el derecho a la participación de los estudiantes en los centros de

Número 1/2012. Sección monográfica.
EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN DE LOS ESTUDIANTES
EN LOS CENTROS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
ALBERTO BARRIO FERNÁNDEZ
Supervisado por:
DRA. IRENE MARTÍN CORTÉS
Profesora Contratada Doctora de Ciencia Política
Abstract: Las continuas reformas educativas no han cesado de modificar su regulación y, sin embargo, el
derecho a la participación de los estudiantes en los centros educativos no universitarios parece el gran
olvidado de las políticas de enseñanza. En este artículo analizaremos la legislación relativa a este aspecto
para tratar de mostrar una imagen fiel de su situación actual, sus amenazas y sus oportunidades.
Palabras clave: Participación, ciudadanía, democracia, educación, estudiantes, representación, centros
educativos, derecho fundamental, asociación, Consejo Escolar, delegados.
INTRODUCCIÓN
El objetivo del presente artículo es ofrecer una visión general sobre la regulación
que a nivel estatal se ha ido realizando en relación a la participación de los estudiantes
en la gestión y control de los centros de enseñanza públicos desde el punto de vista
tanto del Derecho como de la Teoría Política.
En especial, se tratará de establecer si se ha desarrollado suficientemente el derecho a la participación de los estudiantes, y si no es así, de qué manera se podría
profundizar en ese desarrollo.
Para ello se delimitarán una serie de herramientas conceptuales, partiendo de
las cuáles se pasará a examinar la legislación estatal que se ha promulgado sobre
este aspecto. Para completar este análisis se mostrará el ejemplo de las comunidades
de aprendizajes y las escuelas democráticas, así como la evaluación que de la realidad del ejercicio del derecho a la participación en los centros educativos han realizado
el Consejo Escolar del Estado (CEE) y la International Association for the Evaluation of
Educational Achievement (IEA).
HERRAMIENTAS CONCEPTUALES: PARTICIPACIÓN, DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA
Participación: definición y tipos
Definir el concepto de participación política es complicado, entre otras cosas
porque su contenido se ha ido ampliando cada vez más. Vamos a utilizar la definición
de Anduiza y Bosch, que entienden participación política como «cualquier acción de
los ciudadanos dirigida a influir en el proceso político y en sus resultados»1. Partiendo
de esta definición, clasificamos la participación política en: representativa y extrarrepresentativa (si se produce o no dentro del marco de un proceso de representación
política); y convencional o no convencional (según se ajuste o no a las normas sociales y a los canales de participación institucionalizados)2. Dentro de la no convencional,
Print diferencia entre indicadores cívicos (ser miembro de asociaciones, voluntariado)
e indicadores de implicación política (escribir cartas de protesta)3.
1
ANDUIZA, Eva y BOSCH, Agustí: Comportamiento político y electoral. Barcelona: Ariel, 2004, p. 26.
2
Ibídem, pp. 28-30.
3
PRINT, Murray: «Citizenship education and youth participation in democracy» en British Journal of
Educational Studies, vol. 55, 3, pp. 325-345 (citado en GRANIZO GONZÁLEZ, Laura: El papel de la
2
El debate entre defensores y detractores de cada una de estas formas de participación aún continúa. Autores como Manin4 o Katz y Mair5 han criticado la progresiva
distanciación entre representantes y representados que se ha ido produciendo, frente
a otros como Rokkan6 que mantienen que el voto sirve para eliminar barreras de acceso, mientras que la participación no convencional en el fondo produce importantes
exclusiones sociales. Como veremos más adelante, según se opte por un modelo u
otro de democracia, se buscará primar más uno de estos tipos de participación.
En cuanto a la participación educativa, vamos a trabajar con el concepto establecido por Sarasúa y Estefanía de las cuatro dimensiones de la participación educativa (aunque limitándonos esencialmente al primero de los elementos): a) participación
como derecho y deber reconocido en la Constitución de todos los miembros de la comunidad educativa a intervenir en el control de los centros educativos sostenidos con
fondos públicos; b) participación como un principio de organización de los centros; c)
participación como objetivo educativo y didáctico; y d) participación como instrumento
para mejorar la calidad de la enseñanza7.
Conexión con los modelos de democracia
Basándonos en la distinción tradicional, vamos a tratar dos diferentes modelos
normativos de democracia: la representativa y la participativa.
El modelo de democracia representativa se caracteriza en principio por una participación electoral y convencional. Dentro de este podemos diferenciar entre la teoría
elitista de Schumpeter, marcada por la competición por el apoyo de los ciudadanos
participación del alumnado en los institutos de educación secundaria. Madrid: Departamento de
Psicología Evolutiva y de la Educación Universidad Autónoma de Madrid, 2011).
4
MANIN, Bernard: The principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University
Press, 1997 (citado en GARCÍA GUINTIÁN, Elena: «Problemas de la representación política», en
ARTETA, A.; GARCÍA GUITIÁN, E. y MÁIZ, R. [eds.]: Teoría política: poder, moral, democracia. Madrid: Alianza Editorial, 2003, p. 394).
5
KATZ, Richard y MAIR, Peter: «Changing models of party organizations and party democracy: the
emergence of the cartel party», en Party Politics, 1, 1995 (citado en GARCÍA GUINTIÁN: loc. cit.).
6
ROKKAN, Stein: «Mass suffrage, secret voting and political participation», en European Journal of
Sociology. Cambridge: Cambridge University Press, 1961.
7
SARASÚA, Avelino y ESTEFANÍA, José Luis: «Proyecto Educativo de Centro y participación
educativa», en GARAGORRI, X. y MUNICIO, P.: Participación, autonomía y dirección en los centros
educativos. Madrid: Escuela Española, 1997, p. 63 (citado en LETURIA NAVARROA, Ana: El derecho
a la participación educativa. Bilbao: Universidad del País Vasco, 2006, p. 176).
3
entre los líderes políticos mediante las elecciones8 y por el gobierno de las élites, y en
la que votar es el principal mecanismo de participación; y el pluralismo de Dahl, que
considera que es la competición entre los grupos de interés la expresión central de la
democracia, funcionando esta como «fuente estructural de estabilidad»9.
Frente a este existe el modelo de democracia participativa, que supone que el
ciudadano sea parte activa de la toma de decisiones por y para su gobierno10, siendo
esta participación activa imprescindible para la supervivencia de este modelo. Su
esencia es la mejora de la democracia representativa, acercándola a los ciudadanos11.
Dentro de este modelo, encontramos posiciones divergentes sobre si la democracia
participativa está destinada a complementar la democracia representativa y a enriquecerla mediante mecanismos de participación directa12 o si, sin embargo, debe reemplazarla.
Ciudadanía
La promoción de un determinado tipo de ciudadanía no puede sino estar en el
núcleo de la participación educativa, dado que la ciudadanía también se aprende y, de
hecho, forma parte del proyecto educativo de la mayoría de los países europeos (también en el caso de España).
Ciudadanía se suele definir como la unión de tres elementos constitutivos13: el
poseer una serie de derechos y deberes, el pertenecer a una determinada comunidad
política y el poder contribuir a la vida pública de esta mediante la participación14.
Ciudadano es un concepto complejo y difícil de definir, para el que tradicionalmente han existido dos concepciones. La Real Academia Española (RAE) define ciu-
8
ANDUIZA y BOSCH: op. cit., p. 23.
9
HELD, David: «Pluralismo, capitalismo corporativo y Estado», en Modelos de democracia. Madrid:
Alianza Editorial, 1993, p. 230.
10
RAMÍREZ NÁRDIZ, Alfredo: Democracia participativa. Valencia: 2010, p. 210.
11
BARBER, Benjamin: Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Berkeley: University of
California Press, 1984.
12
RAMÍREZ NÁRDIZ: op. cit., p. 203.
13
El diccionario de la RAE define ciudadanía como «1. Cualidad y derecho de ciudadano; 2. Conjunto de
los ciudadanos de un pueblo o nación; 3. Comportamiento propio de un buen ciudadano».
14
GARCÍA, Soledad y LUKES, Steven: Ciudadanía: justicia social, identidad y participación. Madrid:
Siglo XXI, 1999, p. 1.
4
dadano como (entre otros): «Natural o vecino de una ciudad» u «hombre bueno»15. La
primera concepción es la llamada ciudadanía legal, que supone entender al ciudadano
como un sujeto pasivo y a la ciudadanía como un estatus que se adquiere por el mero
hecho de vivir en un determinado lugar. Frente a esta existe una segunda concepción
de la ciudadanía para la que, más allá del estatus legal, ser ciudadano supone implicarse socialmente en la comunidad para garantizar su unión y bienestar.
Pero quizás la clasificación más interesante de ciudadanía en relación con la
participación es la realizada por David Kerr16 mediante los modelos minimalista y maximalista.
El modelo minimalista concibe el concepto de ciudadanía de una forma restrictiva, limitando la actividad política a una élite que forma parte de unos grupos sociales
determinados. Adopta además un concepto formal y neutral de ciudadanía, aislado de
la realidad. Sobre la educación para la ciudadanía, este enfoque considera que corresponde esencialmente a la familia y a la comunidad en su conjunto el realizar esta
educación, teniendo la escuela un mero papel secundario que además estará centrado
en la transmisión de conocimientos por parte del profesor a los alumnos, normalmente
a través de la transversalidad y el currículum oculto y no mediante una asignatura específica17. Este es el modelo que tradicionalmente se ha aplicado en los centros de
enseñanza en España hasta la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación
(LOE).
El modelo maximalista incluye lo propuesto por este enfoque, pero además lo
amplía. Este modelo concibe el concepto de ciudadanía de una manera mucho más
extensa incluyendo en el ámbito político a todos los individuos y dando mucha importancia a su participación activa. De esta manera ciudadanía no es simplemente un
concepto formal sino con implicaciones prácticas. Respecto a la educación, a diferencia del modelo minimalista, no se limita sólo a la mera transmisión de conocimientos
sino que implica más activamente a los alumnos en el proceso de aprendizaje, fomentando la reflexión crítica. Se destaca la importancia de la educación para la ciudada-
15
Diccionario de la Real Academia Española, 2001.
16
KERR, David: «An International Review of Citizenship in the Curriculum: The IEA National Case Studies and the INCA Archive», en STEINER-KHAMSI, G. et al.: New Paradigms and Recurring Paradoxes
in Education for Citizenship. Oxford: Elsevier Science Ltd, 2002 (citado en MARTÍN CORTÉS, Irene:
Una propuesta para la enseñanza de la ciudadanía democrática en España. Madrid: Fundación Alternativas, 2006, p. 34).
17
MARTÍN CORTÉS: loc. cit.
5
nía en los centros de enseñanza, por un lado, mediante una asignatura específica y no
sólo de manera transversal y, por otro, mediante la participación eficaz de los estudiantes en los centros escolares18.
EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EDUCATIVA
El derecho a la participación educativa como derecho a la participación
El concepto de participación que establece nuestro ordenamiento es una concreción del modelo de Estado que busca promover19, cuya esencia está establecida en
el artículo 1 de la Constitución española (CE). Aparte de la definición que en este artículo se realiza del Estado español como un Estado «social y democrático de Derecho», en su apartado 2 se señala que «[l]a soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». Según lo establecido en el artículo 6
CE20, el ejercicio de esa soberanía se ve circunscrito esencialmente al ámbito políticoparlamentario. Pero con la crisis de legitimidad en la que éste se encuentra21, no es
descabellado plantear si finalmente el pueblo no se ha visto privado de «mecanismos
para hacer efectiva la soberanía que les es reconocida»22. Una de las maneras de
evitar esto es proveer a los ciudadanos de vías de acceso a la participación en los
ámbitos donde realmente se ejerce el poder. La participación aparece, así, como el
instrumento que posibilita el ejercicio de la soberanía popular, así como la legitimación
de la actividad de los poderes públicos.23
La CE presenta un amplio sistema de participación, estando todavía por descubrir algunas de las formas de participación que esta puede abarcar.
18
Ibídem, pp. 34-35.
19
LETURIA NAVARROA: op. cit., p. 43.
20
Art. 6 CE: «Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su
creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su
estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos».
21
Según datos mensuales publicados por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) la clase política y los partidos políticos son percibidos como el tercer mayor problema por los españoles de manera
continuada desde junio de 2009 (hasta abril de 2012), por detrás del paro y los problemas de índole
económica.
Fuente:
http://www.cis.es/opencms/Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html
22
LETURIA NAVARROA: op. cit., pp. 44-45.
23
Ibídem.
6
El derecho a la participación se regula en el artículo 9.2 CE24. Debido a su formulación, su localización en el título preliminar de la CE y las continuas menciones a la
participación en la carta magna, se puede entender que se trata de un principio jurídico
constitucional con carácter informador del sistema. El respeto de este principio, mediante la promoción de estructuras participativas permite generar contextos abiertos y
plurales en los que se pueda garantizar la efectividad de los demás derechos y libertades fundamentales25.
Es importante señalar al menos dos de los artículos que concretan este principio,
los artículos 23.1 y 48 CE. El artículo 23.1 CE26 es importante para el objeto de este
trabajo por su mención de la posibilidad de la participación, directa o mediante representantes, de los ciudadanos en los asuntos públicos, lo que incluye la participación en
el ámbito administrativo. El derecho de participación política reconocido en este artículo es el instrumento mediante el cual se hace efectiva la voluntad general. Es por tanto
el derecho constitutivo de la ciudadanía27. Se trata además, según señala Pérez Royo,
de un derecho neutro, es decir:
El ejercicio del derecho de participación es la concreción de la igualdad constitucional y es compatible con cualquier forma igualitaria de desarrollo normativo. Los
límites en el desarrollo normativo del ejercicio del derecho de participación son los
límites de la igualdad y nada más que ellos.
28
Según doctrina del Tribunal Constitucional29, el derecho fundamental comprendido en este artículo sólo abarca aquellos actos destinados a conformar la voluntad general (entendida como la del Estado, las Comunidades Autónomas y los municipios).
Es decir, se trata de actos que consisten en una manifestación de la soberanía popular, circunscritos «al ámbito de la legitimación democrática directa del Estado y de las
distintas entidades territoriales que lo integran, quedando fuera otros títulos participati24
Art. 9.2 CE: «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social».
25
LETURIA NAVARROA, Ana: «Participación y consenso educativo, a los 25 años de la LODE», en
CEE Participación Educativa, número 14, julio 2010, p. 49.
26
Art. 23.1 CE: «Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o
por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.»
27
PÉREZ ROYO, Javier: Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2010, pp. 371-372.
28
Ibídem.
29
SSTC 51/1984 y 119/1995.
7
vos que derivan bien de otros derechos fundamentales, bien de normas constitucionales de otra naturaleza, o bien, finalmente, de su reconocimiento legislativo»30. No estará por tanto en juego el derecho comprendido en este artículo en el caso de la elección
de los miembros de la Junta de Gobierno de una Facultad universitaria (STC
212/1993)31. Por lo tanto, la participación de los estudiantes en los centros educativos
estará fuera del ámbito del derecho fundamental establecido en el artículo 23.1 CE.
Sin embargo, gracias a él observamos que el texto constitucional, aunque sin duda
favorece la representación política mediante representantes, también prevé la posibilidad de que se ejerzan otros tipos de participación no electoral. Esto, como ya hemos
mencionado, no será aplicable directamente al derecho a la participación educativa,
pero sí que nos da una idea de la concepción abierta que el legislador tenía de la participación política.
Por otra parte, el carácter del derecho de sufragio es particular al tratarse de un
derecho función (frente a otros derechos estrictamente subjetivos), Es decir, su ejercicio es trascendente, influye en los objetivos colectivos y sociales.
A su vez, en el artículo 48 CE se señala el deber de los poderes públicos de
promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.
En relación al derecho a la participación educativa, con su regulación en el artículo 27 CE aparece como uno de los elementos configuradores del sistema educativo
español. Este derecho está reconocido en un doble ámbito: en la programación general de la enseñanza32 y en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos33.
No es el objetivo de este trabajo estudiar en profundidad el derecho a la participación en la programación general de la enseñanza, por lo que nos vamos a centrar
en algunos aspectos clave establecidos en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE), dado que la regulación de este aspecto
30
STC 119/1995.
31
PÉREZ ROYO: op. cit., p. 373.
32
Artículo 27.5 CE: «Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una
programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la
creación de centros docentes».
33
Art. 27.7 CE: «Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la
Ley establezca».
8
no ha sufrido cambios posteriores destacables. La LODE se decide por una participación de carácter orgánico, canalizando la participación de «todos los sectores afectados» a través del CEE y de los Consejos Escolares regionales. El CEE es un órgano
colegiado de carácter asesor y meramente consultivo que se puede pronunciar sobre
múltiples cuestiones (como la programación general de la enseñanza, el desarrollo de
la legislación básica sobre enseñanza, la determinación de los niveles mínimos de
rendimiento y calidad del sistema educativo, etc.34).Con «programación general de la
enseñanza» la LODE se refiere al restringido sentido de planificación (según los objetivos, necesidades y recursos financieros)35.
Naturaleza del derecho a la participación en la gestión y control de los centros
públicos de educación secundaria
Como ya hemos visto, el derecho a la participación educativa no está amparado
por el derecho fundamental de participación política regulado en el artículo 9.2 CE.
Por tanto, para ver si estamos ante el caso de un derecho fundamental deberemos recurrir a otro artículo, el 27.7 CE. La cuestión entonces es si nos encontramos
aquí ante una mera recomendación realizada por la Constitución o si, en cambio, se
trata de un verdadero derecho fundamental.
En principio se ha entendido que dicho artículo establece un derecho fundamental de configuración legal36, lo que supone que para su plena eficacia resulta imprescindible su adaptación por el legislador. Nos encontramos no obstante ante un derecho
fundamental, por lo que su existencia no depende de su posterior desarrollo. Tiene
eficacia directa un contenido mínimo, aunque necesitará del desarrollo por parte del
legislador para delimitar su objeto, contenido (salvo el mínimo que acabamos de mencionar) y límites37. Esta es la noción con la que aquí vamos a trabajar.
34
Como señala LETURIA NAVARROA, presenta por tanto una doble naturaleza como órgano técnico y
a la vez como órgano de canalización de la participación de los distintos sujetos afectados.
35
Según se puede desprender del artículo 27.2 LODE. Cabe entender, sin embargo (como también
señala LETURIA NAVARROA), que el artículo 27 CE en su apartado 5 se refiere a competencias más
amplias cuando habla de programación general que la mera planificación, tales como el desarrollo
normativo, y que sin embargo no han sido desarrolladas posteriormente.
36
BALAGUER CALLEJÓN, Francisco (coord.): Manual de Derecho Constitucional, vol. II, 2.ª ed. Madrid:
Tecnos, 2007.
37
VILLAVERDE MÉNDEZ, Ignacio: «El legislador de los derechos fundamentales», en BASTIDA FREIJEDO, F. J. et al.: Teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española de 1978.
Madrid: Tecnos, 2004, pp. 151-178.
9
Existen, no obstante, otras interpretaciones. Para Saratorras Fioretti, la frase
(que inicialmente no estaba en el anteproyecto) «en los términos que la ley establezca» debe interpretarse como que no se está otorgando un derecho propiamente constitucional y de aplicación directa, sino que se trata de «una mera recomendación que la
ley deberá desarrollar como considere más pertinente en cada momento»38. Ahora
bien, aunque esto fuera así, el Tribunal Constitucional ya ha señalado en sentencias
como la STC 254/1993 que es posible deducir de un mandato constitucional (como el
contenido en el artículo 18.4 CE, del que se ocupa dicha sentencia) un derecho fundamental de configuración legal.
Vamos a partir, por tanto, de la idea de que estamos ante un derecho fundamental de configuración legal que, aunque debe ser desarrollado por el legislador, tiene un
contenido mínimo de eficacia directa, que asegura que padres, profesores y estudiantes intervengan en el control y gestión de los centros financiados con fondos públicos.
Aparece, así, como una variante del derecho de participación.
En cualquier caso, el artículo 27.7 CE debe interpretarse en relación al artículo
27.2 CE39, relativo a la autonomía de los centros educativos para desarrollar su propio
proyecto educativo y de gestión, así como para elaborar las normas de organización y
funcionamiento del centro. Esta autonomía permite que se puedan dar grandes diferencias en cuanto a la participación de los estudiantes en la gestión y control de los
centros educativos. La cuestión, como ocurre en general en nuestro sistema político,
es que quien podría fomentar el uso de una mayor participación no representativa e
incrementar la eficacia de la participación representativa prevista en las leyes (en el
caso que nos ocupa, el director del centro) es quien experimentaría como consecuencia de ello una correlativa disminución de su poder de gestión y control, lo que en mi
opinión puede influir en que este cambio no se produzca.
En conclusión, nos encontramos con un derecho fundamental del que, sin embargo, sólo un contenido muy restringido tiene eficacia directa, mientras que el resto
deberá ser desarrollado por las leyes posteriores en materia de educación y por los
centros educativos en el ámbito de su autonomía. Sin embargo, ambos deben respetar
38
SATORRAS FIORETTI, Rosa María: La libertad de enseñanza en la Constitución española. Madrid:
Marcial Pons, 1998, p. 120.
39
Art. 27.2 CE: «Los centros docentes dispondrán de autonomía para elaborar, aprobar y ejecutar un
proyecto educativo y un proyecto de gestión, así como las normas de organización y funcionamiento
del centro».
10
al menos ese contenido mínimo. A continuación veremos cómo se ha producido ese
desarrollo legal a nivel estatal.
Evolución en el desarrollo del derecho a la participación de los estudiantes en la
gestión y control de los centros públicos de educación secundaria
Partiendo del artículo 27.7 CE, nuestra legislación a nivel estatal ha desarrollado
este derecho mediante las figuras del Consejo Escolar, los delegados de grupo, la
Junta de delegados y las asociaciones de estudiantes.
Mientras que en el caso de la regulación de los tres últimos apenas se han experimentado modificaciones40, en el del Consejo Escolar del centro se han ido produciendo algunos cambios que nos permiten diferenciar entre dos corrientes en su regulación dependiendo del partido político en el poder.
La Ley Orgánica 5/1980, de 19 de Junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE), aprobada a propuesta del Gobierno copado por Unión de
Centro Democrático, ya preveía la participación de los estudiantes en la gestión y control de los centros educativos sostenidos con fondos públicos41, mediante los delegados de curso42 y el Consejo de Dirección. El Consejo de Dirección (antecedente del
Consejo Escolar) tenía la consideración de órgano de gobierno del centro43, y debía
estar formado por dos representantes de los estudiantes elegidos por los delegados de
curso. No se preveía sin embargo la posibilidad de crear asociaciones de estudiantes,
a diferencia del caso de las asociaciones de padres, que deben estar presentes en
todos los centros. Se trata, por tanto, de un modelo de participación exclusivamente
representativa, que combinaba la participación en los órganos de gobierno mediante
representación indirecta con un sistema de delegados de cada curso.
Cinco años después el Gobierno del Partido Socialista Obrero Español promueve la LODE, señalando en su preámbulo que la LOECE había realizado un desarrollo
«parcial y escasamente fiel al espíritu constitucional», entre otras cosas por interpretar
«restrictivamente el derecho de padres, profesores y alumnos a la intervención en la
40
Quizás, como veremos más adelante, por las dificultades que tienen para su correcto funcionamiento,
y que hacen que no tengan una gran repercusión en el funcionamiento del centro, a diferencia del
caso del Consejo Escolar.
41
Art. 16 LOECE.
42
Arts. 26. 1. A) e) y 26. 1. B) e) LOECE.
43
Art. 24 LOECE.
11
gestión y control de los centros sostenidos con fondos públicos» (cursiva añadida).
Ante esto, la LODE defiende la participación de la comunidad escolar entendida no
solo como mecanismo de control de la gestión de fondos públicos y de defensa de los
derechos de los miembros de dicha comunidad, sino como un medio de «dar vida a un
auténtico proyecto educativo» en el que «una comunidad escolar activa y responsable
es coprotagonista de su propia acción educativa» (cursiva añadida).
La LODE crea el Consejo Escolar, órgano que elegirá (y podrá proponer revocar)
al director, y del que formarán parte «un número determinado de padres de alumnos y
alumnos elegidos, respectivamente, entre los mismos, que no podrá ser inferior a un
tercio del total de componentes del Consejo»44. Sin embargo los representantes de los
estudiantes no pueden intervenir en ninguna de estas decisiones. Por lo demás, esta
ley otorga bastantes competencias al Consejo Escolar del centro, entre las que destacan aprobar el proyecto de presupuesto del centro así como aprobar y evaluar la programación general del centro que, con carácter anual, elabore el equipo directivo. Esta
es la primera regulación que reconoce expresamente la presencia de las asociaciones
de estudiantes en los centros educativos y les otorga prácticamente las mismas finalidades que mantienen en la actualidad, aunque todavía no se les dota de medios para
realizar su función. Vemos que la LODE sigue proponiendo un modelo de participación
representativa pero, además, posibilita formas de participación política más directa
mediante las asociaciones de estudiantes.
La Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación
y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG), también de autoría del PSOE, mantiene prácticamente la misma regulación, aunque con pequeños cambios para adaptarla a las novedades introducidas por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE)45.
La Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE), promulgada ya en época del Gobierno del Partido Popular, propone otro modelo
de participación. Este nuevo modelo se caracteriza por la separación entre, por un
lado, el gobierno del centro y, por otro, su control y gestión, en una clara ruptura con el
modelo anterior en el que el Consejo Escolar era uno de los dos órganos de gobierno
colegiado. Como consecuencia de esto, el Consejo Escolar deja de poder nombrar y
44
Art. 41 LODE.
45
Como la ampliación de la escolaridad obligatoria hasta los 16 años y el descenso de alumnos por clase.
12
proponer la revocación del director del centro. Además prohíbe que pueda ser elegido
como representante ante el Consejo Escolar un estudiante que haya sido objeto de
sanción por conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro durante
el curso en que tenga lugar la celebración de las elecciones46, prohibición que desaparece con la LOE. Se trata en mi opinión de un modelo en el que se elimina de facto la
participación de los estudiantes (así como también de los padres) en la gestión y control de los centros, reduciéndose sus funciones en este ámbito a «formular propuestas
al equipo directivo» y a «elaborar informes a petición de la Administración competente» (con lo que estas son incluso menores que las de la junta de delegados, que como
veremos más adelante puede realizar los informes que considere oportunos), en lo
que parece un intento de reforzar la figura del Director en los centros públicos.
La LOE deroga la LOCE y recupera el Consejo Escolar del centro como órgano
de gobierno. Vemos que, sin embargo, no se devuelve a este la función de nombrar y
cesar al director del centro. Se mantiene la idea de participación de los estudiantes
como esencialmente representativa, lo que se puede observar, por ejemplo, en su artículo 119.4, que establece que «[c]orresponde a las Administraciones educativas favorecer la participación del alumnado en el funcionamiento de los centros a través de
sus delegados de grupo y curso, así como de sus representantes en el Consejo Escolar».
Mientras que la participación de la comunidad educativa se canaliza a través del
Consejo Escolar del centro, la participación específica de los estudiantes está previsto
que se realice mediante los delegados de grupo47, las juntas de delegados48 y las asociaciones de estudiantes49, regulados esencialmente en el Real Decreto 83/1996, de
26 de enero, que aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria (en adelante, ROIES).
Los delegados de grupo son elegidos por sufragio directo y secreto por los estudiantes de cada grupo, y podrán ser revocados (previo informe razonado dirigido al
tutor) por la mayoría absoluta de los estudiantes del grupo. Sus funciones son, por un
lado, transmitir los intereses y reclamaciones de los estudiantes de su grupo a los ór-
46
Esto contradice la naturaleza del derecho a la participación en la gestión y control de los centros educativos como un derecho constitucional fundamental.
47
Arts. 76 a 77 ROIES.
48
Arts. 74 a 75 ROIES.
49
Art. 78 ROIES.
13
ganos de gobierno y, por otro, fomentar la convivencia y el buen funcionamiento del
grupo en colaboración con el tutor y el resto de profesores. Se trata por tanto de una
figura de gran importancia, pues es mediante los de delegados y su participación en la
junta de delegados que en principio se deberá producir gran parte de la participación
convencional de los estudiantes en el control de la gestión del centro. Pese a ello, en
la regulación estatal no se prevén medidas destinadas a posibilitar el buen desarrollo
de sus funciones.
A su vez, en los Institutos de Educación Secundaria existirá una junta de delegados formada por los representantes de los estudiantes de los distintos grupos y por
los representantes de los alumnos en el consejo escolar. Sus competencias son realizar propuestas al Equipo Directivo y a los representantes de los estudiantes en el
Consejo Escolar e informar, por un lado, a los representantes de los estudiantes sobre
los problemas de cada curso y, por otro, a los estudiantes sobre la actividad de la Junta. Además deberá ser oída por los órganos de gobierno del Instituto en todos aquellos
asuntos que afecten de un modo específico a los estudiantes, tales como la celebración de exámenes y actividades recreativas o la incoación de expedientes.
El derecho de asociación de los estudiantes está establecido en el artículo 7
LODE y desarrollado por el RD 1532/1986, de 11 de julio50. Las asociaciones de estudiantes podrán tener como objetivos, entre otros, expresar la opinión de estos en lo
relacionado con su situación en el centro, promover su participación activa y facilitar el
ejercicio de sus derechos (especialmente del derecho a intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos), colaborar en la labor educativa y
posibilitar su participación en la programación general de la enseñanza a través de la
representación de la asociación (si la tiene) en el Consejo General del Estado. Para
ello tendrán derecho a reunirse en los locales de los centros en los que se hayan constituido (con la conformidad del director), así como a la concesión de las ayudas económicas que, a tales fines, establezca el Ministerio de Educación51. Sin embargo, también es cierto que se establecen una serie de límites, entre los que destacan que necesitarán para su constitución un acta firmada por al menos el 5% de los estudiantes
50
A nivel estatal, para aquellas CCAA que tengan competencias en educación pero no hayan
desarrollado lo previsto en el art. 7 LODE, y en todo caso complementará las disposiciones
autonómicas.
51
El CEE ha señalado repetidamente en sus informes que los recursos aportados por la Administración
no son suficientes. En su último informe pasa a instar a las Administraciones educativas que «al menos mantengan las cantidades recibidas en el último año».
14
con derecho a asociarse, que sólo tendrán derecho a asociarse los estudiantes a partir
del ciclo superior de Educación General Básica y que deberán contar con dos gestores, elegidos entre sus miembros mayores de edad, profesores o padres de estudiantes del centro, que velarán por el buen uso de los recursos económicos52.
Además, algunas Comunidades Autónomas (País Vasco, Canarias) prevén la
posibilidad de que los centros constituyan otros órganos de participación de los estudiantes53.
EXPERIENCIAS ALTERNATIVAS DE PARTICIPACIÓN EN LOS CENTROS EDUCATIVOS
Aunque minoritarias y localizadas en centros muy concretos, en los últimos 30
años se han desarrollado en nuestro país ciertas experiencias que buscan incrementar
la participación de la comunidad educativa en la gestión y control del centro, normalmente integradas en proyectos más amplios que utilizan la participación para mejorar
el aprendizaje de los alumnos (haciéndoles parte del proyecto educativo), así como la
convivencia y la inclusión en el centro. Con el fin de completar el enfoque teóriconormativo, vamos a tratar brevemente dos de estas experiencias: las escuelas democráticas y las comunidades de aprendizaje.
Las escuelas democráticas54 son centros educativos que han desarrollado un
modelo de escuela inclusiva, en la que el conjunto de la comunidad educativa hace un
esfuerzo colectivo para implicarse tanto en la organización del aula como en la gestión
de los recursos del centro. Para ello, no se dejan de lado los mecanismos tradicionales
de participación, tales como el Consejo Escolar y los delegados, sino que se les completa y potencia mediante prácticas tales como: Asambleas de aula, en la que se resuelven los conflictos del día a día y se deciden los contenidos a trabajar; campamentos, en los que se forma a los delegados; la figura del «mediador», estudiantes que
son formados para ayudar a sus compañeros en la resolución de los problemas que se
produzcan en el centro, etc. Se trata por tanto de modelos que combinan participación
representativa y extrarrepresentativa, en los que los estudiantes cuentan para ello con
un gran apoyo de todo su entorno (profesores, padres, comunidad local…). El aspecto
52
RD 1532/1986.
53
Consejo Escolar del Estado: Informe sobre el estado y la situación del sistema educativo, 2009/2010,
p. 273.
54
Algunos ejemplos en Madrid son la escuela La Navata; la escuela Trabenco; y el IES Vicente Cano.
15
que caracteriza a estas experiencias es la voluntad de superar los mecanismos tradicionales que los estudiantes tienen a su disposición para poder participar, implicando a
la comunidad educativa en un sentido amplio55 para encontrar fórmulas que satisfagan
sus necesidades56.
Las comunidades de aprendizaje57, en cambio, tienen como objetivo transformar
totalmente los centros educativos, y por ello no suelen combinarse con los mecanismos de participación tradicionales. Para ello se siguen tres fases: fase de sensibilización, en la que el profesorado se forma durante una semana y abandona las aulas
para dejarlas en manos de padres, madres, estudiantes de Magisterio y monitores
voluntarios; fase del sueño, en la que entre todos los miembros de la comunidad educativa (de nuevo en un sentido amplio) se determina el modelo de escuela que se
quiere conseguir; y fase de selección de prioridades y de organización, última fase en
la que, mediante comisiones paritarias58, se analiza el contexto y entre todos se fijan
los objetivos que regirán el funcionamiento del centro (en algunos casos esto se
acompaña de la firma, por parte de los estudiantes, de un contrato de aprendizaje, en
el que se comprometen a proteger y desarrollar ese modelo de escuela creado entre
todos, así como a alcanzar una serie de metas personales). Una vez que se han alcanzado esas prioridades, el proceso se reinicia.
No obstante, se debe señalar que las experiencias que más han profundizado en
fórmulas de participación directa de estudiantes, padres y profesores, implicando al
proyecto del centro en su conjunto, se han producido fundamentalmente en centros de
educación primaria59. En los centros de educación secundaria las experiencias que se
han dado han estado limitadas a un aula específica o a una cuestión concreta (como la
55
Formada no sólo por sus miembros en sentido estricto (profesores, padres y alumnos), sino por todos
aquellos sujetos que de alguna manera están relacionados con el proceso educativo (familiares,
miembros de la comunidad local, agentes sociales, etc.).
56
FEITO, Rafael: «Escuelas democráticas», en Revista de la Asociación de Sociología de la Educación,
vol. 2, núm. 1, enero 2009, pp. 17-32.
57
Las comunidades de aprendizaje son un proyecto del Centro de Investigación Social y Educativa de la
Universidad de Barcelona (CREA), desarrollado a partir del análisis de experiencias educativas de
éxito como el Programa de Desarrollo Escolar de la Universidad de Yale y el Programa Acelera de la
Universidad de Stanford, y que gracias a un convenio con el Departamento de Educación del Gobierno
Vasco se lleva desarrollando en centros del País Vasco desde el curso 1995-96. Se basa en el
aprendizaje dialógico en grupo interactivos.
58
En algunos casos (especialmente en aquellos centros de mayor tamaño) sí que existen representantes, pero el papel de estos se limita a aglutinar y dar forma a las propuestas del resto.
59
FEITO: op. cit., p. 17.
16
resolución de conflictos), sin que se produjese un cambio del modelo organizativo del
centro.
CONCLUSIÓN: CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN EN LOS CENTROS DE ENSEÑANZA
NO UNIVERSITARIA
A la hora de evaluar el impacto real que las distintas políticas educativas han tenido en la participación en los centros de enseñanza nos encontramos con el problema
de que no existen datos estadísticos homogéneos en relación al número asociaciones
de estudiantes registradas ni a la participación en las elecciones al Consejo Escolar
del centro, al no estar recogidos en las Estadísticas de la Educación de España60.
Según la evaluación realizada por la IEA en el estudio «Civic knowledge, attitudes and engagement among lower-secondary students in 24 European countries»61,
los estudiantes españoles están por encima de la media en cuanto a su participación
cívica en la escuela y a la importancia que para ellos tiene su participación en el centro
escolar, aunque por debajo a la hora de percibir si en su centro se fomentan los debates y conversaciones abiertos y de que ellos puedan influir en las decisiones que afectan a la gestión del centro62.
Nuestro país está a su vez muy por debajo de la media cuando nos referimos al
porcentaje de directores y profesores que consideran importante el promover el conocimiento de las instituciones por parte de los estudiantes y su participación en la comunidad local, siendo tan sólo de un 13%  15% el porcentaje de directores y profesores que consideran importante promover la participación de los estudiantes en la vida
del centro y de un 1%  3% el de directores que creen que se debe preparar a los
estudiantes para su futura implicación política. Quizás esto se deba en parte a que en
nuestro sistema, a diferencia de en los casos de países como Inglaterra o Irlanda, los
profesores no reciben una formación específica a la hora de tratar la participación y la
ciudadanía con sus alumnos (que en cualquier caso ya está de por sí ocupado con el
60
Consejo Escolar del Estado: op. cit., p. 241.
61
KERR, David; STURMAN, Linda; SCHULZ, Wolfram y BURGE, Bethan: 2009 European Report: Civic
Knowledge, Attitudes and Engagement among Lower Secondary Students in 24 European Countries.
Amsterdam: International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2010.
62
Consejo Escolar del Estado: op. cit., p. 244.
17
incremento de actividades que ha ido experimentando63) ni existen especialistas sobre
estos aspectos en los centros, lo que puede dificultar, en mi opinión64, que en la práctica se pueda tratar este aspecto de manera transversal tal y como en teoría está previsto.
En cualquier caso, no nos podemos limitar al habitual argumento de que la escasa participación de los estudiantes es debida únicamente a su falta de interés o a su
excesiva pasividad: el porcentaje de estudiantes españoles interesados por los temas
políticos y sociales a nivel nacional y el de participación esperada65 en las distintas
elecciones está por encima de la media europea66. Existen en cambio dificultades al
ejercicio de esta participación.
Una de las principales es, en mi opinión, la falta de medios destinados a facilitar
el ejercicio de este derecho. Pese a que se ha optado casi en exclusiva por el modelo
de participación representativa, no se han establecido los mecanismos necesarios
para garantizar el correcto desarrollo de esta, como medios de difusión del programa
electoral de los candidatos, etc. Hay que recordar que en el caso del derecho de sufragio nos encontramos ante un derecho función, cuyo ejercicio trasciende al individuo,
afectando a toda su comunidad, por lo que su garantía debería ser especialmente importante.
Esto se une a la falta de atención que, por parte de los inspectores, se suele
prestar al cumplimiento de la regulación relativa el derecho a la participación67. En relación a esto, se echa en falta que no se tenga en cuenta la promoción de la participación a la hora de valorar el proyecto educativo del centro68, en lugar de centrarse tan
solo en los resultados académicos69. Esto, junto con el hecho de que en ninguna de
63
GÓMEZ LLORENTE, Luis: «La participación escolar. Su justificación y dificultades», en CEE
Participación Educativa, n.º 14, julio 2010, pp. 8-17.
64
KERR et al.: op. cit., p. 40.
65
Es decir, la que se espera que se producirá en el futuro.
66
KERR et al.: op. cit., p. 109.
67
GÓMEZ LLORENTE: loc. cit.
68
No obstante, actualmente se están desarrollando en colaboración con otras organizaciones internacionales indicadores sobre las competencias cívicas de los alumnos. A su vez, el Consejo de Ministros
de la UE, reunido el 12 de mayo de 2009, adoptó el nuevo Marco para la cooperación europea en
educación, en el que se establece como objetivo estratégico el « Promover la equidad, la cohesión social y la ciudadanía activa.» (Consejo Escolar del Estado: Informe sobre el estado y situación el sistema educativo, curso 2009-2010, pp. 77-81).
69
GÓMEZ LLORENTE: loc. cit.
18
las regulaciones que hemos estudiado se provea de medios a los estudiantes para
realizar su labor de participación (salvo en el caso de las asociaciones de estudiantes,
y ya hemos visto que con límites a su acceso) me permite, en mi opinión, afirmar que,
por parte de la Administración, no ha existido hasta el momento un gran interés en la
promoción de este tipo de actitudes. Es necesaria una regulación que, por un lado,
garantice los recursos necesarios en cuanto a espacio y tiempo para que los estudiantes puedan ejercer este derecho y, por otro lado, asegure la representatividad de los
representantes, estableciendo los mecanismos necesarios para controlar que, en efecto, instrumentos tan importantes como las reuniones de la junta de delegados funcionan en todos los centros.
Por otro lado, se limita el derecho a participar en el Consejo Escolar (única forma
prevista de participación de los estudiantes en la gestión de los centros) a los estudiantes a partir del segundo ciclo, lo que, por un lado, supone un criterio algo cuestionable a la hora de restringir el ejercicio de un derecho fundamental (pues ni siquiera se
trata de una limitación por edad), excluyéndose de la comunidad educativa (al menos
como miembros en igualdad de derechos) a una importante parte de los estudiantes.
En este caso, el ejemplo de las escuelas democráticas y las comunidades de aprendizaje es especialmente importante, porque en ellas se permite que todos los estudiantes puedan ejercer su derecho a la participación, adaptando eso sí la forma en que
éste se ejerce al nivel educativo del que lo ejerza70, con lo que, por ejemplo, los estudiantes de los primeros niveles centrarán su participación en resolver problemas de
carácter más práctico y se partirá de lo que el alumno ya sabe, canalizando sus ideas
a través del juego; mientras que los más mayores podrán discutir aspectos que requieran mayor abstracción.
En relación a las asociaciones de estudiantes, es de destacar que se prevea en
la regulación estatal el dotarlas de ciertos medios para posibilitar el desarrollo de sus
funciones, tales como un local en el que reunirse. Sin embargo, y como menciona el
CEE en su informe del año 2009/2010, todavía se tiene que avanzar en esa dirección,
siendo especialmente necesario impulsar actividades de formación de los miembros
de las asociaciones para dotarles de las estrategias, conocimientos y recursos necesarios para hacer su trabajo más efectivo71.
70
FEITO: op. cit., p. 22.
71
Consejo Escolar del Estado: op. cit., p. 244.
19
Desde el punto de vista del fomento de la participación, la creación de una asignatura como Educación para la Ciudadanía se considera habitualmente como algo útil
(así lo hacen distintos estudios, como el ya mencionado informe «Civic Knowledge…»), pues permite tener un espacio propio donde realizar el aporte teórico necesario para complementar las prácticas participativas —dado además el hecho de que la
educación transversal de la participación no se estaba produciendo normalmente—.
Sin embargo, esta no ha sido acompañada de un mayor fomento de la participación en
los centros, como complemento necesario desde el ámbito la educación no formal72.
En lugar de eso se ha continuado en la línea de la LOCE al mantener la supresión de
la función del Consejo Escolar de nombramiento y cese del director del centro que
había ido desempeñando desde la LODE73.
En conclusión, como hemos podido observar existen ciertas diferencias en la
concepción del derecho a la participación de los estudiantes en los centros educativos
entre el PP y el PSOE. Ambos partidos han primado la participación representativa,
pero mientras que en el caso del PSOE parece que se ha optado por posibilitar cierta
—aunque muy limitada— democracia interna, el PP ha preferido dotar a la participación de los estudiantes de un carácter casi exclusivamente informativo, primándose las
figuras del director y del equipo directivo. Pero se elija uno u otro modelo, existen actualmente dificultades evidentes al ejercicio efectivo por parte de los estudiantes de su
derecho a la participación en los centros, algunas de la cuales han sido mencionadas
en este artículo, como la escasa concienciación de los directores y profesores en la
importancia de su promoción o la falta de medios que padecen los estudiantes en los
centros para poder llevarlo a cabo, que será necesario superar.
Pese a que aún no hay mucha información sobre la futura regulación del derecho a la participación de los estudiantes en los centros, sí que se sabe que la asignatura de Educación para la Ciudadanía va a ser sustituida74 por Educación Cívica y
Constitucional75, una asignatura con un contenido más genérico y que se centra en los
72
MARTÍN CORTÉS: loc. cit.
73
GÓMEZ LLORENTE: loc. cit.
74
Noticia en Público: http://www.publico.es/espana/419767/wert-dice-que-ciudadania-adoctrina-y-lasuprime; El Mundo: http://www.elmundo.es/elmundo/2012/01/31/espana/1328013728.html; El País:
http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/01/31/actualidad/1328020672_269834.html;
ABC:
http://www.abc.es/20120131/sociedad/abci-educacion-civica-constitucional-201201311632.html.
75
El objetivo a la hora de crear esta nueva asignatura ha sido, en palabras del ministro de Educación,
Cultura y Deporte José Ignacio Wert, eliminar las «cuestiones controvertidas y susceptibles de
adoctrinamiento ideológico». De esta forma desaparecen las alusiones a la solidaridad, los conflictos
20
límites legales a los que están sujetos los ciudadanos. Desde el Grupo Parlamentario
Popular en la Asamblea de Madrid se ha propuesto que se incluya en ella formación
sobre primeros auxilios76, algo de gran importancia pero que no parece guardar mucha
relación con el ejercicio de una ciudadanía democrática y que puede suponer el riesgo
de disipar los objetivos de la asignatura77. En cualquier caso, habrá que esperar para
ver si se mantiene la regulación actual o si, por el contrario, se profundiza en la aplicación de un derecho fundamental hasta ahora poco desarrollado.
sociales y la homosexualidad, y se hace énfasis en el papel de la economía privada en la generación
de
riqueza.
Fuente:
http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/05/18/actualidad/1337372224_754584.html
76
Noticia en ABC: El PP propone incluir «primeros auxilios» en la asignatura de Educación Cívica:
http://www.abc.es/20120222/local-madrid/abci-asamblea-201202221645.html.
77
MARTÍN CORTÉS: op. cit., p. 46.
21
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