decisión amparo rol a265-09 - Consejo para la Transparencia

DECISIÓN AMPARO ROL A265-09
Entidad
pública:
Tesorería
General de la República
Requirente: Ximena Cáceres
González
Ingreso Consejo: 24.08.2009
En sesión ordinaria N° 135 de su Consejo Directivo, celebrada el 23 de marzo de 2010, con
arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a
la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia,
aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la
Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión
respecto del amparo Rol C265-09.
VISTOS:
El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las
Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria
General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley
N° 18.575; la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada; el D.F.L. N° 1/1994, del
Ministerio de Hacienda, que contiene el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías; el D.L.
N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado; lo preceptuado por el D.L.
Nº 825, Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios; el Código Tributario; y los D.S. N°
13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que
aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285 y los
Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1)
SOLICITUD DE ACCESO: El 7 de julio de 2009 doña Ximena Cáceres solicitó a la
Tesorería General de la República (en adelante, indistintamente, Tesorería) la base de
datos de las empresas con domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se
encuentran morosas en el pago de impuestos al valor agregado (en adelante, IVA), con
indicación del nombre, RUT y otra individualización que las identifique.
2)
AMPARO: El 24 de agosto de 2009 doña Ximena Cáceres dedujo ante este Consejo
amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Tesorería General de
la República, fundado en el hecho de no haber recibido respuesta a su solicitud de
información dentro del plazo legal establecido al efecto.
3)
DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Mediante Oficio Nº 567, de 7
de septiembre de 2009, del Director General del Consejo para la Transparencia, confirió
traslado del presente amparo a la Tesorera General de la República, quien evacuó el
mismo mediante Oficio N° 2380, de 29 de septiembre de 2009, formulando, en
resumen, las siguientes observaciones y descargos:
a)
Indicó que conforme consta en la solicitud de información de la reclamante, ésta
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requirió que la respuesta del órgano le sea notificada a su correo electrónico.
b)
Argumentó que Tesorería dio respuesta oportuna a la solicitud, dentro del plazo
legal, negando el acceso a la información, mediante la Resolución Exenta N° 2.998,
de 3 de agosto de 2009, la que fue notificada a la requirente vía correo electrónico.
Al efecto, acompaña a este Consejo copia del correo electrónico conductor y la
referida resolución exenta, la cual, en resumen, señala:
i)
Que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 31 del D.L. N° 1.263, de 1975,
sobre Administración Financiera del Estado, el Servicio de Tesorerías,
mediante el sistema de cuenta única tributaria, debe registrar todos los
movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás
deudores del Sector Público por concepto de pagos, abonos, devoluciones,
cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas. Asimismo, el
articulo 9º, letra c), número 2, del D.F.L. N° 1/1994, del Ministerio de Hacienda,
que contiene el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, señala que
corresponde al Departamento de Operaciones de la Tesorería administrar el
sistema de cuenta única tributaria.
ii)
Que la base de datos cuya entrega se solicita, contiene información afecta al
artículo 35 del Código Tributario, que regula la obligación de reserva y secreto
tributario, norma de quórum calificado de conformidad a lo establecido en el
artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, aplicable a los funcionarios
del Servicio de Tesorerías conforme a lo dispuesto en los artículos 102 y 168
del Código Tributario y el artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo. Por lo
tanto, su divulgación afectaría la causal de secreto o reserva contemplada en el
artículo 21, número 5, en relación con al artículo 1º transitorio, de la Ley de
Transparencia.
iii) Que resultaría igualmente aplicable la causal de reserva contemplada en el
número 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, toda vez que la eventual
entrega de información referida a deudas de carácter tributario de
contribuyentes contenida en la base de datos del Servicio de Tesorerías,
indudablemente afecta los derechos de carácter comercial y económico de
estos últimos.
iv) En conformidad con lo anterior, señala que resuelve denegar el acceso a la
información solicitada y declarar reservada o secreta, por mandato legal, toda
la información referida a contribuyentes contenida en el sistema de cuenta
única tributaria.
c)
Reiterando los argumentos expuestos en su respuesta a la solicitud de información,
indicó como fundamentos de la denegación de la información, los siguientes:
i)
Que la base de datos solicitada contiene información cuya divulgación afecta el
artículo 35 del Código Tributario, el cual resulta aplicable a los funcionarios de
Tesorería, conforme a lo dispuesto por los artículos 102 y 168 del Código
Tributario y el artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo. Razón por la
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cual, la divulgación de la información afectaría la causal de secreto o reserva
establecida en el artículo 21, número 5, en relación con el artículo 1° transitorio
de la ley N° 20.285.
ii)
d)
Que la divulgación de dicha información afectaría los derechos de carácter
comercial o económico de los contribuyentes cuyos datos se solicitaron,
información cuya reserva se protege en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley
de Transparencia.
En suma, considera que Tesorería se ha pronunciado oportunamente sobre la
solicitud de acceso a la información de la especie, negando fundadamente la
entrega de la misma y notificando dicha decisión por el medio solicitado por la
reclamante.
4)
MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Mediante Oficio Nº 183, de 10 de febrero de 2010,
el Director General del Consejo para la Transparencia informó a la Tesorería General de
la República que el Consejo Directivo de este Consejo, en sesión ordinaria N° 103,
celebrada el 17 de noviembre de 2009, para los efectos de resolver acertadamente el
presente amparo, acordó solicitar a dicho órgano se sirva remitirle copia íntegra del o los
convenios vigentes suscritos entre la Tesorería General de la República y empresas
dedicadas al tratamiento de bases de datos personales, particularmente DICOM, en que
conste la información relativa a contribuyentes morosos en el pago de obligaciones
tributarias.
5)
RESPUESTA DEL ÓRGANO A LA MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Mediante
Oficio Nº 478, de 23 de febrero de 2010, ingresado a este Consejo el día 25 del mismo
mes, la Tesorería General de la República, en cumplimiento de la medida dispuesta por
este Consejo, informó, en resumen, lo siguiente:
a)
Informó que actualmente el Servicio de Tesorerías no entrega ninguna clase de
información de los contribuyentes que conste en la Cuenta Única Tributaria (CUT),
toda vez que con fecha 1° de octubre de 2007, se puso término al Convenio de
Intercambio de Información con las empresas DICOM, DATABUSINESS y
SINACOFI, conforme lo acreditan los documentos que acompaña.
b)
Señaló que el desahucio de estos convenios de intercambio de información tuvo por
fundamento que el Servicio de Tesorerías había recibido numerosas sentencias de
Cortes de Apelaciones y de la Corte Suprema de Justicia, uniformando la
jurisprudencia en el sentido de que las publicaciones de deudas tributarias y fiscales
de los contribuyentes en los bancos de datos que llevan las precitas empresas,
importa una conducta arbitraria e ilegal que afecta la garantía constitucional
contemplada en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política, infringiéndose además
las disposiciones de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada.
c)
Que, actualmente, el Servicio mantiene un contrato de prestación de servicios con
EQUIFAX S.A. y DATABUSINESS S.A., que implica el acceso a los funcionarios de
Tesorerías a la información que proporcionan dichas empresas a cambio de una
tarifa fijada en las respectivas cláusulas de dichos contratos. Sin embargo, Tesorería
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no proporciona ninguna información sobre la Cuenta Única Tributaria de los
contribuyentes.
d)
Acompaña copia de los siguientes documentos:
i)
Desahucio de Convenio de Intercambio de Información con DATABUSINESS, de
fecha 20 de Septiembre de 2007.
ii)
Desahucio de Convenio de Intercambio de Información con DICOM S.A., de
fecha 20 de Septiembre de 2007.
iii) Circular Informativa N° 58, de fecha 25 de Septiembre de 2.007, que comunica el
término de vigencia del intercambio de Información con DICOM S.A.
iv) Circular Informativa N° 59, de fecha 27 de Septiembre de 2.007, que comunica el
término de vigencia del intercambio de información con SINACOFI.
Y CONSIDERANDO:
1)
Que la información solicitada por la reclamante es la base de datos de las empresas con
domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se encuentran morosas en el
pago del impuesto al valor agregado (en adelante, IVA), con indicación del nombre,
RUT y otra individualización que la identifique.
2)
Que, conforme a los antecedentes acompañados por el órgano reclamado en sus
descargos, se ha desvirtuado la alegación de la reclamante relativa a que no habría
recibido respuesta a su solicitud de información, toda vez que la Tesorería ha
acompañando a este Consejo copia del correo electrónico de fecha 4 de agosto de
2009, mediante el cual comunicó la denegación del acceso a la información solicitada,
en base a los fundamentos reproducidos en la parte expositiva de esta decisión.
Conforme a ello, resulta forzoso concluir que el órgano ha dado respuesta a la solicitud
de la reclamante dentro del plazo legal de 20 días hábiles exigido por el artículo 14 de la
Ley de Transparencia y por la vía determinada por el solicitante, conforme lo dispone el
artículo 12, inciso tercero, del mismo cuerpo legal.
3)
Sin perjuicio de lo anterior, tomando este Consejo conocimiento de la respuesta
denegatoria del órgano a partir de los descargos del mismo, y atendiendo a lo dispuesto
en el artículo 33, letra b, de la Ley de Transparencia, conforme al cual son funciones y
atribuciones de este Consejo resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de
acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley; corresponde
a este Consejo pronunciarse acerca de cada una de las alegaciones de hecho y
derecho formuladas por el órgano requerido, entre los que se encuentran los
fundamentos por los cuales denegó el acceso a la información solicitada.
4)
Refiriéndose la solicitud de información de la reclamante a las “empresas” morosas en
el pago del IVA, es menester que este Consejo determine el sentido de la voz empresa,
a fin de delimitar el contenido de la solicitud de información, toda vez que el artículo 2º,
del D.L. Nº 825, Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios, al determinar el sujeto
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pasivo de dicha obligación tributaria, se refiere exclusivamente al “vendedor”, el cual,
conforme al número 3 del mismo artículo, es entendido como “cualquier persona natural
o jurídica, incluyendo las comunidades y sociedades de hecho, que se dedique en
forma habitual a la venta de bienes corporales muebles, sean ellos de su propia
producción o adquiridos de terceros. Asimismo se considerará vendedor la empresa
constructora, entendiéndose por tal a cualquier persona natural o jurídica, incluyendo
las comunidades y las sociedades de hecho, que se dedique en forma habitual a la
venta de bienes corporales inmuebles de su propiedad, construidos totalmente por ella
o que en parte hayan sido construidos por un tercero para ella. Corresponderá al
Servicio de Impuestos Internos calificar, a su juicio exclusivo, la habitualidad. / Se
considerará también “vendedor” al productor, fabricante o empresa constructora que
venda materias primas o insumos que, por cualquier causa, no utilice en sus procesos
productivos”.
5)
Que, en su sentido natural y obvio, la voz empresa es entendida como la “[u]nidad de
organización dedicada a actividades industriales, mercantiles o de prestación de
servicios con fines lucrativos” (Diccionario de la Lengua Española, 22° ed.), atendiendo
dicho concepto a la función o actividad realizada por la unidad organizacional, no así a
su naturaleza jurídica.
6)
En ese contexto, no existiendo una distinción clara en el sentido de la voz empresa
utilizada por el solicitante y siendo sujetos de la obligación tributaria tanto las personas
naturales como jurídicas con carácter de vendedor, en virtud del principio de máxima
divulgación, consagrado en el artículo 11, letra d), de la Ley de Transparencia, este
Consejo debe interpretar la solicitud de la reclamante en los términos más amplios
posibles, es decir, sin hacer distingo respecto de la naturaleza jurídica del vendedor
deudor de IVA, debiendo pronunciarse respecto de si la publicidad de las deudas
tributarias de las personas naturales, así como de las personas jurídicas, se encuentra o
no sujeta al régimen de excepción consagrado por el artículo 21 de la Ley de
Transparencia.
7)
Que respecto del carácter secreto de la información solicitada, Tesorería General de la
República ha argumentado que éste encuentra fundamento en la causal de reserva
contemplada en el artículo 35 del Código Tributario, relativa al secreto tributario, y el
artículo 21, número 2, de la Ley de Transparencia, relativo a los derecho de las
personas.
8)
Que conforme a lo dispuesto por el Título V, del Libro III, del Código Tributario, que
regula el procedimiento de cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, en
particular, su artículo 169, el Tesorero Comunal confecciona una lista o nómina de
deudores que se encuentren en mora, la que constituye el título ejecutivo para iniciar la
cobranza judicial. Al respecto, el inciso primero del artículo 169, del CT, dispone lo
siguiente: “Constituyen título ejecutivo, por el solo ministerio de la ley, las listas o
nóminas de los deudores que se encuentren en mora, las que contendrán, bajo la firma
del Tesorero Comunal que corresponda, la individualización completa del deudor y su
domicilio, con especificación del período y la cantidad adeudada por concepto de
impuesto o de sanciones en su caso y del tipo de tributo, número en el rol si lo hubiere y
de la orden de ingreso, boletín o documento que haga sus veces.
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9)
Que, conforme a la disposición precitada, la información requerida por el reclamante
obra en documentos que se encuentran en poder de la Administración del Estado y, por
tanto, en conformidad con el artículo 5° de la Ley de Transparencia, es información
pública, a menos que esté sujeta a alguna de las excepciones contempladas en el
artículo 21 de la Ley de Transparencia.
10) Que previo a resolver el fondo del asunto, resulta pertinente exponer a modo de
contexto los siguientes antecedentes:
a)
El D.L. N° 1263/1975, sobre Administración Financiera del Estado, dispone que la
función recaudadora de todos los ingresos del Sector Público será efectuada por el
Servicio de Tesorerías (artículo 30); el cual, mediante el sistema de cuenta única
tributaria, registrará todos los movimientos que por cargos o descargos afecten a
los contribuyentes y demás deudores del Sector Público por concepto de pagos,
cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas (artículo 31).
Asimismo, tendrá a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus
respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y
créditos del Sector Público. Y para tal efecto, aplicará los procedimientos
administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de
los impuestos morosos (artículo 35).
b)
El D.F.L. 1/1994, del Ministerio de Hacienda, que establece el Estatuto Orgánico del
Servicio de Tesorerías, dispone que el Servicio de Tesorerías tendrá entre sus
funciones recaudar los tributos y demás entradas fiscales y efectuar la cobranza
coactiva sea judicial, extrajudicial o administrativa de los impuestos intereses y
sanciones (artículo 2). Al respecto, señala que los jefes de las Oficinas
dependientes de las Tesorerías Regionales o Provinciales, tendrán el carácter de
jueces sustanciadores a que se refiere el Título V del Libro III del Código Tributario.
c)
El Título V del Libro III del Código Tributario, establece el procedimiento de cobro
ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, éste puede ser dividido en una
fase administrativa y otra judicial (no obstante ambas son de cargo del Servicio de
Tesorerías). La primera, consiste en el conjunto de comunicaciones administrativas
en que se notifica al deudor la calidad de moroso. Dicho procedimiento se debe
desarrollar de acuerdo con las instrucciones del Tesorero General, en forma previa,
concomitante o posterior, a la ejecución (art. 170, inciso final, del Código Tributario).
Para finalizar esta etapa, el Tesorero Comunal confecciona una lista o nómina de
deudores que se encuentren en mora, la que constituye el título ejecutivo para
iniciar la cobranza judicial. Al respecto, los incisos primero del artículo 169, del CT,
disponen lo siguiente: “Constituyen título ejecutivo, por el solo ministerio de la ley,
las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora, las que
contendrán, bajo la firma del Tesorero Comunal que corresponda, la
individualización completa del deudor y su domicilio, con especificación del período
y la cantidad adeudada por concepto de impuesto o de sanciones en su caso y del
tipo de tributo, número en el rol si lo hubiere y de la orden de ingreso, boletín o
documento que haga sus veces”.
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d)
Por su parte, el procedimiento de cobranza judicial, inicia cuando la nómina o lista
referida anteriormente, que tiene el carácter de título ejecutivo, es entregada al
Tesorero Comunal, como juez sustanciador, quien despachará el mandamiento de
ejecución y embargo mediante una providencia que estampará en la propia nómina
de deudores morosos, que hará de auto cabeza del proceso (art. 170 Código
Tributario). La notificación del hecho de encontrarse en mora y el requerimiento de
pago al deudor, se efectuará personalmente por el recaudador fiscal, en los
términos del artículo 171 del Código Tributario (notificación personal o por carta
certificada). Practicada la notificación y requerimiento de pago, sin que se obtenga
el pago, el recaudador fiscal, personalmente, procederá a la traba del embargo (art.
171 y 173 del Código Tributario). En estos actos se podrá solicitar el auxilio de la
fuerza pública si existe oposición, a requerimiento del recaudador fiscal y con la
sola exhibición de la resolución del Tesorero Comunal o del Juez Ordinario en su
caso, que ordene una diligencia que no haya podido efectuarse por oposición del
deudor o de terceros (art. 172 CT).
e)
Una vez notificado el mandamiento de ejecución y embargo, el deudor podrá
oponerse a la ejecución ante Tesorería Comunal respectiva dentro del plazo de diez
días hábiles contados desde el requerimiento de pago (art. 176 del Código
Tributario), sólo pudiendo invocar las excepciones contempladas en el artículo 177
del Código Tributario, a saber:
i)
Pago de la deuda.
ii)
Prescripción.
iii) No empecerle o afectarle el título al ejecutado.
f)
Sin perjuicio de estas excepciones, en esta etapa el contribuyente también puede
solicitar la compensación de la deuda con créditos que tenga contra el Fisco. Para
solicitar esa compensación, será necesario que se haya emitido la orden de pago
correspondiente. Sin embargo, se entenderá en todo caso causal justificada para
solicitar la suspensión de los apremios hasta por sesenta días, la circunstancia de
ser el ejecutado acreedor del Fisco y no poseer los demás requisitos que hacen
procedente la compensación.
g)
El Tesorero Comunal sólo podrá pronunciarse respecto de la excepción de pago,
así como acoger las alegaciones y defensas que se fundamenten en errores o
vicios manifiestos de que adolezca el cobro. En ningún caso podrá pronunciarse el
Tesorero sobre un escrito de oposición sino para acogerlo; en los demás, las
excepciones serán resueltas por el Abogado Provincial o la Justicia Ordinaria en
subsidio.
h)
En el caso que rechace las excepciones, el Abogado Provincial deberá solicitar al
Juez de Letras en lo Civil correspondiente que se pronuncie sobre la oposición,
exponiendo lo que juzgue oportuno en relación a ella. El tribunal puede acoger las
excepciones, en cuyo caso se pone término al procedimiento o rechazarlas en el
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plazo de 5 días. El rechazo puede ser apelado en contra de la Corte de Apelaciones
respectiva (Arts. 179 y 182 CT).
i)
En el caso de no existir oposición el Abogado Provincial solicitará qué, en mérito del
proceso, se ordene el retiro de especies y demás medidas de realización que
correspondan (artículo 179).
11) Que en cuanto a la procedencia de la causal de reserva contemplada en el artículo
35 del Código Tributario, en relación al artículo 21, número 5, de la Ley de
Transparencia, cabe hacer presente lo dispuesto en el Título V del Libro III del Código
Tributario, que establece el procedimiento de cobro ejecutivo de las obligaciones
tributarias de dinero, procedimiento en el cual, según dispone el inciso segundo del
artículo 168 del Código Tributario, el Servicio de Tesorerías “a través de los funcionarios
que designe nominativamente el Tesorero General, tendrá acceso, para el solo objeto
de determinar los bienes del contribuyente, a todas las declaraciones de impuestos que
haya formulado el contribuyente, como asimismo a todos los demás antecedentes que
obren en poder del Servicio de Impuestos Internos, siendo aplicables en este caso la
obligación y sanciones que este Código impone a los funcionarios del Servicio de
Impuestos Internos, en relación al secreto de la documentación del contribuyente”.
12) Por su parte, el artículo 64 del D.L. N° 825/1974, del Ministerio de Hacienda, que
establece la Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios, establece que los
contribuyentes deberán pagar en la Tesorería Comunal respectiva, los impuestos
devengados en el mes anterior. En el mismo acto deberán presentar una declaración
jurada del monto total de las operaciones realizadas en el mes anterior.
13) Que conforme a los dispuesto en el precitado artículo 168 de Código Tributario, es
dable concluir que el acceso del Servicio de Tesorerías a las declaraciones de
impuestos formuladas por el contribuyente tiene por objeto exclusivo la determinación
de los bienes del contribuyente en el contexto del procedimiento de cobro ejecutivo de
obligaciones tributarias adeudadas, sin que dicha información sea determinante para
Tesorería a efectos de construir las listas o nóminas de los deudores que se encuentren
en mora.
14) Sobre el particular, resulta menester clarificar que no obstante que la declaración
efectuada por los contribuyentes sea un antecedente que sirve de base para determinar
el monto adeudado, es el procesamiento de dicha información lo que determinará,
finalmente, el estado de morosidad de un contribuyente. Por lo tanto, siendo la reserva
o secreto de la información una regla excepcional en nuestro ordenamiento jurídico, el
alcance del artículo 35 del Código Tributario debe ser interpretada restrictivamente, no
pudiendo extenderse a documentos distintos a los contemplados en dicho artículo declaraciones obligatorias, sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o
datos tomados de ellas- ni a información distinta a la estrictamente contemplada en él cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a
ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias-. Razón por la cual, no hallándose la
nómina de morosos dentro de los documentos contemplados en el artículo 35 del
Código Tributario ni exponiendo dicha nómina datos extraídos de ellos, no resulta
procedente la aplicación de la causal de reserva contemplada en dicho artículo.
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15) A mayor abundamiento, resulta paradójica la invocación del artículo 35 del Código
Tributario como causal de reserva de la información, en circunstancias que este artículo
se encontraba vigente durante el período en que dicho servicio mantenía convenios de
intercambio de información con DICOM, DATABUSINESS y SINACOFI, lo que
supondría, de parte del Servicio de Tesorerías, el incumplimiento de lo dispuesto en
dicha disposición durante el tiempo en que se mantuvo vigente dichos convenios.
16) Que respecto de la afectación de los derechos de las personas naturales producto
de la divulgación de la información relativa a las deudas tributarias de los
contribuyentes, a partir del año 2007 la jurisprudencia de distintas Cortes de
Apelaciones y la Corte Suprema ha sido uniforme en acoger las acciones de protección
interpuestas en contra del Servicio de Tesorerías destinadas a impedir que éste
divulgue las deudas tributarias de los contribuyentes, a través de los convenios de
intercambio de información que este servicio mantenía con empresas dedicadas al
tratamiento de este tipo de datos. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que la
publicación por parte del Servicio de Tesorerías de las deudas tributarias y fiscales de
los contribuyentes importa una conducta arbitraria e ilegal que afecta la garantía
constitucional contemplada en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política, a partir de
la infracción por parte del órgano de las disposiciones contenidas en el artículo 17 y 20
de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, las cuales preceptúan:
a)
“Los responsables de los registros o bancos de datos personales sólo podrán
comunicar información que verse sobre obligaciones de carácter económico,
financiero, bancario o comercial, cuando éstas consten en letras de cambio y
pagarés protestados; cheques protestados por falta de fondos, por haber sido
girados contra cuenta corriente cerrada o por otra causa; como asimismo el
incumplimiento de obligaciones derivadas de mutuos hipotecarios y de préstamos o
créditos de bancos, sociedades financieras, administradoras de mutuos
hipotecarios, cooperativas de ahorros y créditos, organismos públicos y empresas
del Estado sometidas a la legislación común, y de sociedades administradoras de
créditos otorgados para compras en casas comerciales.
También podrán comunicarse aquellas otras obligaciones de dinero que determine
el Presidente de la República mediante decreto supremo, las que deberán estar
sustentadas en instrumentos de pago o de crédito válidamente emitidos, en los
cuales conste el consentimiento expreso del deudor u obligado al pago y su fecha
de vencimiento. No podrá comunicarse la información relacionada con las deudas
contraídas con empresas públicas o privadas que proporcionen servicios de
electricidad, agua, teléfono y gas” (Artículo 17 Ley 19.628).
b)
“El tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá
efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas
precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular”
(Artículo 20 Ley 19.628).
17) Que, sobre el particular, la Corte Suprema, en su sentencia Rol Nº 2457-07, de 24 de
julio de 2007, relativo al recurso de protección interpuesto contra el Servicio Regional de
Tesorerías, producto de la divulgación a DICOM de las deudas del recurrente por
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concepto de impuesto a la renta, ha sostenido: “Que de lo anteriormente consignado (lo
dispuesto en los artículos 17 y 20 de la Ley 19.628) se concluye que el Servicio de
Tesorerías únicamente puede informar datos de carácter personal en la medida que
éstos versen sobre alguna de las obligaciones a que se refiere el artículo 17 de la citada
ley, por cuanto así lo ordena el artículo 20 del mismo cuerpo legal, y no aquéllos que se
originan en obligaciones provenientes de impuestos y multas de carácter tributario”
(Considerando 5°). Consecuentemente, “…la recurrida, al ordenar la publicación de la
deuda del recurrente en el Boletín de DICOM, incurrió en una conducta ilegal y arbitraria
que afectó la garantía constitucional contemplada en el N° 4 del artículo 19 de la
Constitución Política de la República, que se refiere a la protección de la vida privada de
las personas, por lo que la presente acción constitucional debe ser acogida…”
(Considerando 6°). En similares términos se ha pronunciado la Corte Suprema en sus
sentencias Rol Nº 2450-2007, de 24 de julio de 2007, y Rol 500-2007, de 20 de marzo
de 2007, y la Corte de Apelaciones de Concepción en Sentencia Rol Nº 149-07, de 18
de mayo de 2007. Asimismo, en sentencia Rol Nº 686-2007, de 15 de febrero de 2007,
incorporó a los razonamientos anteriores la necesidad de contar con consentimiento
previo del titular de los datos para la divulgación de la información.
18) Que, conforme consta en la historia de la Ley N° 19.812, que modificó el artículo 17 de
la Ley N° 19.628, durante la tramitación en comisión mixta del referido proyecto de ley
se debatió ampliamente la extensión que debía dársele al título acerca a la utilización de
datos personales relativos a obligaciones de carácter económico, financiero, bancario y
comercial, discurriendo sobre qué tipo de datos podrían ser incluidos en un banco de
datos, y por ende, ser comunicados. Se debatió entre un “concepto amplio” o una
descripción taxativa. Según se discutió, el primero permitiría que “los bancos de datos
pudieran tratar datos personales que dieran cuenta de diferentes tipos de
incumplimientos de obligaciones pecuniarias, como aquellas referidas a cuentas por
consumo de servicios, contratos de arriendo, facturas, colegiaturas y cualesquiera
otras”. Advirtiendo que “[t]al criterio se sustentaría en la necesidad de considerar, para
el adecuado funcionamiento de la actividad económica, la mayor cantidad de
información posible acerca del comportamiento económico de las personas, que en
algún momento pudiera ser de interés para terceros conocerla”. “La otra opción
analizada en el seno de la Comisión Mixta fue la de precisar de un modo taxativo las
obligaciones impagas de carácter económico, financiero, bancario, y comercial que
podrían ser tratadas en un banco de datos personales, con exclusión de cualquier otra”.
“Esta opinión se fundaría en que, si bien existe una conveniencia social de conocer
parte de esta información, hay siempre otra parte que la persona tiene derecho a
conservar en reserva, por múltiples razones, como afectar un ámbito más íntimo, su
menor transcendencia, su dudoso fundamento o exigibilidad, etcétera”. “Ése es, por lo
demás, el criterio normativo vigente en la materia, que se refleja en la reglamentación
del Boletín de Informaciones Comerciales. Por lo mismo, y considerando la experiencia
práctica de la Cámara de Comercio de Santiago, se le consultó su parecer”. Sobre el
particular, la Cámara de Comercio de Santiago estimó que “[r]especto del principio
general orientador en materia de publicidad de datos personales de carácter comercial o
crediticio, juzgó que debe ser que se trate de obligaciones de dinero sustentadas en
instrumentos de pago o de crédito válidamente emitidos y en los cuales conste el
consentimiento expreso del deudor u obligado al pago. En consecuencia, cualquier
precisión o definición que el legislador decidiera efectuar en esta materia debiera pasar
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por el criterio antes enunciado”. Sobre el particular, la Comisión Mixta, por la
unanimidad de sus integrantes, “se manifestó partidaria de seguir ese criterio, en orden
a circunscribir el tratamiento de datos personales de carácter económico, financiero,
bancario y comercial a los actuales incumplimientos de obligaciones que se publican en
el Boletín de Informaciones Comerciales”. Dando lugar a la actual redacción del artículo
17.
19) Que, siguiendo la jurisprudencia mayoritaria y la historia de la Ley N° 19.628 este
Consejo concluye que la divulgación de deudas tributarias de personas naturales por
parte del Servicio de Tesorería resulta contraria a lo dispuesto por el artículo 17 de la
Ley Nº 19.628, sobre protección de la vida privada, toda vez que ésta norma regula
especialmente la divulgación de datos personales relativos a obligaciones de carácter
económico y comercial, estableciendo el carácter lícito de su comunicación,
exclusivamente, respecto del tipo de obligaciones económicas y los instrumentos que
taxativamente en él se indican.
20) Que el artículo 20 de la Ley Nº 19.628 hace plenamente aplicable a los órganos de la
Administración del Estado dicho cuerpo legal y este Consejo se encuentra obligado a
velar por el adecuado cumplimiento de dicha ley por parte de los mismos, conforme lo
dispone el artículo 33, letra m, de la Ley de Transparencia.
21) Que, en suma, este Consejo advierte que la comunicación de la información requerida
por el reclamante importa una infracción al precitado artículo 17 de la Ley Nº 19.628,
afectando el derecho a la vida privada de las personas y dando lugar a un tratamiento
de datos personales que –al tenor del artículo 1º, inciso 2º, de dicho cuerpo legalresulta contrario a la ley y supone una infracción a pleno ejercicio de los derechos de los
titulares de los datos y de las facultades que esta ley les reconoce.
22) Que, como es sabido, la Ley Nº 19.628 resulta exclusivamente aplicable a las personas
naturales, toda vez que conforme a su definición de “titular de los datos”, este es “la
persona natural a la que se refieren los datos de carácter personal” (artículo 2º, letra ñ),
siendo datos de carácter personal, “los relativos a cualquier información concerniente a
personas naturales, identificadas o identificables” (artículo 2º, letra f).
23) Conforme a lo anterior, los razonamientos precitados fundamentan, exclusivamente, la
reserva de la información relativa a las deudas tributarias de personas naturales, no así
respecto de las personas jurídicas.
24) Que habiendo solicitado la reclamante información empresas (personas naturales o
jurídicas) que se encuentran morosas en el pago de impuestos al valor agregado (IVA),
con indicación del nombre, RUT y otra individualización que la identifique, corresponde
a este Consejo determinar si la divulgación de dicha información supone una afectación
a los derechos las personas jurídicas.
25) Que respecto de la protección de la honra de las personas jurídicas, este Consejo
considera que éstas encuentran protección en nuestro ordenamiento jurídico y,
consecuentemente, su afectación pude constituir una causal para el secreto o reserva
de la información, toda vez que el constituyente no ha distinguido entre personas
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naturales y jurídicas en el encabezado del artículo 19 de la Constitución Política de la
República y el la honra respecto de las personas jurídicas se encuentra asociada a su
buen nombre, reputación, fama o prestigio frente a los terceros con los que interactúan
a objeto de desarrollar sus fines específicos. Al respecto, considera que dicha
interacción resultaría afectada con la divulgación de la información, pues su
conocimiento impediría el cabal desenvolvimiento de éstas en la vida económica, en
tanto diezmaría infundadamente el acceso al crédito de las mismas y la confianza y
seguridad de su clientela.
26) Que, al efecto, se estiman ilustrativos los argumentos expuestos por la Corte Suprema
en una reciente sentencia en la materia, Rol N° 1736-2008, de 4 de junio de 2008, que
resuelve el recurso de nulidad en materia penal interpuesto en contra de la sentencia
del 15° Juzgado de Garantía de Santiago, por la que se rechaza la querella presentada
por la empresa Mago Chic Aseo Industrial S.A. en contra de una de sus trabajadoras,
por el delito de injurias leves. Al respecto, la Corte Suprema consideró:
a)
«Que, hurgando en los numerales del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, es
posible descubrir la existencia de algunas garantías que, por su naturaleza, son
evidentemente extensibles a las personas jurídicas, como sucede, v. gr., con las de
los ordinales 14º, 15º y 20º a 24º, todos inclusive, en tanto que otras, íntimamente
asociadas a la dignidad de las personas naturales, tienen un alcance restrictivo, que
sólo alcanza a estas últimas, como es ostensiblemente el caso del derecho a la vida
y la integridad física y psíquica de las personas (Nº 1º) o a la libertad personal y
seguridad individual (Nº 7º), el derecho a la protección de la salud (Nº 9º) o el
derecho a la educación (Nº 10º). / Ese es el contexto en que debe interpretarse el
acápite inicial del mencionado artículo 19, debiendo por tanto entenderse que el
inventario de los derechos asegurados allí a “todas las personas”, alcanza tanto a
las llamadas por el Código Civil personas “naturales”, como igualmente a las
denominadas por ese cuerpo legal como “jurídicas”, en su artículo 545, pero,
tratándose de esta categoría, sólo en la medida que los derechos correspondientes
sean conciliables con su particular naturaleza» (considerando 6°).
b)
«Que nuestro derecho positivo consulta la presencia de disposiciones que
reconocen la titularidad del derecho al honor de las personas jurídicas privadas. Tal
ocurre, por ejemplo, con el artículo 16 de la ley Nº 19.733 (4.06.2001), sobre
libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo –más conocida como
ley de Prensa– que contempla el derecho de toda persona “natural o jurídica,
ofendida o injustamente aludida por algún medio de comunicación social, a publicar
gratuitamente la aclaración o rectificación, en el marco que la norma determina»
(Considerando 7°).
c)
«Que, en definitiva, si bien el honor o la honra es un valor referible a personas
individualmente consideradas, el derecho a la propia estimación o el buen nombre o
reputación en qué consiste no es patrimonio exclusivo de aquéllas, de modo que
este atributo, en su significado amplio, es predicable también de las personas
jurídicas que, para el cumplimiento de sus fines específicos, dentro de la autonomía
que la Carta dispensa a los grupos intermedios, necesitan de su buen nombre y
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prestigio, que no podrían quedar debidamente cautelados si se las marginara de la
titularidad de dicha garantía» (Considerando 8°).
d)
“Que, con el mérito del razonamiento precedente, no cabe sino concluir que las
sociedades comerciales privadas están facultadas por nuestro ordenamiento
constitucional para accionar, en sede jurisdiccional, en defensa de su reputación.
Por ende, la ofensa a este bien jurídico es subsumible en el literal a) del artículo
373 del Código Procesal Penal, sin perjuicio de lo que se resuelva en cuanto al
fondo en la hipótesis penal específica de autos” (Considerando 9°).
27) Que, por las consideraciones anteriores, se concluye que la divulgación de la
información solicitada, importaría una afectación a la honra de las personas jurídicas,
debiendo estimarse reservada la información requerida, conforme a lo dispuesto por el
artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE
LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE
TRANSPARENCIA, ACUERDA POR MAYORÍA:
I.
Rechazar el amparo interpuesto por doña Ximena Cáceres González en contra la
Tesorería General de la República, conforme a las consideración precedentes.
II.
Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a doña
Ximena Cáceres González y al Tesorera General de la República, para efectos de lo
dispuesto en los artículos 27 y 28 de la Ley de Transparencia, según corresponda.
VOTO CONCURRENTE:
Decisión acordada con el voto del Presidente del Consejo Directivo don Juan Pablo
Olmedo Bustos, quien concurre a la decisión de rechazar el amparo pero no comparte los
fundamentos 25º a 27º por cuanto:
1) Considera que no es dable extender la protección de la honra a las personas
jurídicas, toda vez que la imagen, buen nombre o crédito de las mismas, son
dependientes de los fines específicos en que estas participan, los cuales son de
naturaleza eminentemente comercial y económica. Consecuentemente, el eventual
daño de aquella imagen, exige que la divulgación de la información importe una
afectación a sus derechos comerciales y económicos, en los términos del artículo 21
N° 2, lo que a su juicio ocurre en este caso pues quien figure en los registros
elaborados a partir de la información solicitada quedará inhibido de realizar diversas
operaciones comerciales y crediticias lo que afectará derechos de orden económico
o comercial, particularmente, el derecho a desarrollar cualquier actividad económica,
sea persona natural o jurídica.
2) En dicho sentido se ha pronunciado la Corte de Apelaciones de Concepción en
sentencia Rol N° 932-2003, de 17 de julio de 2003, caratulada “Inmobiliaria Edificio
Los Conquistadores Limitada con Director Regional Tesorero de la VIII Región”,
conformada por la Corte Suprema en sentencia Rol N° 1889-2003, de 22 de julio de
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2003. En la que se sostuvo que “[c]onstituyendo la privacidad y el buen nombre de
las personas valores propios de la personalidad humana, no cabe duda que las
personas jurídicas se encuentran excluidas de la protección constitucional
consagrada en el numeral en análisis, por lo que la conducta ilegal del Servicio de
Tesorerías no ha podido vulnerar un derecho del cual carece” (Considerando 5°).
Agregando que “el hecho que una persona natural o jurídica aparezca como deudora
en un registro público de datos personales, afecta su imagen y prestigio comercial e
inhibe a terceros para contratar con ella, provocándole serias dificultades para
acceder a créditos no solo en el sistema financiero y bancario, sino con proveedores
y comerciantes en general, lo que ciertamente constituye una amenaza grave al
normal desenvolvimiento de sus negocios y actividades propias de su giro”
(Considerando 6°).
3) A mayor abundamiento, este Consejero estima que aunque las precitadas
consecuencias de la divulgación de información supongan una afectación a los
derechos comerciales y económicos, una interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico en materia de datos de naturaleza económica obliga a concluir
que habiendo el legislador dispuesto que sea lícita la divulgación de ciertos datos de
carácter económico y comercial de las personas naturales, que singulariza el artículo
17 de la Ley Nº 19.628, debe entenderse que la divulgación de esos mismos datos
respecto de las personas jurídicas también es lícita y no afecta sus derechos
comerciales y económicos.
VOTO DISIDENTE:
Decisión acordada con el voto disidente del Consejero don Alejandro Ferreiro Yazigi en lo
relativo a rechazar la solicitud de la reclamante referida a las personas jurídicas con
domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se encuentran morosas en el pago de
impuestos al valor agregado y, consecuentemente de los fundamentos 25º a 27º, por las
siguientes razones:
1)
Que la información solicitada corresponde a datos de índole económica cuyo titular es
una persona jurídica.
2)
Que la divulgación de dichos datos, respecto de las personas naturales, se encuentra
regulado en el artículo 17 de la Ley 19.628, relativo a datos personales sobre
obligaciones de carácter económico, financiero, bancario o comercial.
3)
Que el contenido del derecho a la protección de datos, el cual en legislaciones
comparadas incluye la protección de los datos de las personas jurídicas, supera las
esferas propias de la protección de la honra, garantizando a las personas un “poder de
control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino, con el propósito de impedir
su tráfico ilícito y lesivo para la dignidad y derecho del afectado” (párrafo 6°, Sentencia
del Tribunal Constitucional Español, 292/2000, de 30 de noviembre de 2000).
4)
Que no obstante la honra se encuentra indirectamente protegida por el derecho a la
protección de los datos personales, resulta claro para este disidente que el legislador, al
regular la divulgación de estos datos, optó por excluir de su protección a las personas
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jurídicas, por estimar que éstas no se verían afectadas con la divulgación de este tipo
de información.
5)
Que, siguiendo a Nogueira Alcalá, es posible sostener que “[e]xiste una intromisión
ilegitima en la honra de la persona cuando se producen manifestaciones de juicios de
valor a través de expresiones o acciones que de cualquier forma la lesionen en su
reputación o consideración social, como asimismo, en el caso de la divulgación de
hechos relativos a su vida privada personal o familiar que afecten su reputación”
(Nogueira, Humberto. El derecho a la libertad de opinión e información y sus límites.
Santiago, 2002, p. 131).
6)
Que, en dicho contexto, esta disidente estima que la divulgación de la información
requerida no afecta el derecho a la honra, pues no obstante es información relativa a la
reputación comercial de una persona jurídica se refiere a un hecho -estado de mora de
una persona jurídica respecto de sus obligaciones con el Fisco- cuya veracidad ha sido
demostrada y respecto de cuya divulgación existe un interés público prevalente, toda
vez que el correcto funcionamiento de los mercados requiere la mayor disponibilidad de
información posible acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones comerciales de
quienes participan en él. Así, la reserva de la información solicitada impedirá a los
agentes del mercado distinguir entre aquellas personas jurídicas cuya reputación
comercial se sustenta en el cabal cumplimiento de sus obligaciones y aquellas que las
han incumplido, todo lo cual devendrá, como la doctrina económica demuestra, en una
mayor atribución de riesgo crediticio a todas las personas, ante la imposibilidad de
distinguir a los cumplidores. Por lo mismo, el ocultamiento del historial de cumplimiento
de las obligaciones tributarias afecta negativamente el interés público y particularmente
a quienes pagan sus obligaciones. Por tanto, y dado que en el caso de las personas
jurídicas no existe texto legal expreso que extienda a ellas la protección de datos
personales que a las personas naturales confiere la Ley Nº 19.628, no es posible
proceder en este caso por analogía.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su
Presidente don Juan Pablo Olmedo Bustos y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi,
don Roberto Guerrero Valenzuela y don Raúl Urrutia Ávila.
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