Informe OIT sobre avance en las estadísticas de empleo y desempleo

SOLO PARA PARTICIPANTES
DOCUMENTO DE REFERENCIA
DDR/1
22 de junio de 2012
ORIGINAL: ESPAÑOL
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Undécima reunión del Comité Ejecutivo de la
Conferencia Estadística de las Américas de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Quito, 2 a 4 de julio de 2012
INFORME OIT SOBRE AVANCE EN LAS ESTADÍSTICAS
DE EMPLEO Y DESEMPLEO
2012-504
I. Antecedentes
1. En su 40ª Reunión (2009) la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas hizo suya la
propuesta formulada en el informe Report of the ILO on labour statistics and the outcomes of the
18th ICLS que, en sustitución del Grupo de París, deberían establecerse grupos de trabajo
especializados en las cuestiones prioritarias específicas en las estadísticas laborales y que la
OIT debería proporcionar la coordinación general de estos esfuerzos. Entre los temas
prioritarios para un mayor desarrollo del trabajo, la 18ª Conferencia Internacional de
Estadísticos del Trabajo, (18ª CIET, 2008) identificó: (i) una posible revisión de las normas
internacionales en curso sobre estadísticas de la población económicamente activa, el empleo,
el desempleo y el subempleo adoptada por la 13ª CIET (1982)1, y (ii) el desarrollo de medida(s)
de la subutilización de la mano de obra con vistas a la adopción de una norma internacional
(Resolución III) 2 . El primer tema se discutió en profundidad en el Seminario "Empleo y
desempleo: Revisión de la pertinencia y base conceptual de las estadísticas”, celebrado
conjuntamente con la 18ª CIET. El segundo tema se abordó durante las sesiones principales
de la 18ª CIET y, un año más tarde, en un taller técnico sobre las medidas de la subutilización
del Trabajo (2009) que dio lugar al establecimiento formal del Grupo de Trabajo para la
Promoción de las Estadísticas de Empleo y Desempleo.
2. El objetivo del Grupo de Trabajo para la Promoción de las estadísticas de empleo y
desempleo (GT)3 consiste en apoyar al Departamento de Estadística de la OIT en el desarrollo
del trabajo sobre temas relevantes para una revisión o complementación de la Resolución de
la 13ª CIET, incluyendo el desarrollo de medidas de subutilización de la mano de obra. El
desarrollo de medida(s) de la subutilización de la mano de obra puede ser vista como una
parte integrante, o primer paso, en una revisión de la Resolución de la 13ª CIET, ya que tiene
por objeto complementar la tasa de desempleo, -que es criticada en muchos países por
considerarse inadecuada como principal indicador del mercado de trabajo-, con otro(s)
indicador(es). También está directamente relacionada con la recomendación de la 13ª CIET
sobre el uso de una definición amplia del desempleo en determinadas circunstancias. Así, el
primer producto esperado del Grupo de Trabajo) es un proyecto de norma internacional de
estadística de medida(s) de la subutilización de mano de obra para complementar la tasa de
desempleo para la presentación y, su posible adopción, por la 19ª CIET (prevista para 2013).
3. Para iniciar los trabajos del Grupo de Trabajo, el Departamento de Estadísticas de la OIT
distribuyó en junio-agosto de 2010 una Solicitud de Contribución I, en la que pidió a los
miembros del Grupo de Trabajo: (1) identificar y priorizar los principales problemas
conceptuales de medición relacionados con la Resolución de la 13ª CIET que requieren la
inclusión, la revisión, ampliación y/o aclaraciones adicionales, y (2) describir las razones
principales por las que esas cuestiones debían ser incluidas o revisadas. Los temas
enumerados en la Solicitud de Contribución habían sido antes identificados durante el
Seminario celebrado conjuntamente con la 18ª CIET (2008). En total, 26 miembros del Grupo
de Trabajo respondieron a esta consulta inicial (Ver Anexo I).
1
“Resolución sobre las estadísticas de la población económicamente activa, empleo, desempleo y el
subempleo (13ª CIET, 1982)", de ahora en adelante “Resolución de la 13ªCIET". Nótese que las normas
internacionales sobre la medición del subempleo fueron revisadas por la 16ª CIET (1998).
2
Resolución relativa al desarrollo de las medidas de la subutilización de la mano de obra.
3
En lo sucesivo denominado "el Grupo de Trabajo” o “Grupo de Trabajo”.
2
II. Objetivos y contenidos
4. Este documento conceptual resume los principales resultados de la Solicitud de
Contribución I y explora sus posibles implicaciones de la futura labor sobre el marco
conceptual para la elaboración de estadísticas del mercado de trabajo que se abordarán en el
Grupo de Trabajo, incluyendo el desarrollo de un proyecto de norma estadística internacional
de medida(s) de la subutilización de la mano de obra para complementar la tasa de
desempleo. Los principales objetivos son dobles: (i) estimular nuevas discusiones entre los
miembros del Grupo de Trabajo y (ii) para acordar un programa de trabajo detallado,
incluyendo las principales pruebas y los resultados propuestos para su ejecución y entrega por
los miembros del GT y los plazos.
5. La siguiente sección se inicia con algunas observaciones generales sobre el posible
alcance de la revisión o la complementación de la Resolución de la 13ª CIET, los elementos
del marco conceptual y la medición que los miembros del Grupo de Trabajo identifican como
importantes, pero que no requieren cambios, y los problemas identificados como relevantes
y que necesitan de una revisión, pero que están fuera del alcance de la labor de este Grupo
de Trabajo. A continuación, las cuestiones prioritarias identificadas para seguir trabajando con
las respuestas de los miembros del Grupo de Trabajo y de otros expertos en la materia para
discutirlas a la luz de su relación con las implicaciones para el actual marco conceptual4. Para
este fin, los temas se agrupan en las siguientes cinco secciones: Empleo, Subempleo,
Desempleo, Personas que no están en la fuerza laboral, y los Flujos del mercado de trabajo.
Cada sub-sección comienza con un breve resumen de los conceptos relevantes, definiciones y
cuestiones de medición tal como se establece en las actuales normas internacionales y
revisado en la publicación de Hussmanns, R. (2007) "La medición del empleo el desempleo y
el subempleo - Las normas internacionales vigentes y cuestiones en su aplicación", Boletín de
Estadísticas del Trabajo, 2007-1, Ginebra, OIT. A continuación sigue un resumen de las
observaciones presentadas a los miembros del Grupo de Trabajo en la Solicitud de
Contribuciones I. Al final, una breve discusión acerca de la relevancia de otros elementos de la
resolución de la 13ª CIET, en particular el concepto y la medición de la actividad habitual. El
documento termina con una sección final donde se indican los posibles próximos pasos.
III. Áreas de trabajo propuestas por el Grupo de Trabajo
a. Observaciones generales
6. En la identificación de las áreas de prioridad para la labor futura, los miembros del Grupo de
Trabajo explícitamente (e implícitamente a través de los comentarios) identificaron también
algunos elementos del marco actual, que deben permanecer sin cambios. Estos incluyen:
a. La retención de un método de medición objetiva para determinar el estado de una persona
en la fuerza laboral sobre la base de lo que la persona está haciendo durante un período de
referencia determinado, y el uso de la medición subjetiva sólo como un enfoque complementario;
b. Mantenimiento del criterio de una hora y otras normas de prioridad para clasificar a las
personas como empleados, desempleados o no en la fuerza de trabajo, y
c. Referencia continua a la frontera de la producción del SCN en la definición de empleo.
7. El mantenimiento de los elementos anteriormente mencionados se considera crucial debido
a su probada solidez de medición y/o el rol de garantizar la coherencia interna de las
4
Los miembros del Grupo de Trabajo, GT en adelante, son 26. De estos, 11 son de países industrializados y
15 de países en desarrollo.
3
estadísticas del trabajo y su coherencia con otros ámbitos de las estadísticas, en particular
con las cuentas nacionales.
8. Puntos de vista similares se han expresado sobre el tema durante el Seminario de la 18ª
CIET. Por lo tanto, en general, los resultados de la consulta y el referido Seminario indican que
los países no quieren cambios radicales en el marco, sino más bien un conjunto de mejoras y
adiciones para hacer que el marco resulte más claro, versátil y relevante para la evolución
reciente del mercado de trabajo y las prioridades políticas. Esto también implica que las
modificaciones del texto de la resolución de la 13ª CIET deben hacerse al mínimo necesario.
9. Algunos miembros también subrayaron la necesidad de una revisión de la Clasificación
Internacional de la Situación en Empleo (CISE), adoptada por la 15ª CIET en 1993. La OIT
reconoce la importancia y necesidad de tal revisión y planea crear otro Grupo de Trabajo para
este fin específico. Por lo tanto una revisión de la CISE está fuera del alcance de la labor del
Grupo de Trabajo para la Promoción de Empleo y las estadísticas de desempleo. Sin embargo,
la OIT asegurará la cooperación de ambos grupos de trabajo y que se mantengan al corriente
de los acontecimientos relacionados con sus respectivos mandatos.
b. Empleo
Empleo: recomendaciones internacionales actuales
Frontera de la Producción del Sistema de Cuentas Nacionales
10. El concepto de actividad económica, adoptado por la 13ª CIET para la medición de la
población económicamente población activa, se define en términos de la producción de bienes
y servicios según lo dispuesto por el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN). Por lo tanto, las
personas deben ser consideradas como económicamente activas si (y sólo si) contribuyen o
están disponibles para contribuir a la producción de bienes y servicios incluidos en la frontera
de la Producción del SCN. El uso de una definición de la actividad económica que se basa en
el SCN, sirve para asegurar que los conceptos de actividad de las estadísticas de empleo y las
estadísticas de producción sean coherentes, lo que facilita el análisis conjunto de los dos
cuerpos de estadísticas.
11. El SCN define la producción en términos generales como las actividades llevadas a cabo
bajo el control y la responsabilidad de las unidades institucionales (es decir, las sociedades no
financieras y no financieras, las unidades del gobierno, instituciones sin fines de lucro, hogares
y las empresas no constituidas en sociedad propiedad de hogares) que utilizan insumos de
mano de obra, capital y bienes y servicios, para realizar la producción de bienes o servicios.
La definición excluye los siguientes tipos de actividades: (i) los procesos puramente naturales
sin la participación de seres humanos o su intervención directa, como el crecimiento sin
control de las poblaciones de peces en las aguas internacionales, (ii) las actividades básicas
humanas, tales como comer, dormir o hacer ejercicio, que no pueden ser realizadas por una
persona en beneficio de otro, (iii) las actividades que no producen ningún resultado, como
mendicidad o el hurto, a menos que los bienes adquiridos sean revendidos.
12. En comparación con la definición general de la producción, el límite de producción del
SCN es más restringido. En 1982, cuando se adoptó la Resolución de la 13ª CIET, se adoptó
la versión del SCN en vigor del año 1968. Desde entonces, el SCN ha sido revisado en dos
ocasiones, en 1993 y 2008. Por esta razón, la 18ª CIET (2008) sintió la necesidad de
actualizar el apartado 5 de la resolución de la 13 CIET y aprobó una resolución sustitutiva por
el siguiente texto: "5. La población económicamente activa comprende todas las personas de
4
uno u otro sexo que aportan su trabajo para la producción de bienes o servicios dentro de la
frontera de la producción, según se define en la última versión del Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN), durante un período determinado de tiempo de referencia. De acuerdo con
el SCN 2008, la producción relevante de bienes y servicios incluye toda la producción de
bienes, la producción de servicios de mercado y no de mercado, y la producción de servicios
del hogar por personal doméstico remunerado para el consumo final propio". “Toda” la
producción de bienes significa que es irrelevante tanto si los bienes producidos se destinan a
la producción para el mercado, la producción no de mercado o producción para uso final
propio. “Producción no de mercado” se refiere a las mercancías y servicios producidos por
unidades del gobierno y organizaciones sin fines de lucro.
13. En otras palabras, la frontera de la producción del SCN incluye las siguientes actividades:
a. La producción de todos los bienes o servicios individuales o colectivos que se
suministran a unidades diferentes de quienes los producen, o destinados a ser
suministrados, incluida la producción de bienes o servicios utilizados en el proceso de
producción de bienes o servicios (insumos intermedios), pero excluyendo la
producción realizada por los miembros del hogar por trabajo doméstico voluntario/no
remunerado o servicios personales para otros hogares;
b. La producción de todos los bienes que sus productores conservan para su consumo
final propio o para la formación bruta de capital5;
c. La producción para su propio consumo final de los servicios de viviendas ocupadas
por sus propietarios 6 , y de los servicios domésticos o personales producidos por
personal doméstico remunerado.
14. En el SCN se incluye la producción de todos los bienes dentro de los límites de producción,
ya sean destinados como producción de mercado, la producción no de mercado o producción
para uso final propio. Los siguientes tipos de producción realizados por los miembros del
hogar, por tanto, son incluidos, con independencia de que los bienes producidos se destinan
para uso final propio del hogar o no:
a. La producción de productos agrícolas y su posterior almacenamiento, la recolección de
bayas u otros productos no cultivados; actividad forestal; corte de madera y
recolección de leña; la caza y la pesca;
b. La producción de otros productos primarios, tales como las minas de sal o de turba,
etc.;
c. La transformación de productos agrícolas, la producción de grano por la trilla, la
producción de harina mediante fresado y la curación de pieles y la producción de
cuero, la producción y conservación de productos cárnicos y pescados; la
conservación de frutas mediante el secado, envasado, etc.; la producción de productos
lácteos como la mantequilla o el queso, la producción de cerveza, vino o bebidas
alcohólicas; la producción de cestos o esteras, etc.;
d. Otros tipos de procesamiento, tales como: la confección textil, corte y confección y
sastrería, la producción del calzado, la producción de cerámica, utensilios o bienes
duraderos, la fabricación de muebles o mobiliario; etc.;
e. El suministro de agua;
f. La construcción, renovación o ampliación de viviendas propias, granjas, etc.
5
Si la cantidad del bien producido para uso final propio es cuantitativamente importante en relación con la
oferta total de dicho bien en el país.
6
En tanto no se trata de ningún insumo de trabajo, la producción de servicios de vivienda ocupadas por sus
propietarios no es pertinente en el contexto actual.
5
15. Aunque la lista anterior cubre los tipos más comunes de la producción de los hogares para
su propio uso final, no es exhaustiva. En general, siempre que la cantidad de un bien
producido en los hogares sea considerada cuantitativamente importante en relación con la
oferta total de dichos bienes en el país, su producción deben registrarse.
16. Con la excepción de servicios domésticos y personales producidos por personal doméstico
remunerado y de los servicios de alquiler de las viviendas ocupadas por sus propietarios, la
frontera de la producción según el SCN excluye la producción de todos los servicios de los
hogares para su propio consumo final. Por lo tanto, los siguientes servicios domésticos y
personales quedan excluidos, si son proporcionados por los miembros del hogar no
remunerados para el consumo final de su propio hogar o en otro hogar: la decoración, limpieza
y mantenimiento de la vivienda ocupada por el hogar, incluyendo las pequeñas reparaciones
del tipo que normalmente están a cargo de los inquilinos, así como la limpieza, mantenimiento
y reparación de bienes duraderos del hogar o de otros bienes, incluidos los vehículos
para uso del hogar, la preparación y servicio de comidas para consumo inmediato, la
atención, formación e instrucción de los niños, el cuidado de enfermos o de ancianos, el
transporte de miembros de la familia o sus bienes.
17. La importancia de la producción de servicios domésticos no remunerados y servicios
personales para el consumo final propio dentro de los hogares en términos de la cantidad de
mano de obra necesaria y su contribución al bienestar económico es ampliamente reconocida.
Sin embargo, esas actividades siguen estando excluidas de la frontera de la producción del
SCN. Las razones principales citadas a menudo para tal exclusión es que a diferencia de los
bienes, que pueden ser almacenados u ofrecidos en el mercado, los servicios en cuestión
deben ser consumidos de inmediato cuando se han producido. Como la mayoría de los
servicios domésticos y personales de los hogares no se producen para el mercado,
normalmente no existen precios de mercado que se puedan utilizar para valorar dichos
servicios. La imputación de los valores no sólo sería difícil, sino que proporcionaría valores
que, para fines analíticos o de política, tienen un significado económico diferente del valor
monetario. Además, dada la definición del empleo como la participación en la producción
dentro de los límites de producción del SCN (véase más adelante), una extensión de la
frontera para incluir servicios domésticos no remunerados y personales producidos para uso
final propio del consumo en los hogares prácticamente daría lugar a la clasificación de toda la
población adulta de un país como población ocupada, y la eliminación estadística del concepto
de desempleo, ya que las dos definiciones son complementarias.
18. El hecho de que tales actividades están en la actualidad fuera de la frontera de la
producción, sin embargo, no significa que esas actividades, que son realizadas principalmente
por mujeres, no deban ser medidas estadísticamente. De hecho, el párrafo 13 (2) de la
Resolución de la 13ª CIET contiene una disposición para identificar a las personas dedicadas
a actividades que quedan fuera del ámbito de la producción del SCN, por separado entre la
población no económicamente activa.
Definición de empleo
19. La definición internacional de empleo, adoptada por la 13ª CIET, distingue entre empleo
remunerado (incluyendo aprendices o trabajadores en formación y miembros de las fuerzas
armadas) y autoempleo (empleadores, trabajadores por cuenta propia, incluidos los
productores de bienes para uso final propio, miembros de las cooperativas producción, y los
trabajadores familiares). Proporciona criterios separados para la medición de estos dos tipos
de empleo. De acuerdo con la definición, el “empleo” comprende a todas las personas por
encima de cierta edad especificada para medir la población económicamente activa que,
6
durante el período de referencia de la encuesta, se encontraban en las siguientes categorías:
a. Empleo remunerado:
i. en el trabajo: personas que, durante el período de referencia, realizaron algún
trabajo (es decir, al menos una hora) por un sueldo o salario, en efectivo o en
especie;
ii. con empleo pero sin trabajar: personas que, habiendo trabajado en su empleo
actual, estaban temporalmente ausentes del trabajo durante el período de referencia
y mantenían un vínculo formal con su trabajo;
b. Empleo por cuenta propia:
i. en el trabajo: personas que, durante el período de referencia, realizaron algún
trabajo (es decir, al menos una hora) con fines de lucro o ganancia familiar, en
metálico o en especie;
ii. con una empresa pero sin trabajar: personas con una empresa (que puede ser un
negocio comercial, una granja o una empresa de servicios) que estaban
temporalmente ausentes del trabajo durante el período de referencia por cualquier
razón específica.
20. La definición de trabajo para la medición del empleo corresponde al concepto de actividad
económica que se deriva de la definición de la frontera de la producción del SCN. Esto
significa que la noción de "trabajo remunerado, beneficio o ganancia familiar" en la definición
de empleo debe ser interpretado como una referencia a cualquier actividad que entra en el
ámbito de la producción del SCN.
Criterio de una hora
21. Para medir el número de personas ocupadas, el empleo fue ampliamente definido por la
CIET. La resolución de la 13ª CIET establece que, para fines operativos, la noción de "algún
trabajo" debe ser interpretado como el trabajo de por lo menos una hora durante el período de
referencia. Esto significa que la participación en una actividad económica por tan sólo una
hora es suficiente para que una persona sea clasificada como ocupada. Hay varias razones
interrelacionadas para el uso del criterio de una hora en la definición internacional de empleo.
Una de ellas es hacer que la definición resulte lo más amplia posible, a fin de cubrir todos los
tipos de el empleo que puedan existir en un determinado país, incluyendo el empleo a término
y el trabajo a tiempo parcial, el empleo eventual y temporal, el trabajo en espera, el empleo en
el sector informal y otros tipos de empleos informales, etc. Otra razón es asegurar que a nivel
agregado el total de los insumos de trabajo se corresponden con la producción total. Esta
correspondencia es necesaria para hacer posible un análisis conjunto del empleo y las
estadísticas de producción. Por último, pero no menos importante, el criterio de una hora
resulta de las reglas de prioridad en el marco de la fuerza de trabajo, que da prioridad a
cualquier actividad laboral por encima de cualquier otra actividad, y que define el desempleo
como una situación de falta total de trabajo (cero horas de trabajo durante el período de
referencia). En ese marco, las situaciones de falta parcial de trabajo están cubiertos por la
definición de subempleo (véase la sección C infra), es decir, como una sub-categoría del
empleo. Las definiciones de empleo y desempleo están interrelacionadas en el marco de la
fuerza de trabajo; elevar el número mínimo de horas trabajadas en la definición de empleo
tiene el efecto de hacer que el desempleo ya no sólo se refiera a situaciones de falta total de
trabajo.
22. El criterio de una hora fue revisado por la 14ª CIET en 1987. Aunque se acordó mantener
el criterio, la 14ª CIET hizo hincapié en que los datos de empleo resultante deberían ser
7
clasificados por el número de horas de trabajo. Esta información adicional permite una
distinción entre los diferentes subgrupos de personas ocupadas que se pueden definir y es útil
para lograr una mejor interpretación de las estadísticas. La amplitud de la definición de empleo
también destaca la importancia de las recomendaciones aprobadas por la 16ª CIET (1998) en
su Resolución sobre la medición del subempleo y las situaciones de empleo inadecuado. Por
último, puede ser útil para medir el volumen de empleo (número de personas ocupadas
multiplicado por el número medio de horas de trabajo), además de las estadísticas que dan
cuenta del número de personas ocupadas (independientemente del número de horas que
trabajan).
Ausencia temporal del trabajo
23. La definición internacional de empleo incluye entre los ocupados a ciertas personas que no
estaban trabajando durante el período de referencia. Se trata de personas que estaban
temporalmente ausentes de su trabajo por razones tales como enfermedad o accidente, días
festivos o vacaciones, huelga o cierre patronal, licencia por educación o formación, maternidad
o paternidad, reducción temporal de la actividad económica, desorganización temporal
o la suspensión del trabajo debido al mal tiempo, averías mecánicas o eléctricas, escasez de
materias primas, materiales o combustibles, etc., u otras ausencias temporales con o sin
permiso. En general, la noción de la ausencia temporal del trabajo se refiere a situaciones en
las que un período de trabajo se ve interrumpido por un período de ausencia. Esto implica que
las personas sólo deben considerarse como temporalmente ausentes del trabajo (y por tanto,
como ocupadas) si ya han trabajado en su actividad actual y se espera que regresen
a su trabajo después del período de ausencia7.
Ausencia temporal del empleo remunerado
24. La definición internacional de trabajo especifica ciertos criterios para la evaluación de
ausencia temporal del trabajo, que difieren entre el empleo remunerado y el no remunerado.
En el caso del empleo remunerado, los criterios se basan en la noción de "vínculo formal con
el empleo", que se determinará a la luz de las circunstancias nacionales de acuerdo con uno o
más de los siguientes criterios:
(i) el pago ininterrumpido de sueldos o salarios,
(ii) una garantía de retorno al trabajo (con el mismo empleador) a partir del final de la
contingencia, o un acuerdo sobre la fecha de retorno, y
(iii) la duración de la ausencia del trabajo, que podría ser el período en que los
trabajadores pueden recibir una indemnización sin obligación de aceptar otros trabajos.
El tercer criterio implica que para ser considerada “temporal”, la ausencia del trabajo debe ser
de una duración bastante corta. Sin embargo, la 13ª CIET no especifica ningún plazo preciso
que deba aplicarse a todo tipo de ausencias.
25. En cuanto a la ausencia del trabajo, una situación límite puede ser el de las personas
temporalmente suspendidas, es decir, personas cuyo contrato de trabajo o cuya actividad
hayan sido suspendidos por el empleador por un período determinado o indeterminado. Estas
personas deben ser consideradas como que están temporalmente ausentes del trabajo y
clasificadas como empleadas sólo si mantienen un vínculo formal con el empleo en el que han
7
En casos excepcionales, las personas podrían ser consideradas como temporalmente ausentes del trabajo a
pesar de que todavía no han trabajado en su empleo. Un ejemplo son las personas que resultan enfermos el
día en que debían iniciar un nuevo trabajo.
8
sido suspendidos. Las personas suspendidas sin vínculo formal con el empleo deben ser
clasificadas como desempleadas o no económicamente activas, en función de su actividad
reciente de búsqueda de empleo y la disponibilidad actual para el trabajo. Situaciones en el
límite también pueden surgir en el caso de los trabajadores no regulares. Trabajadores
temporeros trabajando sobre una base diaria o semanal para uno o más empleadores no
tienen un vínculo formal al empleo y, cuando no trabajan durante el día o la semana de
referencia, no deben ser clasificados como empleados. Otros trabajadores no regulares,
cuando no están trabajando, deben ser clasificados como empleados si tienen un empleo
formal durante el período de referencia.
26. Con respecto a los trabajadores estacionales que no desempeñan ningún tipo de trabajo
durante la temporada baja, la 16ª CIET recomienda que sean clasificados como empleados si
tienen la garantía de volver a trabajar con el mismo empleador al comienzo de la próxima
temporada, y el empleador continúa pagando la totalidad o una parte importante de su sueldo
o salario durante la temporada baja. De lo contrario, deben ser clasificados como
desempleados o no económicamente activos, en función de su disponibilidad actual para
trabajar, actividad de búsqueda de empleo reciente y, posiblemente, la razón para no buscar
trabajo.
27. Además de los empleados de temporada, las “Guidelines concerning treatment in employment
and unemployment statistics of persons on extended absences from work” (Directrices sobre el
tratamiento en las estadísticas del empleo y de desempleo de las personas con ausencias
prolongadas del trabajo), que fueron aprobadas por el 16ª. CIET, se refieren a los siguientes
grupos de empleados sobre la ausencia prolongada del trabajo:
28. Las mujeres con licencia por maternidad, que tienen garantía de retorno al trabajo tras el
fin de la licencia, deben ser clasificados como ocupadas si, durante el período de referencia,
estaban en la recepción de la totalidad o una parte importante de su sueldo o salario por el
empresario o un pago equivalente procedente de otras fuentes recibido en virtud de ser un
empleado. Las mujeres con licencia por maternidad, que tienen la garantía de
volver al trabajo tras el fin de la licencia, deberían también ser consideradas como ocupadas
durante el período de licencia obligatoria estipulada por la legislación nacional para garantizar
que las madres antes y después del parto dispongan de descanso suficiente o por un período
determinado de acuerdo a las circunstancias nacionales. En países en los que no están
clasificadas como empleadas de acuerdo con estos criterios, las mujeres con licencia maternal
deberían ser clasificadas como desempleadas o no económicamente activas, en función de su
actual disponibilidad para el trabajo y la actividad reciente de búsqueda de empleo.
29. Los empleados en licencia no remunerada por iniciativa del empleador (incluyendo la
licencia pagada por el Gobierno o con los fondos de Seguridad Social) sólo deben ser
clasificados como empleados si se ha acordado una fecha para volver al trabajo y si la
duración de su licencia no excede de un plazo que se indicará de acuerdo a circunstancias
nacionales. Pueden ser clasificados como una categoría separada dentro de las personas
ocupadas, y deben ser incluidos entre las personas con subempleo por insuficiencia de horas
si cumplen con los criterios de la definición internacional de subempleo (véase la sección C
infra). Todos los demás empleados no remunerados por iniciativa del empleador deben ser
clasificados como desempleados o no económicamente activos, dependiendo de sus
expectativas de volver a trabajar en un futuro próximo, la disponibilidad actual para trabajar,
actividad reciente de búsqueda de empleo y, posiblemente, la razón para no buscar trabajo.
La noción de expectativa de volver a trabajar "en un futuro próximo" se debe especificar a la
luz de las circunstancias nacionales y la situación económica de cada país.
30. Los empleados en otros tipos de licencia de larga duración como el permiso parental o la
9
licencia de estudios o de formación, que tienen la garantía de volver a trabajar con el mismo
empleador a partir del final de la licencia, deberían ser clasificados como empleados si el
empleador continúa pagando la totalidad o una parte importante del sueldo o salario de
la persona con licencia, o si la duración de la licencia no excede de un plazo que se indicará
de acuerdo a las circunstancias nacionales. Las personas que no cumplan con estos criterios,
deben ser clasificadas como desempleadas o no económicamente activas, en función de su
disponibilidad actual para trabajar y la búsqueda de empleo.
Ausencia temporal del trabajador por cuenta propia
31. Dada la gran diversidad en los patrones de trabajo de los trabajadores por cuenta propia,
la noción de ausencia temporal del trabajo por cuenta propia está menos elaborada, en la
definición internacional, que la noción de ausencia temporal en el trabajo remunerado. De
acuerdo con la 13ª CIET, todas las personas con una empresa, que estaban temporalmente
ausentes del trabajo durante el período de referencia por cualquier razón específica,
deben ser consideradas como ocupadas. No existe correlación con el criterio de vinculación
formal con el empleo de los empleados en el caso de trabajadores por cuenta propia. En la
práctica, la decisión de si una persona con trabajo autónomo se considera o no ausente de su
trabajo (y por lo tanto como persona ocupada) a menudo se basa en la continuidad de la
empresa durante la ausencia de su dueño. La decisión de si la ausencia del trabajo se
considera temporal o no, puede basarse en la duración de la ausencia, que se determinará de
acuerdo a las circunstancias nacionales.
32. Para los trabajadores informales por cuenta propia, tales como itinerantes lustrabotas o
vendedores ambulantes, se puede suponer que su empresa no seguirá existiendo cuando se
ausenten de su trabajo. Por lo tanto, los trabajadores informales por cuenta propia, cuando no
estén trabajando, no se considerarán como "con una empresa pero sin trabajar" y no serían
clasificados como empleados.
33. En cuanto a los trabajadores por cuenta propia (excluidos los trabajadores familiares
auxiliares y los trabajadores ocasionales por cuenta propia) que participan en actividades de
temporada, se puede suponer que, durante la temporada alta, la empresa sigue existiendo
cuando el dueño está ausente. En este caso, el propietario debe ser clasificado como
empleado cuando está temporalmente ausente del trabajo. Durante la temporada baja, sin
embargo, las empresas no siempre siguen existiendo. Uno puede asumir que las empresas
que funcionan estacionalmente dejan de existir durante la temporada baja, si los propietarios
no continúan realizando algún trabajo en ellas. En consecuencia, la Decimosexta CIET
recomienda que los empleadores estacionales, los trabajadores por cuenta propia y miembros
de cooperativas de productores, que no trabajan en algún tipo de trabajo durante la temporada
baja, deben ser considerados como desempleados o no económicamente activos, en función
de su disponibilidad actual para trabajar, actividad reciente de búsqueda y, posiblemente, la
razón para no buscar trabajo. Por ejemplo, empresas como kioscos de frutas, heladerías o
restaurantes ene la playa por lo general no están en funcionamiento durante la temporada
baja, y por lo tanto los propietarios de esas empresas no deben ser clasificados como
empleados cuando no están en el trabajo fuera de temporada. Hay, sin embargo, también las
empresas que siguen existiendo durante la temporada baja, cuyos propietarios siguen
haciendo algún trabajo en ellas (por ejemplo, las granjas que funcionan durante todo el año,
aunque la mayor parte de sus actividades se llevan a cabo en temporada). En tales casos, un
trabajador por cuenta propia ausente del trabajo durante la temporada baja podría ser
clasificado como ocupado (con una empresa pero sin trabajar) siempre que la duración de la
ausencia del trabajo caiga dentro de un límite aceptable.
10
34. Los trabajadores familiares auxiliares, aunque participan en las actividades de la empresa
familiar, se considera que no tienen una empresa propia. Por lo tanto, los trabajadores
familiares no pueden ser considerados "con una empresa pero sin trabajar". Por lo tanto, la
redacción del párrafo 9 (5) de la resolución de la 13ª CIET sugiere que los trabajadores
familiares auxiliares ausentes del trabajo durante el período de referencia no deben ser
incluidos entre los empleados. Deben ser considerados como desempleados o no
económicamente activos, dependiendo de su actividad reciente de búsqueda de empleo y/o su
disponibilidad para trabajar durante el período de referencia.
Grupos especiales
35. La 13 CIET se refiere explícitamente a ciertos grupos específicos de trabajadores que se
incluirán entre los empleados: los trabajadores familiares auxiliares (anteriormente llamados
'trabajadores familiares no remunerados) con trabajo; personas dedicadas a la producción de
bienes para uso final propio por su hogar; aprendices remunerados; estudiantes que trabajan,
amas de casa que trabajan, etc., y los miembros de las fuerzas armadas. Con respecto a los
participantes en planes de promoción del empleo, las directrices adicionales fueron formuladas
por la 14ª CIET (1987). El tratamiento estadístico adecuado de otros grupos específicos de
trabajadores, como los aprendices no remunerados y becarios o voluntarios, se pueden
derivar de los principios generales.
36. Los trabajadores familiares auxiliares con trabajo. La Clasificación Internacional de la
Situación en el Empleo (CISE-93) define al trabajador familiar auxiliar como una persona que
trabaja para generar ingresos para su familia en una empresa no constituida en sociedad,
dirigida por una persona que vive en el mismo hogar, pero que no puede ser considerado
como un socio, porque el grado de su compromiso con la operación de la empresa, en
términos del tiempo de trabajo u otros factores, no se encuentra en un nivel comparable al de
la cabeza de la empresa.
Cuando exista la costumbre que los jóvenes, en particular, trabajen sin remuneración en una
empresa no constituida en sociedad operada por un pariente que no vive en el mismo hogar,
el requisito de "vivir en el mismo hogar" puede ser eliminado. La Resolución sobre las
estadísticas de la fuerza laboral, el empleo y el desempleo adoptadas por la 8ª CIET (1954)
había exigido a los trabajadores familiares no remunerados haber trabajado por lo menos un
tercio de las horas normales de trabajo con el fin de ser clasificados como empleados. Esta
disposición especial fue abandonada por la 13ª CIET (1982). Por lo tanto, de acuerdo a los
estándares internacionales actuales, los trabajadores familiares auxiliares con trabajo deben
ser considerados como empleados, independientemente del número de horas trabajadas
durante el período de referencia, es decir, se tratan de la misma manera que otras categorías
de trabajadores. Refiriéndose a los países que, por especiales razones, prefieren introducir un
criterio de tiempo mínimo para la inclusión de los trabajadores familiares auxiliares, entre
los empleados, la resolución de la 13ª CIET especifica que se deben identificar y clasificar por
separado los trabajadores familiares que trabajan menos del tiempo prescrito.
37. Productores de bienes para uso final propio de su hogar. Otra categoría de trabajadores
no remunerados que se consideran para su inclusión entre los empleados, son las personas
dedicadas a la producción de bienes para el propio consumo final o formación bruta de capital
por su familia. Las normas internacionales mencionan, sin embargo, que estas personas
deben ser considerados empleados sólo si dicha producción constituye una contribución
importante al consumo total del hogar (véase el párrafo 9 (6) de la Resolución de la13a CIET).
Esta disposición se ajusta a la práctica en muchos países de excluir de las cuentas nacionales
las actividades de producción para uso final propio cuando es insignificante. Esta disposición
11
también sirve para excluir de la población ocupada personas que pueden estar, por ejemplo,
dedicadas al cultivo de algunas hortalizas en sus patios traseros, pero cuya subsistencia no
depende de manera significativa de ello. Sin embargo, su aplicación en las encuestas de
fuerza de trabajo y los censos de población es difícil, debido a la falta de información sobre el
consumo total de los hogares proveniente de esas fuentes. Por esta razón, algunos países
han recurrido a la evaluación de la importancia de la producción de los hogares para uso final
propio sobre la base de la información sobre el volumen de mano de obra dedicada a la
producción (número de horas trabajadas).
38. Voluntarios. De acuerdo con el SCN 2008 y la 18ª CIET, los voluntarios que proporcionan
insumos de mano de obra para la producción de bienes, deben ser considerados como
empleados, independientemente de si los productos están destinados al mercado, no para el
mercado o a la producción para uso final propio. Del mismo modo, los voluntarios que
contribuyen a la producción de servicios de mercado o no de mercado deben ser incluidos
entre los empleados8 . Por el contrario, los voluntarios que contribuyen a la producción de
servicios para consumo final de otros hogares no deben ser considerados como empleados
porque dichos servicios caen fuera de la frontera de la producción del SCN.
39. Aprendices y pasantes. La resolución de la 13ª CIET establece explícitamente que los
aprendices, que reciben pago en efectivo o en especie, se deben considerar con empleo
remunerado y ser clasificados como "en el trabajo" o "no en el trabajo" en las mismas
condiciones que las demás personas con empleo asalariado. En cuanto a los aprendices que
no son remunerados, la resolución no hace ninguna declaración específica, y por lo tanto el
tratamiento estadístico adecuado se deriva de los principios generales. Los aprendices no
remunerados, que cumplan las condiciones para la inclusión entre los trabajadores familiares
auxiliares, deben ser clasificados como empleados si trabajan por lo menos una hora durante
el período de referencia. La inclusión entre los empleados de otros aprendices no
remunerados podrá determinarse sobre la base de la asociación de los aprendices con las
actividades productivas de una empresa. Si los aprendices contribuyen a la producción de
bienes o servicios de una empresa, deben ser clasificados como empleados. De lo contrario,
deben ser clasificados como desempleados o no económicamente activos, en función de su
actividad reciente de búsqueda de empleo y la disponibilidad actual para trabajar.
40. Además de los aprendizajes, hay varios otros tipos de programas de formación profesional,
organizados directamente por las empresas para capacitar y reciclar a su personal, o
subvencionados por el gobierno como una forma de promover el empleo. Estos planes de
capacitación laboral son tan variados en la naturaleza, modalidades de contrato, los modos de
pago, la duración de la formación, etc., que los lineamientos específicos sobre la clasificación
de los alumnos en categorías de la fuerza de trabajo no pueden ser formulados. El tratamiento
estadístico adecuado debe ser determinado sobre una base caso a caso. Sin embargo, la 14ª
CIET ha acordado los siguientes principios generales:
41. Los pasantes deben ser clasificados como empleados si su actividad puede considerarse
como trabajo, o si tienen un vínculo formal al empleo. Cuando la formación se lleva a cabo en
el contexto de una empresa, puede suponerse que los pasantes se asocian con la producción
de bienes y servicios de la empresa, al menos por una hora durante el período de referencia.
8
Tener en cuenta que las recomendaciones actuales para los censos de población difieren de las del SCN
2008 y la 18ª CIET, respecto al tratamiento del trabajo voluntario en los servicios no de mercado. Véase
Principios y recomendaciones para Censos de Población y Vivienda, Rev. 2, párrafo 2.268. Informes
estadísticos, Serie M, N ° 67, Rev. 2. Ventas No. E.07.XVII.8 (Naciones Unidas, Nueva York) y el Manual para
la Medición de la Población Económicamente Activa y características relacionadas en los Censos de
Población, párrafo 125 (Naciones Unidas y Organización Internacional del Trabajo, de próxima publicación).
12
En este caso, los pasantes deben ser considerados como "con trabajo" y ser clasificados
como empleados, independientemente de si reciben o no un salario o sueldo del empleador.
42. Cuando la formación no tiene lugar en el contexto de una empresa (por ejemplo, formación
fuera de la empresa, o dentro de la empresa, pero sin asociación con la actividad de
producción de la empresa), el tratamiento estadístico debe depender de si los participantes
eran empleados de la empresa antes del período de formación (incluidos los casos
clasificados como empleados según lo mencionado arriba):
a. Si trabaja en la empresa desde antes del período de formación, los pasantes deben
ser considerados como con empleo, pero no en el trabajo mientras se están
capacitando, si mantienen un vínculo formal con el empleo. Un ejemplo de ello son los
esquemas de capacitación en planes donde los períodos de formación en un centro
especializado se alternan con períodos de trabajo en la empresa. Para establecer si
existe o no un vínculo formal con el empleo, el criterio de garantía de reintegro al
trabajo (a ser interpretado como garantía de reintegro para trabajar con el mismo
empleador) debe ser considerado como el esencial. En las situaciones en que no
existe dicha garantía, el vínculo formal con el empleo debería evaluarse sobre la base
del criterio de pago ininterrumpido de sueldos o salarios. Este criterio debe
considerarse satisfactorio si el empleador paga directamente todo o una parte
significativa del sueldo o salario. El tercer criterio, es decir, el período de ausencia,
también puede ser utilizado en situaciones particulares, por ejemplo, en relación con
los programas de formación a largo plazo.
b. Si los pasantes no eran empleados de la empresa antes del período de formación, no
pueden ser considerados como "con empleo pero sin trabajar" y la noción de vínculo
formal con el empleo no aplica. En consecuencia, si el plan de formación ofrece un
compromiso definitivo para el empleo al final de la capacitación, el tratamiento
estadístico podría seguir el camino de las personas que han hecho disposiciones para
tener un empleo en una fecha posterior al período de referencia, y podrían ser
clasificados como desempleados si están actualmente disponibles para el trabajo
(véase la sección d más adelante). De lo contrario, los pasantes deben ser clasificados
como desempleados o no económicamente activos, dependiendo de su actividad
reciente de búsqueda de empleo y la disponibilidad actual para trabajar.
43. Estudiantes, amas de casa, etc. De conformidad con las normas de prioridad del marco
de la fuerza laboral, los estudiantes, amas de casa, jubilados, desempleados registrados y
otras personas dedicadas principalmente a actividades no económicas durante el período de
referencia, que al mismo tiempo tenían un empleo remunerado o trabajo por cuenta propia,
deben ser considerados como empleados en las mismas condiciones que las demás
categorías de empleados (e identificarse por separado, cuando sea posible).
44. Personas empleadas en busca de otro puesto de trabajo o de un trabajo adicional. El
régimen de prelación del marco de la fuerza laboral, que da prioridad al empleo sobre el
desempleo, implica que las personas empleadas que buscan otro trabajo o un trabajo
adicional, deben ser clasificadas como ocupadas.
45. Miembros de las fuerzas armadas. Otro grupo de personas identificadas por la 13ª CIET
para su inclusión entre los empleados, son los miembros de las fuerzas armadas. Las
estadísticas deberían incluir tanto los miembros regulares como a los miembros temporales
(por ejemplo, los reclutas) de las Fuerzas Armadas tal como se especifica en la más reciente
revisión de la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO 2008). De ello se
deduce lógicamente que las personas que prestan un servicio civil como alternativa al servicio
13
militar obligatorio, cuando esa posibilidad existe, también deben ser clasificadas como
empleados.
Empleo: Problemas identificados por los miembros del Grupo de Trabajo
46. Ámbitos de actividad del marco (es decir, empleo y/o estadísticas de trabajo). Para los 19
miembros del Grupo de Trabajo, la cuestión es de alta prioridad para 11 de ellos y de prioridad
media para los 8 restantes. La mayoría de los miembros del Grupo de Trabajo de los países
en desarrollo representados atribuyen alta prioridad a la cuestión. Varios miembros del Grupo
de Trabajo hicieron hincapié en la importancia de mantener la coherencia entre las
definiciones de empleo y de producción (SCN), con el fin de poder medir conceptos como el
volumen de trabajo, la productividad laboral o la actividad del sector informal. Esta coherencia
se refleja en la enmienda que hiciera la 18ª CIET del apartado 5 de la Resolución de la 13ª
CIET, que ata la definición de empleo a la frontera de la producción tal como se define en la
última versión del SCN (que, por el momento, es el SCN 2008). Al mismo tiempo, algunos
miembros del Grupo de Trabajo expresaron su preocupación de que la definición resultante
del empleo puede ser demasiado general en algunos países al considerar sus circunstancias
nacionales (es decir, cuando una importante proporción de la población se dedica a la
producción de los hogares para uso final propio). Otros miembros del Grupo de Trabajo se
pronunciaron a favor de proporcionar la opción de ampliar la definición de empleo más allá de
la frontera de la producción del SCN, para cubrir todas las actividades productivas o de
"trabajo" en un sentido general (es decir, también incluyen la producción no remunerada de los
miembros del hogar y el trabajo voluntario de producción de servicios para consumo final
propio del hogar o por otros hogares).
47. Se desprende de los comentarios recibidos que hay una necesidad de flexibilidad para
hacer frente a diferentes objetivos de medición, y para una clara distinción entre las
estadísticas de empleo y las estadísticas de trabajo. Diferentes objetivos de medición es
probable que requieran diferentes ámbitos de aplicación. Por lo tanto, una revisión del
marco actual para mejorar su flexibilidad podría implicar el uso de un enfoque de bloques para
delinear un conjunto básico de conceptos de trabajo y empleo, cada uno referido a un ámbito
de aplicación diferente, que se utilizaría dependiendo del objetivo de la medición deseada
(véase el gráfico 1). En primer lugar, para la formulación y la evaluación de las políticas de
empleo, el más adecuado sería un concepto de trabajo que abarcara al trabajo remunerado en
la producción de mercado, la producción no de mercado o en la producción del hogar para el
propio uso final o de otro hogar (celdas 1-4). Tal concepto podría denominarse "empleo
remunerado" o "trabajo remunerado". Habida cuenta de su objetivo principal, es a este
concepto que tendrían que estar vinculadas las definiciones de subempleo por insuficiencia de
horas, el desempleo y la fuerza de trabajo (Véase el gráfico 2). Como resultado, los
desempleados no pueden incluir sólo las personas sin trabajo (celda 9), sino también
personas que trabajan en las diversas formas de trabajo no remunerado (celdas 5-8). En
segundo lugar, para garantizar comparabilidad entre las estadísticas de empleo y las
estadísticas económicas (Cuentas Nacionales), todos los que participan en la producción de
mercado, la producción no de mercado y producción para uso final propio - como los define la
frontera de la producción del SCN - deben seguir siendo incluidos en el concepto más amplio
de "Empleo" (celdas 1-7). En tercer lugar, el concepto de "trabajo" como la participación en las
actividades productivas en un sentido general (incluyendo todas las actividades comprendidas
en el ámbito de la producción del SCN más la producción de servicios por los miembros del
hogar no remunerada o trabajo voluntario para el consumo final propio del hogar o de otros
hogares) podría ser utilizado para una visión integrada y completa de la mano de obra para la
producción de bienes y servicios (celdas 1-8).
48. Si bien, teóricamente, el enfoque puede ser visto como un punto de partida del marco
14
actual, de hecho, refleja lo que muchos países hacen realmente en la práctica. Este enfoque
modular se refiere a las principales preocupaciones y opiniones expresadas por los miembros
del Grupo de Trabajo sobre el alcance de la actividad en el marco y la necesidad de
flexibilidad. Es decir, que garantiza el vínculo permanente entre el empleo y las estadísticas
económicas y al mismo tiempo aborda las preocupaciones sobre la utilidad de las estadísticas
para la formulación y seguimiento de las políticas de empleo, por un lado, y la medición de
todas las formas de trabajo por otro lado. Las cuestiones para el debate por el Grupo de
Trabajo incluyen: (1) la pertinencia de la propuesta del enfoque de bloques para satisfacer la
necesidad de un marco más versátil, (2) los conceptos relevantes y ámbitos para ser definidos
o redefinidos, (3) la terminología a utilizar, y (4) cuestiones de aplicación.
Diagrama 1: Alcance de la actividad en el empleo y el trabajo
Empleo
remunerado
Empleo no
remunerado
Producción de mercado
1
5
Producción no de mercado
2
6
Bienes
3
7
Servicios
4
8
Producción del hogar
para el consumo final
propio del hogar o de
otros hogares
Ningún
trabajo
9
Celdas 1-4: Empleo remunerado/Trabajo remunerado
Celdas 1-7: Empleo
Celdas 1-8: Participación en actividades productivas (trabajo) en sentido amplio
Diagrama 2: Conceptos de población relacionados
Población en edad de trabajar
Población en actividades productivas (trabajo)
Población ocupada / Insumo de mano de obra en el SCN
(celdas 1-7)
Población en empleo remunerado/trabajo
remunerado (celdas 1-4)
Subempleados por
insuficiencia de
horas
(celdas 1-8)
Población que trabaja en la
producción de servicios no
remunerados para el uso
final del hogar
(celda 8)
Población que no
trabaja (celda 9)
Población en empleo no remunerado
(celdas 5-8)
Población desempleada o población fuera de la fuerza de trabajo
49. El criterio de una hora. Cuestiones relacionadas con el uso del criterio de una hora en la
definición de empleo (y el correspondiente criterio de cero horas en la definición de
desempleo), que a menudo se plantea para referirse a una percepción de excesiva amplitud
de la definición de empleo (y una percepción de excesiva estrechez de la definición de
desempleo) para describir las dimensiones sociales de tener (o de no tener) un trabajo, se
discuten en las secciones a. y d. de esta nota.
15
50. La producción para uso final propio. Diez miembros del Grupo de Trabajo (todos los países
en desarrollo) indicaron que el tratamiento de las personas dedicadas a la producción de
bienes para uso final propio de su hogar era un tema de alta prioridad para ellos, y otros 6
miembros del Grupo de Trabajo (incluidos 3 miembros de países desarrollados) considera la
cuestión como de prioridad media. Una preocupación principal es el criterio (por ejemplo, el
tiempo de horas trabajadas durante el período de referencia) que debe o no utilizarse para
clasificar este grupo de personas como empleados, debido a los problemas de recordación,
las variaciones estacionales en la producción agrícola, la dificultad de la aplicación del criterio
de la contribución importante (véase el párrafo 9 (6) de la resolución de la 13ª CIET) en una
encuesta de población activa o censo de población, y partir implícitamente del principio
general de considerar a todas las personas empleadas que contribuyeron a la producción de
bienes o servicios (como se define en el SCN) durante al menos una hora durante el período
de referencia, que el criterio representa. Una resolución revisada de la 13ª CIET debería
proporcionar una orientación más clara y detallada sobre el tratamiento de los productores
para uso final propio, que es actualmente el caso.
51. El trabajo voluntario. Siete miembros del Grupo de Trabajo consideraron el tratamiento
estadístico de trabajo voluntario como una alta cuestión prioritaria y otros 7 miembros del
Grupo de Trabajo lo consideraron como una cuestión de prioridad media. Algunos miembros
del Grupo de Trabajo señalaron que era necesario una aclaración sobre cómo los distintos
tipos de trabajadores voluntarios deben clasificarse en la fuerza laboral, distinguiendo entre los
tipos de productos (bienes frente a los servicios) siempre a través de la utilización de trabajo
voluntario, y los tipos de unidad de producción a la que los voluntarios prestan los servicios: el
mercado o los productores no de mercado, por una parte, y los hogares productores de
servicios de consumo final propio, por otra (véase la sección Empleo: recomendaciones
internacionales de actualidad, más arriba). Algunos miembros del Grupo de Trabajo también
mencionaron que el tratamiento estadístico de los trabajadores voluntarios debe estar en
consonancia con el de otros grupos de trabajadores no remunerados, como aprendices,
pasantes y los participantes en los planes de fomento del empleo (véase la sección Empleo:
Otras cuestiones, a continuación).
52. La mendicidad y el robo. La mendicidad y el robo están excluidas de los límites de
producción del SCN, porque estas actividades representan una transferencia de dinero o
bienes y no producen ningún resultado. Los mendigos y los ladrones no se incluyen entre las
personas ocupadas. Un miembro del Grupo de Trabajo sugirió que los mendigos “disfrazados”
también deben excluirse de las personas empleadas, es decir, ofreciendo pseudo-servicios a
cambio de un pago (por ejemplo, limpieza de parabrisas), para los que no hay realmente una
demanda de mercado y que no representan realmente transacciones. Como resultado,
algunas formas de ganarse la vida ya no serían consideradas actividad económica.
53. Por el momento, la reventa de los bienes adquiridos a través de la mendicidad o el robo se
considera una actividad económica. Se planteó una pregunta sobre la utilidad y la viabilidad de
distinguir una acción (la mendicidad o el robo) de los otros (venta de bienes).
54. Ausencia del trabajo. Las cuestiones relativas a la clasificación de las personas
temporalmente ausentes del trabajo fueron identificadas como de alta (media) prioridad por 9
(10) miembros del Grupo de Trabajo. Varios miembros del Grupo de Trabajo consideraron que
los párrafos 9 (a2) y 9 (b2) de la Resolución de la 13ª CIET, relativos a las personas ausentes
del trabajo, representan una desviación del principio de actividad, que es una de las
principales características del marco de la fuerza de trabajo. Esto se debe a que estos
párrafos refieren a personas, entre los empleados, que en realidad no contribuyen a la
producción de bienes o servicios durante el período de referencia de la encuesta. En particular,
16
la cuestión se consideró pertinente en el caso de trabajadores por cuenta propia ausentes del
trabajo sin recibir ningún ingreso, cuya clasificación como ocupados se basaría en la intención
de reanudar el trabajo en el futuro fuera del período de referencia de la encuesta, a costa de la
posibilidad de subestimar el desempleo. Se plantearon varias preguntas en los comentarios:
¿Hay una necesidad de especificar el tiempo de ausencia (por ejemplo un mes, tres meses)
para la clasificación como empleados de una persona ausente de su trabajo? Con respecto a
la evaluación de un vínculo formal con el empleo de las personas con empleo remunerado,
¿existe la necesidad de hacer el párrafo 9 (a2) de la resolución de la 13ª CIET más específico
(por ejemplo, incluyendo la jerarquía de los criterios establecidos y aclaraciones relativas a su
interpretación contenidos en el párrafo 10 (b) (i) de las Directrices de la 14ª CIET)? ¿Podría
mejorarse la definición de ausencia temporal del trabajo por cuenta propia (párrafo 9 (b2) de la
13ª CIET) mediante la inclusión de una noción -tal como la continuidad de la empresa durante
la ausencia del propietario- que corresponde a la noción de vínculo formal con el empleo para
puestos de trabajo remunerados?
Empleo: Otras cuestiones
55. Los trabajadores familiares auxiliares. La segunda frase del párrafo 9 (5) de la Resolución
de la 13ª CIET ofrece una opción a los países para sustituir, en el caso de los trabajadores
familiares solamente, el criterio de una hora (1) en la definición de empleo por un criterio de
tiempo mínimo (1 + X). ¿Están los miembros del Grupo de Trabajo de acuerdo en suprimir
dicha frase, dado que los usuarios de las estadísticas tienden a considerarla como una
discriminación contra mujeres y jóvenes, los cuales representan a la mayoría de los
trabajadores familiares auxiliares?
56. La redacción del párrafo 9 (5) de la resolución de la 13ª CIET implica que los trabajadores
familiares auxiliares, que estaban ausentes del trabajo durante el período de referencia de la
encuesta, deben ser clasificados como desempleados o económicamente inactivos y no como
ocupados. ¿Los miembros del Grupo de Trabajo desean mantener la redacción, o los
trabajadores familiares temporalmente ausentes del trabajo deben clasificarse como
empleados en las mismas condiciones que otras personas con un empleo o una empresa pero
sin trabajar? ¿Cómo debe ser tratada la ausencia del trabajo de otros grupos particulares
(productores para uso final propio, trabajadores voluntarios, etc.)?
57. Aprendices y pasantes. ¿Debería el párrafo 10 de las Directrices de la 14ª CIET sobre las
consecuencias de planes de promoción del empleo en la medición del empleo y el desempleo
ser incorporadas en una resolución revisada de la 13ª CIET? ¿Es necesario mantener el
párrafo 9 (7) de la Resolución de la 13ª CIET? Se podría argumentar que el párrafo es
obsoleto ya que los aprendices se pagan siempre ya que la formación que reciben, puede ser
considerada como un pago en especie. Por otra parte, si las directrices del párrafo 10 de la
14ª CIET se incluye en una resolución revisada de la 13ª CIET, ésta será formulada de
manera que cubra todos los tipos de formación para el empleo, incluido el aprendizaje.
58. Ausencias prolongadas del trabajo. ¿Deberían las Directrices de la 16ª CIET sobre el
tratamiento estadístico del empleo y desempleo de las personas con ausencias prolongadas
del trabajo incluirse como parte de una resolución revisada de la 13ª CIET?
17
c. Subempleo
Subempleo: Recomendaciones internacionales de actualidad
59. Las normas internacionales vigentes para la medición estadística del subempleo se
encuentran en la Resolución sobre la medición del subempleo y las situaciones de empleo
inadecuado adoptadas por la 16ª CIET en 1998 9 . Uno de los objetivos principales de la
resolución de la 16ª CIET fue la integración de la medición del subempleo en el marco de la
fuerza laboral. En el marco de la fuerza de trabajo, el desempleo se define como una situación
extrema de la falta total de trabajo (véase la sección d más adelante). Situaciones menos
extremas de falta parcial de trabajo se enmarcan dentro del concepto amplio de
empleo, que se define como la participación en cualquier actividad económica por lo menos
una hora durante el período de referencia (véase la sección b supra). El concepto de
subempleo se introdujo en las normas internacionales para identificar las situaciones de falta
parcial de trabajo y para complementar las estadísticas sobre empleo y desempleo.
60. La medición del subempleo ha sido particularmente relevante en los países en desarrollo,
especialmente en las actividades agrícolas. En muchos países en desarrollo, debido a la alta
prevalencia del trabajo por cuenta propia, la limitada cobertura del seguro de desempleo, de
los sistemas de seguridad social y otras razones, el nivel de desempleo resulta
consistentemente bajo. Esto se explica por el hecho de que sólo pocas personas pueden
permitirse el lujo de estar desempleadas durante un cierto período de tiempo, mientras que el
grueso de la población debe participar en alguna actividad económica con el fin de sobrevivir,
por reducida o inadecuada que pueda ser la actividad. En tales circunstancias, la situación del
empleo no puede explicarse sólo por los datos de desempleo y las estadísticas deben ser
complementadas con datos sobre el subempleo. Si bien tradicionalmente la medición del
subempleo se ha recomendado principalmente para describir la situación del empleo en los
países en desarrollo, se ha convertido cada vez más relevante para los países industrializados.
Esto se debe a que en muchos países, debido a los cambios en la situación del empleo, la
contracción del empleo, la flexibilidad del mercado laboral y el surgimiento de diversas formas
de empleo no estándar, han surgido nuevas situaciones que se pueden considerar como de
subempleo.
61. De acuerdo con la Resolución de la 16ª CIET, el subempleo refleja la subutilización de la
capacidad productiva de la población ocupada, incluyendo la subutilización que surge de una
deficiencia económica del sistema. El concepto se refiere a una situación de empleo
alternativo para el que las personas están dispuestas y disponibles. Las normas
internacionales de la 16ª CIET sobre la medición del subempleo se limitan a la medición del
subempleo por insuficiencia de horas de trabajo 10 . La Resolución de la 16ª CIET
establece que subempleo existe cuando las horas de trabajo de un trabajador son
9
La Resolución de la 16ª CIET sustituyó a la Resolución sobre la medición y análisis del subempleo
y la subutilización de mano de obra aprobada por la 11ª CIET (1966) y los párrafos 14 a 20 y 21 (5) de la
Resolución sobre las estadísticas de la población económicamente activa, empleo, desempleo y
el subempleo de la 13ª CIET (1982).
10
Para complementar la medición del subempleo por insuficiencia de horas, la resolución de la 16ª CIET
también sugiere la compilación de indicadores de las situaciones de empleo inadecuado. Estos últimos están
destinados a describir situaciones del lugar de trabajo que reducen las capacidades y el bienestar de los
trabajadores en comparación con un empleo alternativo. Tres tipos de situaciones de empleo inadecuado
fueron identificados por la 16ª CIET: empleo inadecuado en relación con las habilidades, el empleo
inadecuado relacionado con los ingresos y el empleo inadecuado en relación con el exceso de horas (sobreempleo). Mientras que proporciona algunas pautas para su medición, la decimosexta CIET toma nota de que
las definiciones y métodos estadísticos necesarios para describir este tipo de situaciones todavía tienen que
ser más desarrollados (véase el párrafo 15 de la Resolución de la 16ª CIET).
18
insuficientes en relación con una situación alternativa de empleo para la cual la persona está
dispuesta y disponible.
62. Para medir el subempleo, la Resolución considera dos elementos: (a) el número de
personas en subempleo por insuficiencia de horas y (b) el volumen del subempleo. El primer
elemento proporciona información en términos de personas, y el segundo en términos de
unidades de tiempo, tales como jornadas, medias jornadas u horas. Ambos elementos son
informativos en que el primero proporciona una medida del número de personas afectadas por
el subempleo, independientemente del número de horas adicionales que están dispuestos y
disponibles para trabajar, mientras que el último tiene en cuenta estas diferencias en las horas
y los datos sobre subempleo por insuficiencia de horas permite expresar la insuficiencia en
unidades equivalentes a tiempo completo.
Personas en subempleo por insuficiencia de horas
63. Las personas en subempleo por insuficiencia de horas abarca a todas las personas en el
empleo (como se define por la 13ª Resolución de la CIET) que, durante el período de
referencia utilizado para definir el empleo, cumplen simultáneamente los tres criterios
siguientes:
a. estaban dispuestos a trabajar más horas;
b. estaban disponibles para trabajar más horas;
c. cuyo número total de horas efectivamente trabajadas en todos los puestos de trabajo
durante el período de referencia está por debajo de un determinado límite que se
determinará de acuerdo a las circunstancias nacionales.
64. La definición de la 16ª CIET de subempleo por insuficiencia de horas refiere a los
trabajadores y no a puestos de trabajo y se aplica a todas las personas empleadas, es decir,
se aplica no sólo a las personas con empleo asalariado, sino también a personas en el trabajo
por cuenta propia, y no sólo a las personas actualmente en el trabajo, sino también a las
personas temporalmente ausentes del trabajo. El concepto no se aplica a los desempleados o
la población no económicamente activa. Por definición, una persona desempleada o
económicamente inactiva no puede estar situación de subempleo por insuficiencia de horas.
Disposición para trabajar horas adicionales
65. El concepto de horas adicionales de trabajo debe interpretarse en un sentido amplio. La
intención es hacer referencia a todas las modalidades de trabajo y tipos de trabajo que pueden
aumentar el total de horas de una persona. Se considera que las personas están dispuestos a
trabajar horas adicionales, si durante el período de referencia querían tener otro empleo (u
otros empleos), además de su(s) trabajo(s) actual(es), si querían reemplazar cualquiera de
sus empleos actuales por otro empleo (o empleos) con más horas de trabajo, o si querían
aumentar las horas de trabajo en cualquiera de sus empleos actuales. Una combinación de
estas opciones es posible, también. La definición internacional de subempleo por insuficiencia
de horas no exige a las personas a participar en una búsqueda activa de las horas adicionales
de trabajo. Sin embargo, la Resolución de la 16ª CIET recomienda que las personas que
habían buscado activamente trabajar horas adicionales, se distingan de otras personas
dispuestos a trabajar más horas. Esto es para mostrar, para fines de análisis, cómo la
voluntad de trabajar horas adicionales se expresa en términos de acción.
19
Disponibilidad para trabajar horas adicionales
66. Para ser considerado en subempleo por insuficiencia de horas, un trabajador no sólo debe
estar dispuesto a trabajar más horas, sino también estar disponible para hacerlo. En el
contexto de la medición de subempleo por horas, la disponibilidad significa estar listo, dentro
de un período posterior especificado, para trabajar horas adicionales, si hay oportunidades de
trabajo adicionales. El período que se especifica para la determinación de la disponibilidad
para trabajar horas adicionales se deja a elección de acuerdo a las circunstancias nacionales,
es decir, que puede variar entre países. Debe comprender, sin embargo, el período
generalmente necesario para abandonar un puesto de trabajo con el fin de iniciar otro. Así, el
período de referencia para disponibilidad para trabajar más horas en la definición del
subempleo por insuficiencia de horas puede tener que ser más largo que el período de
referencia para conocer la disponibilidad actual para trabajar en la definición de desempleo.
67. En la práctica, puede ser difícil para los encuestados distinguir entre su disponibilidad para
un trabajo adicional y el deseo de un trabajo adicional. Por esta razón, una serie de encuestas
sobre la fuerza de trabajo han recurrido a la medición de los dos criterios de forma conjunta,
es decir, a través de una pregunta a los encuestados que combina voluntad y disponibilidad
para trabajar más horas.
Umbral de horas efectivamente trabajadas
68. En el párrafo 11 de la Resolución sobre la medición del tiempo de trabajo, la 18ª CIET
(2008) define las horas efectivamente trabajadas como el tiempo de permanencia en un
trabajo para la realización de actividades que contribuyen a la producción de bienes y
servicios durante un período de referencia determinado. Incluye: el tiempo dedicado a, y en
relación con, las actividades productivas; tiempo de inactividad, y el tiempo de descanso. Se
excluyen el tiempo no trabajado durante las actividades tales como: las vacaciones anuales,
festivos, bajas por enfermedad, permiso parental o de maternidad/paternidad y otros permisos
por razones personales, familiares u obligaciones cívicas; el tiempo de trayecto entre el trabajo
y el hogar cuando no hay actividad productiva, el tiempo gastado en actividades educativas
que no sean de mejora de formación requeridas para el puesto de trabajo o para otro empleo
en la misma unidad económica; y largos intervalos cuando no hay actividad productiva (como
descansos para comer o reposo natural durante los viajes largos).
69. Según la definición de la 16ª CIET, las personas con empleo, dispuestas y disponibles
para trabajar más horas, se deben considerar en subempleo por insuficiencia sólo si el total de
horas, efectivamente trabajadas en todos sus puestos de trabajo durante el período de
referencia, se encontraban por debajo de un umbral elegido de acuerdo a las circunstancias
nacionales. La definición se basó en el concepto de las horas efectivamente trabajadas en el
período de referencia para mantener la coherencia con el marco de la fuerza laboral,
en particular con el período de referencia utilizado para la medición del empleo y el desempleo.
La inclusión del umbral de una hora de la definición pretende excluir situaciones en las que el
subempleo se debe a factores distintos de la falta en el volumen de trabajo, por ejemplo, los
trabajadores a tiempo completo que desean y están disponibles para trabajar más horas
debido a los bajos salarios por hora. Para este fin, la Resolución de la 16ª CIET sugiere que el
umbral sea determinado, por ejemplo, mediante la frontera entre los empleos de tiempo
completo y los empleos a tiempo parcial, con la mediana, el promedio o las normas para las
horas de trabajo especificadas en la legislación pertinente, los convenios colectivos, los
acuerdos sobre la organización del tiempo de trabajo o las prácticas laborales en los países.
Dado que los reglamentos y las prácticas relativas a las horas de trabajo varían entre
diferentes grupos de trabajadores, las encuestas de la fuerza de trabajo tienden a especificar
20
una norma convencional uniforme (por ejemplo, 40 horas o 35 horas) que se utilizará para
todas las categorías de trabajadores. Por lo tanto, las personas que durante el período de
referencia han trabajado más que el número de horas tomado como punto de corte, no
calificarían para la inclusión entre las personas en subempleo por insuficiencia de horas.
70. Con el fin de dar flexibilidad y mejorar la comparabilidad internacional de las estadísticas,
sin embargo, la decimosexta CIET recomendó que los países también deben identificar a
todos los trabajadores que deseaban y estaban disponibles para trabajar más horas,
independientemente del número de horas efectivamente trabajadas durante el período de
referencia. Además, en la Resolución de la 16ª CIET se menciona la utilidad de la
identificación, entre las personas en subempleo por insuficiencia de horas, de los dos grupos
siguientes por separado: (a) personas que trabajan habitualmente a tiempo parcial y desean
trabajar más horas, y (b) personas que durante el período de referencia tuvieron que trabajar
menos que sus horas normales de trabajo. La identificación por separado de los dos grupos
ayuda a distinguir a las personas para quienes el subempleo por insuficiencia de horas
representa un fenómeno duradero (trabajadores a tiempo parcial involuntario), de las personas,
para quienes el subempleo fue una situación excepcional durante el período de referencia
(trabajadores a tiempo parcial). La aplicación de estas recomendaciones implica que la(s)
pregunta(s) sobre la voluntad y disponibilidad para trabajar horas adicionales deben dirigirse a
todas las personas empleadas, y no sólo a aquellos cuyo número de horas efectivamente
trabajadas en todos los puestos de trabajo fue inferior al límite establecido. Del mismo modo,
la información es necesaria para distinguir el trabajo a tiempo completo frente al empleo a
tiempo parcial y/o el número de horas habituales de trabajo. La identificación de las personas
en subempleo por insuficiencia de horas y de las correspondientes a otros grupos
relacionados tiene relevancia analítica durante la etapa de procesamiento de datos.
Volumen de subempleo por insuficiencia de horas
71. De acuerdo a la decimosexta CIET, el volumen de subempleo por insuficiencia de horas se
refiere al tiempo adicional que las personas en subempleo por insuficiencia estaban
dispuestos y disponibles para trabajar durante el período de referencia hasta el límite
establecido. Se puede calcular en unidades de días de trabajo, medios días u horas, como
resulte conveniente a las circunstancias nacionales. Además, puede ser útil estimar el
número total de días, medios días u horas que las personas empleadas están dispuestos y
disponibles para trabajar además de las horas efectivamente trabajadas durante el período de
referencia, sin referencia a un umbral. El número de personas en subempleo por insuficiencia
de horas es una medida contable que otorga el mismo peso a todas las personas en
subempleo por insuficiencia de horas, independientemente del número de horas adicionales
que están dispuestos y disponibles para trabajar. La medición del volumen del subempleo
acumula el número de horas adicionales que las personas quieren y están disponibles para
trabajar, y permite que los datos de subempleo por insuficiencia de horas se puedan expresar
en equivalentes a tiempo completo. Requiere recopilación de información sobre el número de
horas, días y medios días que las personas empleadas estaban dispuestas y disponibles para
trabajar durante el período de referencia, además de la cantidad de horas efectivamente
trabajadas.
Subempleo: problemas identificados por los miembros del Grupo de Trabajo
72. Personas en subempleo por insuficiencia de horas. La aclaración de la definición de estas
personas fue el segundo tema más común identificado como prioritario por los miembros del
Grupo de Trabajo (de alta prioridad: 15 de prioridad media: 7). La prioridad asignada a este
tema fue impulsada principalmente por las respuestas de los miembros del Grupo de Trabajo
de los países en desarrollo. La cuestión era, sin embargo, también la tercera más importante
21
entre los miembros del Grupo de Trabajo de los países industrializados. En general, las
razones que han proporcionado pueden ser clasificadas en tres tipos generales: En primer
lugar, la gran pertinencia de subempleo por insuficiencia de horas dados los recientes cambios
en las condiciones del mercado laboral de países de todo el mundo; en segundo lugar, una
necesidad sentida de aclarar aspectos específicos conceptuales y operacionales de la
medición del subempleo por insuficiencia de horas como ha sido definido por la decimosexta
CIET, y tercero, como un elemento en el desarrollo de una medida más amplia de
subutilización de la mano de obra para complementar la tasa de desempleo.
73. Disposición para trabajar horas adicionales. Uno de los elementos centrales de la
definición de subempleo que requieren mayor discusión o aclaración por el GT es el criterio de
la voluntad de trabajar más horas. Algunos miembros señalaron que son necesarias
directrices adicionales para aclarar la distinción entre la disposición y disponibilidad para
trabajar más horas. Un miembro preguntó si voluntad implica disponibilidad. Se señaló que
lograr una distinción clara entre los encuestados fue particularmente difícil y que se
necesitaban directrices operacionales a este respecto. Otra cuestión relacionada planteada
por los miembros del Grupo de Trabajo fue la pertinencia de una prueba de "búsqueda activa
de empleo" como un posible elemento de la definición de subempleo por insuficiencia de
horas y, más ampliamente, del subempleo. En este sentido, se expresaron varias opiniones.
Por un lado, un miembro sugirió que se agregue la “búsqueda activa de trabajo" como criterio
no opcional para la medición del subempleo. Por otro lado, otro miembro advirtió en contra de
la inclusión de este criterio como un elemento definitorio, señalando que tal enfoque carece de
pertinencia para la medición en contextos donde la gente tiene un conocimiento completo de
los puestos de trabajo disponibles en su entorno. Por ejemplo, en las zonas rurales de los
países en desarrollo, las personas no se comportan como personas que buscan empleo
porque tienen un conocimiento completo de sus mercados de trabajo locales, y porque puede
que no haya la posibilidad de encontrar puestos de trabajo en primer lugar. La adición de este
criterio para la definición de subempleo por insuficiencia de horas daría lugar a la exclusión de
la medición de estas personas, que sin embargo pueden estar dispuestas y disponibles para
trabajar más horas. Sin embargo, otros miembros solicitaron que se aclarara si la "búsqueda
activa de empleo" era un criterio de definición o no del subempleo por insuficiencia de horas.
74. Disponibilidad para trabajar más horas. Como se mencionó anteriormente, algunos
miembros declararon que la orientación es necesaria para aclarar la distinción entre la
disponibilidad y disposición para trabajar horas adicionales, tanto conceptualmente y en
términos operativos. Además, aunque no fue planteado en la Solicitud de contribuciones, los
miembros del Grupo de Trabajo tal vez deseen proponer directrices más específicas sobre el
período de referencia para la medición de la disponibilidad para trabajar más horas que las
previstas en el párrafo 8 (1) (b) de la Resolución de la 16ª CIET.
75. Concepto de horas de trabajo y el período de referencia relacionado. Sobre la base de las
observaciones recibidas, un aspecto principal de las directrices actuales que requieren mayor
discusión y explicación es el concepto de horas de trabajo y el período de referencia
relacionado, utilizados para la medición del subempleo. En particular, se expresaron diferentes
opiniones sobre si la medida debe referirse a las horas efectivamente trabajadas en la semana
de referencia, según lo recomendado por la 16ª CIET, o con las horas habituales de trabajo.
La actual definición de subempleo por insuficiencia de horas basada en las horas
efectivamente trabajadas es coherente con el marco de la fuerza de trabajo, que utiliza un
corto período de referencia para la medición. Asegura que no sólo estén cubiertas las
personas que por lo general trabajan a tiempo parcial, sino también las personas que, durante
el período de referencia han trabajado menos de su horario normal. Además, en muchos
países no hay alternativa a las horas efectivamente trabajadas, ya que, debido a la mala
calidad de los datos, no se recoge información sobre las horas habituales de trabajo en las
22
encuestas de población activa. Además, el uso de las horas efectivamente trabajadas tiene en
cuenta el hecho de que un número creciente de países están llevando a cabo sus encuestas
de población activa de forma continua, de modo que variables como las horas habituales de
trabajo recogidas a nivel individual se han convertido analíticamente en menos relevantes que
antes. Sin embargo, un miembro del Grupo de Trabajo sugirió específicamente reconsiderar
las normas actuales con el fin de utilizar las horas habituales de trabajo en lugar de horas
efectivamente trabajadas. Otro miembro se pregunta, además de la medida actual, si no sería
también relevante medir el subempleo en relación con un período más allá de la semana de
referencia. Por otra parte, algunos miembros, a la vez que apoyan las normas vigentes,
manifestaron la necesidad de directrices más detalladas sobre el tratamiento operacional, en
el contexto de la medición del subempleo de horas, de las personas ausentes del trabajo en la
semana de referencia, es decir, personas cuyas horas efectivas de trabajo en la semana de
referencia fueron "cero".
76. Umbral de horas efectivamente trabajadas. Varios miembros sugirieron que para mejorar
la comparabilidad internacional y la utilización de las estadísticas sobre el subempleo de horas,
se podría especificar un umbral estándar de horas, o directrices más claras para determinar un
umbral estándar de horas de las contenidas en el párrafo 8 (1) (c) de la Resolución de la
16ªCIET. Además, un miembro señaló que el actual texto en el párrafo 8 (2) de la Resolución
de la 16ª CIET precisa aclaración desde que, en la actualidad, aparecen diferentes
interpretaciones como posibles. Se observó que, entre los miembros de la Unión Europea,
existen diferentes puntos de vista sobre la (no) obligatoriedad de este criterio para la medición
del subempleo por insuficiencia de horas.
Subempleo: Otras cuestiones
77. Varios miembros subrayaron la necesidad de ir más allá de la medición del subempleo por
insuficiencia de horas para desarrollar medidas de otras formas de subempleo, especialmente
relacionados con el exceso de horas de trabajo, reserva de mano de obra, subutilización de
las competencias, nivel de ingresos procedentes del empleo (es decir, la tasa de ingresos
bajos) y, más ampliamente, de la subutilización de la mano de obra. Además, uno de los
miembros cuestionó la pertinencia del concepto de subempleo por insuficiencia de horas en el
caso de los trabajadores por cuenta propia y subrayó la necesidad de desarrollar medida(s) de
subempleo que tengan en cuenta no sólo el insuficiente volumen de trabajo en términos
de horas, sino también en términos de intensidad de trabajo. Una persona puede desear
mejorar su situación en el trabajo, ya sea por el aumento del número de horas de trabajo, o
bien aumentando el nivel de actividad (intensidad) realizado en el trabajo. Una medida de
subempleo limitada a la medición de insuficiencia de horas de trabajo no puede captar
situaciones en las que los trabajadores autónomos pasan largas horas por día en el trabajo en
espera de clientes o pedidos. Los miembros del Grupo de Trabajo tal vez deseen también
abordar la necesidad de una mayor explicación detallada sobre cómo las medidas de las
personas en subempleo por insuficiencia de horas y el volumen de subempleo se relacionan y
complementan entre sí.
d. Desempleo
Desempleo: Recomendaciones internacionales de actualidad
78. La definición internacional estándar de desempleo aprobada por la 13ª CIET se basa en
tres criterios que deben cumplirse simultáneamente. De acuerdo con esta definición, los
desempleados comprenden todas las personas por encima de la edad especificada para medir
la población económicamente activa que, durante el período de referencia estaban:
23
a. "Sin trabajo", es decir, no tenían un empleo asalariado o por cuenta propia según la
definición internacional del empleo (véase la sección b supra);
b. "Disponibles para trabajar", es decir, estaban disponibles para el trabajo por cuenta
ajena o por cuenta propia durante el período de referencia, y
c. "En busca de trabajo", es decir, habían tomado medidas concretas en un período
reciente especificado para buscar empleo remunerado o trabajo por cuenta propia
(véase el párrafo 10 (1) de la Resolución sobre las estadísticas de la población
económicamente activa, empleo, desempleo y subempleo).
79. En la formulación de estos criterios, la Resolución de la 13ª CIET no se refiere a
disposiciones institucionales o legales, tales como la recepción de los beneficios del seguro de
desempleo o de la inscripción como demandante de empleo en una oficina pública de empleo.
La definición internacional de desempleo intenta referirse exclusivamente a actividades
particulares de una persona durante un período de referencia especificado. Como resultado de
ello, las estadísticas de desempleo sobre la base de la definición internacional pueden diferir
de las estadísticas de los registros de desempleo.
80. De acuerdo con las reglas de prioridad del marco de la fuerza laboral, el desempleo tiene
prioridad sobre la inactividad económica. Por lo tanto, los estudiantes, amas de casa, jubilados
y demás personas que se dedican principalmente a actividades no económicas durante el
período de referencia, que cumplan los criterios antes mencionados de la definición de
desempleo, deben considerarse como desempleados en las mismas condiciones que las
demás categorías de personas desempleadas. Sin embargo, deben ser identificados por
separado, siempre que sea posible (véase el párrafo 10 (6) de la Resolución de la 13ª). Por
otro lado, las personas empleadas en busca de otro empleo o de empleos adicionales están
excluidas de los desempleados.
Sin trabajo
81. El criterio de "sin trabajo" sirve para trazar la línea de distinción entre el empleo y el noempleo y para garantizar que el empleo y el desempleo son mutuamente excluyentes, con
prioridad asignada al empleo. Así, una persona debe ser considerada como sin trabajo si no
trabajó en absoluto durante el período de referencia (ni siquiera por una hora), ni estuvo
temporalmente ausente del trabajo en el sentido descrito en la sección b de esta nota. Los
otros dos criterios de la definición estándar el desempleo, es decir, "la disponibilidad actual
para trabajar" y "en busca de trabajo", sirven para distinguir, en la población no ocupada, los
que están desocupados de los que no son económicamente activos.
En busca de empleo
82. De conformidad con el principio de la actividad del marco de la fuerza laboral, el criterio de
"búsqueda de trabajo" está formulado en términos de búsqueda activa de trabajo. Para ser
considerado en búsqueda de trabajo, una persona debe haber tomado medidas concretas en
un período reciente especificado para obtener un trabajo. Una declaración general de estar en
búsqueda de trabajo no es suficiente. Esta formulación del criterio tiene por objeto
proporcionar un elemento de objetividad de la medición. El período reciente especificado para
las actividades de búsqueda de empleo no tiene por qué ser el mismo período de referencia
de la encuesta, tal como una semana o un día, pero podría ser mayor. La 13ª CIET no
especifica la duración del período de búsqueda de empleo. Dejó abierta su determinación a
los países. En la práctica, la mayoría de los países definen el período de búsqueda de empleo
en términos del último mes o las últimas cuatro semanas. La finalidad de extender el período
de búsqueda de empleo un poco hacia atrás en el tiempo es para tener en cuenta el período
de tiempo que involucra el proceso de obtención de un empleo, después que se dio el paso
24
inicial. Durante estos períodos las personas pueden no tomar otra iniciativa para encontrar
trabajo. En particular, este puede ser el caso de las personas que sólo pueden aspirar a un
empleo con un único empleador potencial (por ejemplo, jueces) y están en espera de la
respuesta a su solicitud de un puesto de trabajo.
.
83. Los ejemplos de medidas activas para buscar trabajo enumerados por la 13ª CIET
incluyen: la inscripción en una bolsa de empleo pública o privada; la aplicación de una solicitud
a los empleadores; buscar trabajo en granjas, fábricas, mercados u otros lugares de reunión;
colocar o responder a anuncios en los periódicos; solicitar asistencia de amigos o familiares;
en busca de tierras, edificios, maquinaria o equipo para establecer la propia empresa;
gestiones para conseguir recursos financieros; solicitud de permisos y licencias, etc (véase el
párrafo 10 (1) (c) de la Resolución de la 13ª CIET). Algunos de estos ejemplos se refieren a
los métodos formales de búsqueda de trabajo (por ejemplo, inscripción en una bolsa de
trabajo), mientras que otros son más informales (por ejemplo, la búsqueda de ayuda de
amigos o familiares). En cuanto a "la inscripción en una bolsa de empleo público o privado", la
14ª CIET especificó que esto debe ser considerado como un paso activo para buscar trabajo
sólo cuando es con el propósito de obtener una oferta de trabajo, a diferencia de los casos en
que el registro no es más que un requisito administrativo para obtener determinadas
prestaciones sociales (véase el párrafo 11 de las Directrices sobre la implicaciones de los
regímenes de promoción del empleo en la medición del empleo y desempleo).
84. Los ejemplos citados cubren los pasos que refieren no sólo al empleo remunerado, sino
también al empleo independiente. Esto se debe a que la idea de buscar trabajo es
independiente del tipo y la duración de empleo buscado, incluyendo el autoempleo, el empleo
a tiempo parcial, temporal, estacional u ocasional, y, en general, cualquier tipo de trabajo
considerado como actividad económica.
Búsqueda de trabajo por cuenta propia
85. La idea de buscar trabajo por cuenta propia requiere especial atención, desde que para los
trabajadores por cuenta propia la línea divisoria entre las actividades de búsqueda de trabajo y
las actividades por cuenta propia es difícil de trazar. En muchas situaciones, actividades tales
como la búsqueda de clientes potenciales o pedidos, o la publicidad de los bienes o servicios
producidos, son un componente esencial de la actividad por cuenta propia. También se
tendrían que aclarar, cuando las empresas se creen nuevas, ¿en qué momento el proceso de
la búsqueda de empleo por cuenta propia se convierte en una actividad por cuenta propia en
sí. Por ejemplo, no es claro si las actividades de compra de un stock inicial de materias primas
o mercancías, o de la adquisición del equipamiento necesario para la apertura de una tienda,
se deben considerar como una actividad de búsqueda o ya como trabajo por cuenta propia. La
14ª CIET examinó la cuestión, que es importante sobre todo para los numerosos países en
todo el mundo en que el trabajo por cuenta propia representa una parte importante del total del
empleo. Como resultado, la 14ª CIET recomendó que la distinción entre la búsqueda de
trabajo por cuenta propia y la actividad por cuenta propia se debe basar en el momento en que
la empresa comienza a existir formalmente, por ejemplo, cuando la empresa esté registrada.
Así, las actividades que tienen lugar antes del registro de la empresa serían consideradas
como actividades de búsqueda, mientras que las actividades que tienen lugar después del
registro serían consideradas como auto-empleo. Para situaciones en las que las empresas no
están necesariamente obligadas a registrarse formalmente para operar, se recomienda
establecer la línea de división en el momento en que la empresa está lista para recibir el
primer pedido, cuando los recursos financieros estén disponibles, o cuando la infraestructura
necesaria está en su lugar (véase el párrafo 12 de las Directrices de la 14ª CIET).
25
Disponibilidad actual para trabajar
86. De acuerdo con las actuales normas internacionales, las personas deben estar disponibles
para trabajar durante el período de referencia para ser considerados desempleados (véase el
párrafo 10 (1) (b) de la Resolución de la 13ª CIET). Disponibilidad para el trabajo significa que,
dada una oportunidad de trabajo, una persona debe ser capaz y estar lista para trabajar.
Cuando se utiliza en el contexto de la definición estándar de desempleo, el propósito del
criterio de disponibilidad es excluir a las personas que buscan trabajo para comenzar en una
fecha posterior. Tal puede ser el caso de los estudiantes que, en el momento de la encuesta,
ya están buscando trabajo para empezar después de la terminación del año escolar. En esta
situación, el uso del criterio de disponibilidad sirve como una prueba de la disposición actual
para empezar a trabajar. El criterio de disponibilidad también sirve para excluir a otras
personas que no pueden realizar su trabajo debido a ciertos obstáculos, como las obligaciones
familiares, enfermedad o compromisos con los servicios comunitarios.
87. Si bien el criterio de disponibilidad se formuló por la 13ª CIET como la disponibilidad en la
semana o día de referencia de la encuesta, en la práctica, algunos países prefieren utilizar un
período un poco más largo. En los países de la Unión Europea, por ejemplo, la disponibilidad
actual para trabajar se interpreta como la disponibilidad durante la semana de referencia de la
encuesta o las dos semanas siguientes. Esto es para tener en cuenta el hecho de que no
todos los que están en busca de trabajo pueden ocupar un puesto de trabajo inmediatamente
que les es ofrecido. Las personas pueden estar temporalmente enfermas en ese momento, o
pueden haber hecho algún acuerdo sobre el cuidado de los niños, medios de transporte, etc.,
antes de poder empezar a trabajar. Además, puede ser práctica habitual que los empleadores
no tengan la expectativa que los empleados recién contratados puedan empezar a trabajar
antes de la próxima quincena o mes.
Personas que iniciarán un empleo en un futuro próximo
88. En el párrafo 10 (4), la Resolución de la 13ª CIET menciona una categoría particular de
personas, para quienes se hace una excepción a la regla general de los tres requisitos (sin
trabajo, disponibles para trabajo, en busca de trabajo) que tienen que ser satisfechos al mismo
tiempo por ser considerados como desempleados en el marco de la definición estándar. Estas
son las personas sin trabajo que ya han tomado medidas para tomar un empleo remunerado o
emprender una actividad por cuenta propia en una fecha posterior al período de referencia
(“iniciadores en el futuro”). Estas personas, si actualmente están disponibles para trabajar,
deben ser considerados como desempleados, hayan o no continuado buscando trabajo. Para
hacer la identificación de los iniciadores en el futuro más precisa, puede ser útil en las
encuestas fijar un plazo dentro del cual el trabajo vaya a iniciarse.
89. Entre la alternativa de considerar a los iniciadores en el futuro como desempleados o
empleados (con un trabajo o empresa, pero no en el trabajo), la 13ª CIET ha optado por
clasificarlos como desempleados. Esto se debe a que estando en la actualidad disponibles
para trabajar, estas personas probablemente habrían empezado a trabajar si el trabajo pudiera
comenzar antes, y como tales, forman parte de los recursos laborales actualmente
subutilizados. Por otra parte, su clasificación como temporalmente ausentes del trabajo no
estaría en consonancia con el requisito de que una persona temporalmente ausente del
trabajo debe haber trabajado ya en el trabajo en cuestión.
Relevancia de la definición estándar de desempleo
90. La búsqueda de empleo es esencialmente un proceso de búsqueda de información sobre
el mercado de trabajo. En este sentido, esta definición es aplicable en situaciones en las que
26
la mayor parte de la población trabajadora está orientada hacia el empleo remunerado, y
donde los canales para el intercambio de información sobre el mercado de trabajo existen y se
utilizan ampliamente. Mientras que en los países industrializados estas condiciones están
largamente satisfechas, esto puede no ser el caso en muchos países en desarrollo donde
muchos de los trabajadores son autónomos, a menudo en las empresas del sector informal, y
donde las bolsas de trabajo y las institucionales de similar naturaleza no están completamente
desarrollados y a menudo se limitan a las principales zonas urbanas o ciertas categorías de
trabajadores. En las zonas rurales y en la agricultura, debido al tamaño de las localidades y la
naturaleza de las actividades, la mayoría de los trabajadores tienen un conocimiento más o
menos completo de las oportunidades de empleo en su área en períodos concretos del año, lo
que hace a menudo innecesario tomar medidas activas para buscar trabajo. Incluso en los
países industrializados y en los mercados de trabajo urbanos de los países en vías de
desarrollo pueden existir situaciones similares, en las que determinados grupos de
trabajadores no buscan activamente trabajo porque creen que el trabajo que se corresponde
con sus competencias no está disponible en su área o en momentos concretos del ciclo
económico.
La relajación del criterio de búsqueda de trabajo
91. Desde que se reconoció que la definición estándar de desempleo, con su énfasis en el
criterio de la búsqueda de trabajo, podría ser un tanto restrictiva y podría no capturar todas las
situaciones de empleo en muchos países, la 13ª CIET introdujo una disposición que permite la
relajación del criterio de búsqueda de trabajo en determinadas situaciones. Esta disposición se
limita a situaciones donde "los medios convencionales de búsqueda de empleo tienen una
importancia limitada, donde el mercado de trabajo es en gran parte no organizado o de
alcance limitado, donde la absorción de trabajo es en el momento inadecuado, o cuando la
fuerza de trabajo es en gran medida por cuenta propia "(véase el párrafo 10 (2) de la
Resolución de la 13ª CIET).
92. La formulación de una definición de desempleo con arreglo a la disposición de relajación
no significa necesariamente que el criterio de búsqueda de empleo debe estar completamente
relajado para todas las categorías de trabajadores. La relajación puede ser parcial. Uno podría
entonces incluir entre los desempleados, además de las personas que satisfacen la
definición estándar, determinados grupos de personas sin empleo que están disponibles
actualmente para trabajar pero que no buscan trabajo por razones particulares.
93. Un ejemplo de la relajación parcial del criterio de búsqueda, que se menciona
explícitamente en la Resolución de la 13ª CIET, se refiere a las personas temporalmente
suspendidas por su empleador sin mantener un vínculo formal con el trabajo, es decir, los
suspendidos no se clasifican como empleados (con empleo pero sin trabajar). En el marco de
la definición estándar de desempleo, esas personas deben ser considerados desempleados si
están actualmente disponibles para trabajar y buscan trabajo. Para los países que, según las
circunstancias nacionales y políticas, prefieren relajar el criterio de búsqueda de trabajo en el
caso de las personas temporalmente suspendidas, el párrafo 10 (5) de la Resolución de la
13ª CIET contiene una disposición para incluir a esas personas, si están disponibles para
trabajar pero no buscan trabajo, como una subcategoría aparte entre los desempleados. Otros
ejemplos, no específicamente mencionados en las normas internacionales, serían los
trabajadores de temporada a la espera del inicio de la próxima temporada debido a la falta de
oportunidades de trabajo actuales, las personas que esperan ser llamadas a trabajar por sus
ex-empleadores, y los llamados "trabajadores desalentados". Las diversas categorías de
personas, para quienes el criterio de búsqueda puede ser relajado, son por lo general
identificadas en las encuestas de fuerza de trabajo por medio de una pregunta sobre la razón
para no buscar trabajo.
27
Disponibilidad para trabajar bajo la condición de relajación
94. Cuando el criterio de búsqueda de trabajo se relaja, el desempleo se define, para las
personas que corresponde, en términos de los otros dos criterios de la definición, es decir, sin
trabajo y con disponibilidad actual para el trabajo. El criterio de disponibilidad, en particular, se
convierte entonces en un elemento crucial para la medición y debe estar plenamente probado.
95. Cuando se relaja el criterio de búsqueda trabajo, una persona sin empleo se considera
desempleada si, dada una oportunidad de trabajo, es capaz y está dispuesta a trabajar. El
significado del elemento condicional "Dada una oportunidad de trabajo" es más ambigua
cuando el criterio de buscar trabajo es relajado que cuando no lo es. Cuando el criterio de
buscar trabajo es aplicado, el elemento condicional está relacionado con el tipo de trabajo
solicitado por el demandante de empleo, como la mayoría de medidas activas para buscar
trabajo implica que el demandante de empleo tiene una idea del tipo de trabajo que ha estado
buscando. Sin embargo, cuando el criterio de buscar trabajo se relaja, este vínculo se corta y
la noción de "dado una oportunidad de trabajo" es mucho menos clara. El contexto,
que refiere a la disponibilidad actual para trabajar, tiene que ser especificado a continuación,
indicando las posibles oportunidades de trabajo en términos de remuneración, tiempo de
trabajo, ubicación, ocupación, etc.
96. La 13ª CIET reconoce que, aparte de circunstancias especiales (por ejemplo, asistencia a
la escuela, las responsabilidades familiares, enfermedad o discapacidad), la disponibilidad
para el trabajo depende esencialmente de la naturaleza de las posibles oportunidades de
trabajo. Se recomienda que en "la aplicación del criterio de la actual disponibilidad para el
trabajo, especialmente en situaciones en las que se relaja el criterio de búsqueda de trabajo,
se deberían desarrollar pruebas apropiadas para adaptarse a las circunstancias nacionales.
Estas pruebas se pueden basar en conceptos tales como deseo actual de trabajar, la
experiencia laboral previa, la disposición para aceptar un trabajo por un sueldo o salario en
términos locales aplicables, o la disposición a emprender una actividad por cuenta propia,
dados los necesarios recursos e instalaciones" (párrafo 10 (3) de la Resolución de la 13ª
CIET).
Desempleo: problemas identificados por los miembros del Grupo de Trabajo
97. Disponibilidad actual para trabajar. Las cuestiones relacionadas con el criterio de
disponibilidad actual para trabajar tuvo alta prioridad para la mayoría de los miembros del GT
(de alta prioridad: 16, de prioridad media: 7). Los miembros del Grupo de Trabajo de países en
desarrollo, en particular, consideraron que éste era un tema importante. Las observaciones
revelaron que había por lo menos cuatro temas que debían distinguirse en el debate: la
importancia del criterio, el significado del concepto de disponibilidad, el período de referencia
para conocer la disponibilidad y cuestiones de medición. Un miembro del Grupo de Trabajo
puso en duda la utilidad del criterio de disponibilidad como parte de la definición de desempleo,
indicando que el criterio hizo más daño que beneficio, porque la pregunta sobre disponibilidad,
a los encuestados les genera la expectativa de una oferta de trabajo a continuación y, por lo
tanto, les lleva a responder a la pregunta afirmativamente. O que los encuestados, que habían
buscado trabajo, consideren la cuestión como redundante. Otros mencionaron que el
significado del concepto de disponibilidad para el trabajo requiere aclaración, sobre todo con
respecto a las personas que no buscan trabajo activamente, las personas con discapacidad,
etc. En cuanto al período de referencia para conocer la disponibilidad, las dos opciones
principales son: (i) mantener en la encuesta la semana de referencia tal como se especifica en
el párrafo 10 (1) (b) de la Resolución de la 13ª CIET, o (ii) seguir la práctica de la Unión
Europea y algunos otros países que definen el período de la disponibilidad para trabajar a
28
partir de la semana de referencia de la encuesta o las dos semanas subsiguientes. Un
miembro del Grupo de Trabajo sugirió que la referencia al periodo para el criterio de
disponibilidad se ampliara a tres meses. En términos de medición, se señaló que las
respuestas a una pregunta directa de la encuesta sobre la disponibilidad para el trabajo eran
subjetivas, y que por lo tanto, debe recomendarse el uso de preguntas más elaboradas para
evaluar la disponibilidad para trabajar de los encuestados.
98. Los métodos de búsqueda activa de empleo. Como los métodos de búsqueda de empleo
han evolucionado en los últimos 25 años, se plantea la cuestión de si la lista de los métodos
de búsqueda activa de empleo incluidos en el párrafo 10 (1) (c) de la Resolución de la 13ª
CIET requiere actualización. En particular, puede ser necesario incluir el uso de la
Internet como un método de búsqueda de empleo. Esto plantea, sin embargo, la cuestión de si
el significado conceptual de búsqueda activa de empleo ha evolucionado, también. Por
ejemplo, si una persona ingresa un CV en un sitio de Internet, ¿cuánto tiempo ha de
considerarse como búsqueda activa de trabajo basado en dicha publicación? Otra cuestión es
si la búsqueda en Internet o los periódicos de anuncios de empleo deben ser considerados
como un método de búsqueda activa de empleo.
99. Definición relajada de desempleo. Mirando a los países donde el mercado de trabajo no
está bien estructurado, la utilidad del criterio de buscar un empleo en la definición de
desempleo deberían ser reexaminados. En la actualidad, algunos países utilizan una
definición amplia del desempleo en paralelo con la definición estándar. Sin embargo, esta
práctica tiende a confundir a los usuarios de las estadísticas y puede conducir a
malentendidos en el debate público sobre la situación del empleo. Puede ser mejor en estos
casos reservar el término "desempleo" para un solo indicador (como la tasa de desempleo
estándar), y para difundir otros indicadores del trabajo utilizar la denominación “medidas
complementarias de la subutilización de la mano de obra”. Una vez que las medidas
complementaria(s) de la subutilización de la mano de obra fueron desarrolladas e incluidas en
las normas internacionales, no será necesario mantener el párrafo 10 (2) (Definición amplia
de desempleo) de la Resolución de la 13ª CIET. En otras palabras, sólo habrá un único
indicador de desempleo recomendado internacionalmente, que se basará en la definición
estándar de desempleo. Este indicador sin embargo, será complementado con alguna(s)
medida(s) de subutilización de la mano de obra.
100. Medición del déficit de empleo teniendo en cuenta la migración laboral. Varios miembros
del Grupo de Trabajo señalaron que en sus países el desempleo era insuficiente como medida
de déficit de empleo, ya que no cuenta a las personas que abandonaron el país para trabajar o
para buscar trabajo en el extranjero. Como estas personas han dejado de ser parte de la
población residente en el país, tal déficit de empleo es difícil de medir, sobre todo cuando
todos los miembros de una familia han abandonado el país. ¿Debería el Grupo de Trabajo,
sin embargo, tratar de elaborar una recomendación sobre la cuestión para su posible adopción
como una norma internacional o para un desarrollo conceptual de futuro?
Desempleo: Otras cuestiones
101. Período de referencia para la búsqueda de empleo. La 13ª CIET no especifica el período
de referencia de la búsqueda activa de trabajo; el párrafo 10 (1) (c) sólo se menciona que el
período de búsqueda de empleo debe ser especificado, y que debe ser reciente. ¿Sería útil y
viable ser más específico para una norma internacional revisada? Por ejemplo, teniendo en
cuenta las prácticas actuales en la mayoría de los países puede ser recomendable que el
período de búsqueda de empleo se defina como las últimas cuatro semanas o el mes pasado.
29
102. Período de búsqueda de empleo para los trabajadores ocasionales sin empleo. En
algunos países, el siguiente tipo de situación es bastante común. Durante un período de
referencia de las últimas n semanas, una persona que busca trabajo, encontró un trabajo,
trabajó hasta obtener una cantidad de ingresos que permite a la persona sobrevivir algún
tiempo, dejó el trabajo y se convirtió en económicamente inactiva: estaba disponible para
trabajar pero, de momento, ya no busca trabajo. Aunque en el momento de la entrevista la
persona es económicamente inactiva, se clasifica como desempleada si las últimas n
semanas se toman como período de referencia para la búsqueda de empleo. Con respecto a
este tipo de situaciones, ¿se debería definir el período de búsqueda de empleo como “las
últimas n semanas, o por el tiempo transcurrido desde que la persona dejó el último empleo, si
trabajó en las últimas n semanas”?
103. Registro en una bolsa de trabajo público o privado; la búsqueda de empleo por cuenta
propia. ¿Los miembros del Grupo de Trabajo están de acuerdo en que las Directrices de la 14ª
CIET sobre estas dos cuestiones se incluyan como parte de la resolución revisada de la 13ª
CIET?
104. Iniciadores en el futuro. Se plantea la cuestión de si las recomendaciones internacionales
deben o no especificar un límite de tiempo (por ejemplo un mes), dentro del cual los
iniciadores en el futuro están obligados a iniciar su trabajo para ser considerados
desempleados.
105. Personas suspendidas temporalmente (sin vínculo formal al empleo). ¿Es necesario
mantener el párrafo 10 (5) de la Resolución de la 13ª CIET, que permite a los países incluir
entre los desempleados a las personas que han sido suspendidas y se encuentran
actualmente disponibles para trabajar, incluso si no buscan activamente trabajo?
e. Personas excluidas de la fuerza de trabajo
Personas que no están en la fuerza de trabajo: Recomendaciones internacionales de
actualidad
106. La Resolución de la 13ª CIET define a las personas que no están en la fuerza de trabajo
o, como sinónimo, la población no actualmente activa, a todas las personas,
independientemente de la edad, incluyendo aquellos por debajo de la edad especificada
para medir la población económicamente activa, que no estaban empleadas o desempleadas
durante el período de referencia de la encuesta y, por lo tanto, no están actualmente activos
debido a: (a) la asistencia a instituciones de educación, (b) la participación en las tareas del
hogar, (c) la jubilación o la edad avanzada, o (d) otros motivos, tales como invalidez o
incapacidad, que pueden ser especificados (párrafo 12 (1) de la Resolución de la 13ª CIET).
La resolución también recomienda que las personas que no clasifican como desempleados en
la definición estándar, que estaban disponibles para trabajar pero no buscaban trabajo durante
el período de referencia, se clasifiquen por separado en la población no activa (párrafo 12 (2)
de la Resolución de la 13ª CIET).
107. Aunque la Resolución de la 13ª CIET no proporciona una clasificación completa de las
personas que no están en la fuerza de trabajo, su párrafo 36 recomienda la elaboración de
clasificaciones que reflejen la relativa fuerza del vínculo con el mercado de trabajo de los
grupos identificados en el párrafo 12 (1) de la Resolución.
30
Personas que no están en la fuerza de trabajo: problemas identificados por los
miembros del Grupo de Trabajo
108. El desarrollo de clasificación(es) de las personas que no están en la fuerza de trabajo fue
calificado por los miembros del GT como la cuestión de segunda prioridad más importante que
ha de examinar el Grupo de Trabajo (de alta prioridad: 15, prioridad media: 7). La prioridad
asignada a este tema fue impulsada principalmente por las respuestas de los miembros del
grupo provenientes de los países industrializados. Algunos miembros destacaron el fuerte
contraste entre la gran cantidad de información detallada que se difunde por lo general sobre
los empleados y los desempleados en comparación con la difusión acerca de las personas
que no están en la fuerza laboral. Se argumentó que la información detallada acerca de las
personas que no están en la fuerza laboral es necesaria para entender mejor y distinguir entre
diferentes grados de vinculación con el mercado de trabajo y los obstáculos percibidos para la
búsqueda o la disponibilidad.
109. Bases para la clasificación. Algunos miembros del Grupo de Trabajo mencionaron que la
clasificación de las personas que no están en la fuerza de trabajo debe ir más allá de la
distinción básica entre los solicitantes de empleo desalentados y otros. Por esto, se
recomendó un examen más profundo de las razones por las que las personas no buscan un
trabajo, más allá del desaliento debido a los fracasos del pasado para encontrar un trabajo.
Este examen debería tener en cuenta cuestiones tales como: edad, experiencia laboral previa
y las características del trabajo anterior, presión u objeción de los miembros de la familia, etc.
Sin embargo, otros subrayaron que el enfoque de la(s) clasificación(es) a desarrollar debería
limitarse a las agrupaciones orientadas al trabajo.
110. Entre los criterios propuestos, para el desarrollo de una clasificación completa de las
personas que no están en la fuerza de trabajo, se mencionaron: el deseo de trabajar, la
búsqueda de empleo, la razón para no buscar trabajo, disponibilidad para trabajar, así como
características del último empleo, en su caso.
111. Trabajadores desalentados. Algunos miembros subrayaron la necesidad de mejorar la
medición de los desalentados en la búsqueda de empleo. En la actualidad no existe una
norma estadística internacionalmente acordada para la definición de los buscadores de
empleo. ¿Debería el proyecto del Grupo de Trabajo proponer una definición para su examen
por la CIET, teniendo en cuenta que este grupo se menciona con frecuencia en la literatura, y
forma parte del componente de mano de obra subutilizada?
g. Flujos brutos del mercado de trabajo (dinámica)
112. En la actualidad, no hay recomendaciones a nivel internacional sobre la medición de los
flujos del mercado laboral. De las observaciones formuladas por los miembros del Grupo de
Trabajo se puede concluir que sería útil incluir, en una resolución revisada de la 13ª CIET,
algunas directrices que ayuden a los países en el desarrollo de las herramientas
metodológicas necesarias para la estimación de la dinámica del mercado laboral. Veinticinco
de los 26 miembros del Grupo de Trabajo indicaron que sería necesario complementar el
actual marco estático para medir el mercado de trabajo con un marco que permita capturar la
dinámica del mercado de trabajo (flujos brutos), además de las existencias (stocks) y los flujos
netos. Dado que las respuestas con efecto retroactivo (recordación), o preguntas sobre la
duración, están sujetos a errores de declaración, las estimaciones de los flujos brutos se
podrían estimar mejor a través de un análisis longitudinal de los datos obtenidos de los
mismos individuos a través de repetidas entrevistas de los hogares según lo previsto en los
planes de rotación de la muestra de las encuestas de fuerza de trabajo. Doce miembros del
GT consideraron el tema como de alta prioridad, y 13 miembros del Grupo de Trabajo lo
31
consideraron como de prioridad media. Se reconoció que las cuestiones planteadas eran de
metodología en lugar de naturaleza conceptual.
113. Los posibles problemas que se abordarán en las normas internacionales revisadas son
las siguientes:
a. Tipos de flujos - o transiciones - a medir: Para la población en edad de trabajar sería
pertinente medir los cambios en el estado de la actividad de los individuos a través del
tiempo, es decir, los flujos entre las categorías de mano de obra "empleados",
"desocupados" y "no en la fuerza de trabajo". Para las personas empleadas se podrían
medir los cambios en los puestos de trabajo (si los hay). Además, sería útil capturar
los cambios demográficos, es decir, cambios en la composición del hogar a causa de
la entrada/salida del hogar incluida la migración (laboral).
b. Clasificación de las personas que presentan (o no) cambios en sus características.
c. Tipos de estimaciones a obtener (probabilidades de transición frente al número de
personas que cambian/no cambian). Esta cuestión se relaciona con el objetivo de la
medición. ¿Tiene interés obtener estimaciones de probabilidades de transición,
simplemente con el fin de facilitar la interpretación de los cambios en las estimaciones
de los stocks (flujos netos) entre distintos puntos en el tiempo (por ejemplo, cambios
en el número de empleados, desempleados o personas económicamente inactivas), o
se trata de conciliar la variación de existencias (flujos netos) con las estimaciones de
los flujos brutos observados durante el mismo período (por ejemplo, a través de una
calibración de los pesos de muestreo)?
d. Período de referencia para la medición de los flujos (por ejemplo, cambios de trimestre
a trimestre, cambios de año a año): El período de referencia será determinado por el
sistema de rotación de la muestra de la encuesta. La comparabilidad internacional de
las estimaciones de flujo sufrirá considerables variaciones entre los países
dependiendo de los regímenes de rotación de la muestra utilizada.
e. Métodos de cálculo y los procedimientos de ponderación de la muestra para las
estimaciones de flujo: El cálculo hacia atrás basado en la muestra en el momento t+1,
en comparación con el cálculo hacia adelante sobre la base de la muestra en el
momento t.
f.
Otros temas que podrían abordarse en una norma internacional: Ejemplos de ello son
el tratamiento del desgaste de la muestra entre los diferentes puntos en el tiempo, las
formas de presentación de los indicadores y cómo comunicarlos al público.
h. Otros elementos de la resolución de la 13ª CIET
Población habitualmente activa
114. Además de proporcionar directrices sobre la medición de la población económicamente
activa con un corto período de referencia, la resolución de la 13ª CIET también hace
referencia al concepto de la población habitualmente activa. De acuerdo con la resolución de
la 13ª CIET, la población habitualmente activa comprende todas las personas por encima de
una determinada edad cuya principal situación en la actividad, determinada en términos de
número de semanas o días durante un largo período de tiempo (por ejemplo, en los últimos 12
meses o un año calendario anterior) se consideran empleadas o desempleadas. El concepto,
32
y el marco asociado, de la población habitualmente activa, fue introducido como una
norma internacional por la 13ª CIET para su uso en los entornos donde no era posible aplicar
encuestas frecuentes de la fuerza de trabajo o donde no era posible tener encuestas
continuas de la mano de obra a través del tiempo para capturar los patrones estacionales de
la actividad económica o los movimientos de la fuerza de trabajo durante un año.
115. La medición de la fuerza de trabajo mediante un breve período de referencia y la
población habitualmente activa con un largo período de referencia dan resultados diferentes
debido a las diferencias tanto conceptuales como metodológicas. La medición de la población
habitualmente activa se basa en el estado de la actividad de las personas, mediante el criterio
de una "actividad principal" sobre un largo período de referencia, en lugar de la condición de
actividad sobre la base del criterio de prioridad para la medición de la población actualmente
activa a través del marco de la fuerza laboral. Otra diferencia fundamental entre los dos
métodos de medición se refiere a las subdivisiones. En el marco de la actividad habitual, los
individuos se clasifican en primer lugar como habitualmente activos o no activos, y luego la
actividad habitual se subdivide en ocupados o desempleados de acuerdo a la actividad
principal durante el período de actividad. En el marco de la fuerza de trabajo, sin embargo, los
individuos se identifican en primer lugar como empleados o desocupados y, a continuación,
las dos categorías se suman para obtener la población activa.
116. La aplicación del marco de la actividad habitual en las encuestas de fuerza de trabajo
requiere medición retrospectiva durante un largo período de referencia. La experiencia ha
demostrado que la medición está sujeta a errores sustanciales de memoria, sobre todo en el
caso de las personas en situaciones de precariedad laboral. Como resultado, sólo un número
limitado de países utilizan el enfoque de la actividad habitual en sus encuestas de población
activa. En los censos de población, sin embargo, el enfoque de la actividad habitual se utiliza
más a menudo.
117. Dado el creciente número de países que aplican encuestas más frecuentes de la fuerza
de trabajo, incluyendo encuestas continuas o trimestrales, o la difusión de la muestra de la
encuesta durante un período de más de un año, así como la calidad limitada de los datos
sobre la actividad habitual, los miembros del Grupo de Trabajo tal vez deseen examinar la
pertinencia de una norma internacional del marco conceptual y de medición de la población
habitualmente activa.
Población de referencia para las estadísticas de la fuerza de trabajo
118. La 13 ª CIET no especifica la población de referencia que se utilizará para la recogida y
presentación de informes de estadísticas sobre la población económicamente activa y sus
componentes. En general, la mayoría de los países recogen las estadísticas del trabajo
vigente en relación con la población residente habitual en el territorio nacional. Las diferencias
existen, sin embargo, en las definiciones nacionales de residencia habitual y el tratamiento de
determinados grupos tales como los extranjeros que viven en el territorio, los trabajadores
fronterizos y los trabajadores de temporada. El Grupo de Trabajo tal vez desee considerar la
inclusión de directrices explícitas con respecto a la población de referencia para las
estadísticas de la fuerza de trabajo, como parte de las revisiones a la Resolución de la 13ª
CIET.
119. Dada la importancia creciente de la movilidad internacional del trabajo, puede haber una
necesidad de proponer poblaciones alternativas de referencia para las estadísticas de mano
de obra, en términos no sólo de residencia habitual, sino también en términos del lugar de
trabajo de las personas, para ser utilizadas para distintos objetivos. Con este fin, dos
conceptos principales de población pueden ser de relevancia: la fuerza de trabajo nacional y la
33
mano de obra nacional. La primera se remite a las personas que trabajan o buscan trabajo en
el territorio de un país, independientemente de su lugar de residencia habitual. La segunda
remite a los residentes en el país empleados o desempleados, independientemente de si
trabajan o buscan empleo en el territorio nacional de su país o en el extranjero. La primera
daría lugar a una visión más completa del mercado de trabajo nacional, incluyendo mano de
obra de la producción doméstica y las presiones sobre el mercado laboral nacional. La
segunda proporcionaría información para la gobernanza de la mano de obra migrante y la
medición de los déficits de trabajo teniendo en cuenta la emigración laboral. El Grupo de
Trabajo tal vez desee examinar la pertinencia de abordar estas cuestiones como parte de las
revisiones a la Resolución de la 13ª CIET.
Terminología
120. La 13ª CIET utiliza los términos «población económicamente activa» y «población no
económicamente activa» independientemente del marco de medición específico utilizado
(marco de la actividad actual vs. marco de la actividad habitual). Estos términos han sido
objeto de críticas debido a que enmascaran el hecho de que las personas que realizan
trabajos que quedan fuera de los límites de producción del SCN, también contribuyen
activamente a la economía. Por lo tanto puede ser un caso para la revisión de la terminología
de la 13ª CIET. Esto sería más fácil si se decidiera abandonar el marco de la actividad habitual
de medición como norma internacional. Con respecto a la "población actualmente activa” y la
“población actualmente no activa" se podría utilizar entonces el término sinónimo más neutral,
"fuerza de trabajo" y “personas no en la fuerza de trabajo". Los últimos términos también
serían más coherentes con la sugerencia lógica de utilizar un enfoque de construcción de
bloques en la delimitación de los ámbitos de actividad para el empleo y la estadísticas de
trabajo (véase la sección b).
34
Anexo I
Solicitud de contribuciones I
Contribución I, Parte 1: Identificación y priorización de los temas claves para ser
considerados por el GT (otros además del desarrollo de medidas sobre la subutilización de la
mano de obra para complementar la tasa de desempleo).
Nombre
Institución
País
Instrucciones: Por favor clasifique los temas considerados abajo en orden de prioridad como
sigue: 1 = prioridad alta, 2 = baja prioridad, 3 = sin prioridad.
Los temas clasificados con 1 implica que Usted considera de alta prioridad su tratamiento
como parte de la revisión de la 13ª CIET, etc. Agregue temas adicionales que no figuran en el
listado que Usted considere relevantes a ser considerados como parte de este proceso (por
ejemplo, nuevos desarrollos en el mercado de trabajo que actualmente no se miden con el
marco conceptual existente).
TEMAS A CONSIDERAR
Alcance del marco de referencia de la frontera de la producción del SCN
Tratamiento de las personas dedicadas a la producción para uso final propio
Tratamiento del trabajo voluntario
Período corto y largo para la medición de la PEA y sus componentes
Reglas de prioridad (asunto de una hora de trabajo)
Medición objetiva (actividad principal) versus medición subjetiva de la fuerza de
trabajo (auto evaluación)
Ausencia del trabajo (vínculo con el empleo, ausencias prolongadas)
Significado del concepto de disponibilidad para el trabajo en relación con la medición
del empleo, del desempleo, etc.
Refinamientos de otros elementos específicos de las definiciones existentes de
empleo, desempleo y subempleo por insuficiencia de horas
Aclaraciones sobre la definición de subempleo por insuficiencia de horas
Desarrollo de clasificaciones para las personas que no están en la población activa
Necesidad de estadísticas sobre flujos brutos del mercado de trabajo (dinámica)
como complementos de los stocks y los flujos netos
Referencia a las estadísticas sobre la población en la fuerza de trabajo: población
que trabaja en el territorio nacional o población residente (que trabaja dentro o fuera
de fronteras)
Directrices sobre la edad mínima para la medición de la PEA
PRIOR
6
8
11
13
5
10
9
1
7
3
2
4
14
12
Contribución I, Parte 2: Enunciado del (de los) problema(s) y posible(s) solucion(es)
Instrucciones: Por cada tema identificado como de alta prioridad en la Parte I, describa, en el
espacio más abajo, las principales razones (por ejemplo, inquietudes) por las que Usted
considera que ese (esos) tema(s) deben ser considerados y revisados.
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Resumen de los resultados
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