciones integrales que
enfrenten esta problemática de manera efectiva. Así
lo sugiere la evidencia sobre intervenciones policiales en zonas de alta peligrosidad, de apoyo comunitario y redes vecinales, de tutoría a jóvenes en
condiciones de riesgo, de apoyo a las familias para
la reducción de la violencia doméstica, entre otras.
Es probable que con el liderazgo de los gobiernos
locales, la seguridad ciudadana logre un nivel de
prioridad superior al que la dinámica política nacional es capaz de atribuirle.
La siguiente sección ofrece algunas definiciones de
esta problemática así como una perspectiva del
contexto regional y de algunas ciudades estudiadas.
La tercera sección analiza los elementos centrales
de los modelos de gestión mientras que la cuarta
sección describe la estructura de los sistemas de
provisión en la región. La quinta sección revisa una
serie de opciones de política a nivel local y la sexta
sección ofrece algunas ideas sobre la relación entre
el sistema de provisión de seguridad y la rendición
de cuentas por parte de las autoridades. Finalmente,
la séptima sección contiene las conclusiones del
capítulo.
Seguridad ciudadana:
definiciones y contexto
Además de la necesidad que tienen las sociedades
por garantizar el cumplimiento de ciertas normas de
convivencia, a lo largo de la historia el tema de la
seguridad ha tenido una connotación marcada hacia
la protección de los derechos de propiedad y, con
ello, el Estado ha tendido a utilizar la fuerza para
resguardar las condiciones de vida de aquellas
personas que poseen bienes. La modernización de
los Estados y el surgimiento de sistemas democráticos en el mundo condujeron al reconocimiento
explícito de los derechos de prácticamente todos los
ciudadanos, con la posible excepción de aquellos
que por diversas circunstancias cometían actos
criminales. Durante la mayor parte de la historia de
la humanidad, incluso en la era moderna, ha existido una visión persecutoria y hasta quirúrgica de la
seguridad, conforme a la cual la sociedad se dividiría, de una parte, en ciudadanos de bien y, de otra,
en criminales. Según esta visión, sería necesario
extraer a estos últimos de la vida en sociedad. Es
natural, por lo tanto, que de alguna forma este tema
se haya visto tradicionalmente como un problema
militar o cuasi militar y de hecho, en muchos países
de la región las autoridades policiales continúan
formalmente organizadas bajo una estructura jerárquica militar.
Durante los últimos 60 años, esta perspectiva ha
sufrido cambios de manera gradual. La seguridad es
parte del derecho a la vida y condición necesaria
para la libertad individual. Cuando un ciudadano
que vive en una zona urbana de bajos recursos en
una ciudad latinoamericana pone en riesgo su vida a
diario debido a los frecuentes enfrentamientos
armados entre bandas en su vecindario, su derecho
a la vida y su derecho al libre tránsito se encuentran
coartados. Esto es cierto para todas las personas en
la sociedad, pero mucho más tangible y palpable
para aquellas con bajos recursos, quienes con
frecuencia deben convivir en ambientes sin protección por parte del Estado y donde la violencia es el
recurso primordial para la resolución de conflictos.
Desde esta perspectiva, tal como sucede con el
acceso al agua o a la educación, la seguridad es uno
de los derechos fundamentales que se violan con
mayor frecuencia en las sociedades de América
Latina.
Tendencias recientes
El indicador que se utiliza con más frecuencia para
medir el nivel de criminalidad es la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes, ya que tiene un
error de medición menor al de otros indicadores de
crimen y por lo general, tiene una elevada correlación con otras ofensas. A efectos de ofrecer una
descripción general del estado del problema de la
seguridad, este indicador permite no solamente
hacer mejores comparaciones en el tiempo, sino
también entre países y regiones del mundo (Soares,
2004). En el Mapa de Violencia de América Latina,
Waiselfisz (2008) muestra que América Latina es la
región más violenta del mundo, con una tasa de
homicidios juveniles (homicidios de jóvenes entre
Seguridad ciudadana desde el territorio 191
15 y 24 años de edad) de alrededor de 35 personas
por cada 100.000 jóvenes, que duplica con creces el
nivel de violencia de África. El Caribe también
destaca como una región extremadamente violenta,
comparable con el resto del continente. En general,
el hemisferio americano es varios órdenes de
magnitud más violento que el resto del mundo. La
evidencia también destaca que, en prácticamente
todo el mundo, la tasa de homicidios juvenil es alrededor del doble de la no juvenil (ver Gráfico 8.1
para el caso de América Latina). Ello es un condicionante primordial de las iniciativas de intervención en la materia, dado que los jóvenes no solamente son las víctimas más frecuentes del crimen
sino también los victimarios.
En el Gráfico 8.1 (ver p.192) se observa la tasa de
homicidios juveniles y totales entre 1994 y 2005
para ocho países de América Latina que, con algunas diferencias importantes de nivel (p.e., menos de
6 homicidios por cada 100.000 habitantes en
Argentina y Chile en 2005 y más de 20 en Brasil,
Colombia y la República Bolivariana de Venezuela
ese mismo año), muestran en general un aumento
en dicho período. En Argentina, por ejemplo, se dio
un incremento de los homicidios juveniles durante
la primera década del siglo XXI (al igual que en
Chile y la República Bolivariana de Venezuela). En
Brasil, por el contrario, durante casi todo el período
reseñado, los homicidios totales cambiaron poco,
mientras que los juveniles aumentaron sistemáticamente, lo cual solo es posible si al mismo tiempo la
tasa de homicidios no juveniles decrece.
Para comprender mejor el contexto en el que se
debe desarrollar cualquier estrategia local sobre
seguridad ciudadana, es útil considerar a grandes
rasgos la evolución de algunos de los factores
socioeconómicos y demográficos que al parecer
guardan una relación estrecha con la inseguridad.
Uno de los factores menos destacados en la literatura, pero que ha recibido cierta atención recientemente, es el papel de la estructura demográfica de
la población. El hecho de que los jóvenes tengan
una propensión mayor a ser víctimas y victimarios
de crímenes violentos puede estar asociado a que en
esa etapa de la vida, las personas son más propensas
a tomar riesgos, suelen valorar mucho más el
presente que el futuro, y desarrollan otras conductas
que, de alguna manera, pueden terminar vinculándolas a una situación de violencia. Más adelante, se
analizará la evidencia que existe sobre la efectividad de intervenciones dirigidas a la tutoría de jóvenes en situación de riesgo.
Una comunidad con una fracción mayor de jóvenes
propicia un caldo de cultivo para la violencia más
importante y, por lo tanto, una incidencia potencialmente mayor de homicidios que otra con menos
jóvenes. Se ha estimado que en Sao Paulo un
aumento de 1% en la fracción de la población entre
15 y 24 años está asociado a un aumento en la tasa de
homicidios de 2% (De Mello, 2008)1. Para tener una
idea del significado de estas magnitudes, si en una
localidad particular la fracción de la población entre
15 y 24 años de edad pasara, por ejemplo, de 20% a
21% (un aumento de 5%), la tasa de homicidios
debería aumentar aproximadamente un 10%. Esto
sugiere que la composición etaria de la población es
un condicionante fundamental en cualquier estrategia en este campo, incluso a nivel muy local, y que
debe tomarse en cuenta al priorizar intervenciones en
áreas vinculadas a jóvenes en riesgo antes que otras
intervenciones dirigidas al reforzamiento de la policía, por ejemplo. Más allá de cuantificar la fracción
de jóvenes en una localidad, es importante comprender los canales a través de los cuales la juventud transita a situaciones de violencia, lo cual naturalmente
está asociado a las condiciones del sistema educativo
y del mercado laboral para los jóvenes. En comunidades con elevadas fracciones de jóvenes pero sistemas educativos funcionales y bien dotados, así como
oportunidades laborales tanto para los jóvenes que
deciden dejar de estudiar como para los que concluyen sus estudios, no existiría necesariamente un nivel
elevado de violencia y criminalidad.
Con el propósito de aportar a la reflexión sobre este
tema, se incluyeron varias preguntas sobre seguridad en la encuesta que la CAF llevó a cabo en 23
ciudades en 2009 y que se ha referido anteriormente
en este reporte. El Cuadro 8.1 (ver p.193) muestra,
en una escala del uno al diez, la valoración subjetiva que hace la población de las condiciones de
seguridad generales en su ciudad y de la actuación
de la policía. Además, muestra también la fracción
1 Como complemento al estudio de Brasil, cálculos propios realizados para este reporte utilizando una técnica muy similar a la de
De Mello (2008), pero con datos anuales para 14 países de América Latina y el Caribe, sugieren un efecto aun mayor.
192 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Gráfico 8.1
Tasa de homicidio por
cada 100.00 habitantes
versus tasa de homicidio juvenil por cada
100.000 jóvenes
(entre 15 y 24 años de
edad) en países seleccionados de América
Latina(1994-2005)
Argentina
14
Brasil
60
12
50
10
40
8
30
6
20
4
10
2
0
1994
1996
1998
2000
2002
0
2004
Chile
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2002
2004
Colombia
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Ecuador
25
20
15
15
10
10
5
5
0
1996
1998
2000
2002
2004
Uruguay
9
7
6
5
4
3
2
1
0
1996
1998
Fuente: Waiselfisz, J. (2008).
2000
2002
Juvenil
0
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
8
1994
1996
1998
2004
Total
2000
Paraguay
25
20
1994
1994
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2002
2004
Venezuela, RB
1994
1996
1998
2000
Seguridad ciudadana desde el territorio 193
Valoración de las condiciones de seguridad, de la policía y fracción de delitos
denunciados en ciudades seleccionadas de América Latina
Cuadro 8.1
Ciudad
Valoración de las condiciones
de seguridad a/
Valoración de la actuación
de la policía a/
N° de denuncias como
proporción de los delitos (%)
Córdoba
4,70
4,70
63,4
Buenos Aires
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
4,44
7,09
4,27
6,11
3,90
3,28
4,82
3,73
4,01
4,61
4,51
5,27
5,24
6,51
4,66
5,27
5,27
5,44
4,45
4,60
4,25
4,89
5,96
4,01
3,13
3,31
4,80
a/ Valoración de 1 a 10, donde 1 representa la menor valoración.
2,87
4,98
4,56
4,90
4,79
5,60
5,12
4,41
5,25
5,14
3,91
3,66
3,43
5,14
5,90
3,47
3,35
3,24
4,43
45,6
55,4
32,9
31,1
36,1
54,9
45,2
59,3
40,7
50,4
35,7
37,0
31,9
30,1
28,2
39,2
48,8
64,1
77,3
21,9
49,7
39,8
44,3
Fuente: CAF (2009b).
de los delitos reportados por los encuestados que
son denunciados a las autoridades. El primer hecho
destacado de este cuadro es que, como es de esperar,
la población de las ciudades incluidas en el estudio
considera que las condiciones de seguridad son
bastante negativas, con algunas excepciones notables como Rafaela y Medellín, donde la valoración
es de las más positivas en la región. Esta valoración
negativa también se observa en la evaluación que
hace la población de la actuación policial, lo que se
traduce en un nivel de confianza bajo y en consecuencia, una tasa de reporte de delitos muy baja
(44%) que, en algunos casos, llega a 22% (como en
el caso de Caracas).
Otra dimensión que puede estar afectando la
confianza en la actuación policial está relacionada
directamente con la conducta éticamente cuestionable de algunos funcionarios. Alrededor del 10% de
los encuestados manifestaron haber sido víctimas
de extorsión por parte de la policía y 12%, haber
sufrido algún abuso de autoridad, aunque este
problema es más importante en algunas ciudades
que en otras.
Por otra parte, para ilustrar la respuesta de la ciudadanía a estas condiciones de seguridad, que considera poco satisfactorias, se le preguntó si había
dejado de salir o si sentía temor al hacerlo debido a
las condiciones de seguridad en la ciudad. Las
194 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
respuestas para cada una de las ciudades se muestran en el Cuadro 8.2: más del 70% de la población
de las ciudades encuestadas ha modificado de
alguna manera sus costumbres o las mantiene pero
con temor. Dos casos destacados los constituyen
Santa Cruz y Córdoba2, donde el 94% y 89% de la
población, respectivamente, ha cambiado sus hábitos por temor a ser víctima de un crimen. Estas
cifras confirman que la sensación de inseguridad en
la región es muy elevada, tal y como lo sugieren las
encuestas de opinión que circulan en los países. Por
otro lado, las diferencias en las condiciones de
seguridad al interior de un país pueden ser mayores
que las observadas entre ciudades de países distintos. Por ejemplo, las reacciones de las personas ante
Cuadro 8.2 Proporción
Ciudad
La inseguridad tiene efectos importantes sobre la
configuración de las ciudades y sobre la relación de
las personas con el espacio físico que las rodea.
Gaviria y Pagés (2002) muestran que en América
Latina las personas de mayor nivel socioeconómico
suelen reportar mayores niveles de victimización,
especialmente vinculados a delitos contra la propiedad. Por su lado, otras investigaciones sugieren que
de las opciones de respuesta a la pregunta:
¿deja de salir, o siente miedo cuando sale, debido a la inseguridad?
Buenos Aires
Córdoba
Rafaela
La Paz
Santa Cruz
Cochabamba
Sao Paulo
Río de Janeiro
Nueva Iguazú
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Quito
Guayaquil
Manta
Lima
Arequipa
Piura
Montevideo
Salto
Caracas
Maracaibo
San Cristóbal
Promedio
la criminalidad en Buenos Aires se asemejan más a
las respuestas en La Paz que a las observadas en
Rafaela; de igual modo, Montevideo y Quito se
parecen más que Montevideo y Salto. Esto sugiere
que la inseguridad se ve afectada por condiciones
locales más allá de las tendencias nacionales.
Fuente: CAF (2009b).
Sí, frecuentemente
Sí, algunas veces
Nunca
No precisa
73,3
13,3
11,0
2,5
44,5
10,0
28,3
25,0
8,5
80,0
39,3
5,8
44,0
39,3
32,0
43,3
23,5
31,8
46,5
55,0
16,8
21,3
10,8
24,3
16,0
24,5
37,0
30,5
15,5
32,5
39,5
33,3
36,8
12,3
30,5
44,0
49,3
31,9
32,8
33,0
47,5
28,3
25,3
28,8
56,3
65,5
41,3
39,8
53,3
29,5
38,3
27,3
40,3
29,3
35,6
16,5
50,3
55,8
28,3
55,8
50,0
34,3
13,3
19,0
26,0
19,3
13,3
33,0
47,8
33,3
15,3
18,8
31,4
2 La cifra de Córdoba destaca particularmente; sin embargo, de las tres ciudades argentinas incluidas en el estudio,
es la que tiene el mayor nivel de inseguridad, seguida por Buenos Aires y finalmente, Rafaela.
2,3
1,5
1,3
1,3
2,5
0,3
0,5
0,5
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,3
1,5
0,3
1,3
1,3
9,0
0,5
2,8
1,3
Seguridad ciudadana desde el territorio 195
los estratos socioeconómicos más bajos son las
principales víctimas de delitos contra las personas,
particularmente homicidios (Gaviria et al., 2008; Di
Tella et al., 2006). Esto quiere decir que la experiencia de la violencia puede ser muy diferente
según los distintos grupos de una sociedad; y de la
misma forma como las ciudades se parcelan por
zonas de estratos socioeconómicos, los espacios
urbanos con frecuencia se segregan marcadamente
en función del delito, y ciertos grupos llegan a estar
prácticamente confinados a sectores de la ciudad.
Esta mayor distancia social contribuye a la creación
de un ambiente de desconfianza que aumenta la
proclividad a la violencia y desestimula la participación e interacción ciudadana para la resolución
de problemas. En Ciudad de México, por ejemplo,
las comunidades cerradas y amuralladas se han
convertido en un fenómeno frecuente en la configuración del espacio urbano (Guerrien, 2004). En
Caracas, hay una marcada percepción de que ciertas
zonas de la ciudad (particularmente el oeste) son
más inseguras que el resto, y aunque esta percepción no necesariamente corresponda exactamente
con la distribución territorial de los delitos (especialmente los más violentos), tiene un impacto
significativo sobre los patrones de uso de los espacios que son diferentes para distintos estratos sociales (Rebotier, 2009). En Sao Paulo se ha dado un
proceso gradual de segregación, en espacios muy
cercanos, de grupos socialmente cada vez más
distantes, que se ha materializado a través de la
construcción de grandes muros que los dividen físicamente (Caldeira, 2001). El impacto que tiene la
inseguridad sobre la vida de las personas tiene una
relación estrecha con el espacio que habitan y su
relación con el resto de los miembros de la comunidad, por lo que es natural que el ámbito de análisis y
de intervención de política pública en esta materia
sea la ciudad o la localidad.
Modelos de gestión y el territorio
Como en el caso de la provisión de bienes y servicios básicos de infraestructura, para los sistemas de
provisión de seguridad cabe preguntarse si existen
razones para pensar que estos deben estar a cargo
de las autoridades locales o subnacionales y si ello
puede variar según las actividades. Con el proceso
de descentralización administrativa que se está
produciendo gradualmente en la región y que
responde, en gran medida, a motivaciones de carác-
ter político, se han transferido competencias tanto
en la provisión de servicios como en la recaudación
de impuestos (ver capítulo 4). Aunque en algunos
casos haya sido exitosa, esta transferencia no siempre ha producido resultados favorables en términos
de la calidad de la prestación. La propia dinámica
del proceso de descentralización ha generado condiciones para que la gestión de la seguridad pública, y
específicamente la policía, también se transfiera a
los territorios subnacionales, independientemente
de si esto responde o no a una expectativa de mejoramiento en las condiciones de seguridad.
Existen ciertas ventajas en el acercamiento de la
gestión de un servicio al territorio que sirve, tal
como se ha comentado con detalle en el capítulo 4.
Si el poder de decisión sobre los lugares que deben
ser patrullados con mayor frecuencia, sobre dónde
deben aplicarse intervenciones de apoyo familiar
para reducir la violencia doméstica, o sobre el tipo
de estrategia que debe utilizarse para reducir las
confrontaciones entre bandas locales reside en las
localidades –donde se tiene un mejor conocimiento
de las condiciones particulares de cada comunidad–,
la probabilidad de que estas u otras intervenciones
sean exitosas será mayor. De igual forma, en la
medida en que las autoridades locales tengan mayor
poder de decisión sobre la provisión de la seguridad,
tanto la población en general como las autoridades
nacionales podrán exigir que rindan cuentas por los
resultados observados. Estos dos puntos son los
argumentos clásicos a favor de la descentralización
territorial de las decisiones: un mejor acceso y uso
de información local relevante, y la rendición de
cuentas. Sin embargo, como también se menciona
en el capítulo 4, existen también razones por las que
la concentración del poder de decisión puede ser
más conveniente cuando existen economías de
escala o de alcance, como puede ser el caso de la
provisión de energía hidroeléctrica; cuando la
provisión requiere elevados niveles de coordinación
sobre el territorio, como la seguridad nacional; o
cuando las capacidades locales no son suficientes
para una provisión efectiva.
En el caso de la seguridad ciudadana, la información local tiene un gran peso cuando se trata de la
gestión de intervenciones puntuales, aunque en
algunas actividades como el registro y seguimiento
de expedientes criminales existen claras economías
de escala. En definitiva, así como en el caso de otros
196 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
servicios, con la finalidad de que el acercamiento
del poder de decisión al territorio tenga un impacto
positivo en el caso de la seguridad, los beneficios
deben ser mayores que los costos en cada caso
particular y deben existir mecanismos efectivos de
colaboración entre localidades.
En América Latina existen diferencias importantes
en el grado en el que las autoridades locales tienen
poder de decisión sobre la política de seguridad. En
algunos países como Perú, la policía local (el
sereno) no tiene la potestad de hacer arrestos, mientras que en la República Bolivariana de Venezuela
cada municipalidad puede decidir sobre el equipamiento que sus policías utilizan y tienen presupuestos independientes del Gobierno nacional (ver
Recuadro 8.1). Con el propósito de ilustrar estas
diferencias en una de las dimensiones de la administración de la seguridad, se construyó un índice
de descentralización territorial de la fuerza policial
para varios países de América Latina. A partir de los
marcos legales que rigen el funcionamiento de la
policía en cada país, se construyó una escala del
uno al siete, donde siete representa el nivel de
máxima descentralización y uno, el mínimo. El
Cuadro 8.3 muestra el resultado de este índice, y
sus siete componentes.
La primera dimensión que se incluye en el índice se
refiere a la existencia o no de un cuerpo de policía
nacional. Aunque la existencia de tal organismo no
implica necesariamente, a nivel local, una autonomía reducida en decisiones sobre seguridad ciudadana, su existencia sugiere que sí hay un marco
(institucional, administrativo y legal) que, de una
manera u otra, moldea la forma en que se aborda la
problemática a nivel nacional, tanto desde el plano
evaluativo como desde el plano operacional. La
segunda dimensión atañe a la naturaleza civil o
militar de la autoridad nacional de la seguridad
pública, donde la primera típicamente se interpreta
como una estructura más flexible en términos de
iniciativas locales.
La tercera dimensión fue definida en torno a cinco
subdimensiones con el objetivo de precisar cuán
cerca está el organismo de seguridad pública del
ámbito local, a nivel institucional, operativo y
Recuadro 8.1 Los cuerpos policiales en la República Bolivariana de Venezuela
Actualmente existen 123 cuerpos policiales en la República
funcional y operativamente de los gobernadores de sus
Bolivariana de Venezuela, 24 de ellos corresponden a policías
respectivos estados.
estadales y 99, a policías municipales. Estos organismos
tienen como objetivo principal el resguardo del orden público.
Las policías municipales, por su lado, comenzaron a proliferar
Por otro lado, el sistema de seguridad pública también se
a partir de 1990 en algunos de los municipios con más recurcompone de un cuerpo de investigación criminal (CICPC), de un
sos como reacción al creciente problema de la inseguridad. Al
cuerpo de vigilancia y tránsito terrestre, y de la Guardia
igual que las policías estadales, dependen de los alcaldes y se
Nacional, que forma parte de la Fuerza Armada, encargada del
rigen por los códigos de policía estadales, así como por las
resguardo de las fronteras, los parques nacionales, las
ordenanzas municipales.
carreteras y de ciertos eventos de orden público (Briceño-León,
2007). De los 123 cuerpos policiales que existen en 2009, 121
Esta desintegración supone un obstáculo a la hora de coordifueron creados después de 1990 en el marco del proceso de
nar esfuerzos para atacar focos de criminalidad intra e interdescentralización. Aunque las policías municipales existían
estadales, según sea el caso, y para hacerlo de manera
desde hacía muchas décadas en algunas ciudades, estas
eficiente. En respuesta a esta situación, en el año 2007 se
fueron unificadas y militarizadas por decreto presidencial en
aprobó un decreto con fuerza de ley mediante el cual se creó
1969. En ese año se decretó que todas las policías municipales
la Policía Nacional. Aunque aún se encuentra en proceso de
existentes debían ser integradas en cuerpos estadales en sus
organización, ya está dispuesto que dependerá del Ministerio
jurisdicciones respectivas y en cada estado se designó un
de Relaciones Interiores y de Justicia y que contará con estamiembro de la Guardia Nacional como comandante general.
ciones en todos los estados del país, en los cuales deberá
trabajar de manera conjunta con las policías locales y
Pese a que, a través de este decreto, se intentó proveer de
regionales.
cierta uniformidad al sistema de cuerpos policiales del país, lo
cierto es que, salvo el origen castrense de sus comandantes y
sus estructuras cuasi militares, no tienen nada en común; más
Fuente: elaboración propia.
aun, cada una de ellas tiene su propio código, y depende
Seguridad ciudadana desde el territorio 197
Cuadro 8.3
Índice de descentralización territorial de la fuerza policial en países seleccionados de América Latina a/
Año de ley anterior y ley
vigente
No tiene policía nacional
Liderazgo civil
Autonomía subnacional
Bolivia
1962
1985
1
1
0
0
Brasil
Colombia
Varios Varios Varios
años b/ años años
0
0
0
1
1
1
Ecuador
1993
Varios
años
1
1
0
0
Perú
Venezuela, RB
Varios
1999 Anterior Actual
Actual
años
0
0
0
1
1
1
1
1
0
1
Operaciones
0
0
1
1
1
1
0
0
0
0
1
1
Organización
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
1
1
Capacitación
Policía local
Particpación ciudadana
Índice
0
0
0
1
0
1
0
2
1
1
0
5
1
1
0
5
0
1
0
3
0
1
1
4
0
0
0
1
0
1
1
3
a/ El índice toma valores 0 ó 1, donde 0 significa un sistema centralizado y 1 significa un sistema descentralizado.
0
0
0
1
0
0
1
2
b/ Se refiere a que la legislación comprende varias leyes, normas y/o reglamentos aprobados en diferentes años.
Fuente: Elaboración propia a partir de las distintas legislaciones nacionales.
administrativo. Esto permite tener una idea de la
capacidad de respuesta de los cuerpos policiales a
las problemáticas locales de seguridad. En primer
lugar, se evaluó, al menos a partir del marco legal,
la capacidad de decisión de las ramas u organismos
locales (en caso de que existieran) en el ámbito
operativo de la actividad policial. En términos prácticos, esto se refiere a si la actividad policial en las
localidades es planeada a nivel nacional o si, por el
contrario, existe autonomía para diseñar la parte
preventiva así como para responder a los actos
delictivos en cada localidad. En segundo lugar, se
evaluó si la capacitación y formación del personal
policial (no civil) está enmarcado y planificado a
partir de una política nacional o si existe algún nivel
de autonomía local, incluso en lo referente a la
planificación (p.e., en Chile –que no pudo incluirse
en el índice por falta de información anterior a la
legislación vigente– aunque el sistema de formación y capacitación policial es de ámbito nacional, a
nivel regional se planifica qué parte del personal
puede hacer cursos de especialización o llevar a
cabo estudios adicionales para su mejoramiento
profesional). En tercer lugar, se estudiaron las
características de la organización respecto al nivel
de competencia local en aspectos específicos como:
el proceso de ascensos, el ingreso de nuevo personal, la creación de circunscripciones policiales y la
evaluación de desempeño. En cuarto lugar, se
consideró que la existencia de cuerpos policiales
municipales o metropolitanos en algunas ciudades o
regiones respondía a un esfuerzo por atacar, de
manera específica, la problemática de la inseguridad, diseñando políticas y cursos de acción más
ajustados a las características del crimen a nivel
local. Por último, se trató de identificar el nivel de
participación de las comunidades en el sistema de
seguridad ciudadana. En la normativa legal de algunos países se contemplan explícitamente distintos
mecanismos de participación de la comunidad en el
diseño de las políticas de seguridad.
Para cada país se muestran dos valores, el segundo
corresponde al nivel del índice según la legislación
vigente que, en algunos casos, comprende varias
leyes y reglamentos aprobados en momentos diferentes, por lo que se identifican con “varios años”, y
el primer valor para cada país corresponde a la
legislación anterior a la actual, que también puede
corresponder a un año puntual o a varios años. El
cuadro sugiere que, en general, hoy en día los
marcos normativos de los países de la región muestran un mayor acercamiento del poder de decisión
sobre la materia policial a las comunidades y localidades del que prevalecía en los marcos normativos
anteriores. Esta es solo una de las dimensiones de lo
que sería una medición completa del grado de
descentralización de los servicios policiales, puesto
que no necesariamente todo lo que el marco legal
permite se concreta en acciones o en prácticas, sin
embargo, es un punto de partida necesario. Las
experiencias de la región han sido variadas en
1
1
0
5
1
1
0
6
198 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
cuanto al grado de autonomía que se ha otorgado
efectivamente a las policías subnacionales; de
hecho, como se destacó antes en el Recuadro 8.1, la
experiencia de la República Bolivariana de Venezuela muestra que esta no es una vía unidireccional,
puesto que ese país ha tenido niveles de descentralización territorial importantes seguidos de procesos
de centralización.
sugiere que la presencia policial tiene un impacto
más importante ahí donde representa una amenaza
real para el criminal, y dado que la mayoría de los
robos de autos ocurre durante el día, el aumento de
la presencia policial incrementa el riesgo de esta
actividad, más que el de aquellas que ocurren
primordialmente en la noche, como el hurto de
vehículos o incluso el homicidio.
Las implicaciones de los procesos de descentralización policial o de gestión de la seguridad ciudadana
en general sobre los niveles de criminalidad y de
violencia son difíciles de medir por razones similares a las que dificultan la medición del impacto de
la descentralización de otros servicios públicos,
como se vio en el capítulo 4. Sin embargo, De
Mello (2009) analiza el impacto que tuvo la expansión acelerada del número de policías municipales
en Brasil sobre distintos tipos de crimen entre 1990
y 2008. En ese lapso de 18 años, el número de cuerpos policiales municipales aumentó en 786 en todo
el país, lo cual representó un cambio fundamental
en la gestión de estos servicios. De Mello (2009),
utilizando datos tanto para el área metropolitana
como para el estado de Sao Paulo, encuentra que el
establecimiento de una policía municipal reduce la
tasa de robo de vehículos (con la víctima presente)
en 25% aproximadamente; tiene un impacto algo
menor sobre el hurto de vehículos (la víctima no se
encuentra presente al momento del hecho); y esencialmente, ningún impacto sobre homicidios. Esto
Existe muy poca investigación sistemática relativa a
la transferencia de competencias hacia los territorios
desde la autoridad central en materia de seguridad,
por lo que es difícil ofrecer lecciones generales
sobre la efectividad de la “descentralización” de la
seguridad ciudadana sobre el crimen y la violencia.
En efecto, incluso la investigación reseñada sobre
policías municipales en Brasil no logra distinguir
claramente entre el papel de la transferencia de
competencias propiamente y el aumento en la
presencia policial local. Estas dificultades de análisis son análogas a las que existen para otros servicios como educación y salud; sin embargo, a modo
de ilustración, el Cuadro 8.4 muestra algunos indicadores de seguridad calculados a partir de la encuesta
de la CAF y fuentes oficiales de estadísticas, distinguiendo por una parte entre ciudades grandes y
ciudades pequeñas y por la otra, entre países que en
la actualidad tienen un nivel igual o menor a tres en
el índice de descentralización de la policía (Bolivia,
Ecuador y Perú) o igual o mayor a cuatro (Brasil,
Colombia y la República Bolivariana de Venezuela).
Cuadro 8.4 Valoración
de la polícia e indicadores de seguridad según tamaño de las ciudades y
descentralización territorial de la fuerza policial en América Latina
Valoración de la policía (1-10)
Tamaño de la ciudad
Centralizado
Descentralizado
Pequeña
4,1
4,4
Valoración de la seguridad
en la ciudad (1-10)
Porcentaje de la población que ha
cambiado sus hábitos por la inseguridad
Porcentaje de la población
que ha sido víctima de extorsión
Porcentaje de la población
que ha sido víctima de abusos policiales
Tasa de homicidios por cada
100.000 habitantes
Fuente: CAF (2009b) y estadísticas oficiales de cada país.
Grande
Grande
Pequeña
3,9
4,6
4,8
4,5
4,7
4,4
Grande
80,6
60,1
Grande
16,1
6,1
Pequeña
Pequeña
Grande
Pequeña
Grande
Pequeña
80,9
12,5
15,5
11,5
19,6
14,2
57,4
6,9
9,0
9,2
44,7
55,2
Seguridad ciudadana desde el territorio 199
El cuadro muestra cómo en varios casos, tanto para
ciudades grandes como pequeñas, los países con
sistemas más descentralizados presentan una valoración subjetiva de la policía y unos indicadores de
desempeño policial mejores que en países donde los
sistemas son más centralizados, aunque en general
la valoración global de la situación de seguridad no
parece ser muy diferente. Las últimas filas del
cuadro indican que la tasa de homicidios en países
más descentralizados son mayores que en los más
centralizados. Una explicación posible de este
último resultado es que los países con mayores
problemas de seguridad son los que se han movido
más rápidamente hacia sistemas más desconcentrados, aunque también subraya la importancia de no
atribuirle una interpretación causal a los patrones
mostrados, sino más bien tomarlos como sugerentes.
Más allá de intentar valorar la descentralización en
sí misma con precisión, es necesario comprender la
estructura de los sistemas de provisión de seguridad
en la región con el propósito de identificar los espacios dentro de los cuales las autoridades locales
pueden adelantar iniciativas propias y en cuáles es
necesaria la cooperación entre regiones o una coordinación central más directa. Este tema se trata a
continuación.
Sistemas de provisión de seguridad
en América Latina
Pese a que hasta ahora se ha enfatizado el aspecto
policial, un sistema de provisión de seguridad
comprende no solamente dicho aspecto, sino
también el sistema de acusación, juicio y castigo a
los criminales así como el sistema de intervenciones preventivas a través de políticas sociales o de
infraestructura localizadas. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha documentado la estructura formal de la organización de las
fiscalías, los sistemas judiciales, los sistemas policiales y de asistencia familiar en la región,
evaluando los sistemas de provisión de seguridad
ciudadana desde cuatro ámbitos: normativo, institucional, de la previsión social del delito y del funcionamiento del órgano policial (PNUD, 2008).
Algunos países y ciudades tienen una Ley Marco
que regula el sistema de seguridad pública en general, mientras que otros no la tienen; en algunos
países esta normativa tiene el más alto rango legal,
aunque en ninguno de los países analizados hay una
diferenciación a nivel constitucional entre seguridad pública y defensa nacional. Dentro de esta clase
de gran paraguas normativo, se inscribe una institucionalidad de los sistemas de seguridad también
muy diversa entre países y ciudades. Por ejemplo,
en algunos países y ciudades el tema de la seguridad se encuentra a cargo de un ministerio especialmente dedicado y en otros, es parte del ministerio
del interior o del ministerio de la defensa. En algunas partes existen canales formales fuertes de participación ciudadana en la atención a esta problemática mientras que en otros es débil o inexistente. De
igual manera los mecanismos de coordinación policial pueden ser muy diferentes.
El Cuadro 8.5 (ver p.200) describe algunas características de la institucionalidad de la provisión de
seguridad en varios países y ciudades de América
Latina. La segunda columna muestra el tipo de
gobierno, que se refiere al nivel de gobierno que se
encarga del tema de seguridad ciudadana: un ministerio dedicado al tema representaría un tipo de
gobierno “fuerte” a nivel nacional y una secretaría
dedicada lo haría a nivel municipal. Aunque algunas
de estas características pueden haber cambiado
recientemente, incluso en algunas ciudades importantes de la región como Caracas o Río de Janeiro,
no parece existir una estructura institucional establecida que centralice una estrategia con diversas
aristas para atender el problema. A nivel nacional, la
experiencia es variada también, aunque la mayoría
de los países carece de una institucionalidad dedicada, lo cual puede ser reflejo de la ventaja comparativa de los gobiernos locales en esta materia.
La coordinación de la policía, descrita en la tercera
columna, se refiere a la forma de coordinación de
las acciones de la policía con los demás sectores del
sistema. A nivel nacional, hay varios países en los
que no existe tal mecanismo, aunque sí existe, a
nivel local, bajo alguna modalidad, en todas las
ciudades. La cuarta columna se refiere a si existe o
no un sistema de asesoramiento y consulta multisectorial en el que se incorporan información, recomendaciones y observaciones a la política de seguridad ciudadana del país o de la ciudad. Cabe
mencionar en la mayoría de las ciudades este tipo
de mecanismo existe, al menos formalmente. La
quinta columna describe los órganos encargados de
las actividades de evaluación técnica de las condi-
200 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro 8.5 Elementos
Ciudad / País
Buenos Aires
Sao Paulo
Río de Janeiro
México, DF
Caracas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
México
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela, RB
Fuente: PNUD (2008).
institucionales de la provisión de seguridad ciudadana en América Latina
Tipo de
gobierno
Coordinación de la
policía
Asesoramiento, consulta
y cogestión
Área técnica de evaluación
situacional
Participación
ciudadana
Fuerte
Central y civil
No
Central y civil
Medio
Central y civil
Sí
Fuerte
Central y civil
Débil
Central y policial
Débil
No central y policial
Intermedio
Inexistencia
Fuerte
Intermedio
Débil
Central y civil
Inexistencia
Sí
Central y civil
Sí
Central y polial
Sí
No central y policial
Sí
Inexistencia
Sí
Central y civil
Medio
Medio
Bajo
Alto
Civil y policial
Medio
Sí
Central y civil
Bajo
Sí
Civil y policial
Intermedio
No central y civil
Débil
Central y policial
No
Débil
Central y policial
Sí
Central y policial
Medio
No
Central y policial
Medio
Débil
Fuerte
Intermedio
Intermedio
Débil
Inexistencia
Central y policial
Central y policial
Inexistencia
Central y policial
Sí
Sí
Sí
Sí
ciones de seguridad y de situaciones críticas particulares que pueden manejarse de manera centralizada en la institución policial o en alguna instancia
civil; en la mayoría de los casos, la instancia es
policial. Finalmente, la sexta columna muestra un
indicador de la existencia de mecanismos para la
participación ciudadana que, en la mayoría de los
países y ciudades, tienen algún nivel de importancia, lo cual puede ser instrumental para la implementación de intervenciones con requerimientos de
información muy local o de participación directa de
las comunidades.
Otra dimensión de gran importancia en la institucionalidad de los sistemas de seguridad ciudadana
está relacionada con la prevención social del delito.
Por carecer de información a nivel de ciudades o de
alguna instancia subnacional, el Cuadro 8.6 muestra
algunas de sus características para el mismo grupo
de países. Dicho cuadro indica, por una parte, si el
país cuenta o no con algún organismo encargado de
diseñar e implantar políticas sociales focalizadas de
prevención del delito y si su acción es de carácter
civil o no. Además, se ilustra la presencia de algunas estrategias focalizadas (posiblemente ejecuta-
Central y civil
Bajo
Inexistencia
Central y civil
Inexistencia
Central y policial
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
das por autoridades subnacionales) a grupos o
zonas especialmente vulnerables o de alto riesgo. El
cuadro señala algunas de las estrategias complementarias a la acción tradicional de mecanismos de
captura e incapacitación que, en muchos casos,
pueden tener impactos sobre la criminalidad y la
violencia en el futuro.
La mayoría de los países cuenta con algún esquema
y una organización nacional orientados a la dimensión social del delito. Para los gobiernos locales, esta
experiencia puede ser fundamental, en particular en
la implementación inicial de este tipo de política.
Por añadidura, aunque la parte policial es de gran
importancia, aparte de las características descritas en
la sección anterior sobre el grado de cercanía de las
instancias de decisión al territorio, en la mayoría de
las ciudades de la región, los ascensos policiales no
están vinculados a las competencias o al desempeño
y, por lo general, tanto los mecanismos de control
como la defensoría policial o las normativas sobre el
procedimiento acusatorio son débiles o inexistentes.
La normativa general así como la institucionalidad
existente en las diversas dimensiones de los siste-
Seguridad ciudadana desde el territorio 201
Cuadro 8.6 Prevención
País
Argentina
Bolivia
social del delito en países seleccionados de América Latina
Agencia coordinadora
Centralizada
Características
Sí
Civil
No
No
Sí
No
No
No
Civil
No
No
No civil
No
Sí
Brasil
n.d.
Colombia
Sí
Chile
Ecuador
México
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela, RB
Fuente: PNUD (2008).
Estrategias en zonas de riesgo
Mecanismos de control
de adicciones
Civil
n.d.
Sí
Sí
Sí
Sí
Civil
No existe
No existe
Sí
No civil
Civil
No civil
mas de seguridad ciudadana son muy variadas
según los países e, incluso, puede ser muy distinta
entre ciudades del mismo país. Por lo tanto, resulta
imprescindible que las estrategias dirigidas a esta
problemática no solamente partan de un diagnóstico
local exhaustivo, sino que apalanquen las capacidades institucionales existentes que, en última instancia, son las que pueden dar sostenibilidad tanto a las
políticas como a las condiciones sociales logradas a
partir de ellas.
Intervenciones a nivel local
Las experiencias de Bogotá, Medellín y, más
recientemente, Sao Paulo han recibido mucha atención tanto en debates de política como en discusiones académicas sobre seguridad ciudadana, gracias
a sus éxitos en reducir los niveles de criminalidad y
violencia de manera dramática en un período de
tiempo relativamente corto. Uno de los factores
claves que tienen en común las experiencias de
Bogotá y Medellín se refiere al hecho de que los
planes dirigidos a mejorar las condiciones de seguridad han estado insertos en estrategias más amplias
para el mejoramiento de la calidad de vida en las
ciudades y para la aceleración del dinamismo
productivo. En Bogotá se implementó una filosofía
de “ley, moral y cultura”, en la que el efecto demostración de la cultura cívica y la concientización
sobre el respeto a las normas han desempeñado un
papel fundamental, pero donde los incentivos tradi-
Sí
Sí
No
Sí
No
Sí
Mecanismos de prevención
contra la violencia familiar
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
No
cionales impuestos a través del sistema policial y de
incapacitación también han sido determinantes. Por
otra parte, la experiencia de Medellín descansó más
sobre el fortalecimiento de la institucionalidad, el
rescate de los espacios públicos de convivencia y la
participación ciudadana, y también sobre un
esfuerzo por paliar algunas de las fuerzas de
conflictividad más prominentes, como la reinserción de los guerrilleros y paramilitares desmovilizados a la sociedad (ver Recuadro 8.2). En todas las
experiencias de éxito, el fortalecimiento de la
fuerza pública policial ha sido clave aunque no de
manera indiscriminada. Otro factor clave en las
experiencias de Bogotá y Medellín ha sido el establecimiento de un sistema de información sobre los
progresos de las ciudades en diversos ámbitos,
como el de la seguridad, con el fin de hacer un
seguimiento a las metas propuestas e identificar
posibles prioridades de acción (Mockus, 2008;
Salazar, 2008).
Los planes integrales atienden varias dimensiones
del problema al mismo tiempo y buscan lograr un
balance entre sus partes, dependiendo del diagnóstico respecto de las necesidades más urgentes de la
localidad. Los componentes de esos planes, sin
embargo, por lo general son intervenciones puntuales dirigidas a algún elemento particular. Sería
imposible lograr aquí una revisión exhaustiva de
todas las clases de intervenciones puntuales que se
han intentado llevar a cabo; no obstante ello, es
202 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Recuadro 8.2 Medellín segura y pacífica
A principios de la década de los noventa, Medellín era catalogada como una de las ciudades más peligrosas del mundo; así,
por ejemplo, en 1991 hubo 368 homicidios por cada 100.000
habitantes. Allí confluían la delincuencia común, la organizada
y los grupos insurgentes protagonistas del conflicto armado
colombiano. Sin embargo, pese al miedo, pesimismo y desconfianza instalados en el imaginario colectivo, fue posible revertir
la senda negativa y convertir a Medellín en una ciudad atractiva, amena y segura. Para el año 2005, el número de homicidios
por cada 100.000 habitantes había disminuido a 36.
Estos resultados fueron producto de la participación activa y
mancomunada de los organismos gubernamentales y de la
seguridad pública, las comunidades, la sociedad civil y el sector
empresarial, así como de la adopción de un enfoque integral de
la problemática de la criminalidad que buscó no solo atacar las
consecuencias más inmediatas de la delincuencia sino penetrar en el tejido social para modificar, de forma estructural, un
ambiente proclive a la comisión de delitos.
La estrategia implementada se fundamentó en tres pilares; en
primer lugar, en la necesidad de rescatar la confianza en las
instituciones públicas como organismos destinados a aumentar el bienestar social; en segundo lugar, en el fortalecimiento
de la cultura ciudadana; y en tercer lugar, en una perspectiva
integral sobre la seguridad y la convivencia ciudadana.
Esta estrategia se concretó en diversos programas implementados tanto por los organismos públicos como por la
ciudadanía directamente. Gran parte del esfuerzo se concentró en fortalecer la fuerza pública policial, reorientando su
funcionamiento al de una institución más integrada a las
comunidades y respetuosa de los derechos humanos. Para tal
fin, entre otras cosas, se articularon los esfuerzos de la
Secretaría de Gobierno y la Policía de la ciudad, involucrando
a esta última en todos los programas puestos en marcha por
la Secretaría. Se articularon y organizaron, por ejemplo, los
llamados ‘vigilantes informales’, ofreciendo programas de
capacitación en distintos aspectos de la labor comunitaria.
Para el año 2006 se había capacitado a 1.482 vigilantes, de
los cuales 650 se habían organizado en doce asociaciones,
cuatro comunas y un corregimiento de la ciudad.
El respeto a los derechos humanos adquirió un papel central pues
no podía pretenderse resolver un grave problema de violación de
derechos humanos (inseguridad ciudadana) violando derechos
humanos. Se instaló una Unidad Permanente para los Derechos
Humanos, destinada a atender a las víctimas directas de la violencia,
a sus familias, a los perpetradores y a toda la sociedad, en general.
Las comunidades también participaron activamente a través de
los comités locales de gobierno, discutiendo y analizando las
políticas implementadas por la Secretaría, manifestando e informando sobre la problemática en sus comunidades y formulando propuestas novedosas en materia de orden público, seguridad y convivencia. En Medellín, existen al menos 21 consejos
de convivencia ciudadana y 21 comités locales de gobierno.
Otro aspecto en el que se hizo mucho énfasis fue el rescate del
espacio público como medio para mejorar la convivencia y
fomentar la cultura ciudadana. Se pusieron en marcha programas de actividades culturales y deportivas en las calles,
parques, teatros y coliseos. También en este contexto, se
buscó resolver la problemática de los vendedores informales
en las calles, organizándolos, regulándolos y reubicándolos en
espacios aptos y, en muchas ocasiones, brindando facilidades
para mejorar su capacitación en mercadeo y áreas afines. Bajo
el programa Zonas Transparentes fue posible afiliar y organizar
a cinco mil venteros ambulantes del centro de Medellín.
Habida cuenta de que la violencia había penetrado en la
sociedad hasta sus simientes, se consideró fundamental fomentar una cultura de paz y de reconciliación social y, en este sentido, como parte del programa de desmovilización colectiva de
los grupos de autodefensa en Colombia, se formularon programas de reincorporación a la vida ciudadana y productiva de los
desmovilizados, pospenados1 y posliberados del conflicto armado. De esta forma, en 2006, 500 desmovilizados empezaron a
dedicarse productivamente a alguna actividad remunerada y el
resto continuó con su formación académica.
Por otra parte, la implementación del programa Víctimas del
Conflicto de Medellín, destinado a ofrecer asistencia psicológica y económica a las familias afectadas por el conflicto bélico, también ha contribuido a restituir relaciones sociales rotas,
mejorar el clima de confianza ciudadana y disminuir los índices
de violencia. Hasta la fecha, más de 500 personas adultas y
300 jóvenes han recibido asistencia; asimismo, se han hecho
esfuerzos por documentar y difundir sus experiencias.
Finalmente, se pusieron en marcha planes de desarme en las
comunidades, promoviendo la entrega voluntaria de armas y
juguetes bélicos, y desestimulando su uso a través de campañas
de comunicación innovadoras y creativas. Estas actividades
fueron acompañadas por restricciones legales al porte de armas
y por la realización de talleres, debates y foros de discusión en el
seno de las comunidades.
Fuente: Salazar (2008).
1 ‘Pospenados’ se refiere a las personas que fueron condenadas por un juez y cumplieron debidamente con su condena;
y ‘posliberados’, a las personas sindicadas por algún delito y luego absueltas.
Seguridad ciudadana desde el territorio 203
posible describir algunas para las que existen suficientes experiencias en distintos países con el fin de
obtener un balance cuidadoso de sus efectos y de ver
si existen algunos condicionantes a su efectividad.
Presencia policial en hot spots o zonas de alta
incidencia
Una tendencia en la prevención del delito, que ha
cobrado importancia recientemente, plantea poner
el énfasis de la intervención policial sobre los lugares de alta incidencia delictiva y no sobre individuos o grupos de individuos. La idea se basa en que
el entorno físico genera condiciones más o menos
propicias para la delincuencia y que la focalización
de la atención sobre los lugares de la ciudad con
mayores incidentes reportados puede ser una
opción efectiva para reducir la criminalidad. Por
ejemplo, una calle con poca iluminación, edificaciones abandonadas y acceso rápido a una autopista
puede ser un lugar propicio para el establecimiento
de un punto de venta de drogas, ya que ofrece
acceso fácil a una vía rápida para los clientes, dificultad de identificación debido a las condiciones de
iluminación, y opciones para esconder drogas,
dinero y personas. La identificación de este tipo de
lugares y la concentración de esfuerzos sobre ellos
puede ser efectiva, en vista de que aumenta la dificultad de delinquir. En una amplia revisión de la
literatura sobre este tema, Braga (2007) concluye
que la mejor evidencia existente (principalmente
para Estados Unidos) apunta a que esta clase de
política tiene un impacto significativo (alrededor de
20%) en la reducción de la criminalidad. Una de las
pocas evaluaciones de impacto, si no la única, de
una experiencia de este tipo para un país de
América Latina es la del programa Fica Vivo en
Brasil, documentada en Peixoto et al. (2009),
dichos autores miden el impacto del programa en
las zonas piloto en Belo Horizonte y muestran un
impacto negativo importante sobre las tasas de
homicidio en los barrios de la ciudad.
Una pregunta que surge naturalmente al considerar
este tipo de política es si se da un desplazamiento
de las actividades criminales a otras zonas con
menor presencia policial, cuando se interviene una
zona puntual. Los estudios descritos buscan no
solamente medir el impacto del programa en las
localidades donde se aplica sino también en las
localidades adyacentes para tratar de determinar si
se observan efectos de “derramamiento” de la
criminalidad de una localidad a otra como consecuencia del programa. La evidencia disponible, que
no logra descartar efectos sobre comunidades lejanas, sugiere que en todo caso con frecuencia se
observa una reducción en la criminalidad de zonas
adyacentes, lo cual representa un impacto externo
positivo, contrario a lo que podría esperarse si
hubiera desplazamiento del crimen.
Vigilancia vecinal
La vigilancia vecinal es utilizada por comunidades,
formal o informalmente organizadas, para prevenir
el crimen, especialmente robos en sus distintas
modalidades. La estrategia consiste en compartir la
vigilancia de un territorio determinado entre todos
los vecinos de la comunidad y hacerlo de manera
visible. Ante la detección de cualquier sospechoso,
el vecino-vigilante procede a reportar el hecho a la
policía local u otras autoridades. Se presume que la
vigilancia vecinal tiene un efecto preventivo sobre
el crimen, principalmente porque afecta las percepciones de los criminales potenciales respecto a la
posibilidad de ser descubiertos y, por lo tanto, actúa
como disuasivo al momento de decidir cometer un
crimen. De igual forma, la vigilancia vecinal
mejora la comunicación entre la comunidad y la
policía, y al promover la interacción entre distintos
miembros de la comunidad, aumenta también la
cohesión social y las posibilidades de controlar el
crimen, ya que se generan ciertas normas de
comportamiento aceptables respetadas por todos.
Por lo general, este programa se complementa con
la colocación de avisos en las calles y en las propiedades y con encuestas de seguridad, entre otras
acciones; no tiene límite (ni inferior ni superior) en
cuanto al área de cobertura, aunque lo habitual es
que se aplique con mayor efectividad en urbanizaciones o sectores no muy extensos. No suele ser una
estrategia especialmente costosa y suele ser financiada, en forma conjunta, por la comunidad y la
policía local.
En un estudio que revisa de manera sistemática más
de 50 evaluaciones de este tipo de programas, principalmente en el Reino Unido y Norte América,
donde son más populares que en otras partes del
mundo (Bennett et al., 2008), se concluye que estas
iniciativas son efectivas para reducir la incidencia
204 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
del crimen. Además de una revisión narrativa/cualitativa de varias experiencias, la revisión de las
evaluaciones cuantitativas, basadas en técnicas de
comparación estadística de grupos de tratamiento y
control asignados de manera aleatoria, arroja un
impacto promedio de entre 20% y 30% de reducción en el crimen como consecuencia de la aplicación del programa. Esta magnitud de los impactos
explica, en parte, la popularidad de estos programas
en Estados Unidos y el Reino Unido, donde alrededor de 40% y 25% de la población, respectivamente, participa en alguna clase de esquema de
vigilancia vecinal.
Cámaras de vigilancia
Los sistemas de televisión por circuito cerrado se
utilizan ampliamente tanto en espacios públicos
como privados. Su utilización se dirige fundamentalmente a prevenir crímenes contra las personas y las
propiedades. Incluso, en algunos países se trata de la
estrategia de prevención más utilizada como complemento al sistema de justicia criminal. La utilización
de cámaras de seguridad es un tipo de política de
prevención situacional del delito, ya que su efecto
sobre el crimen ocurre principalmente a través de la
disuasión que genera en los posibles criminales al
aumentar su probabilidad de detección percibida. En
realidad, la probabilidad objetiva de detección
también aumenta, así como la posibilidad de que las
autoridades intervengan de forma más expedita y
eficaz en situaciones de peligro. Al igual que la vigilancia vecinal, actúa también indirectamente a través
de la cohesión que produce entre miembros de las
comunidades y la consiguiente generación de mecanismos informales de control social.
El uso extendido de cámaras de vigilancia se ha
convertido en una de las iniciativas más populares
en años recientes, aunque en general no existe un
consenso científico respecto del impacto que este
instrumento tiene sobre el crimen. Welsh y Farrington (2008a) hacen una evaluación de 41 estudios
rigurosos (con grupos de tratamiento y control,
asignación aleatoria, entre otros) que cuantifican el
impacto de las cámaras de vigilancia sobre el
crimen y encuentran que para el caso de cámaras en
estacionamientos, se identifica una reducción de
alrededor de 50% en el crimen; pero que en otras
circunstancias, como en autobuses u otros lugares,
el impacto es pequeño y a veces estadísticamente
indistinguible de cero. Vinculado a la efectividad de
las cámaras en estacionamientos, los estudios muestran un impacto de alrededor de 26% de reducción
en el robo de vehículos, y la utilización de las cámaras, conjuntamente con otro tipo de intervenciones
como patrullas especiales de policía, alarmas, espejos, entre otros, aumenta su efectividad.
Iluminación de las calles
Con base en una lógica similar a la que justifica la
instalación de cámaras de vigilancia (e incluso la de
intervenciones en zonas de alta incidencia), es razonable esperar que las calles más iluminadas sean
más seguras que las menos iluminadas. De hecho,
la efectividad de las cámaras y de los programas de
vigilancia vecinal dependen de que los espacios
monitoreados tengan una iluminación adecuada.
Aunque por lo general la iluminación de las calles
es vista como parte de los planes de mejora de la
infraestructura y vialidad de las ciudades, la relación de este tipo de infraestructura con la seguridad
ciudadana se ha destacado tanto en la discusión
académica como política.
Como es de suponer, la literatura académica que
evalúa rigurosamente el impacto de la iluminación
de las calles sobre el crimen encuentra un impacto
significativo sobre la delincuencia en las zonas
iluminadas. En una revisión de los estudios con
metodologías más sólidas, Welsh y Farrington
(2008b) encuentran que la iluminación de las calles
fue efectiva en la reducción de la incidencia de
crímenes en ocho de trece estudios evaluados. Se
estimó que las zonas donde se emprendieron planes
de iluminación de las calles tuvieron, en promedio,
una reducción de la criminalidad de 27% respecto a
las zonas donde no se implementó esta estrategia.
Los resultados no varían sustancialmente en función de si la reducción de crímenes ocurre durante
la noche o durante el día, aunque cuando la iluminación se ve acompañada de medidas complementarias como cámaras de seguridad, su efectividad
parece ser mayor.
Programas de tutoría de jóvenes para la
reducción de conductas antisociales
La tutoría a jóvenes con alto riesgo de incurrir en
conductas antisociales (delincuencia, agresiones
contra terceros, deserción escolar, entre otros) es un
Seguridad ciudadana desde el territorio 205
instrumento de uso extendido en varios países del
mundo para la prevención e, incluso, corrección de
problemas conductuales de la población juvenil.
Este tipo de intervención consiste esencialmente en
el fomento de relaciones extendidas en el tiempo
entre un joven y una figura con un nivel de jerarquía superior en términos de experiencia, edad o
poder que sean relevantes para el joven en cuanto a
sus posibilidades de visualizarse en ella e imitar sus
conductas positivas. Ahora bien, esta jerarquía no
debe estar asociada a un rol particular como el de
maestro, madre, padre, entre otros, ya que la distancia social entre el tutor y el joven podría ser demasiado grande como para desarrollar una relación de
confianza.
Las dificultades para comprender el impacto que
este tipo de programas realmente tiene sobre el
comportamiento de los jóvenes en situación de
riesgo son análogas a las que existen para identificar el impacto de otras intervenciones sociales,
donde el reto consiste en distinguir la influencia del
programa de aquella que tienen las propias características de los individuos o de su entorno sobre el
resultado de interés, en este caso, la incidencia
criminal. En este marco, Tolan et al. (2008) hacen
una revisión de los estudios que evalúan el impacto
de estas intervenciones sobre las conductas de los
jóvenes y seleccionan solo aquellos que utilizan
metodologías de evaluación de impacto rigurosas y
con resultados de alta credibilidad. Dichos autores
muestran que esta intervención puede ser efectiva
en reducir la incidencia delictiva de jóvenes de alto
riesgo así como sus niveles de agresividad en la
resolución de conflictos.
Los programas dirigidos a ofrecer entrenamiento a
padres de niños menores de cinco años en la
prevención de problemas de conducta de los niños
es otro tipo de intervención, vinculado a los de tutoría para jóvenes en situación de riesgo. Se ha
demostrado que este tipo de entrenamiento puede
ser efectivo no solamente en reducir conductas antisociales más adelante en la vida del niño sino
también en mejorar sus capacidades de socialización de manera más general, lo que redunda en un
mejor rendimiento escolar, en su inserción laboral
futura, entre otros (Piquero et al., 2008).
Programas cognitivo-conductuales
para criminales
Otro tipo de intervención, dirigida a reducir la
criminalidad, propone atender directamente tanto a
personas con antecedentes por haber cometido
actos delictivos como a personas con un tipo de
comportamiento considerado propenso a cometer
delitos. El objetivo de estos programas es modificar
los déficits cognitivos y las conductas disociadoras
que desvían el comportamiento de los sujetos, en
vista de que estas características son aprendidas y
en principio no inherentes a la persona. Dichos
programas se aplican a individuos de cualquier
edad y género, en ambientes comunitarios o en
instituciones, por especialistas en salud mental o
profesionales de formación técnica, aisladamente o
como parte de un programa más integral. Lipsey et
al. (2007) revisan la evidencia sobre sus efectos y
encuentran que, por lo general, este tipo de intervención tiene un impacto importante. Los grupos de
tratamiento al cabo de la terapia tienen una probabilidad una vez y media menor que los grupos de
control de reincidir en actividades delictivas.
Asimismo, el impacto sobre grupos de mayor
riesgo de incidencia (p.e., con historiales criminales
más extensos) es mayor que sobre grupos de menor
riesgo, aunque se identificaron muy pocas diferencias entre grupos de edad o género.
Por otro lado, el efecto sobre las probabilidades de
reincidencia parece aumentar al incrementar el
número de sesiones por semana, en comparación
con el aumento de la duración total del tratamiento.
Por último, cuando el tratamiento se combina con
ayuda psiquiátrica, entrenamiento vocacional y
laboral y/o con otros programas educativos, su
efecto en la reducción de la probabilidad de reincidencia es aún mayor.
Un enfoque integral
En general, la lección que se desprende de la aplicación de estas y otras intervenciones en el área de las
políticas públicas es que primero se debe evaluar el
impacto que tienen sobre el crimen antes de asignarles recursos en grandes cantidades. Además, el
portafolio de políticas locales no solamente debe
responder a un criterio de impacto, sino de costoefectividad.
206 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Con relación al tema de la planificación y de los
procedimientos utilizados para tomar decisiones
sobre una intervención puntual, existe también la
noción de “acción policial orientada a problemas”
(Problem Oriented Policing) que no trata de
ninguna intervención particular –como la iluminación de las calles o el apoyo a las familias para reducir la violencia en el hogar–, sino que se refiere a la
manera en que se aborda un problema de seguridad
particular. En efecto, cuando la acción del Estado en
el área de seguridad se basa en una estrategia
centrada en el problema, teniendo en cuenta sus
posibles aristas, la intervención es significativamente más efectiva que cuando ello no sucede
(Weisburd et al., 2008). Por ejemplo, la intervención
sobre un lugar de alta incidencia criminal se puede
hacer solo con visitas más frecuentes por parte de la
policía o estas se pueden combinar con el mantenimiento de la infraestructura local, la incorporación
de la comunidad en la vigilancia local y el ofrecimiento de incentivos para la incorporación laboral o
escolar de jóvenes de la zona, entre otros.
Ciertamente, existe una gran diferencia entre una
visión parcial de un problema particular de seguridad y una visión integral, y la evidencia muestra
que el enfoque parcial es menos efectivo que el
integral. El caso de Medellín, descrito en el Recuadro 8.2, al considerar la importancia del rescate de
los espacios urbanos, de la presencia policial, de la
participación de la comunidad, de los programas de
desarme, entre otros, como parte del mismo plan
estratégico general, es un ejemplo de este tipo de
enfoque, y cada ciudad o localidad debe buscar la
combinación de acciones y de intervenciones que
resultan más adecuadas a sus necesidades y potencialidades.
Prioridades políticas y lógica electoral
El argumento de que la descentralización de la
provisión de servicios mejora la rendición de cuentas de las autoridades para con la ciudadanía
descansa en la idea de que los mecanismos que ella
tiene para castigar o premiar a quien toma las decisiones de política funcionan más eficientemente a
una escala menor. Ello puede deberse a que las
acciones de las autoridades son más fáciles de identificar, o a que la movilización y sensibilidad política de las comunidades es mayor a nivel local
(cada voto tiene un peso proporcional mayor que en
una elección nacional). Este argumento es difícil de
verificar empíricamente, pero es posible ofrecer
algunos elementos indicativos de que los incentivos
que enfrentan los políticos con respecto a la priorización de servicios difieren entre el nivel nacional y
el local.
Un ejercicio útil consistiría en comparar la fracción
del presupuesto total que dedican las autoridades
municipales y el gobierno nacional al tema de la
seguridad ciudadana. Dado que las competencias de
ambos niveles de gobierno son distintas, es de esperar evidentemente que haya diferencias en el nivel
de esta fracción; sin embargo, al comparar, por
ejemplo, el cambio en esta fracción entre dos años
determinados, tratando de mantener los rubros de
gasto en niveles comparables y donde los niveles de
gobierno comparten competencias, se puede
evaluar si hay o no diferencias en los incentivos que
enfrentan las autoridades a distintos niveles para
dirigir recursos hacia este sector. El Recuadro 8.3
hace un ejercicio similar para las municipalidades
de la ciudad de Lima y encuentra varios aspectos
relevantes. En primer lugar, muestra que entre 2005
y 2006, mientras el gobierno nacional reducía la
fracción del gasto dedicada a la seguridad ciudadana, las autoridades municipales de Lima lo
aumentaban; y en segundo lugar, que existen grandes diferencias en la prioridad que cada una de las
municipalidades le otorga al problema, lo que debería ser reflejo de un mejor ajuste de las decisiones
municipales a las necesidades y preocupaciones de
la localidad.
De la experiencia de Lima en Perú, y de otras
ciudades como México DF (Méndez, 2009) no se
desprenden conclusiones definitivas, pero sí indicios de que los incentivos que tiene quien toma las
decisiones públicas a nivel local con respecto a la
seguridad ciudadana son diferentes a los que
enfrenta una autoridad a nivel nacional. Valdría la
pena investigar más la hipótesis de que el mecanismo de rendición de cuentas es más efectivo, bien
sea por la visibilidad de la política o porque los
mecanismos de presión de la ciudadanía son más
eficaces, puesto que las diferencias entre el
gobierno nacional y las municipalidades sugieren
que el tamaño de la jurisdicción guarda relación con
el peso que cada ámbito de acción tiene en las prioridades de política.
Seguridad ciudadana desde el territorio 207
Recuadro 8.3 La seguridad ciudadana y el presupuesto en Perú y en las municipalidades
distritales de Lima
En Perú, el organismo encargado de atender los problemas de
la seguridad ciudadana es el Ministerio del Interior a través de
su programa de orden interno que contempla una variedad de
subprogramas, los cuales, a su vez, se componen de distintas
actividades. Estos subprogramas y actividades abarcan la
coordinación con las autoridades regionales y locales en
temas relativos a la seguridad; las acciones destinadas a
normar y controlar el mercado de armas y explosivos; el
control de los movimientos migratorios; el mejoramiento de los
aspectos funcionales y académicos de los cuerpos policiales;
las operaciones policiales y la seguridad ciudadana, entre
otros. Por su parte, los municipios distritales dedican también
una parte de su presupuesto anual a prestar servicios de
seguridad ciudadana en sus jurisdicciones. Estos servicios
Cuadro 1.
incluyen el serenazgo, cámaras de vigilancia, centrales de
emergencia y atención de denuncias, redes de comunicaciones entre juntas vecinales y policía, entre otros.
En el Cuadro 1 se presenta el presupuesto de seguridad
ciudadana como proporción del presupuesto total, tanto del
país como de los municipios distritales de Lima, para los años
2005 y 2006 y la variación anual. Los municipios distritales se
clasificaron según su nivel socioeconómico en cinco categorías. Se observa que el gasto suele ser mayor a nivel de
municipios distritales que a nivel nacional, salvo algunas
excepciones. Además, mientras que entre estos años, hubo
un aumento en esta proporción en 19 de los 30 municipios
reportados, a nivel nacional esta se redujo.
Presupuesto de seguridad ciudadana como proporción del presupuesto total
en Perú y en las municipalidades de Lima
Perú a/
Nivel socioecómico A
San Isidro
La Molina
Nivel socioecómico B
Miraflores
Surco
San Borja
Jesús María
Surquillo
Magdalena
San Miguel
Punta Hermosa
Chaclacayo
Punta Negra
Nivel socioecómico C
Lima
La Victoria
Ate
San Martín de Porres
San Juan de Miraflores
Los Olivos
Santa Anita
Chorrillos
San Luis
Independencia
Rímac
Comas
% del presupuesto
distrital (2005)
% del presupuesto
distrital (2006)
Variación
16,60
10,70
18,60
12,00
2,00
1,30
12,30
7,50
10,20
8,10
7,10
6,80
2,00
9,40
2,90
6,60
11,30
9,30
9,40
10,00
6,60
9,50
3,40
7,60
3,30
6,50
-1,00
1,80
-0,80
1,90
-0,50
2,70
1,40
-1,80
0,40
-0,10
1,60
11,70
3,90
4,70
3,40
3,40
9,40
3,00
3,80
2,60
4,00
1,30
1,10
12,30
5,70
5,50
6,40
3,90
7,00
3,90
5,30
3,00
2,60
1,50
-0,50
0,60
1,80
0,80
3,00
0,50
-2,40
0,90
1,50
0,40
-1,40
0,20
3,22
3,07
-0,15
Continúa
208 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Continuación
Cuadro 1.
Presupuesto de seguridad ciudadana como proporción del presupuesto total
en Perú y en las municipalidades de Lima
% del presupuesto
distrital (2005)
% del presupuesto
distrital (2006)
Variación
El Agustino
4,70
7,10
2,40
Puente Piedra
5,50
3,50
-2,00
3,40
-0,10
Nivel socioecómico D
Villa El Salvador
Lurín
Ancón
Nivel socioecómico E
Villa María del Triunfo
2,40
4,90
3,50
1,30
3,50
3,60
3,30
1,10
-1,30
2,00
a/ Para calcular el presupuesto de seguridad ciudadana en Perú se utilizaron los subprogramas de orden interno de entrenamiento
de recursos humanos y de seguridad ciudadana y la actividad de vigilancia policial de naturaleza civil del subprograma
de operaciones policiales.
Fuente: Muñoz (2009).
Un mayor gasto a nivel municipal puede estar relacionado con
una percepción de que las autoridades nacionales no están
atendiendo de manera eficiente la problemática de seguridad
ciudadana y que, por lo tanto, se requiere un esfuerzo mayor
a nivel local. También puede deberse al hecho de que las
municipalidades pueden identificar con mayor certeza la
gravedad de la problemática de seguridad y diseñar, consecuentemente, estrategias más adecuadas a la especificidad
de cada lugar. Por otro lado, tal vez los ciudadanos tienen
mayor capacidad de presionar a sus autoridades locales por
mejoras en su calidad de vida, lo cual se traduce en prioridades presupuestarias más cercanas a sus preferencias.
Un aspecto que debe resaltarse en estos datos es la gran
heterogeneidad en las proporciones que las distintas municipalidades dedican a la seguridad ciudadana; puede obser-
Una dimensión relevante en la discusión sobre los
incentivos políticos para intervenir en el tema de
seguridad ciudadana es la dimensión distributiva.
La visión tradicional de que la lucha contra el
crimen se lleva a cabo esencialmente a través de
políticas de “mano dura”, combinada con el hecho
de que el grueso de las actividades criminales
ocurre en sectores económicamente menos favorecidos (Di Tella et al., 2006), puede ocasionar que la
lucha contra el crimen se convierta en maltrato e
irrespeto por los derechos ciudadanos de los pobres,
lo cual en sociedades desiguales como las latinoamericanas conlleva elevados costos electorales y, en
consecuencia, la inacción por parte de las autoridades. Este es un problema de información local,
focalización adecuada de las intervenciones y
varse que, en general, las municipalidades más ricas son las
que dedican comparativamente más de su presupuesto a
atender la problemática de la criminalidad. Existen, desde
luego, excepciones, como por ejemplo la municipalidad de La
Victoria –donde los niveles de pobreza y de criminalidad son
elevados– que dedicó en ambos años incluso más que algunas de las municipalidades más ricas. Estas diferencias en
presupuesto se traducen, asimismo, en diferencias en las
estrategias que cada municipalidad utiliza para lidiar con el
crimen. Mientras algunas municipalidades hacen una apuesta
más fuerte por la tecnología, otras han implementado planes
de coordinación entre distintos cuerpos de seguridad; y otras,
inclusive, han apostado por una mayor participación y coordinación en las comunidades.
Fuente: elaboración propia con base en Muñoz (2009).
concepción unidimensional de la problemática que
precisamente destaca la importancia que pueden
tener los mecanismos de decisión a nivel local para
atender los problemas tecnológicos del uso efectivo
de la información y la flexibilidad en el diseño e
implementación de intervenciones así como para
mejorar las posibilidades de que el canal político de
rendición de cuentas y de generación de incentivos
adecuados para los tomadores de decisiones funcione correctamente.
Las encuestas de victimización, que pueden ser
implementadas con una frecuencia elevada y con
representatividad estadística de áreas geográficas
relativamente pequeñas, son una herramienta útil
para la rendición de cuentas y el seguimiento de los
Seguridad ciudadana desde el territorio 209
avances en materia de inseguridad. El Cuadro 8.7
muestra la lista de algunas de las encuestas de victimización que actualmente se llevan a cabo en
varios países de la región, indicando la cobertura, el
año de inicio y la frecuencia con la que se realiza.
Cuadro 8.7
Ciudad/es
El hecho más importante es que, en prácticamente
todos los países, existe alguna encuesta de este tipo,
y en muchos hay más de una; algunas de las
encuestas tienen cobertura nacional, pero otras
cubren ciudades o grupos de ciudades. Un primer
Encuestas de victimización en América Latina
Argentina
Buenos Aires (BA)
40 centros urbanos
Bolivia
La Paz y El Alto
Chile
Chile
47 comunas urbanas
41 comunas
Colombia
Bogotá, Cali y Medellín
Nombre de la encuesta
Institución responsable
Encuesta de Victimización
de la ciudad de BA
Encuestas de Victimización
Gobernación de BA y Universidad de San
Andrés
Universidad Torcuato Di Tella
Encuesta de Seguridad Ciudadana
La Paz
Observatorio de democracia y seguridad
2006
INE
2003
Índice Paz Ciudadana
Fundación Paz Ciudadana
2006
Encuesta de Victimización
DANE
Encuesta Nacional Urbana
de Seg. Ciudadana
Encuesta de Delincuencia
Bogotá, Cali, Medellín,
Encuesta de percepción y victimización
Barranquilla, Cartagena y Cúcuta
en 6 ciudades
Bogotá
Ecuador
Encuesta de percepción de seg.
y victimización
Libertad y Desarrollo
Fundación Seguridad y Democracia
Inicio
Frecuencia
2007
Anual
2006
2006
2003
Semestral
Anual
Trimestral
Semestral
2006
Anual
Cámara de Comercio de Bogotá
1998
Semestral
Provincias
Encuesta de Victimización
Gobierno de Ecuador
2008
México DF y zonas urbanas del
Edo. de México
Encuesta de Victimización
y Eficacia Institucional
Programa de Estudios para la Seguridad
Pública y Estado de Derecho
2005
Semestral
2002
Anual
México
Urbana y varias entidades
federales
Perú
Lima, Arequipa, Cusco,
Huamanga, Iquitos y Trujillo
Lima
Venezuela, RB
Nacional
Brasil
Sao Paulo, Río de Janeiro,
Recife y Vitoria
Encuestas Nacionales
sobre Inseguridad
Estudio de Victimización en 7 ciudades
Encuestas de Victimización varias
Encuesta Nacional de Victimización
y Seg Ciudadana
Instituto Ciudadano de Estudios
sobre la Inseguridad
SINASEC
y Apoyo Opinión y Mercadeo
Instituto de Defensa Legal
INE
y Consejo Nacional de Prevención
y Seguridad Ciudadana
2005
2003
Varios
Anunciado en
2009
2002
Río de Janerio
Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílio
Pesquisa de Vitimizacao
Gabinete de Seguranza institucional,
FIA-USP e Ilanud
IBGE
Universidade de Rio de Janeiro e IMS
2009
2005
Anual
América Latina
Latinobarómetro
Latinobarómetro
1995
Anual
Nacional
Varios países
46 países
Fuente: elaboración propia.
Pesquisa de Vitimizacao
Encuesta Internacional de Victimización
ICVS
International working group
1989
Anual
210 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
paso para avanzar hacia una mejor gestión del
problema de la inseguridad en la región es generar
espacios de discusión de los resultados de estas
encuestas con las autoridades locales y nacionales,
donde pueden contrastarse las cifras oficiales y
entablar un diálogo entre los miembros de la comunidad, los responsables de la implementación de
políticas y los encargados de hacer seguimiento a
las cifras. De esta forma, se pueden sentar las bases
para la fijación de metas concretas y consensuadas
de desempeño (tanto con cifras administrativas
como de victimización) sobre las cuales puede
medirse objetivamente el progreso de las condiciones de seguridad en la localidad. Cada país y cada
ciudad requieren un diagnóstico del estado de la
producción de cifras tanto oficiales/administrativas
como de victimización, y la definición, a partir de
allí, de las necesidades que pueden tener en este
sentido.
Conclusiones
La seguridad ciudadana es un derecho de todos. Se
trata del derecho a movilizarse libremente en el territorio y a vivir sin temor a perder la vida fortuitamente
por una lucha entre bandas. Ahora bien, también se
trata del derecho que tiene el ciudadano excluido, que
ha sido abusado familiarmente desde niño y que está
predispuesto a la violencia, a insertarse de una
manera funcional a la vida social. La mayor parte de
los ciudadanos en América Latina sufren a diario la
violación de estos derechos fundamentales de una u
otra manera, y ello representa un drama individual y
un problema de política pública de primer orden para
las autoridades locales en la región.
Los gobiernos locales han venido cobrando protagonismo en esta esfera, debido tanto a la inercia del
proceso de descentralización en muchos países
como al aumento de las exigencias de las propias
comunidades para con las autoridades a fin de que
ofrezcan soluciones. El grado en que las autoridades subnacionales tienen potestad para tomar decisiones sobre este tema varía según el país, pero en
todos los casos existen espacios de acción que
pueden hacer una diferencia significativa en los
territorios. Sin embargo, existen varias dimensiones
en las que se torna necesario un elevado nivel de
coordinación a nivel nacional y donde cobran prota-
gonismo diversas instituciones del Estado central.
Existen razones de peso para esperar que la descentralización de los sistemas de seguridad ciudadana
tenga un impacto positivo sobre la seguridad. En
primer lugar, la complejidad del problema requiere
el uso de información local, requiere la flexibilidad
para atender circunstancias particulares de cada
sitio y para mejorar la calidad de la rendición de
cuentas entre las autoridades y la ciudadanía. Pese a
que resulta difícil referir evidencia concluyente,
existen indicios de que en efecto estos canales
operan en la dirección descrita.
En este contexto, las autoridades locales de la
región deben ofrecer respuestas creíbles y sostenibles. De las experiencias revisadas, surge la conclusión de que las estrategias de seguridad que forman
parte de planes ciudadanos más amplios, que
contemplan dimensiones sociales en un sentido
extendido así como aspectos productivos y de fortalecimiento institucional, tienen mayores probabilidades de ser exitosas no solamente en el corto plazo
sino también de ser sostenibles en el tiempo.
Incluso, en lo referido a intervenciones puntuales
sobre problemas de seguridad, la evidencia muestra
que las experiencias que tienen más éxito son aquellas que atienden todas sus dimensiones de manera
integral. Uno de los elementos que merece ser
resaltado de estas últimas es el esfuerzo por generar
un compromiso colectivo para el rescate de la
ciudad, tanto a través del uso adecuado de espacios
públicos, como plazas y parques, así como por
medio de la generación de confianza, promoción de
la cohesión y del sentido de pertenencia a ella.
Estos elementos interactúan positivamente entre sí
y pueden contribuir a la generación de círculos
virtuosos de acumulación de capital social y atención efectiva de las necesidades de la población.
Finalmente, aunque en muchos casos exista evidencia empírica cualitativa sobre la efectividad de las
intervenciones locales, no cabe duda de que el
bagaje de conocimientos para la formulación de
políticas y estrategias de seguridad ciudadana es
aún insuficiente y, en la medida de lo posible, los
gobiernos locales deberían realizar evaluaciones de
impacto de sus iniciativas, por ejemplo, a través de
pruebas piloto especialmente diseñadas para ese
propósito.
Referencias bibliográficas
213
Referencias bibliográficas
• Acemoglu, D. (2008). Interactions between
Governance and Growth: What World Bank Economists Need to Know. Governance, Growth, and
Development Decision Making. Washington, DC:
Banco Mundial.
• Acemoglu, D. y Dell, M. (2009a). Beyond
neoclassical growth: technology, human capital,
institutions and within-countries differences.
Cambridge: MIT.
• Acemoglu, D. y Dell, M. (2009b). Productivity
differences between and within countries. (NBER
Working Paper Nº 15155). Cambridge: National
Bureau of Economic Research.
• Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. (2004).
Institutions as the Fundamental Cause of Long-run
Growth. (NBER Working Paper N° 10481).
Cambridge: National Bureau of Economic Research.
• Ades, A. y Glaeser, E. (1995). Trade Circuses:
explaining urban giants. Quarterly Journal of
Economics, 110 (1), 195-227.
• Agencia presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional. (2009). Registro único
de población desplazada. Bogotá, Colombia.
• Alcaldía de Chacao. (2009). Lista de servicios
disponible para los residentes del Municipio
Chacao. http://www.chacao.gov.ve/
• Alcaldía Metropolitana de Quito. (2005). Equinoccio 21: Plan Estratégico Quito hacia el 2025.
www.quito.gov.ec/equinoccioXXI/quito2025.htm
• Alonso Santos, J. (1992-1993). Los desplazados
forzados de población en la crisis centroamericana de
los años ochenta. Boletín de la AGE 15-16, 63-87.
• Anríquez, G. y Fuentes, R. (2001). Convergencia
de producto e ingreso en las regiones de Chile: una
interpretación. En Navarro, T. y Sotelsek D. (Eds.),
Convergencia económica e integración. Madrid:
Editorial Pirámide.
• Aragón, F. y Casas, C. (2008). Capacidades técnicas y gasto local: evidencias desde las municipalidades peruanas. Manuscrito no publicado, Corporación Andina de Fomento.
• Aragón, F. y Gayoso, V. (2005). Intergovernmental Transfers and Fiscal Effort in Peruvian Local
Governments. (Documento N° 2108). Munich:
Personal RePEc Archive.
• Axelrod, R. (1984). The Evolution of Cooperation.
Nueva York: Perseus Book Group.
• Azfar, O., Kahkonen, S., Lanyi, A, Meagher, P. y
Rutherford, D. (1999). Decentralization, Governance, and Delivery of Public Services: The Impact
of Institutional Arrangements- Research Plan. IRIS
Center. College Park: University of Maryland.
• Bahl, R. (2007). The Pillars of Fiscal decentralization. Manuscrito no publicado, Corporación
Andina de Fomento y Georgia State University.
• Bahl, R. y Tumennsan, B. (2002). How should
revenues from natural resources be shared in Indonesia? En Alm, J., Martinez-Vazquez, J. y Mulyani,
S. (Eds.), Reforming Intergovernmental Fiscal
Relations and the Rebuilding of Indonesia: The ‘Big
Bang’ Program and its Economic Consequences.
Cheltenham, Reino Unido y Northhampton, EEUU:
Edward Elgar.
• Baldwin, R (1999). The core-periphery model
with forward looking expectations. (NBER Working
Paper Nº 6899). Cambridge: National Bureau of
Economic Research.
• Baldwin, R., Martin, P. y Ottaviano, G. (2001):
Global income divergence, trade and industrialization: the geography of growth take-off. Journal of
Economic Growth, 6(1), 5-37.
214 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (1997).
América Latina tras una década de reformas,
Informe de Progreso Económico y Social. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
(2008b). Calidad de vida, más allá de los hechos.
Primera edición de la serie Desarrollo en las Américas. Washington, DC: BID.
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
(2008a). Beyond Facts: Understanding Quality of
Life. Washington, DC: BID.
• Banco Mundial. (2001). Global economic prospects and the developing countries 2002: making
trade work for the poor. Washington, DC: Banco
Mundial.
• Banco Mundial. (2009a). Global Investment
Promotion Benchmarking 2009: Summary Report.
Washington DC: Banco Mundial.
• Banco Mundial. (2009b). World Development
Report 2009: Reshaping Economic Geography.
Washington, DC: Banco Mundial.
• Barankay, B. y Lockwood, B. (2007). Decentralization and the productive efficiency of government:
Evidence for Swiss cantons. Journal of public
economics, 91(5,6), 1197-1218.
• Barón, J. y Meisel, A. (2003). La descentralización y las disparidades económicas regionales en
Colombia en la década de 1990. Trabajo de investigación N°36. Bogotá: Banco de la República.
• Barro, R. y Sala-i-Martin, X. (1999). Economic
Growth. Massachusetts: MIT Press.
• Beer, S. (1976). A Political Scientist’s View of Fiscal
Federalism. En Oates William (Ed.), Fiscal Federalism. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich.
• Behrens, K., Lamorgese, A., Ottaviano, G. y
Tabuchi, T. (2007). Testing the ‘home market effect’
in a multi-country world. (CORE Discussion paper).
Lovaina: Center for Operations Research and
Econometrics CORE.
• Bel, G. (2006). Economía y política de la privatización local. Madrid: Marcial Pons.
• Bel, G. (2007). Municipios pequeños, economías
de escala y costes de transacción. En VV.AA., Innovaciones en política territorial. Comarcas y otras
experiencias internacionales de cooperación intermunicipial. Zaragoza: Fundación Economía Aragonesa, 55-62.
• Bel, G. (2009). Servicios locales, infraestructura y
transporte: dimensión, escala, redes e instituciones
de gobernanza. Manuscrito no publicado, Corporación Andina de Fomento, Universitat de Barcelona
y European University.
• Bel, G. y Warner, M. (2008). Does privatization of
solid waste and water services reduce costs? A
review of empirical studies. Resources, Conservation and Recycling, 52(12), 1137-1348.
• Bel, G., y Fageda, X. (2008). Local Privatization,
Intermunicipal Cooperation, Transaction Costs and
Political Interests: Evidence from Spain. (Working
Paper Nº 2008/04). Research Institute of Applied
Economics.
• Bennet, T., Holloway, K. y Farrington, D. (2008)
The effectiveness of Neighbourhood Watch. Campbell Systematic Reviews, 18.
• Berger, B. (2009). Political Theory, Political
Science and the End of Civic Engagement. Perspectives on Politics, 7(2).
• Besfamille, M., y Sanguinetti, P. (2006). Exerting
local tax effort or lobbying for central transfers?
Manuscrito no publicado, Universidad Torcuato Di
Tella.
• Bland, G. (2004). Enclaves and Elections. The
Decision to Decentralize in Chile. En Montero,
Alfred y David Samuels (Eds.), Decentralization
and Democracy in Latin America. Notre Dame:
Notre Dame University Press.
• Blyde, J. (2005). Convergent Dynamics in Mercosur. Washington, DC: Banco Interamericano de
Desarrollo.
Referencias bibliográficas 215
• Boix, C. y Posner, D. (1998). Social capital:
Explaining Its Origins and Effects on Government
Performance. British Journal of Political Science
28(4), 686-695.
• Buchanan, J. (1995). Federalism as an Ideal Political Order and an Objective for Constitutional
Reform. Publius: The Journal of Federalism, 25,
Spring.
• Bonet, J. y Meisel, A. (1999). La convergencia
regional en Colombia: una visión de largo plazo,
1926-1995. (Documentos de trabajo sobre economía regional Nº 2955). Cartagena de Indias: Banco
de la República.
• Buchanan, J. y Brennan, G. (1980). The Power to
Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Nueva York: Cambridge University Press.
• Bonet, J. y Meisel, A. (2000). Las disparidades
económicas regionales en Colombia 1926-1995.
• Borck, R, Pflügler, M. y Drede, M. (2007). A
simple theory of industry location and residence
choice, (IZA Discussion Paper Nº 2862). Bonn:
Institut zur Zukunft der Arbeit IZA.
• Bourguignon, F., Pleskovi, B. y Sapir, A. (2005).
Are we back on track to achieve the Millennium
Development Goals? Trabajo presentado en Annual
World Bank Conference on Development Economics, Banco Mundial.
• Braga, A. (2007). The Effects of Hot Spots Policing on crime. Campbell Systematic Reviews, 1.
• Brehm, J. y Rahn, W. (1997). Individual-Level
evidence for the causes and consequences of Social
Capital. American Journal of Political Science,
41(3), 999-1023.
• Briceño-León, R. (2007). La policía y su reforma
en Venezuela. Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, 2, 164-172. Quito, Ecuador.
• Brugué, Q. y Subirats, J. (2005). Políticas sociales
metropolitanas. En Rojas, E; Cuadrado-Roura, J. y
Fernández Güell, J. (Eds), Gobernar las metrópolis.
Washington, DC: BID.
• Brülhart, M. (1998). Trading Places: Industrial
specialization in the European Union. Journal of
Common Market Studies, 36, 319-346.
• Brülhart, M. y Torstensson, J. (1996). Regional
Integration, Scale Economies and Industry
location. (CEPR Discussion Paper Nº 1435).
Londres: Centre for Economic Policy Research.
• Burki, S., Perry, G. y Dillinger, W. (1999). Más
allá del centro: la descentralización del Estado.
Washington, DC. Banco Mundial.
• Caldeira, T. (2001). City of walls. Berkeley y Los
Ángeles: Universidad de California.
• Cámara de Comercio de Bogotá. (2009). Encuesta
de percepción de seguridad y victimización.
http://camara.ccb.org.co/contenido/contenido.aspx?
catID=126&conID=562
• Carciofi, R. (2007). Cooperación y provisión de
bienes públicos regionales: el caso de IIRSA. Integración y Comercio, 28, 57-88.
• Cárdenas, M., Ocampo, J. y Thorp, R. (2000). An
economic history of twentieth-century Latin
America. Oxford: Palgrave.
• Carvajal, L. y Pereira, I. (2009). Evidence on the
link between migration, climate shocks and adaptive capacity. Oficina del Reporte de Desarrollo
Humano, PNUD.
• Cattaneo, M., Galiani, S., Gertler, P., Martínez, S.
y Titiunik, R. (2009). Housing, Health, and Happiness. American Economic Journal: Economic
Policy 1(1), 75-105.
• Centro Iberoamericano para el Desarrollo Estratégico
Urbano (CIDEU). (2009). http://www.cideu.org/site/
• CEPAL-ILPES. (2003). Una evaluación de los
procesos de descentralización fiscal. (Serie Seminarios y Conferencias Nº 32). Santiago de Chile:
CEPAL.
• CEPALSTAT (2009). Población por edad y por país
en América Latina (1950–2005).
http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?i
dAplicacion=1
216 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Chauvin, J.P. (2006). Conflicto y gobierno local:
el caso del transporte urbano en Quito. Programa
de Políticas Públicas y Gestión. Quito: FLACSO.
• Chesire, P. y Magrini, S. (2005). European Urban
Growth: throwing some economic light into the
black box. European Regional Science Association
Congress, Amsterdam
• Centro de Investigaciones CIUDAD. (2005).
Pensando los nuevos parques de Quito. Quito:
CIUDAD.
• Clemens, M. y Ortega, D. (2009). The Place
Premium in Brazil: Productivity Differences and
Internal Migration between 1970 and 2000.
Manuscrito no publicado, Corporación Andina de
Fomento.
• Collier, P. y Hoeffler, A. (2007). Testing the
Neocon Agenda: Democracy in resource-rich
societies. (Ox Carre Research Paper N° 13).
Oxford: Universidad de Oxford.
• Combes, P-Ph. y Lafourcade, M. (2001). Transportation cost decline and regional inequalities: Evidence
from France. (CEPR Working Paper Nº 2894).
Londres: Centre for Economic Policy Research.
• Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). (1998). El pacto fiscal: fortalezas,
debilidades y desafíos. Santiago de Chile: CEPAL.
• Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). (2002). Urbanización, redistribución espacial de la población y transformaciones
socioeconómicas en América Latina. Serie Población y Desarrollo, 30. 21-29. Santiago de Chile:
CEPAL.
• Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). (2007). Anuario Estadístico de
América Latina y EL Caribe 2007. Santiago de
Chile: CEPAL.
• Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). (2009). Economía y territorio en
América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas.
Santiago de Chile: CEPAL.
• Corporación Andina de Fomento (CAF). (2006).
Reporte de Economía y Desarrollo. Camino a la
transformación productiva en América Latina.
Caracas: CAF.
• Corporación Andina de Fomento (CAF). (2008).
Encuesta sobre acceso, calidad y satisfacción con
servicios públicos en América Latina. Manuscrito
no publicado, CAF.
• Corporación Andina de Fomento (CAF). (2009a).
Caminos para el futuro. Gestión de la infraestructura en América Latina. Caracas: CAF.
• Corporación Andina de Fomento (CAF). (2009b).
Encuesta sobre acceso, calidad y satisfacción con
servicios públicos en América Latina. Manuscrito
no publicado, (CAF).
• Cox, K. (1993). The local and the global in the
new urban politics: a critical review. Environment
and Planning D: Society and Space, 11433-11448.
• Crozet, M. y Koenig, P. (2004). EU enlargement
and the internal geography of countries. Journal of
Comparative Economics, 32(2), 265-279.
• Cruces, G., Ham, A. y Tetaz, M. (2008). Quality of
Life in Buenos Aires Neighborhoods: Hedonic
Price Regressions and the Life Satisfaction Approach. (Banco Interamericano de Desarrollo, Research Network Working Paper Nº R-559). Washington, DC: BID.
• Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas (2009). Datos estadísticos de crímenes. División de Estadísticas.
• Darwin, T., Krahn, H., Foote, J. y Diepenborek, L.
(2005). The attraction and retention of immigrants
to Edmonton. Reporte presentado al Edmonton City
Council and Citizenship and Inmigration Canada.
Edmonton, Canadá.
• De la Cruz, R. (Coord). (1998). Descentralización
en perspectiva. Caracas: Ediciones IESA.
• de Soto, H. (1990). The Other Path. Londres: I.B.
Tauris & Co Ltd.
Referencias bibliográficas 217
• de Soto, H. (2003). The Mystery of Capital.
Londres: Bantam Press.
• Deb, P. y Seck, D. (2009a). Internal migration and
human development. (PNUD RDH Working Paper).
PNUD.
• Deb, P. y Seck, D. (2009b). Spillover Effects of
Migration in Sending Communities: Evidence from
Mexico. Manuscrito no publicado, CUNY y PNUD.
• Dell, M. (2008). The mining mita: explaining
institutional persistence. Cambridge: MIT Press.
• DeMello, J.M. (2009a). Demography, youth fragility and violent crime: the case of Brazil. Río de
Janeiro: Universidad de Río de Janeiro.
• DeMello, J.M. (2009b). Evaluating the Impact of
Local Police Forces on Crime Rates in Brazil.
Manuscrito no publicado.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas.
(2009).
Encuesta
de
victimización:
http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?opt
ion=com_content&view=article&id=110&Itemid=80
• Departamento de Policía Federal de Brasil. (2009).
Organización institucional: http://www.dpf.gov.br/
• Departamento Nacional de Planeación. (2008).
Guía para el uso y administración del Sisbén.
Documento de soporte para las entidades territoriales que administran el Sisbén. Bogotá, Colombia.
• Department for Transport. (2009).
http://www.dft.gov.uk/matrix/forms/definitions.aspx
• Di Tella, R., Galiani, S. y Schargrodsky, E. (2006).
Crime distribution of victim behavior during a
crime wave. Michigan: The Williamson Davidson
Institute at the University of Michigan.
• Díaz-Cayeros, A. (2006). Federalism, Fiscal
Authority and Centralization in Latin America.
Cambridge: Cambridge University Press.
• Dube, O. y Vargas, J. (2008). Commodity Price
Shocks and Civil Conflict: Evidence from Colombia. (Documento de CERAC N°2). Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos.
• Duranton, G. y Puga, D. (2004). Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies. En
Henderson, V. y Thisse, J. (Eds.), Handbook of
Regional and Urban Economics, Capítulo 48, Vol.
4, 2063-2117. Amsterdam: North-Holland.
• Dye, T. (1990). American Federalism: Competition among Governments. Massachusetts: Lexington Books.
• Ebel, R. y Yilmaz, S. (2002). On the measurement
and impact of fiscal decentralization. (World Bank
Policy Research Working Paper Nº 2809).
Washington, DC: Instituto del Banco Mundial.
• Edwards, S. (2007). Crises and Growth: A Latin
American Perspective. (NBER Working Paper Nº
13019), abril. Cambridge: National Bureau of
Economic Research.
• Escobal, J y Ponce, C. (2007). Infraestructura e
inclusión social en Latinoamérica. Perspectivas, 52. Caracas: Corporación Andina de Fomento.
• Esquivel, G. (1999). Convergencia regional en
México, 1940-1995. (Documento de Trabajo Nº 9),
Centro de Estudios Económicos, El Colegio de
México.
• Evans, P. (1993). Embedded Autonomy. States &
Industrial Transformation. Princeton: Princeton
University Press.
• Evans, P. (1996). Government Action, Social
Capital and Development: Reviewing the Evidence
on Synergy. World Development, 24(6), 1119-1132.
• Faguet, J. (2004). Does decentralization increase
responsiveness to local needs? Evidence from Bolivia. Journal of Public Economics, 88(3-4), 867-893.
• Faguet, J. y Sánchez, F. (2009). Decentralization
and Access to Social Services in Colombia.
(Working Paper Nº 26). California: Center for Latin
American Studies, Universidad de Berkeley.
• Faini, R. (1983). Cumulative processes of deindustrialisation in an open region: The case of
Southern Italy, 1951-1973. Journal of Development
Economics, 12(3), 277-301.
218 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Falleti, T. (2005). A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in Comparative
Perspective. American Political Science Review,
99(3).
• Fernández-Güell, J. (1993). La planificación
estratégica de ciudades: un instrumento eficaz para
alcanzar una ventaja competitiva en el nuevo
entorno europeo. Revista de obras públicas, 3332,
año 140.
• Fernández-Güell, J.M. (2007). 25 años de planificación estratégica de ciudades. Ciudad y Territorio:
Estudios Territoriales, XXXIX (154).
• Florida, R. (2002). The Economic Geography of
Talent. Annals of the American Association of
Geographers, 92(4), 743-755.
• Friedman, M. (1996). A strategy map for resultsbased budgeting: Moving from theory to practice.
Washington, DC: The Finance Project.
• Fukuyama, F. (1996). Trust: The Social Virtues
and the Creation of Prosperity. Nueva York: Free
Press.
• Fundación Paz Ciudadana. (2009).
Índice Paz Ciudadana-Adimark: www.pazciudadana.cl/publs.php?show=IND
• Fundación Seguridad y Democracia (2009).
http://www.seguridadydemocracia.org/
• Gakenheimer, R. (1999). Urban mobility in the
developing world. Transportation Research Part A,
33, 671-689.
• Galiani, S., Gertler, P. y Schargrodsky, E. (2008).
School Decentralization: Helping de Good Get
better, but Leaving the Poor Behind. Journal of
Public Economics 92(10-11), 2106-2120.
• Gallup. (2007). Gallup World Poll.
h t t p : / / w w w. g a l l u p . c o m / c o n s u l t i n g / w o r l dpoll/24046/about.aspx
• Gallup. (2008). Gallup World Poll.
h t t p : / / w w w. g a l l u p . c o m / c o n s u l t i n g / w o r l dpoll/24046/about.aspx
• Garman, C., Haggard, S. y Willis, E. (2001).
Fiscal Decentralization: A Political Theory with
Latin American Cases. World Politics, 53, 205-236.
• Gaviria, A. y Pagés, C. (2002). Patterns of crime
victimization in Latinamerica. (Working paper N°
408). Washington, DC: BID.
• Gaviria, A., Medina, C., Morales, L. y Núñez, J.
(2008). The cost of avoiding crime: the case of
Bogotá. (Borradores de Economía Nº 508). Bogotá:
Banco de la República..
• Gibson, E. (2004). Federalism and Democracy in
Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
• Gibson, E. (2005). Boundary Control: Subnational
Authoritarianism in Democratic Countries. World
Politics 58(1), 101-132
• Glaeser, E. (2007). The economics approach to
cities. (NBER Working Paper Nº 13696). Cambridge:
National Bureau of Economic Research.
• Glaeser, E., Kolko, J. y Saiz, A. (2001). Consumer
City. Journal of Economic Geography, 1, 27-50.
• Glaeser, E., Laibson, D. y Sacerdote, B. (2002).
An Economic Approach to Social Capital. Economic Journal, 112(483), 437-458.
• Glaeser, E., LaPorta, R., López-de-Silanes, F. y
Shleifer, A. (2004). Do Institutions Cause Growth?
Journal of Economic Growth, 9, 3.
• Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. (2009).
Encuesta de victimización: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/seguridad_justicia/seguridad_urba
na/encuesta/?menu_id=21925
• Gobierno Municipal de la Paz. (2000). Plan de
Desarrollo Municipal - PDM 2001-2005. La Paz:
Boliva. http://www.ci-lapaz.gov.bo.
• Goldfrank, B. (2006). Los procesos de ‘presupuesto
participativo’ en América Latina: éxito, fracaso y
cambio. Revista de Ciencia Política, 26(2).
• Gómez, J. y Martínez-Vázquez, J. (2008). El
tamaño importa: la estructura vertical de gobierno
Referencias bibliográficas 219
y la gestión del gasto público local. Manuscrito no
publicado, Corporación Andina de Fomento.
• Gómez, J., Martínez-Vázquez, J. y Sepúlveda, C.
(2008). Diagnóstico del proceso de descentralización fiscal en Perú. Informe Final. Manuscrito no
publicado, Corporación Andina de Fomento, Georgia State University, Ministerio de Economía y
Finanzas de Perú Gobierno de Perú.
• Goytia, C. y Pasquini, R. (2009a). Encuesta de
Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de
la Argentina. Manuscrito no publicado, Corporación Andina de Fomento.
• Goytia, C. y Pasquini, R. (2009b). Estrategias de
Desarrollo Local en Municipios de la Argentina:
Informe de Progreso. Documento encargado por la
Corporación Andina de Fomento a la Universidad
Torcuato Di Tella.
• Grief, A. (1993). Contract Enforceability and
Economic Institutions in Early Trade: the Maghribi
Traders’ Coalition. American Economic Review,
83(3), 525-548.
• Grindle, M. (2008). Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good
Governance. Princeton: Princeton University Press.
• Guerrien, M. (2004). Arquitectura de la inseguridad, percepción del crimen y fragmentación del
espacio urbano en la zona metropolitana del Valle
de México. Manuscrito no publicado, Grupo de
Geografía Social y de Estudios Urbanos de la
Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de
París.
• Haggard, S. y Kaufman, R. (1996). The Political
Economy of democratic transitions. Princeton:
Princeton University Press.
• Haggard, S., Garman, C. y Willis, E. (1999). The
Politics of Decentralization in Latin America, LARR,
34(1).
• Hanson, G. (1996). Localization economies, vertical organization, and trade. American Economic
Review, 86 (5), 1266-1278.
• Hanson, G. (1997). Increasing returns, trade and
the regional structure of wages. Economic Journal,
107 (440), 113-133.
• Hanson, G. (2001). US–Mexico integration and
regional economies: evidence from border-city
pairs. Journal of Urban Economics, 50 (2), 259-287.
• Henderson, J.V., Shalizi, Z. y Venables, A. (2000).
Geography and development. (Policy Research
Working Paper Series Nº 2456). Washington, DC:
Banco Mundial.
• Hooghe, M. y Stolle, D. (Eds.). (2003). Generating Social Capital: Civil Society and Institutions in
Comparative Perspective. Nueva York: Palgrave.
• Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad. (2009). Encuestas Nacionales sobre Inseguridad: http://www.icesi.org.mx/estadisticas/estadisticas_encuestasNacionales_ensi4.asp
• Instituto de Defensa Legal. (2009). Datos y cifras
de seguridad: www.seguridadidl.org.pe/seguri.htm
• Instituto de Investigación y Planificación Urbana
de Curitiba (IIPUC). (2009). http://www.iipuc.org.br
• Instituto de Medicina Social de la Universidad
Estadal de Río de Janeiro (2009). Pesquisa de Vitimização: http://www.ims.uerj.br/nupevi/
• Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio
de Janeiro (2009). Estadística Resumo-AISP:
http://www.isp.rj.gov.br/ResumoAisp.asp
• Instituto Nacional de Estadística de Bolivia.
(2009a). http:// www.ine.gov.bo
• Instituto Nacional de Estadísticas de Bolivia.
(2009b). Estadísticas sociales / Seguridad ciudadana:
http://www.ine.gov.bo/indice/indice.aspx?d1=0409
&d2=6
• Instituto Nacional de Estadísticas de Chile.
(2009). Encuestas de seguridad ciudadana:
http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/encuestas_seguridadciudadana/encuestaseguridad.php
220 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Instituto Nacional de Estadísticas de Venezuela.
(2009). Demografía: Proyecciones de población:
http://www.ine.gov.ve/demografica/distribucion.asp
• Krugman, P. y Livas Elizondo, R. (1996). Trade
policy and the Third World metropolis. Journal of
Development Economics, 49 (1), 137-150.
• Inter-University Consurtium for Political and
Social Research (2009). International Crime Victimization Survey (ICVS) Series:
www.icpsr.umich.edu/icpsrweb/ICPSR/series/00175
• Kumlin, S. y Rothstein, B. (2004). Making and
Breaking Social Capital: The Impact of Welfare
State Institutions, Forthcoming in Comparative
Political Studies.
• IPUMS. (2009). Base de datos de los Censos de
Brasil de 1970, 1980, 1991 y 2000. Minnesota:
Universidad de Minnesota.
• Labrador, M. y Penfold, M. (2005). Índice regional de competitividad. Una década de descentralización. Caracas: Conapri.
• Irazábal, C. (2009). Realizing Planning’s Emancipatory Promise: Learning From Regime Theory To
Strengthen Communicative Action. Planning
Theory 8(2), 115-139.
• Laderman, D., Maloney, W.F. y Serven, L.
(2003). Lessons from NAFTA for Latin American and
Caribbean Countries. Washington, DC: Banco
Mundial.
• Keohane, R. (1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy.
Princeton: Princeton University Press.
• Latinobarómetro. (2009). Banco de datos:
http://www.latinobarometro.org/
• Kitschelt, H. y Wilkinson, S. (2007). Patrons,
Clients and Policies: Patterns of Democratic
Accountability and Political Competition.
Cambridge: Cambridge University Press.
• Knack, S. y Keefer, P. (1997). Does social capital
have an economic payoff? A cross-country investigation. Quarterly Journal of Economics, 112(4),
1251-1288.
• Kornai, J., Maskin, E. y Roland, G. (2003).
Understanding the Soft Budget Constraint. Journal
of Economic Literature, American Economic Association, 41(4), 1095-1136.
• Krugman P. y Venables, A. (1995). Globalization
and the inequality of nations. Quarterly Journal of
Economics, 110, 857-880.
• Krugman, P. (1991a). Geography and Trade. The
• Lerda, S. y Sabatini, F. (1996). De lo Errázuriz a
Til-Til: el problema de los residuos domiciliarios de
Santiago. (Serie Estudios de Casos Nº 8). Santiago:
Cieplán/Departamento de Ingeniería Industrial,
Universidad de Chile.
• Libertad y Desarrollo. (2009). Encuesta Delincuencia: http://www.lyd.com/lyd/index.aspx?channel=4243
• Lipscomb, M. y Mobarak, A. (2007). Decentralization, spillovers and water quality: Evidence from
the re-drawing of county boundaries in Brazil.
Manuscrito no publicado, Corporación Andina de
Fomento.
• Lipscomb, M. y Mobarak, A. (2009). Inter-Jurisdictional Coordination in the Management of Natural Resources: Evidence from Water Basin Committees in Brazil. Manuscrito no publicado,
Corporación Andina de Fomento.
MIT Press.
• Krugman, P. (1991b). History versus expectations.
Quarterly Journal of Economics, 106, 651-67.
• Krugman, P. (1993). First Nature, Second Nature,
and Metropolitan Location. Journal of Regional
Science, 33, 129-144.
• Lipsey, M., Landenberg, N. y Wilson, S. (2007).
Effects on cognitive-behavioral programs for criminal offenders. Campbell Systematic Reviews, 6.
• Lozano, O. y Silva, A. (2005). Impacto del desplazamiento forzado en crecimiento demográfico y el
desempleo en Bogotá. Revista Facultad de Ciencias
Económicas: Investigación y Reflexión, XIII (002).
Referencias bibliográficas 221
• Lucas, R. (1988). On the Mechanics of Economic
Development. Journal Monetary Economics, 22, 3-42.
• Lujambio, A. (1995). Federalismo y Congreso en
el cambio político de México. México: UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas.
• Mascareño, C. (1996). Gestión y gerencia en las
gobernaciones venezolanas. Caracas: Universidad
Central de Venezuela.
• Matas, A. y Raymond J. (1998). Technical characteristics and efficiency of urban bus companies:
The case of Spain. Transportation, 25, 243-263.
• McDermott, G. (2006). The Politics of Institutional Renovation and Economic Upgrading: Recombining the Vines that Bind Argentina. Politics &
Society, 35(1), 103-143.
• McKinnon, R. y Nechyba, T. (1997). Competition
in Federal System: The Role of Political and Financial Constraints. En Ferejohn, J. y Weingast, B.
(Eds.). The New Federalism: Can the States be
Trusted. Stanford: Hoover Institution Press.
• McLeod, K. (2002). Local Strategies for Accelerating Sustentability: Case Studies of Local
Governments Success. Canadá: ICLEI.
• Mehlum, H., Moene, K. y Torvik, R. (2006). Institutions and the resource curse. Economic Journal.
116, 1-20.
• Méndez, B. (2009). Seguridad ciudadana y presupuesto en el Distrito Federal, México. FLACSO, 111131. Quito, Ecuador
• Miguel, E y Kremer, M. (2004). Worms: Identifying Impacts on Education and Health in the
Presence of Treatment Externalities. Econometrica,
72(1), 159-217.
• Miguel, E. (2003). Comment on: Social capital
and growth. Journal of Monetary Economics, 50,
195-198.
• Miguel, E. Gertler, P. y Levine, D. (2005). Does
Social Capital Promote Industrialization? Evidence
from a Rapid Industrializer. Review of Economics
and Statistics, 87(4), 754-762.
• Ministerio de Justicia de Brasil. (2009).
Pesquisa de vitimização:
www.mj.gov.br/data/Pages/MJCF2BAE97ITEMID
96A342290FF74044B43CC0608AA9F4F9PTBRI
E.htm
• Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos de Argentina. (2009). Política criminal:
http://www2.jus.gov.ar/politicacriminal/inicio.asp
• Mockus, A. (2008). La seguridad: algunos aprendizajes de Bogotá en Convivencia y seguridad
ciudadana. Caracas: Editorial Santillana.
• Mokyr. (1990). The lever of riches. Nueva York:
Oxford University Press.
• Molotch, H. (1976). The City as a Growth
Machine: Toward a Political Economy of Place.
American Journal of Sociology, 82(2).
• Montero, A. y Samuels, D. (2004). Decentralization and Democracy in Latin America. Notre
Dame: Notre Dame University Press.
• Monzón, A. (2005). Gestión del transporte metropolitano. En Rojas, E; Cuadrado-Roura, J. y Fernández Güell, J. (Eds.), Gobernar las metrópolis.
Washington, DC: BID.
• Moreira, M., Volpe, C. y Blyde, J. (2008). Unclogging the Arteries. The impact of transport costs on
Latin American and Caribbean- Special Report on
Integration and Trade. Washington, DC: Banco
Interamericano de Desarrollo.
• Municipalidad de Santiago. Estaciones Médicas
de Barrios.
www.municipalidaddesantiago.cl/salud/estaciones.php
• Muñoz, A. (2009). Seguridad ciudadana y su
presupuesto en el Perú en Economía política de la
seguridad ciudadana. FLACSO, 81-109. Ecuador
• Musgrave, R. (1959). The theory of public
finance. Nueva York: McGraw Hill.
• Muth, R. (1971). Migration: Chicken or Egg?
Southern Economic Journal 37(3), 295-306.
222 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Narayan, D. y Pritchett, L. (1999). Cents and
sociability: household income and social capital in
rural Tanzania. Economic Development and Cultural Change, 47(4), 871-897.
• Ostrom, E. (1990). Governing The Commons: The
Evolution of Institutions for Collective Action.
Cambridge: Cambridge University Press.
• Nauges, C. y van den Berg, C. (2008). Economies
of density, scale and scope in the water supply and
sewerage sector: A study of four developing and
transition economies. Journal of Regulatory Economics, 34(2), 144-163.
• Ostrom, E. (1997). Crossing the Great Divide:
Coproduction, Synergy and Development. En
Evans, P. (Ed.), State Society Synergy: Government
and Social Capital in Development. Berkeley:
University of California/International and Area
Studies.
• North, D. (2005). Institutions and the process of
economic change. Management International.
ABI/Inform Global, 9(3), 1-7.
• Ottaviano, G. (2008). Infrastructure and economic
geography: an overview of theory and evidence. EIB
papers, 12-2.
• O’Neill, K. (2005). Decentralizing the State:
Elections, Parties and Local Power in the Andes.
Cambridge: Cambridge University Press.
• Ottaviano, G. (2009). Trade liberalization, economic integration and regional disparities. Manuscrito
no publicado, Corporación Andina de Fomento.
• O’Donnell, G. y Schmitter, P. (1985). Transitions
from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions
from Uncertain Democracies. Baltimore: Johns
Hopkins University Press.
• Ottaviano, G. y Puga, D. (1998). Agglomeration
in the global economy: a survey of the ‘New
Economic Geography’. World Economy, (21)6,
707-731.
• Oates, W. (1972). Fiscal Federalism. Nueva York:
Harcourt Brace Jovanovich.
• Paluzie, E., Pons, J. y Tirado, D. (2001). Regional
Integration and Specialization Patterns in Spain.
Regional Studies, 35(4), 285-296.
• Oates, W. (1976). An Economist Perspective on
Fiscal Federalism. En Oates William (Ed.), Fiscal
Federalism. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich.
• Observatorio de Democracia y Seguridad. (2009).
Encuestas de opinión: http://www.observatoriodeseguridad.org.bo/encuestas.php
• Olivera, M. y Perry, M. (2009). Natural Resources,
Transfers, Growth and Fiscal Performance. The
case of Colombian Departments. Artículo de Fedesarrollo encargado por la Corporación Andina de
Fomento.
• Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). (2009). OCDE Territorial
Review: Chile. París: OCDE.
• Osterfeld, D. (1989). Radical Federalism: Responsiveness, Conflict, and Efficiency. En Brennan, G. y
Lomasky, L. (Eds.), Politics and Process: New
Essays in Democratic Thought. Nueva York:
Cambridge University Press.
• Partridge, M., Rickman, D., Ali, K. y M. Rose
Olfert. (2005). “Does the New Economic
Geography Explain U.S. Core-Periphery Population Dynamics?” Documento preparado para la
Reunión Annual 45 de la Southern Regional
Science Association, 30 de marzo-1 de abril de
2006, St. Augustine, Florida.
• Pascual Esteve, J. (2001). De la planificación a la
gestión estratégica de las ciudades. Barcelona:
Diputación de Barcelona.
• Peixoto, B, Andrade, M. y Azevedo, J. (2009).
Prevention and Control of homicides: an impact
evaluation in Brazil. Manuscrito no publicado,
Banco Mundial.
• Penfold, M. (2002). Costo Venezuela: opciones de
política para mejorar la competitividad. Caracas:
Corporación Andina de Fomento, Conapri.
• Penfold, M. (2004). Federalism and Institutional
Change in Venezuela. En Gibson et al. (Eds.),
Referencias bibliográficas 223
Representing Regions: The Politics of Federalism
in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins
University Press.
• Policía Nacional de Colombia. (2009). Organización e historia institucional. http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/HOME/Home
• Penfold, M. (2009). Dos tradiciones, un conflicto:
el futuro de la descentralización. Caracas: Colección Debates, Random House Mondadori.
• Policía Nacional del Perú. (2009).
http://www.pnp.gob.pe/
• Perry, G. y Olivera, M. (2009). El impacto del
petróleo y la minería en el desarrollo regional y
local en Colombia. Manuscrito no publicado,
Corporación Andina de Fomento, Fundación para la
educación superior y el desarrollo.
• Pestieu, P. (1976). The Optimality Limits of the
Tiebout Model. En Oates, William (Ed.), Fiscal
Federalism. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich.
• Pontón, D. (2009). Policía comunitaria y cambio
institucional en el Ecuador. Ediciones AbyaYala.Ecuador: FLACSO.
• Porter, M. (1990). The Competitive Advantage of
Nations. Nueva York: Free Press.
• Porter, M. (2002). On Competition. Harvard Business School Press.
• Peterson, P. (1995). The Price of Federalism.
Washington, DC: The Brooking Institution.
• Porter, M. y Emmons, W. (2003). Institutions for
Collaboration: Overview. Harvard Business
School, case 9-703-436.
• Pike, A., Rodríguez-Pose, A. y Tomaney, J.
(2006). Local and Regional Development. Oxford:
Oxford University Press.
• Porto, A. (2004). Finanzas públicas locales en la
Argentina. (Documento de Trabajo N° 57). Universidad Nacional de la Plata.
• Pineda, J. (2005). Convergence Dynamics in the
Andean Community. Caracas: Corporación Andina
de Fomento.
• Powell, A. y Sanguinetti, P. (2008). What Determines Neighborhood Quality of Life: Summary of
the Results from Case Studies. Manuscrito no publicado, Banco Interamericano de Desarrollo.
• Pinto da Cunha, J. (2002). Urbanización, redistribución espacial de la población y transformaciones
socioeconómicas en América Latina. Serie Población
y Desarrollo, Nº 30. Santiago de Chile: CEPAL.
• Piquero, A., Farrington, B., Welsh, B., Tremblay, R.
y Jennings, W. (2008). Effects of early familt/parent
training programs on antisocial behaviour and delinquency. Campbell Systematic Reviews, 11.
• Plan Estratégico de Desarrollo Zonal
(PLAEDEZ). (2009). http://www.chasque.net/vecinet/pplaedez.htm#V. Montevideo: Uruguay.
• Plan Seguridad Ciudadana. (2009).
http://www.seguridadciudadana.gov.ec/
• Policía Boliviana. (2009). Organización e historia
institucional. http://www.policia.bo/
• Prefectura del Departamento de La Paz. (2006).
Plan de Desarrollo Departamental 2007-2010.
http://www.boliviaprefectural.org/archivos/PDDES
%20La%20Paz.pdf
• Programa de Estudios para la Seguridad Pública y
Estado de Derecho. (2009). Información estadística en:
www.seguridadpublicacide.org.mx/CIDE/Portal/cfpages/category.cfm?nodeId=5&showpage=category_barra
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2003). Informe de desarrollo humano
en La Paz y Oruro. La Paz: PNUD-Plural Editores.
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2008). Guía de Evaluación del Estado
de la Seguridad Ciudadana. Panamá: Centro
Regional para América Latina
224 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2009). Informe de desarrollo humano
2009. Nueva York: PNUD.
• Proinversión. (2006). Las inversiones y el Estado.
Presentación oficial.
• Prud’homme, R. (1995). On the Danger of Decentralization. The World Bank Research Observer, 10.
• Przeworski, A. (1991). Democracy and the
Market: Political and Economic Reforms in
Eastern Europe and Latin America. Cambridge:
Cambridge University Press.
• Puga, D. (1999). The rise and fall of regional
inequalities. European Economic Review, 43, 303-34.
• Puga, D. (2002). European regional policies in
light of recent location theories. Journal of Economic Geography, 2(4), 373-406.
• Putman, R. (1993). Making Democracy Work:
Civic Transactions in Modern Italy. Princeton.
• Putnam, R. (Ed.). (2002). Democracies in flux:
The Evolution of Social Capital in Contemporary
Society. Oxford: Oxford University Press.
• Rabinovitch, J. y Hoehn, J. (1995). A sustainable
Urban Transportation System: the surface metro in
Curitiba, Brazil. Environmental and Natural
Resources Policy (Training Project Working Paper
Nº 11886).
• Rebotier, J. (2009). Inseguridad urbana y ciudad
del miedo. Comportamientos defensivos y distanciamiento social en Venezuela. Preparado para
entregarse en el Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos en 2009 en Río de Janeiro,
Brasil.
• Redding, S. y Venables, A. (2004). Economic
geography and international inequality. Journal of
International Economics, 62, 53-82.
• Rodríguez, D. y Mojica, C. (2008). Land value
impacts of bus: the case of Bogota´s Transmilenio,
Land Lines. Lincoln Institute of Land Policy.
• Rodríguez-Pose, A. (2009). Decentralization and
local and regional development. Manuscrito no
publicado, Corporación Andina de Fomento,
London School of Economics.
• Rodríguez-Pose, A. y Bwire, A. (2004). The
Economics of (In)Efficient Devolution. Environment and Planning A, 36(11), 1907-1928.
• Rodríguez-Pose, A. y Ezcurra, R. (2009). Does
Decentralization Matter for Regional Disparities?
A Cross-Country Analysis. (SERC Discussion
Papers Nº 25).
• Rodríguez-Pose, A. y Gill, N. (2004). Is there a
global link between regional disparities and devolution? Environment and Planning A, 36(12), 20972117.
• Rodrik, D. (2003). In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth. Princeton
University Press.
• Rodrik, D. (2007). One economics, many recipes.
Princeton: Princeton University Press.
• Rodrik, D. y Rodríguez, F. (2001). Trade Policy
and Economic Growth: A Sceptic’s Guide to the
Cross-National evidence. (NBER Working Paper Nº
7081). Cambridge: National Bureau of Economic
Research.
• Rodrik, D., Subramanian, A. y Trebbi, F. (2004).
Institutions Rule: The Primacy of Institutions over
Geography and Integration in Economic Development. Journal of Economic Growth, 9(2), 131-165.
• Rojas, E., Cuadrado-Roura, J. y Fernández Güell,
J. (Eds). (2005). Gobernar las metrópolis.
Washington, DC: BID.
• Romer, P. (1990). Endogenous Technological
Change. Journal of Political Economy, 98(S5).
• Rondinelli, D. Nellis, J. y Cheema, S. (1984).
Decentralization in Developing Countries. A
Review of Recent Experience. (World Bank Staff
Working Papers N° 581). Washington, DC: Banco
Mundial.
Referencias bibliográficas 225
• Rondinelli, D., Mcullough, J. y Johnson, R.
(1989). Analysing Decentralization Policies in
Developing Countries: A Political Economy Framework. Development and Change, 20.
• Rosenfeld, S. (1997). Bringing Business Clusters
into the Mainstream of Economic Development.
European Planning Studies, 5(1), 3-23.
• Rosenthal, S. y Strange, W. (2001). The Determinants of Agglomeration. Journal of Urban Economics, 50, 191-229.
• Rothstein, B. y Stolle, D. (2002). How Political
Institutions Create and Destroy Social Capital: an
Institutional Theory of Generalized Trust. Documento preparado para la reunión 98 de la American
Political Science Association en Boston.
• Rothwell, R. (1991). External Networking and
Innovation in Small and Medium-sized Manufacturing Firms in Europe. Technovation, 11(2), 93-112.
• Routledge, B. y von Amsberg, J. (2003). Social
capital and growth. Journal of Monetary Economics, 50(1), 195-198.
• Salazar, A. (2008). Sin Reserva en Convivencia y
seguridad ciudadana. Caracas: Editorial Santillana.
• Sanguinetti, J. y Buffone, R. (2007). Estudio de
gasto municipal por la disposición final de residuos
sólidos urbanos en Argentina. Proyecto nacional
para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos préstamo BIRF 7362-AR.
• Sanguinetti, P. (2009). Canon minero y decisiones
fiscales subnacionales en el Perú. Primer borrador.
Manuscrito no publicado, Corporación Andina de
Fomento.
• Sanguinetti, P. y Volpe, S. (2009). Tariffs and
manufacturing location in Argentina. Regional
Science and Urban Economic, 39(2), 155-167.
• Sapir, A., Aghion, P., Bertola, G., Hellwig, M. PisaniFerry, J. (2005). An agenda for a growing Europe: the
Sapir report. Oxford: Oxford University Press.
• Secretaria de Segurança Pública de Estado de São
Paulo. (2009). http://www.ssp.sp.gov.br/estatisticas/
• Serra, F., Pazmino, M, Lindow, G., Sutton, B. y
Ramírez, G. (2006). Regional Convergence in Latin
America. (FMI Working Paper Nº WP/06/125).
Washington, DC: Fondo Monetario Internacional.
• Soares, R. (2004). Development, crime and
punishment: accounting for the international differences in crime rates. Journal of Development
Economics. 73(1).
• Sörensen, R. (2007). Does dispersed public
ownership impair efficiency? The case of refuse
collection in Norway. Public Administration, 85(4),
1045-1058.
• Steinberg, F. (2005). Strategic urban planning in
Latin America: experiences of building and managing the future. Habitat international, 9(1), 69-93.
• Stoner-Weiss, K. (1997). Local Heroes: The Political Economy of Russian Regional Governance.
Princeton: Princeton University Press.
• Storper, M. (1997) The Regional World: Territorial Development in a Global Economy. Nueva
York: The Guildford Press.
• Storper, M. (2009). What causes local development? Specialization, Institutions and human capital. Manuscrito no publicado, Corporación Andina
de Fomento.
• Tegtmeyer Pak, K. (2001). Toward local citizenship: Japanese cities respond to international
migration. The Center for Comparative Immigration Studies. (Working paper Nº 30). San Diego:
Universidad de California.
• Teixeira, A.C. (2006). Transport policies in the
light of the new economic geography: the Portuguese experience. Regional Science and Urban
Economics, 36(4), 450-466.
• Tendler, J. (1997). Good Government in the
Tropics. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
• Tiebout, C. (1956). A pure theory of local expenditures. The Journal of Political Economy, 64(5), 416.
226 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
• Tolan, P., Henry, D., Schoeny, M. y Bass, A.
(2008). Mentoring interventions to affect juvenile
delinquency and associated problems. Campbell
Systematic Reviews, 16.
• Tornell, A. y Lane, P. (1999). The Voracity Effect.
The American Economic Review, 89(1), 22-46.
• Tramifácil. (14 de mayo de 2009). Tramifácil
presentó resultados exitosos en simplificación de
trámites municipales en diferentes regiones del
país. Consultado el día 25 de noviembre de 2009
en: http://www.tramifacil.com.pe.
• Vives, X. (2001). Globalización y localización. En
Teresa García Milà (Ed.), Nuevas fronteras de la
política económica, 2000. Barcelona: Centre de
Recerca en Economia Internacional, Universitat
Pompeu Fabra.
• Volden, C. (1997). Entrusting the States with
Welfare Reform. En Ferejohn, J. y Weingast, B.
(Eds.), The New Federalism: Can the States be
Trusted? Stanford: Hoover Institution Press.
• Vuchic, V. (1999). Trasportation for Livable
Cities. Center for Urban Policy Research.
• Tribunales de Aguas de la Vega de Valencia. (2009).
http://www.revistaiberica.com/Grandes_Reportajes/valencia.htm
• Waiselfisz, J. (2008) Mapa da Violencia: Os
Jovens da América Latina 2008. Brasilia: Red de
Información Tecnológica Latinoamericana.
• Union Internationale des Transports Publics
(UITP). (2002). Public transport for sustainable
mobility. (UITP Position paper). Bruselas: UITP.
• Warner, S. (2007). Down the waterline: boundaries, nature, and the law in Florida. University of
Georgia Press.
• Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). (2009).
Encuestas de victimización.
www.utdt.edu//ver_contenido.php?id_contenido=968&id_item_menu=2156
• Weisburd, D., Telep, C., Hinkle, C. y Enk, J. (2008).
The effect of problem-oriented policing on crime and
disorder. Campbell Systematic Reviews, 14.
• Vázquez Barquero, A. (1993). Política económica
local. Madrid: Pirámide.
• Vázquez Barquero, A. (1999). Desarrollo, redes e
innovación. Madrid: Pirámide.
• Venables, A. (1996). Equilibrium locations of
vertically linked industries. International Economic
Review, 37, 341-59.
• Welsh, B. y Farrington, D. (2008a). Effects of
closed circuit television surveillance on crime.
Campbell Systematic Reviews, 17.
• Welsh, B. y Farrington, D. (2008b). Effects of
improved street lighting on crime. Campbell Systematic Reviews, 13.
• Zhuravskaya, E. (2000). Incentives to provide
local public goods: fiscal federalism, Russian style.
Journal of Public Economics, 76(3), 337-368.
Anexos
Brasil
País
Cuadro A.1
29,48
32,15
22,86
24,46
29,17
27,54
13,63
15,61
18,17
32,73
19,64
21,29
18,64
24,48
33,97
14,55
32,15
28,74
16,01
33,62
15,16
21,13
18,10
12,59
13,50
32,18
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Río de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondonia
Roraima
Santa Catarina
Sao Paulo
Sergipe
Mortalidad infantil
(por mil)
Acre
Región
70,27
73,66
74,78
69,30
70,63
74,50
69,75
72,44
68,17
67,52
73,51
68,26
71,39
74,10
73,19
72,57
66,83
72,82
73,14
74,87
69,58
71,44
71,03
69,75
65,95
70,81
Censo 2005
Esperanza de vida
(años)
80,33
94,59
94,83
87,80
90,02
94,79
78,53
95,16
72,63
79,53
92,92
74,79
87,29
89,95
90,94
90,26
77,00
89,78
91,31
95,32
77,41
81,22
93,30
92,77
70,74
78,86
Alfabetismo
(porcentaje)
PIB
regional a/
1,07
21,96
3,19
0,21
0,84
5,89
1,63
8,35
1,63
4,57
5,57
1,95
3,79
10,44
1,23
1,52
3,31
3,05
1,85
1,27
4,40
7,50
1,75
0,32
1,64
0,36
0,63
33,64
3,96
0,15
0,58
6,80
0,84
11,54
0,52
2,31
5,98
0,80
1,84
9,06
1,04
1,70
1,17
2,41
2,17
3,73
1,92
4,13
1,59
0,21
0,66
0,21
Promedio 2004-2006
Población
regional a/
Anexo A: Indicadores de bienestar y tamaño de las entidades territoriales de países seleccionados de América Latina
5.313,00
13.738,00
10.990,00
6.377,00
5.897,00
10.057,00
4.746,00
12.436,00
2.960,00
4.588,00
9.247,00
3.870,00
4.386,00
7.750,00
7.448,00
8.679,00
3.252,00
7.001,00
10.708,00
26.424,00
3.961,00
4.864,00
8.313,00
6.004,00
3.629,00
4.949,00
2006
PIB per cápita
(USD PPP)
228 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
66,79
n.d.
42,90
27,40
20,00
49,20
39,00
52,50
41,50
82,20
38,40
20,50
46,00
46,00
33,60
41,60
34,80
38,50
48,40
27,30
41,60
22,10
23,70
n.d.
22,80
29,40
27,00
19,40
46,00
46,00
Bogotá
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Cundinamarca
Guainía
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
Quindío
Risaralda
San Andrés y Providencia
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaupés
Vichada
66,79
24,40
Atlántico
Fuente: información de organismos oficiales, cálculos propios.
n.d.: no disponible.
b/ Valor agregado bruto.
a/ Como porcentaje del total nacional.
Colombia
55,60
Arauca
71,72
70,92
74,03
73,08
n.d.
70,68
71,47
68,99
70,88
72,09
69,31
72,63
72,45
71,71
66,79
66,79
75,36
72,68
65,50
71,16
69,22
67,85
66,86
71,72
72,93
73,47
n.d.
73,94
67,47
71,20
22,50
Antioquia
66,79
Censo 2003
46,00
Amazonas
93,70
93,70
95,50
91,70
83,00
92,80
n.d.
93,70
88,60
88,20
88,40
92,50
85,50
83,60
94,20
95,50
93,70
93,70
93,90
79,90
83,20
90,00
90,70
89,00
92,70
92,50
87,80
97,50
n.d.
95,10
87,80
94,20
93,70
0,10
0,05
9,67
3,17
1,79
4,55
0,16
2,09
1,24
0,72
2,89
3,58
1,82
2,67
1,58
2,35
0,13
0,04
5,30
3,41
1,06
2,10
2,95
0,69
0,98
2,25
2,92
4,37
15,90
5,03
0,54
13,21
0,11
0,05
11,19
2,45
0,81
6,07
0,28
1,76
0,88
0,48
1,74
1,89
1,83
1,65
1,35
1,77
0,18
0,03
5,26
2,26
0,39
1,92
1,74
1,68
0,65
2,12
2,40
3,91
22,38
4,51
0,56
15,60
0,07
Promedio 2004-2006
0,68
2006
Continúa
7.342,78
7.740,25
9.070,65
6.087,52
3.505,09
10.379,81
13.461,37
6.696,98
5.733,18
6.438,39
4.686,35
4.181,73
7.696,23
4.866,59
6.767,63
5.715,23
11.442,14
6.040,41
7.711,78
5.012,89
2.884,30
7.016,07
4.648,93
18.018,25
5.474,48
7.238,42
6.422,93
6.755,77
10.939,13
6.856,68
7.422,31
9.263,69
721,55
Anexos 229
Bolivia
Perú
País
Cuadro A.1
Continuación
38,00
25,00
40,00
40,00
57,00
34,00
24,00
31,00
42,00
71,00
72,00
60,00
64,00
82,00
63,00
99,00
54,00
53,00
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
Chuquisaca
Cochabamba
El Beni
La Paz
Oruro
Pando
Potosí
Santa Cruz
Tarija
38,00
Junín
Moquegua
23,00
Ica
Madre de Dios
43,00
Huánuco
44,00
68,00
Huancavelica
16,00
58,00
Cusco
Loreto
37,00
Cajamarca
Lima
53,00
Ayacucho
29,00
26,00
Arequipa
Lambayeque
53,00
Apurímac
26,00
34,00
Ancash
La Libertad
41,00
Amazonas
Censo 2001
66,83
66,57
57,78
64,54
60,73
62,64
65,20
62,57
62,89
68,90
72,70
75,00
71,70
64,70
69,60
69,70
74,70
70,30
68,30
78,40
73,30
74,10
70,20
75,20
68,50
61,40
64,30
70,40
65,70
74,30
65,70
71,50
69,30
Esperanza de vida
(años)
Censo 2007
Mortalidad infantil
(por mil)
85,90
92,74
71,58
89,63
89,39
88,61
91,12
85,47
73,03
95,20
96,59
96,34
92,26
87,76
90,76
91,71
95,26
96,76
94,54
97,90
93,48
91,92
92,42
97,16
83,38
79,89
86,07
82,86
82,10
95,87
78,32
87,58
88,04
Alfabetismo
(porcentaje)
5,01
23,29
8,61
0,79
4,44
28,14
18,47
6,91
4,35
Promedio 2004-2006
1,74
0,80
1,17
2,91
4,85
6,31
1,05
0,62
0,40
3,49
29,99
4,25
5,79
4,75
2,66
3,12
1,73
4,62
5,71
2,15
4,21
1,79
4,25
1,66
Promedio 2004-2006
Población
regional a/
9,80
30,12
5,04
0,94
4,96
23,68
16,95
4,90
3,61
1,15
0,50
1,49
1,28
2,31
4,12
1,21
1,67
0,40
2,12
50,62
2,76
4,63
3,35
2,69
1,11
0,97
2,56
3,35
0,94
5,62
0,49
4,02
0,66
PIB
regional a/
5.896,00
3.550,00
1.617,00
3.313,00
3.124,00
2.319,00
2.530,00
1.978,00
2.377,00
2006
4.160,00
3.809,00
7.716,00
2.740,00
2.941,00
4.168,00
7.242,00
16.255,00
6.191,00
3.709,00
10.655,00
4.082,00
5.267,00
4.468,00
6.485,00
2.163,00
3.482,00
3.583,00
3.501,00
2.828,00
8.387,00
1.724,00
5.739,00
2.492,00
2006
PIB per cápita
(USD PPP)
230 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
72,42
14,70
19,10
18,80
17,80
14,50
14,30
14,80
10,10
24,50
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
74,84
13,00
Neuquén
Fuente: información de organismos oficiales, cálculos propios.
n.d.: no disponible.
b/ Valor agregado bruto.
71,53
74,17
72,93
74,06
73,63
71,88
73,86
75,24
72,69
74,95
19,60
72,54
74,78
12,10
12,40
La Pampa
72,50
70,80
Misiones
18,40
Jujuy
Mendoza
28,90
Formosa
74,08
72,03
23,50
14,90
Entre Ríos
74,90
75,00
72,16
69,97
73,38
73,99
La Rioja
23,50
Corrientes
a/ Como porcentaje del total nacional.
Argentina
9,00
13,10
Chubut
16,20
24,00
Chaco
Córdoba
15,50
Catamarca
Ciudad de Buenos Aires
15,00
Buenos Aires
Censo 2001
96,10
99,30
93,40
97,30
98,40
96,80
96,80
94,80
95,80
96,10
93,30
96,40
97,30
97,00
94,60
93,20
96,60
92,80
97,70
98,00
96,50
91,00
96,80
98,30
3,99
0,32
2,36
8,96
0,60
1,14
1,86
3,24
1,66
1,46
2,88
4,71
0,89
0,90
1,83
1,45
3,43
2,76
9,16
n.d.
1,25
2,89
1,02
41,26
Promedio 2005-2007
2,30
1,00
1,03
10,70
2,52
0,99
1,49
2,03
1,84
5,20
1,58
6,09
0,54
0,83
0,98
0,62
2,84
1,58
8,47
n.d.
2,58
0,80
0,84
43,15
Continúa
5.001,00
18.490,00
2.518,00
10.448,00
20.712,00
16.596,00
6.489,00
5.084,00
10.221,00
17.729,00
6.521,00
6.711,00
10.336,00
12.345,00
3.914,00
2.736,00
6.951,00
4.440,00
9.939,00
36.473,00
15.915,00
4.013,00
8.439,00
10.059,00
2000
Anexos 231
Venezuela, RB
Chile
País
Cuadro A.1
Continuación
7,60
9,30
9,90
9,30
8,90
9,40
8,00
8,70
10,70
7,50
7,70
8,30
7,40
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Antofagasta
Araucanía
Atacama
Bío-Bío
Coquimbo
O’Higgins
Los Lagos
Magallanes Antártica Chilena
Maule
RMS
Tarapacá
Valparaíso
Distrito Capital
Miranda
Monagas
Aragua
Falcón
Anzoátegui
Carabobo
Nueva Esparta
Bolívar
Zulia
Táchira
Lara
Mérida
Guárico
24,50
(por
mil)
Censo 2001
71,23
71,12
72,60
69,98
71,08
72,16
73,61
72,01
71,90
71,64
73,36
70,76
73,84
74,38
77,22
77,14
78,00
76,15
76,00
75,89
76,70
78,43
76,19
77,51
76,19
75,33
76,88
72,42
(años)
71,53
74,84de vida
Esperanza
Censo 2002
10,10infantil
Mortalidad
14,80
Aisén
Tucumán
Tierra del Fuego
Santiago del Estero
89,80
90,70
91,90
93,10
91,80
95,30
95,30
96,20
94,60
92,70
96,50
93,20
96,70
97,70
95,90
97,70
97,00
86,80
96,60
92,20
89,40
91,90
94,90
89,80
92,60
98,10
89,50
10,59
1,78
41,63
6,16
0,99
4,99
5,35
4,25
12,54
1,72
5,92
3,45
0,63
Promedio 2004-2006
3,99 a/
regional
0,32
Población
2,36
2,70
3,06
6,53
4,27
13,14
5,56
1,59
8,11
5,38
3,27
6,08
3,09
10,41
8,96
Promedio 2005-2007
96,10
(porcentaje)
99,30
Alfabetismo
93,40
1,99
2,30
5,12
4,08
14,38
5,31
1,30
9,47
6,18
3,77
5,97
3,90
12,64
10,55
8,64
3,89
46,28
4,53
1,90
4,44
4,93
2,82
8,80
2,17
2,38
8,63
0,58
1,00
PIB
2,30 a/
regional
1,03
2.518,00
8.373,51
8.569,09
8.999,70
10.398,96
11.526,50
9.406,49
9.985,34
12.122,60
13.845,95
13.876,46
11.073,75
17.281,83
14.369,37
15.043,56
2007
10.474,00
27.094,00
14.293,00
9.385,00
24.544,00
11.156,00
11.327,00
8.282,00
8.875,00
16.404,00
5.167,00
31.309,00
11.580,00
PIB18.490,00
per cápita
5.001,00
(USD
PPP)
2006
232 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
n.d.
n.d.
n.d.
Sucumbios
Orellana
n.d.
n.d.
Fuente: información de organismos oficiales, cálculos propios.
n.d.: no disponible.
b/ Valor agregado bruto.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Galápagos
n.d.
Imbabura
Zamora Chinchipe
n.d.
Guayas
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Esmeralda
n.d.
n.d.
El Oro
n.d.
n.d.
Tungurahua
n.d.
Chimborazo
Pichincha
n.d.
Cotopaxi
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Carchi
n.d.
n.d.
Cañar
n.d.
n.d.
Pastaza
n.d.
Bolívar
65,70
Napo
n.d.
Azuay
Censo 2001
n.d.
n.d.
Amazonas
64,86
68,73
n.d.
n.d.
Delta Amacuro
Morona Santiago
n.d.
Apure
70,44
69,87
Manabí
n.d.
Portuguesa
n.d.
n.d.
Yaracuy
69,73
69,90
n.d.
n.d.
Trujillo
Los Ríos
n.d.
Sucre
68,49
68,71
Loja
n.d.
Cojedes
a/ Como porcentaje del total nacional.
Ecuador
n.d.
Barinas
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
93,40
93,00
87,10
88,80
90,90
88,10
89,40
91,50
89,20
0,80
1,18
0,17
0,64
3,69
19,86
0,55
0,70
0,97
9,75
5,47
3,24
2,92
26,88
3,23
4,47
3,29
2,94
1,23
1,68
1,35
5,00
Promedio 2005-2007 b/
0,51
0,55
1,71
3,17
2,16
2,58
3,34
1,09
2,73
10,86
8,28
0,51
0,41
2,93
20,37
2,21
0,36
0,45
6,54
3,74
1,97
1,93
22,79
1,12
3,58
1,72
2,36
0,85
1,29
0,66
5,05
0,33
0,35
1,38
2,19
1,71
1,78
2,33
0,88
2,09
94.311,69
46.680,48
20.533,10
4.316,15
5.234,20
6.839,66
24.326,35
3.439,12
3.070,13
4.472,38
4.466,34
4.016,15
4.404,20
5.662,24
6.200,29
5.337,05
3.487,03
5.293,34
4.583,38
5.130,52
3.214,34
6.737,61
2006
6.899,92
7.780,77
8.608,31
7.653,37
8.632,94
8.736,00
8.313,63
9.338,04
9.543,69
Anexos 233
234 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Anexo B: Mediciones de competitividad regional en América Latina
Cuadro B.1 Argentina a/
Región
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Chubut
Santa Fe
La Pampa
San Luis
Neuquén
Buenos Aires
Córdoba
Río Negro
San Juan
Entre Ríos
Mendoza
La Rioja
Corrientes
Catamarca
Tucumán
Misiones
Jujuy
Salta
Santiago del Estéreo
Formosa
Chaco
Índice
competitividad
2009
Instituciones
3,80
0,59
3,81
0,43
3,48
0,64
3,19
3,14
3,13
2,97
2,97
2,94
2,90
2,67
2,65
2,63
2,15
2,09
2,08
2,08
2,07
1,97
1,94
1,78
1,72
1,56
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, cálculos propios.
Residuos
estimados
0,34
4,04
-0,24
4,00
0,32
3,00
0,29
0,75
2,53
0,31
0,77
2,62
0,41
0,44
2,61
0,31
0,67
0,50
0,59
0,65
0,59
2,35
2,38
2,61
0,20
0,58
0,25
0,51
0,39
0,25
0,58
0,43
0,59
2,25
0,15
0,49
2,16
0,11
alto,
0,12
medio alto,
2,16
medio bajo,
0,32
0,27
0,02
-0,31
2,24
0,21
0,33
2,39
2,24
0,16
0,41
-0,20
2,24
0,17
0,45
0,53
2,35
2,23
0,19
0,52
0,41
2,58
0,28
0,66
2,53
0,40
0,15
0,43
0,49
-0,53
2,56
0,38
-0,19
3,50
0,31
0,33
0,43
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad
dado el nivel de PIB
per cápita regional
0,50
0,63
0,52
Ciencia
y tecnología
2,16
bajo.
-0,14
-0,16
-0,17
-0,28
-0,31
-0,39
-0,44
-0,60
Anexos 235
Cuadro B.2
Bolivia a/
Índice competitividad
2004 / 2005
Instituciones b/
Tarija
2,93
2,16
La Paz
2,77
Región
Santa Cruz
Cochabamba
Pando
Chuquisaca
Beni
Oruro
Potosí
3,11
2,13
2,83
2,09
2,74
2,69
2,68
2,62
2,41
2,26
2,75
2,76
2,38
2,76
2,29
2,80
2,75
2,89
2,19
2,73
3,26
2,03
2,42
1,95
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad dado
el nivel de PIB per cápita
regional
2,54
1,96
1,95
Ciencia
y tecnología c/
alto,
2,07
medio alto,
medio bajo,
b/ Se calculó promedio simple entre los subindicadores Efectividad administración pública e imperio de la ley.
c/ Se calculó promedio simple entre los subindicadores Recursos empresariales y Transferencia tecnológica.
Fuentes: Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.
0,35
0,18
0,07
0,02
0,01
2,76
-0,07
2,76
-0,14
2,76
2,27
Residuos
estimados
2,75
bajo.
-0,08
-0,34
236 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro B.3
Región
Brasil a/
Sao Paulo
Río de Janeiro
Distrito Federal
Río Grande do Sul
Paraná
Santa Catarina
Minas Gerais
Mato Grosso do
Sul
Espírito Santo
Pernambuco
Paraíba
Sergipe
Río Grande do
Norte
Goiâs
Amazonas
Ceará
Mato Grosso
Bahia
Amapá
Tocantins
Pará
Alagoas
Acre
Roraima
Piaui
Rondônia
Maranhão
Índice
competitividad
2006
Instituciones
0,79
n.d.
0,85
n.d.
0,74
n.d.
0,71
0,70
0,65
0,59
0,51
0,48
0,44
0,43
0,41
0,40
0,40
0,39
0,35
0,34
0,34
0,33
0,31
0,30
0,30
0,30
0,30
0,24
0,23
0,19
0,70
0,58
0,62
0,51
0,69
n.d.
0,57
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
0,36
n.d.
0,26
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
0,47
0,34
n.d.
0,34
0,26
n.d.
0,32
n,d,
0,23
n.d.
n.d.
n.d.
0,38
0,22
n.d.
0,42
0,24
n.d.
0,31
0,23
alto,
0,25
medio alto,
0,40
medio bajo,
Fuentes: Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser, Movimiento Brasil Competitivo, cálculos propios.
-0,03
-0,08
0,01
-0,08
0,36
0,24
0,04
0,41
0,33
0,25
n.d.
0,03
-0,14
0,38
0,29
0,08
0,48
0,37
0,32
n.d.
0,06
0,09
0,43
0,33
0,14
0,34
0,37
0,30
0,11
-0,06
0,38
0,34
0,20
0,54
0,36
0,36
n.d.
0,20
0,44
0,33
0,21
0,49
0,45
0,31
0,23
-0,24
0,54
0,59
Residuos
estimados
0,99
0,51
0,65
n.d.
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad dado
el nivel de PIB per cápita
regional
0,83
n.d.
n.d.
Ciencia
y tecnología
0,32
bajo.
-0,03
-0,06
-0,03
-0,06
-0,08
-0,12
-0,08
-0,17
-0,13
Anexos 237
Cuadro B.4
Región
Chile a/
Magallanes
Metropolitana
Antofagasta
Valparaíso
Atacama
Biobio
Aisén
Los Lagos
Tarapacá
O´Higgins
Maule
Coquimbo
Araucania
Índice
competitividad
2008
Instituciones
219,34
31,26
359,64
358,05
302,39
298,64
296,15
294,00
291,11
283,55
237,17
235,10
230,40
50,70
19,17
6,06
29,68
51,34
41,20
88,56
39,71
21,62
17,58
26,28
207,70
46,03
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Fuentes: Instituto Nacional de Estadísticas, cálculos propios.
Ciencia
y tecnología
Estimación competitividad dado
el nivel de PIB per cápita
regional
24,82
257,57
43,18
49,29
39,28
41,60
34,20
44,37
48,32
59,43
26,03
16,47
25,85
alto,
29,84
medio alto,
278,80
302,26
314,88
268,03
278,71
267,54
275,68
273,47
317,46
265,29
260,71
medio bajo,
252,85
bajo.
Residuos
estimados
79,25
57,38
-12,49
30,61
17,44
26,46
15,43
10,08
-80,29
-30,19
-30,31
-38,23
-45,15
238 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro B.5
Región
Colombia a/
Bogotá D,C,
Antioquia
Valle
Santander
Caldas
Risaralda
Atlántico
Cundinamarca
Quindío
Boyacá
Huila
Norte de
Santander
Tolima
Meta
Bolívar
César
Nariño
Sucre
La Guajira
Cauca
Magdalena
Córdoba
Chocó
Índice
competitividad
2006
Instituciones
36,80
43,40
100,00
67,90
62,00
61,40
56,50
54,20
49,40
48,40
46,60
45,80
40,20
100,00
92,20
52,90
78,00
66,90
65,20
62,10
74,90
47,70
72,60
57,90
36,00
35,60
35,30
32,60
30,30
29,40
27,40
27,40
24,50
22,20
0,00
47,50
57,20
46,40
50,20
58,10
50,70
46,40
39,00
21,60
51,40
0,00
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Fuentes: CEPAL, cálculos propios.
Ciencia
y tecnología
Estimación competitividad
dado el nivel de PIB per cápita
regional
16,90
27,62
100,00
51,50
47,90
37,50
52,10
33,80
23,40
6,90
21,40
25,60
9,10
alto,
11,90
4,80
13,30
5,30
7,00
2,70
0,00
23,00
17,20
8,00
17,20
medio alto,
80,74
56,22
56,01
79,06
42,35
44,24
42,40
51,11
33,59
47,48
37,98
medio bajo,
34,95
58,23
45,73
41,97
23,49
21,03
29,21
35,26
26,01
35,33
19,89
bajo.
Residuos
estimados
19,26
11,68
5,99
-17,66
14,15
9,96
7,00
-2,71
13,01
-1,68
2,22
9,18
1,05
-22,63
-10,43
-9,37
6,81
8,37
-1,81
-7,86
-1,51
-13,13
-19,89
Anexos 239
Cuadro B.6
Región
México a/
México D.F.
Nuevo León
Baja California
Chihuahua
Aguascalientes
Coahuila
Queretaro
Baja California
Sur
Tamaulipas
Sonora
Quintana Roo
Colima
Nayarit
Jalisco
Sinaloa
Guanajuato
Campeche
San Luis Potosí
Morelos
Yucatán
Durango
Veracruz
Michoacán
Tabasco
México
Puebla
Zacatecas
Hidalgo
Guerrero
Chiapas
Tlaxcala
Oaxaca
Índice
competitividad
2008
Instituciones
58,90
62,90
64,10
61,20
52,60
51,60
52,00
50,30
49,90
49,50
49,00
46,60
43,20
43,10
42,30
41,10
40,90
39,40
39,20
38,20
38,00
37,80
36,50
35,60
32,60
32,20
32,10
31,80
31,70
31,40
30,90
30,60
29,50
28,80
26,70
55,15
67,66
45,56
n.d.
47,94
n.d.
49,60
43,81
n.d.
62,00
46,83
n.d.
49,00
43,25
n.d.
59,60
44,66
n.d.
55,00
43,20
n.d.
39,50
n.d.
43,80
n.d.
38,70
62,30
47,50
35,79
n.d.
44,00
n.d.
40,40
35,60
n.d.
37,60
n.d.
47,90
35,80
37,60
32,40
35,49
n.d.
41,80
32,84
n.d.
37,90
33,29
n.d.
42,10
32,79
n.d.
33,80
30,19
n.d.
alto,
n.d.
medio alto,
32,28
medio bajo,
3,40
-5,93
7,68
0,94
2,87
3,41
-3,29
35,63
n.d.
4,34
38,89
34,74
n.d.
6,25
-1,06
32,89
n.d.
36,10
3,07
38,86
33,92
n.d.
6,49
-14,22
37,49
n.d.
58,60
4,06
52,42
37,02
n.d.
7,04
2,22
36,53
n.d.
3,75
40,08
39,96
n.d.
45,70
-3,56
-0,57
33,42
n.d.
Residuos
estimados
43,77
49,03
n.d.
49,20
Fuentes: Instituto Mexicano para la Competitividad, cálculos propios.
n.d.
n.d.
59,20
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad
dado el nivel de PIB per cápita
regional
n.d.
52,20
31,00
Ciencia
y tecnología
31,13
bajo.
0,98
-0,99
-1,32
-0,69
-2,64
-3,83
-3,79
-1,44
-2,39
-2,19
-0,69
-3,48
-4,43
240 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones
Cuadro B.7 Perú a/
Región
Lima b/
Tacna
Arequipa
Ica
Moquegua
La Libertad
Junín
Piura
Cusco
Ancash
Lambayeque
Madre de Dios
Tumbes
Pasco
Puno
Ucayali
Ayacucho
Cajamarca
San Martín
Loreto
Amazonas
Apurímac
Huánuco
Huancavelica
Índice
competitividad
2008
Instituciones
0,63
0,51
0,71
0,36
0,63
0,32
0,61
0,61
0,57
0,57
0,52
0,51
0,51
0,48
0,48
0,48
0,46
0,45
0,40
0,40
0,39
0,37
0,36
0,34
0,31
0,29
0,26
0,40
0,52
0,53
0,71
0,55
0,66
0,32
0,48
0,61
0,20
0,61
0,43
0,38
0,57
0,43
0,46
0,51
0,48
0,38
0,70
0,57
0,37
0,55
0,46
0,62
0,43
0,17
0,48
0,74
0,22
alto,
medio alto,
0,41
-0,02
0,42
-0,03
0,40
0,20
0,04
-0,13
0,41
0,01
0,49
0,59
0,44
0,36
0,41
medio bajo,
0,06
-0,01
0,41
0,17
0,06
0,49
0,44
0,10
0,11
-0,02
0,42
0,45
0,57
0,13
0,53
0,44
0,27
0,08
0,11
0,44
0,38
0,11
0,46
0,45
0,23
0,20
0,18
-0,12
0,45
0,72
Residuos
estimados
0,73
0,46
0,62
0,66
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad
dado el nivel de PIB per cápita
regional
0,85
0,26
0,68
Ciencia
y tecnología
0,43
bajo.
0,05
0,03
0,03
-0,04
-0,05
-0,08
-0,07
-0,09
-0,12
-0,17
b/ Comprende las provincias: Lima, Callao y Lima Metropolitana, Para los subindicadores Capital Humano, Instituciones y Ciencia y Tecnología se toma Lima-Callao.
Fuentes: Consejo Nacional de la Competitividad, cálculos propios.
Anexos 241
Cuadro A.8
Región
República Bolivariana de Venezuela a/
Carabobo
Zulia
Aragua
Lara
Miranda
Dtto. CapitalVargas
Nva. Esparta
Monagas
Bolívar
Anzoátegui
Mérida
Falcón
Yaracuy
Trujillo
Táchira
Sucre
Portuguesa
Cojedes
Guárico
Apure
Amazonas
Barinas
Delta Amacuro
Índice
competitividad
2003
Instituciones
0,56
0,77
0,57
0,81
0,53
0,69
0,53
0,52
0,51
0,49
0,47
0,46
0,45
0,45
0,44
0,44
0,42
0,41
0,40
0,34
0,34
0,34
0,31
0,31
0,31
0,29
Residuos
estimados
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
0,62
n.d.
n.d.
0,38
n.d.
n.d.
0,69
n.d.
n.d.
0,58
n.d.
n.d.
0,56
n.d.
n.d.
0,48
n.d.
n.d.
0,60
n.d.
n.d.
0,52
n.d.
n.d.
0,58
n.d.
n.d.
0,56
n.d.
n.d.
0,49
n.d.
n.d.
0,51
n.d.
n.d.
0,42
n.d.
n.d.
0,37
n.d.
n.d.
0,33
n.d.
n.d.
0,38
n.d.
n.d.
0,40
n.d.
n.d.
0,35
a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador:
Estimación competitividad
dado el nivel de PIB per cápita
regional
n.d.
0,75
0,34
Ciencia
y tecnología
n.d.
n.d.
alto,
n.d.
medio alto,
Fuentes: Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. Venezuela, cálculos propios.
n.d.
medio bajo,
n.d.
bajo.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Este libro se terminó
de imprimir en junio de 2010
en Caracas–Venezuela.
La presente edición consta
de 1.500 ejemplares.