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Conformado por:
Asistencia Legal por los Derechos Humanos
Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
Instituto de Justicia Procesal Penal
150º PERIODO ORDINARIO DE SESIONES DE LA COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
27 de marzo de 2014.
DESAFÍOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN
MÉXICO
Audiencia – 150º Período Ordinario de Sesiones
I. INTRODUCCIÓN
1.
El Observatorio Ciudadano de Justicia Penal, es un esfuerzo conformado por tres
organizaciones de la sociedad civil mexicana que se ha tomado la tarea desde el 2012 de
monitorear el proceso de implementación de la reforma en ocho entidades: Baja California,
Campeche, Distrito Federal, Guerrero, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla. Para la estrategia de
observación, el Observatorio decidió abordar cuatro temas y de manera gradual incorporar la
totalidad del sistema, en los dos primeros años se incluyeron el arraigo, medidas cautelares,
ejecución de sanciones y la defensa de manera trasversal. En este año el Observatorio incluirá
salidas alternas.
2. Durante la audiencia se presentarán los temas planteados en este documento para visibilizar
los retos que el Observatorio ha detectado durante el desarrollo de su labor con la intención
fortalecer el nuevo sistema de justicia penal en México.
3. Este documento señala los antecedentes y las características de la reforma. Los retos de
implementación de manera específica en los temas de ejecución de sentencias, medidas
cautelares y arraigo. Al finalizar, se plantean una serie de puntos petitorios dirigidos al Estado
Mexicano.
2 II. ANTECEDENTES DE LA REFORMA AL SISTEMA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN
MÉXICO
3. México ha enfrentado en los últimos años una serie de reformas constitucionales en materia de
derechos humanos y de justicia penal. Atendiendo sus compromisos internacionales para
reconocer los derechos al acceso a la justicia y al debido proceso, mediante un decreto1 publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio
de 2008, entró en vigor una Reforma
Constitucional en materia procesal penal la cual obedeció a la necesidad de transitar de un
sistema mixto-escrito de corte tendiente al inquisitivo a un sistema de justicia penal de carácter
acusatorio.
4. Esto como consecuencia de un sistema de procuración e impartición de justicia caracterizado
por ser ineficiente y propiciar la impunidad. De acuerdo a lo establecido por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en los artículos 8 y 25, el sistema de justicia no reconocía
las garantías judiciales ni la protección judicial.
5. Recordando las palabras de la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el
Informe de País de 1998, la existencia de los altos índices de impunidad y las reiteradas
denuncias de excesos cometidos por funcionarios de Estado fueron de los temas que se
analizaron con mayor detenimiento.
6. Entre los hallazgos de la Comisión se encontró lo siguiente: “La Comisión ha sido informada de
numerosas denuncias sobre impunidad, que identifican deficiencias en el Ministerio Público, la
Policía Judicial y el propio Poder Judicial. Conforme a las informaciones recibidas, fenómenos
relacionados con la politización y la desconfianza en la administración de justicia, muestran lo
complejo del problema.”
7. Esta Reforma implicó un cambio importante de paradigma pues modificó la manera de entender
el proceso penal. En primer lugar se privilegió el principio de presunción de inocencia siendo este
la base del proceso penal. Así mismo, se incorporó que el proceso penal será acusatorio y oral
1
Ver: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 2
Art. 20 CPEUM, DOF, 18 de junio de 2008. 3
Art. 1ro CPEUM, DOF, 10 de junio de 2011. 5
La Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) es un órgano 3 regido por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.2
De igual manera, se incorporaron de manera transversal en todo el proceso penal el respeto y
garantía de los derechos humanos3.
8. Para cubrir de manera adecuada el proceso penal se incorporaron las figuras de juez de
control, el juez de juicio oral y el juez de ejecución de sanciones. Cada uno con facultades
específicas para proteger y dar certeza en cada una de las nuevas partes que integran el proceso
penal: etapa de investigación, etapa intermedia y etapa de juicio oral. Igualmente, se reformó el
sistema penitenciario para transitar de un modelo de readaptación social donde se castiga al
individuo que delinque a uno de reinserción donde se castiga la conducta delictiva y dotar de
atribuciones a la autoridad jurisdiccional para la vigilancia del respeto de los derechos humanos de
las personas en privadas de la libertad, para otordar beneficios preliberacionales y para asegurar
el cumplimento de la sentencia.
9. Como se mencionó, para el proceso penal se incorporaron los siguientes principios: Publicidad;
Contradicción, Concentración, Continuidad e Inmediación. Esto significa que en las audiencias del
proceso penal se podrá permitir el acceso al público y a los medios de comunicación (salvo en los
casos donde se ponga el riesgo a la víctima o se trate de un menor de edad o en otros que el juez
determine por razones de orden y de seguridad. Igualmente, el Ministerio Público y la Defensa
expondrán y refutarán sus argumentos en igualdad de circunstancias frente al juez. El ofrecimiento
y desahogo de pruebas, conclusiones y sentencias se realizarán en una misma audiencia o al día
siguiente inmediato, lo cual hará más efectivo el proceso. Por otra parte, el juez deberá estar
presente en cada una de las audiencias.
10. Este es un cambio importante de paradigma que aunado a la reforma de derechos humanos
de 2011 en la que se elevaron los derechos humanos a rango constitucional dan una mayor
transparencia y certeza a la impartición de justicia penal en México. Sin embargo, como se
analizará a continuación, la implementación de este sistema representa un reto para el Estado
Mexicano. De acuerdo a la información que presentaremos si no existe voluntad de los actores
políticos y de los operadores de justicia, se corre el riesgo de que esta serie de reformas no se
implementen de manera correcta, vulnerando los derechos humanos.
2
Art. 20 CPEUM, DOF, 18 de junio de 2008. Art. 1ro CPEUM, DOF, 10 de junio de 2011. 3
4 Establecimiento del proceso penal acusatorio.
11. En el año 2008 se estableció el sistema de justicia penal acusatorio basado en los principios
de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, con la característica de la
oralidad. Los legisladores tomando en cuenta la complejidad que implica la armonización de las
leyes federales, constituciones y leyes estatales, así como las nuevas necesidades de
infraestructura, dependencias, espacios y figuras de jueces, fijaron en el Decreto de Reforma
Constitucional, un plazo de ocho años para que la Federación y las entidades federativas llevaran
a cabo las reformas legales correspondientes y los cambios necesarios para la reestructuración
total del sistema de justicia penal en México.
12. Han transcurrido cinco años desde la entrada en vigor de la reforma y el proceso de transición
ha sido lento y obstaculizado. Primero, se ha tenido que hacer frente a la división federal del país
donde el avance en la implementación depende de la voluntad y operación de los gobiernos
locales. Esto ha a generado que hasta mayo del 2013, tres estados operen plenamente el sistema
de justicia penal acusatorio; diez se encuentren en operación parcial, seis en la etapa de entrada
en vigencia y trece en la etapa de planeación.4
13. Una de las acciones para impulsar la reforma fue la creación del Consejo de Coordinación
para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, 2008 la cual cuenta con una Secretaría
Técnica (SETEC) 5 cuyo objetivo general es coadyuvar y apoyar en la implementación del Sistema
de Justicia Penal a las autoridades locales y federales.
14. Para cumplir las funciones encomendadas, la SETEC realizó diversas acciones entre las que
se encuentra el proceso de clasificación y estratificación de las 32 entidades federativas, con el
objetivo de determinar su grado de avance en la implementación del sistema de justicia penal,
para lo cual instrumentó la "Metodología para la Clasificación y Estratificación de las Entidades
Federativas, actualizada al 29 de febrero de 2012". La cual estableció el marco conceptual y
metodológico para el seguimiento y evaluación del proceso de implementación de la reforma
5
La Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, puede participar en el diseño de reformas legales, cambios organizacionales, construcción y operación de la infraestructura, capacitación, administración y difusión del Sistema de Justicia Penal. 5 penal, que entre otros aspectos considera como principal fuente de información la que le remiten
los propios organismos implementadores de las entidades federativas.6 La metodología también
sirve como guía para el otorgamiento del recurso federal a las entidades en apoyo para sus
procesos de reforma.
15. Sin embargo, se comprobó que dicha información que las entidades proporcionan a SETEC,
generalmente está incompleta, ya que no todas las entidades responden la mayor parte de las
preguntas del cuestionario y su calidad no es heterogénea en elaboración, ya que cada entidad
federativa la construye de manera impresisa.
16. En el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 de
SETEC se señaló que el cuestionario instrumentado por la SETEC resultó insuficiente, en virtud
de no tener los alcances pretendidos, ya que aunque dicho instrumento contiene preguntas que
son centrales en la implementación del sistema, pero en el proceso de clasificación y
estratificación debiera considerarse información de ambos sistemas relativa al número de
juzgados, distritos, territorios, regiones o áreas judiciales que conforman cada entidad federativa,
así como información de las agencias del ministerio público, centros de mediación y conciliación,
número de defensores públicos y centros de reclusión con personal e instalaciones aptas. Esta
información es necesaria para determinar e informar, de forma puntual e integral, el real avance
de implementación sobre la transición de un sistema de justicia penal al otro, de cada entidad
federativa.
17. En el Dictamen de la auditoría que se practicó sobre la muestra de la información
proporcionada por SETEC como entidad fiscalizada, se concluyó lo siguiente:
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la
muestra auditada, la Secretaría Técnica del Consejo de Coorinación para la Implementación del
Sistema de Justicia Penal (SETEC) no cumplió con las disposiciones normativas aplicables.
SETEC no cuenta con información confiable, suficiente y objetiva lo que impide conocer el avance
real y verificar si la entrega del subsidio otorgado a cada entidad federativa fue el que
correspondía a su nivel de avance.
6
Cada entidad federal debe contar con su propia instancia de implementación, la cual coordina los esfuerzos locales y sirve como enlace con SETEC. 6 El Comité de Subsidios autorizó 21 proyectos que suman 58,086.7 miles de pesos, que no fueron
congruentes con la etapa en la que se encontraban las entidades federativas de acuerdo con la
clasificación y estratificación de las entidades federativas de la propia SETEC.
La SETEC determinó procedente el otorgamiento de la segunda aportación correspondiente al
40.0% de la totalidad de los recursos asignados a 191 proyectos, sin que los avances reportados
por las entidades federativas en los proyectos fueran congruentes con los objetivos
comprometidos para su ejecución.
Se determinó una diferencia pendiente de comprobar por las entidades federativas del subsidio
otorgado en el ejercicio 2012 por 2,305.3 miles de pesos y enviaron comprobantes con
irregularidades por 1,434.2 miles de pesos y, la SETEC no acreditó su seguimiento al avance en
la ejecución de todos los proyectos apoyados en 2012.
Las citadas irregularidades, ponen en riesgo la implementación del Sistema de Justicia Penal en
todo el territorio nacional, dentro del plazo previsto en la reforma constitucional que establece
deberá estar operando en el año 2016.7
18. Las irregularidades expuestas, han resultado del uso indebido de los recursos dirigidos a las
entidades federativas por parte de sus autoridades, por ejemplo en el estado de Tabasco se
detectó en el Pliego de Observaciones lo siguiente:
Se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la Hacienda Pública Federal por un monto
de 3,000,000.00 pesos (tres millones de pesos 00/100 M.N.), toda vez que la Secretaría de
Administración y Finanzas transfirió recursos a una cuenta bancaria denominada Cuenta de
Gastos abierta a nombre de la citada Secretaría, los cuales no fueron restituidos a la cuenta de
origen y consecuentemente no fueron aplicados al programa autorizado.8
7
Informe del Resultado de la Fiscalización Susperior de la Cuenta Pública 2012. Programa de Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal de la SETEC , Auditoría Fiscal de la Federación. Página 30. 8
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012, Gobierno del estado de Tabasco. Subsidio para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal. Auditoría forense 12-­‐A-­‐27000-­‐12-­‐0398 .Pág. 3 Ver:http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0398_a.pdf 7 19. Por lo cual es necesario un mecanismo de control y supervisión administrativa a fin de prevenir
este tipo se acciones y para aclarar el mecanismo de respuesta de SETEC a las conclusiones del
informe de la ASF.
20. Frente a las observaciones de la comunidad internacional respecto a la implementación del
nuevo sistema de justicia penal, el 14 de marzo de 2014 el Estado Mexicano aceptó una serie de
recomendaciones9 relativas al sistema judicial y sistema de justicia penal, realizadas durante el
Mecanismo de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, en 2013.
Respecto al retraso en la implementación de la reforma penal el Estado señaló que actualmente el
Poder Judicial ejecuta el Plan Maestro para la Implementación de la Reforma Penal aprobado el 8
de mayo de 2013, con miras a cumplir con el plazo constitucional.10
21. En diciembre de 2013, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos publicó el Informe
sobre Prisión Preventiva en las Américas, el cual fue presentado en México por el Comisionado
James L. Cavallardo el 10 de marzo de 2015 en el Senado donde especificó las recomendaciones
más contundentes para la entidad. En el reporte se señala que México no le entregó información
sobre prisión preventiva a la Comisión para la elaboración del informe. Esto implica un gran reto
dado que es importante contar con datos públicos para medir el verdadero avance de la reforma
en México. Otros de las recomendaciones aplicables es la derogación de las disposiciones sobre
prisión preventiva oficiosa, ya que los dos únicos fines legítimos que reconoce el Sistema
Interamericano para la prisión preventiva es el riesgo de sustracción y riesgo de obstaculización.
9
148.92.-­‐ Seguir intensificando los esfuerzos por reforzar las instituciones judiciales; 148.93.-­‐ Adoptar medidas para garantizar la aplicación efectiva y oportuna de las reformas judiciales previstas en la constitución y la profesionalización de la policía mediante la capacitación integrada y el aumento de la capacidad de quienes participan en la administración de justicia, incluidos jueces, fiscales, abogados, policías y encargados de investigaciones penales; 148.94.-­‐Agilizar la aplicación de las reformas constitucionales de la justicia penal de 2009 para mejorar la transparencia y garantizar los derechos procesales de los acusados. Aplicar plenamente la reforma del sistema de justicia penal en todos los estados de México tan pronto como sea posible; 148.95.-­‐Fortalecer el sistema de justicia penal en el país, para investigar con prontitud y eficacia; 148.96.-­‐ Seguir fortaleciendo el sistema de justicia penal, en particular mediante el aumento de la capacidad de los agentes del poder judicial y las instituciones policiales y judiciales. 148.99.-­‐ Seguir aprobando la legislación secundaria necesaria, en relación con la reforma constitucional, armonizándola a nivel estatal y federal, e impartir capacitación a los funcionarios judiciales para garantizar su aplicación efectiva en ambos niveles; 148.100.-­‐ Proseguir las reformas de la seguridad pública y el sistema judicial y garantizar su aplicación. 10
Respuesta de México a las recomendaciones del Mecanismo de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, pág. 5. Ver: http://www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/2014/addendum.pdf 8 22. Otra de las acciones realizadas en el 2014,
fue la firma de un Acuerdo Nacional de
Coordinación y Cooperación Legislativa cuyo objetivo principal es establecer acciones específicas
para que las cámaras de senadores y de diputados federales y locales, armonicen el marco
normativo del sistema de justicia penal y expidan los ordenamientos jurídicos necesarios para
agilizar su implementación.
23. El 5 de marzo de 2014 el Ejecutivo publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del
Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual aplicará a todo el territorio nacional. No
obstante este logro, se señala que el ordenamiento tiene aspectos que representan retos para la
consolidación de los derechos humanos. Así mismo reconocemos que la consolidación de la
reforma implica un cambio normativo y operativo, lo cual requiere de compromiso político de todas
las instituciones y de todos los niveles de gobierno.
Derechos de la persona imputada
24. La reforma del 2008 reformuló y enriqueció los derechos de la persona imputada, donde se
confirió rango constitucional al derecho de presunción de inocencia, esto es, que la culpa y no la
inocencia de un imputado debe ser demostrada, este derecho aunque no estaba expresamente
establecido en el texto constitucional, se consideraba implícito en éste y se había aceptado en
diversos instrumentos internacionales.
25. El derecho a guardar silencio, el imputado puede declarar cuando lo desee, sin que el silencio
sea indicio de culpabilidad en su contra. El derecho a que se le informe en su detención, como
cuando comparece ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los
derechos que le asisten. El derecho de ofrecimiento de pruebas y auxilios para desarrollarlas. El
derecho a ser juzgado en audiencia pública por un órgano jurisdiccional unitario o colegiado.
El derecho a la información, es decir, que le sean facilitados todos los datos que se soliciten para
su defensa y que consten en el proceso. Respecto al plazo razonable para el juicio, se preserva la
regla de que el imputado sea juzgado antes de cuatro meses cuando se trata de delitos cuya pena
máxima no exceda de dos años y antes de un año si excede de ese tiempo, este argumento es
contradictorio debido a que en la fracción IX del propio apartado B de artículo 20 se establece que
9 la prisión preventiva podrá durar todavía más, hasta dos años por el ejercicio de derecho de
defensa de la persona imputada. El derecho a una defensa adecuada por abogado, se elimina la
tradicional figura de la persona de su confianza.
26. Se protege el derecho de toda persona imputada al resguardo de su integridad, pues
establece de manera enfática la prohibición de la incomunicación, la intimidación y la tortura. Para
desalentar la extendida práctica de la Tortura en México, la reforma desconoce todo valor
probatorio de la confesión rendida sin la asistencia de la defensa, en este aspecto se debe incluir
interpretes y traductores para personas indígenas.
Derechos del ofendido y de las víctimas
27. Considerados como los grandes ausentes del proceso penal, el ofendido y la víctima ahora
adquieren importantes derechos que les permiten participar en éste de manera más relevante. Se
pretendió por el legislador dar reconocimiento al ofendido o a la víctima "como un auténtico sujeto
procesal", para que pueda intervenir directamente en el juicio e interponer los recursos en los
términos que establezca la ley.
28. A raíz de la reforma se considera que la víctima, debe contar con garantías procesales
mayores es por esto que se ha dedicado el apartado C del artículo 20 constitucional para señalar
su derecho a: a) recibir asesoría jurídica, ser informado de sus derechos y del desarrollo del
procedimiento penal; b) coadyuvar con el Ministerio Público, intervenir en juicio e interponer
recursos legales; c) recibir atención médica y psicológica de urgencia; d) de reparación del daño,
con el agregado de que la víctima u ofendido puede también solicitarlo directamente, así como
con al indicación de que el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha
emitido un fallo condenatorio; e) resguardo de su identidad y otros datos personales cuando sea
menor de edad o se trate de delitos en que sea necesaria su protección; f) derecho a solicitar
medidas cautelares y providencias para protección y restitución de sus derechos; g) derecho a
impugnar ante la autoridad judicial las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la
acción penal, suspensión del procedimiento u omisiones del Ministerio Público en la investigación
de delitos.
10 29. Íntimamente ligado con el apartado C está el artículo 17 constitucional, párrafo sexto, que ha
previsto establecer un sistema integral de defensoría pública, servicio que demanda cualquier
proceso acusatorio para funcionar con eficacia y que indudablemente fortalecería los derechos de
las víctimas. Precisamente, en el referido párrafo sexto, se dispone ahora que la Federación, los
estados y el Distrito Federal, deberán garantizar la existencia de un servicio de defensoría pública
de calidad para la población; asegurarán asimismo las condiciones para un servicio profesional de
carrera para los defensores, cuyos emolumentos no pueden ser menores de los que corresponden
al Ministerio Público.
Orden de Aprehensión y la libertad personal
30. El artículo 16 señala que no podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial
y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con
pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que
exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión. El texto de la
Constitución, lejos de trasladar su objetivo de reducir la exigencia probatoria para la emisión de
una orden de aprehensión, ahora sólo se requiere que aparezcan datos de la comisión del hecho;
proporcionando una concepción que implica la tendencia a acreditar el delito en todos sus
elementos. Situación errónea, atendiendo el estado del proceso en que se emite una orden de
aprehensión, en el cual todavía estaría sujeto el hecho de comprobación plena ante el Juez de la
causa bajo los principios del nuevo sistema penal. Esta modificación constitucional implica que el
Ministerio Público y el Juez de Control conviertan sencilla la exigencia para emitir una orden de
aprehensión situaciones que facilitaran atentados contra la libertad personal.
31. Por otro lado, el artículo 16 constitucional señala que en caso de que una persona sea
detenida en flagrancia o urgencia, el Ministerio Público podrá retener a la persona durante 48
horas, plazo en el que deberá, de acuerdo al caso concreto, liberarla o ponerla a disposición de la
autoridad judicial. Esta situación es un residuo del Sistema Mixto, que debiera ser inaplicable en el
nuevo sistema, ya que la figura del Ministerio Público se trata de un sujeto procesal igual a la
persona imputada.
11 III. EJECUCIÓN DE SANCIONES Y LOS DERECHOS HUMANOS
32. Entre los aspectos fundamentales que la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 al
Sistema de Justicia Penal y Seguridad Pública implicó, fue el cambio de paradigma del Sistema
de Ejecución de Sanciones y del Sistema Penitenciario. En la reforma se modificaron los artículos
18 y 21 constitucional en los cuales se establecen las características de las penas impuestas a los
autores de un delito y las autoridades que conocerán de la misma.
33. La reforma al artículo 18 implicó abandonar el modelo de la readaptación social y adoptar el de
reinserción social.
El reto del Estado Mexicano es dar paso del tratamiento correctivo al
tratamiento o trato digno como lo señala el artículo 18 constitucional reformado:
"El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, el
trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr
la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los
beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de
los destinados a los hombres para tal efecto".
34. El Plan Nacional de Desarrollo dentro de la estrategia 1.3.2 "Promover la transformación
institucional y fortalecer las capacidades de las fuerzas de seguridad", contempla como línea de
acción el promover en el Sistema Penitenciario Nacional la reinserción social efectiva. México
enfrenta un sistema penitenciario en crisis, que para lograr la implementación de la reforma
dependerá de factores determinantes como la reducción del hacinamiento y sobrepoblación
carcelaria, en los 212 centros que registran dicha problemática de los 389 que existen en total y
enfrentar la ausencia de espacios dignos para 50,494 personas. México es el séptimo país a nivel
mundial respecto al número de personas privadas de libertad. A enero de 2014, la población total
del sistema penitenciario era de 248,487 personas de las cuales el 5.07% son mujeres, mientras
que 42. 16% permanece en prisión preventiva.
35. Es necesario hacer frente a estos desafíos mediante el respeto irrestricto a los derechos
humanos de las personas privadas de libertad, considerando que la construcción de nuevos
centros y el traslado forzoso designado por la autoridad penitenciaria con base en criterios de
seguridad pública, no contribuirá a la reinserción social de las personas si no se toma en cuenta
12 las afectaciones que tiene el desarraigo familiar, social y las dificultades que implica el traslado de
personas en proceso.
36. Otro de los retos continuos es evitar situaciones como las descritas en las recomendaciones
emitidas por las Comisiones de Derechos Humanos donde la violencia11, la incomunicación y
segregación12 por parte del personal de custodia y seguridad, continúan en entidades federativas
donde el sistema penal acusatorio funciona complemente como en el Estado de México.
El
Observatorio en el 2013 durante una visita al CERESO de Santa Catarina Juquila en Oaxaca,
detectó que las personas privadas de libertad tienen que trabajar para poder comer aunque dicho
centro cuenta con un comedor en buenas condiciones para poder dar el servicio. Lo que refleja la
necesidad de considerar los pequeños centros de reinserción en las zonas alejadas de país donde
las personas privadas de libertad no son consideradas
dentro de las estrategias de acción
respecto al Sistema Penitenciario en México.
37. La Comisión Nacional de Derechos Humanos a través del Diagnóstico Nacional de
Supervisión Penitenciaria13 (DNSP) sobre la situación que impera en el sistema penitenciario
nacional en cinco rubros: condiciones de gobernabilidad, aspectos que garantizan la integridad
física y moral del interno, aspectos que garantizan una estancia digna, reinserción social de la
persona y grupos de internos con requerimientos específicos.
De acuerdo con el cuadro
comparativo de 2011- 2012 por rubros los resultados nacionales en escala del 1 al 10 fueron los
siguientes:
11
Recomendación 05/2013 Emitida al Director General de Prevención y Readaptación Social el 30 de abril de 2013, por violación a los derechos humanos de las persona recluidas o internas. El texto íntegro de la Recomendación se encuentra en el expediente respectivo y consta de 59 fojas. Comisión de Derechos Humanos del Estado de México Ver: http://www.codhem.org.mx/LocalUser/codhem.org/recomendaciones/pdf/2013/0513.pdf 12
Recomendación 4/2014 sobre el caso de la violación a los derechos de la integridad personal y al trato digno en el Centro de Readaptación Social Número 1 en Almoloya de Juárez, Estado de México. Ver: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2014/REC_2014_004.pdf 13
Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2012, CNDH. Ver: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/programas/DNSP_2012.pdf 13 38. Privatización del sistema penitenciario. Una de las medidas por las que ha optado el Estado
para disminuir el hacinamiento, la sobrepoblación y mejorar las condiciones ha sido la inclusión
del sector privado en la administración de centros penitenciarios federales.
Esto bajo el
argumento de que dicho sector posee mayores recursos para mejorar las condiciones de vida en
las prisiones.
39. La recomendación 35/201314 realizada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos
(CNDH) sobre el caso del Centro Federal de Readaptación Social Número 11 reflejó una realidad
distinta sobre la privatización del sistem penitenciario. Del 29 de octubre de 2012 al 20 de abril de
2013 en la CNDH se recibieron diversos escritos de queja, mediante los cuales se denunciaron
violaciones a los derechos humanos relativos a la seguridad personal, a la salud, a la legalidad, a
la seguridad jurídica, al trato digno y a la reinserción social.
40. La CNDH pudo constatar que los traslados que se realizaron afectaro el derecho al debido
proceso de los internos, aunado a que la situación de las personas privadas de su libertad, así
como las condiciones que imperan en ese establecimiento penitenciario no son las idóneas para la
privación de libertad en condiciones de estancia digna y segura de las mismas; de igual forma, se
corroboró que no hay actividades laborales, educativas, ni deportivas, situaciones contravienen a
lo establecido por el artículo 18 constitucional citado.
14
Recomendación 35/2013 Ver:http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2013/REC_2013_035.pdf 14 41. El objetivo de la reforma sobre la reinserción social no se podrá lograr si continuan las
acciones de privatización de los centros penitenciarios en México. Finalmente, respecto a este
tema no se cuenta con información pública sobre los contratos de prestación de servicios con las
distintas empresas.
42. Los retos que enfrenta hoy México respecto al sistema penitenciario han sido preocupación a
nivel internacional, durante el MEPU15 México recibió y aceptó las siguientes recomendaciones:
seguir esforzándose por mejorar las condiciones de las prisiones; aplicar una política penal y
penitenciaria integral basada en los derechos, así como políticas destinadas a erradicar la
violencia en las prisiones.
43. Por su parte, la reforma al artículo 21 constitucional contempla la implementación del control
judicial en el ámbito de la ejecución de penas. Reconoce la exclusividad del poder judicial para
intervenir sobre la naturaleza de las penas, lo cual abre la puerta a la creación de la figura del juez
de ejecución de sanciones y medidas de seguridad. Esto a su vez implica otorgar a la autoridad
judicial la atribución de vigilar las formas en que se ejecutan las sentencias emitidas por el juez de
la causa y en dado caso interferir con su duración a través del otrogamiento de beneficios de
libertad anticipada.
44. Bajo estas reformas la autoridad judicial se constituye como un vigilante de las condiciones de
vida bajo las cuales las personas sancionadas compurgan su sentencia. También puede revisar la
legalidad de las medidas disciplinarias impuestas por la autoridad penitenciaria.
45. Esto implica un avance sustancial en la salvaguarda de los derechos de las personas privadas
de libertad. Sin embargo, la transición en materia de ejecución ha enfrentado en si misma
obstáculos en diversos factores.
46. Factor presupuestal, para alcanzar los objetivos de la reforma es importante el presupuesto
económico, pues requiere una erogación pecuniaria estatal destinada a financiar la infraestructura
y el personal de ejecución se sentencias.
47. El Distrito Federal es un ejemplo de la necesidad imperante de la inversión para la creación
de juzgados de ejecución con personal capacitado en la materia, debido a que hay únicamente
15
Mecanismo del Examen Periódico Universal 15 cuatro juzgados16 para 34,336 personas sentenciadas de un total de 40,798 personas privadas de
libertad a enero de 2014.17
48. Jalisco es de las entidades federativas que presentan mayor rezago en la implementación del
nuevo sistema de justicia penal el cual se ha pospuesto hasta el 2015, por falta de presupuesto.
Jalisco tiene una población penitenciaria de 17,42118 personas privadas de libertad, de las cuales
6,874 son sentenciadas y 10, 547 son procesadas, con una sobrepoblación relativa del 73.1%,
dicha entidad no cuenta con jueces de ejecución. Jalisco constituye un foco rojo para el Estado
en materia de implementación de la reforma en todos sentidos, aun cuando de acuerdo con la
clasificación y estratificación de SETEC se considera que de 2012 a 2013 se encuentra en una
etapa de planeación avanzada con un puntaje total de 68.9.19
49. Factor jurídico, la introducción de esta nueva estructura implica reformas y expedición de
múltiples normativas en todo el país. La propia reforma constitucional de junio de 2008, estableció
en su artículo quinto transitorio que el nuevo sistema de reinserción previsto por el artículo 18, así
como el régimend de modificación y duración de las penas establecido en el artículo 21, entraría
en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder
del plazo de tres años, dicho plazo concluyó el 19 de junio de 2011.
50. La promulgación de leyes de ejecución de sanciones en los estados es de vital importancia
para una correcta implementación del nuevo sistema, de no hacerlo, se corre el riesgo de violentar
los principios de certeza e igualdad ante la ley. Actualmente, existen estados como es el caso de
Oaxaca en los que si bien existe un mecanismo de aplicación de ejecución de sanciones este no
se encuentra sustentado en una ley propia del estado. Por otra parte, hay casos como el estado
de Guerrero donde a pesar de tener una ley de ejecución de sanciones aún no hay jueces
designados ni se han realizado audiencias. Por tanto, la promulgación de una ley no es garantía
16
Ver: http://www.poderjudicialdf.gob.mx/en/PJDF/Penales_ejec_s Cuaderno de Estadísticas del Sistema Penitenciario Nacional, enero 2014. Ver: http://www.ssp.gob.mx//portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1332037//archivo 18
Cuaderno de Estadísticas del Sistema Penitenciario Nacional, enero 2014. Ver: http://www.ssp.gob.mx//portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1332037//archivo 19
Informe del Resultado de la Fiscalización Susperior de la Cuenta Pública 2012. Programa de Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal de la SETEC , Auditoría Fiscal de la Federación. página 4. Ver: http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0402_a.pdf 17
16 de su aplicación, sin embargo, consideramos que es el primer paso para la exigibilidad de los
derechos reconocidos a las personas privadas de libertad.
51. Sobre los beneficios de libertad anticipada existe el desconocimiento de las personas privadas
de libertad de los términos y condiciones que tienen que ver con la ejecución de la pena impuesta,
con la finalidad de saber si existe la posibilidad de alcanzar dicho beneficio. Asimismo, el
Observatorio ha documentado que en algunos casos el juzgador, para determinar la libertad
anticipada, retoma íntegro lo enunciado por el acta del Consejo Técnico, aun cuando la calidad
ténica del informe no es comprobada de igual forma y no es objetada.
52. Asimismo, en Durango se ha denunciado que los beneficios de libertad anticipada de los
sentenciados hasta antes de la reforma de 2008 se están retardando, las audiencias están siendo
diferidas e incluso se han negado injustificadamente los beneficios a pesar de que muchas de las
personas sentenciadas ya deberían de haber obtenido su libertad mediante algún beneficio.
53. En el Distrito Federal las personas sentenciadas tienen derecho a un beneficio denominado
Reclusión Domiciliaria Mediante Monitoreo Electrónico a Distancia20 donde uno de los requisitos
es el pago de la reparación del daño. La Ley de Ejecución mencionada refiere en su artículo 30:
El beneficio de reclusión domiciliaria mediante monitoreo electrónico a distancia es un medio de
ejecutar la sanción penal hasta en tanto se alcance el beneficio de tratamiento preliberacional, y
tendrá por finalidad la reinserción social de sentenciado con base en el trabajo, la capacitación
para el mismo, la educación, la salud y el deporte.
54. No obstante el Reglamento21 de dicho esquema señala que la persona solo podrá salir por
motivos de trabajo plenamente justificados, por causa de enfermedad grave personal, para
atender las citas que formule la Dirección y para acurdir al funeral de un familiar consanguíneo,
limitando la posibilidad de una reinserción plena.
55. Por otro lado, uno de los incentivos para que los Estados no promulguen o elaboren
mecanismos de ejecución de penas es la posibilidad de la promulgación de una Ley de Ejecución
20
Figura que regulada por la Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para el Distrito Federal artículo 30 al 32. Ver: http://www.consejeria.df.gob.mx/images/leyes/reglamentos/REGLAMENTOPARAELOTORGAMIENTODELBENEFICIODERECLUSIOND
OMICILIARIAMEDIANTEELPROGRAMADEMONITOREOELECTRONICOADISTANCIAPARAELDISTRITOFEDERAL.pdf 21
17 de Sanciones Penales a nivel federal. Para el Observatorio es de vital importancia que estas
legislaciones cumplan con los estándares mínimos de protección de los derechos humanos de las
personas privadas de libertad. En ese sentido es que nuestra preocupación versa en que el
contenido de esta ley esté armonizado con los estándares internacionales y que respete los
derechos humanos ya reconocidos por la Reforma Constitucional de Derechos Humanos de 2011
y con los principios del nuevo sistema acusatorio.
56. Por tanto, consideramos que los siguientes aspectos deben ser incorporados en cualquier ley
de ejecución de sanciones: El acceso al trabajo, la educación y el deporte como principios de una
adecuada reinserción social; la incorporación transversal de una perspectiva de género en la
ejecución de sanciones; la eliminación de criterios de tipo moral en la otorgación de beneficios
preliberacionales; el respeto a la temporalidad de las penas impuestas por el juez.
57. El observatorio tiene conocimiento de una iniciativa presentada en la LXII legislatura por
diputados y senadores de los principales partidos políticos de México. Igualmente, esta iniciativa
contó con la asesoría del destacado académico Miguel Sarre. Consideramos que esta iniciativa
cumple con los criterios antes mencionados por lo cual solicitamos al Estado Mexicano que las
leyes que se promulguen reconozcan como mínimos los derechos de dicha iniciativa.
18 IV. MEDIDAS CAUTELARES
58. Uno de los grandes retos en México y en la región, como lo reconoce el Informe sobre la
prisión preventiva en las Américas de la CIDH, es resolver el abuso de dicha medida cautelar. En
México alrededor del 41% de las personas se encuentran privadas de la libertad sin haber sido
sentenciadas, esto es más de 100,000 personas.
59. Una de las causas del abuso de la prisión preventiva en México del sistema tradicional ha sido
el marco normativo restrictivo, el cual no contempla alternativas a la misma, la decisión de toma
por escrito y se basa en la clasificación de los delitos como graves (prisión preventiva de oficio) o
no graves (libertad provisional bajo caución siempre y cuando la persona detenida pudiera
depositar una garantía de reparación de daño, de multa y de caución).
60. En ambas opciones sobre la decisión de la procedencia de la prisión preventiva del sistema
tradicional se vulnera la presunción de inocencia. Primero, la prisión preventiva procede
únicamente por la gravedad del delito, apartándose de los dos supuestos legítimos establecidos
por el Sistema Interamericano de fuga y de obstaculización.22 Segundo, la libertad provisional bajo
caución requiere la garantía de la reparación del daño y de la multa desde la fase inicial del
proceso.
61. El proceso de reforma reconoce el abuso de la prisión preventiva y los aspectos normativos
del sistema tradicional que generan su abuso. Por lo tanto, el sistema acusatorio se caracteriza
por la presunción de inocencia, lo cual implica que al imputado se le debe tratar como inocente
durante el proceso penal. Para esta finalidad, los códigos establecen una serie de medidas
cautelares diversas a la prisión preventiva, dejando esta última como la excepción. A este
mecanismo se le denomina como el modelo cautelar. El artículo 19 de la CPEUM establece, en su
segundo párrafo, primera parte la excepcionalidad de la prisión preventiva.
61. Dicha excepcionalidad está contemplada en el CNPP, publicado el 5 de marzo de 2014, donde
en el artículo 155 establece 14 medidas cautelares, dejando la prisión preventiva como la última
opción. Así mismo los artículos 168 y 169 del CNPP establecen los dos riesgos procesales
22
Art. 7.3 CADH y CoIDH, Casos: Barreto Leiva vs. Venezuela, sentencia de 17 de noviembre de 2009, párr. 111; López Álvarez vs. Honduras, sentencia de 1 de febrero de 2006, párr. 69; Tibi vs. Ecuador, sentencia de 7 de septiembre de 2004, párr. 180; Acosta Calderón vs. Ecuador, sentencia de 24 de junio de 2005, párr. 111; y, Palamara Iribarne vs. Chile, sentencia de 22 de noviembre de 2005, párr. 198. 19 legítimos que reconoce el Sistema Interamericano para imponer la prisión preventiva: riesgo de no
comparecencia y riesgo de obstaculización. 23
62. Sin embargo, la segunda parte del segundo párrafo del mismo artículo 19 de la CPEUM
establece tres supuestos adicionales para imponer la prisión preventiva ajenos al Sistema
Interamericano, que es importante atender. Primero, establece como el riesgo a la víctima como
objetivo procesal. Se señala que dentro de la legislación procesal existen medidas de protección
que se deben utilizar para salvaguardar la integridad de la víctima. Segundo, establece la
procedencia de la prisión preventiva para imputados que “estén siendo procesados o hayan sido
sentenciados por delito doloso.” Tercero, establece la prisión preventiva de oficio por una serie de
delitos y familias del tipo penal.
63. La procedencia para la imposición de la prisión preventiva de oficio ha generado grandes
impactos y tensiones con la presunción de inocencia y no se ha logrado cumplir con la
excepcionalidad que establecen los estándares internacionales. Por ejemplo, en el estado de
Morelos, alrededor del 67% de los delitos donde el Ministerio Público ejerció la acción penal ha
sido por delitos graves24.
64. Es decir, en el 67% de los delitos donde el juez decidió sobre la medida cautelar, por norma
tuvo que imponer de oficio la prisión preventiva. En este sentido, las partes lo debatieron ni se
cumplió la contradicción dado que se presume el riesgo de fuga únicamente por la clasificación del
delito. De igual manera no se ha logrado cumplir con el principio de excepcionalidad para imponer
la prisión preventiva.
65. El Observatorio realizó monitoreo de audiencias de medidas cautelares en Morelos y en Baja
California y encontró lo siguiente, en ambos encontró que no se cumple con la excepcionalidad de
la prisión preventiva.
66. En el año 2012, al 67% de las personas imputadas en Morelos se les impuso la medida
cautelar de prisión preventiva, al 33% una medida cautelar en libertad y en ningún caso se
prescindió de imponer alguna medida. De enero a junio de 2013, el porcentaje fue similar pues al
64.6% se impuso la prisión preventiva, al 34.6% medidas cautelares en libertad y al 0.8% ninguna.
23
Id. Informe de la Reforma de Morelos, publicada en 2012 por el CEJA y USAID. 24
20 Estos datos significan que en Morelos no se ha logrado cumplir con la excepcionalidad de la
prisión preventiva.
67. En el año 2012, al 68.2% de las personas imputadas en Baja California se les impuso la
medida cautelar de prisión preventiva, al 31.7% una medida cautelar en libertad y al 0.1%
ninguna. De enero a junio de 2013, fue similar pues al 61.65% se les privó preventivamente de la
libertad, al 38.03% medidas cautelares en libertad y al 0.32% ninguna.
68. De acuerdo a la observación de audiencias de medidas cautelares, el Observatorio detectó
que el desarrollo de aquellas donde se impuso la prisión preventiva oficiosa, tanto en Baja
California como en Morelos, se dio, evidentemente, de manera mecánica y sin debate entre las
partes.25 A la solicitud el MP, con fundamento en la constitución
26
y legislación local aplicable
27
,
el juez daba la palabra a la defensa, quien señalaba no tener nada que decir.
69. De igual manera, en la observación se detectó que en Baja California el juez de control en el
81% de las peticiones de medidas cautelares resolvió a favor del Ministerio Público; dado a que
los jueces ya tienen sus criterios preestablecidos las partes tienden a limitar sus debates.
70. En Morelos, en el 84% de las decisiones el juez de control resolvió a favor del Ministerio
Público. Las partes tienen limitación en ofrecer un verdadero debate. Un estudio reciente sobre el
seguimiento al proceso de implementación del sistema acusatorio, se dijo que en Morelos “se
reportan en la práctica de aplicación de las medidas cautelares resabios de la lógica del sistema
mixto, pues en las audiencias el debate suele centrarse sobre la gravedad del delito y no sobre el
riesgo de fuga o los riesgos para la investigación y las víctima”.28
25
Los defensores públicos nos mencionaron que en estas audiencias no debaten la solicitud del ministerio público, pues constitucionalmente y legalmente, se debe imponer de oficio la prisión preventiva. También en audiencias de Morelos, un par de jueces argumentaron que debían imponer la prisión preventiva puesto que el legislador no les otorgó la facultad para valorar otras circunstancias al caso concreto más que la gravedad del delito, y que si lo hicieran, entonces actuarían fuera de la ley. 26
Párrafo segundo del artículo 19 CPEUM menciona: “El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud. 27
Art. 155, fracción IV CPPBC y art. 174 bis CPPM 28
Zepeda Lecuona, Guillermo, Seguimiento del proceso de implementación de la reforma penal en México. Estados de Chihuahua, estado de México, Morelos, Oaxaca y Zacatecas, 2007-­‐2011, Informe General, USAID, 2012, p. 78. 21 71. Los resultados de la observación de audiencias de Morelos y Baja California sobre la prisión
preventiva oficiosa y los efectos que tiene en la práctica y sobre todo en el principio de
excepcionalidad, genera una gran una preocupación real. Es entendible que los estados en
mención establecieron la prisión preventiva oficiosa de acuerdo al artículo 19 de la CPEUM, el
resultado es que no se ha logrado al excepcionalidad.
72. El CNPP también establece un listado de delitos de prisión preventiva oficiosa así como
permite que otras legislaciones establezcan los propios. Esta realidad vulnera la presunción de
inocencia y los estándares internacionales sobre la excepcionalidad de la prisión preventiva.
73. Para monitorear el uso de la prisión preventiva es necesario adoptar el indicador partiendo del
número de medidas cautelares que el juez impone. De este número se obtienen los porcentajes
pro cada medida; el indicador tradicional de comparar a procesados por sentenciados en las
prisión ya no es adecuado para medir la excepcionalidad.
74. Otro de los retos es lograr que las partes argumenten la información social de las personas
para probar los riesgos procesales (posible sustracción u obstaculización) durante la audiencia de
medidas cautelares. Algunos estados han implementado innovaciones para aportar información
social para la imposición de las medidas cautelares y la supervisión, denominados servicios
previos al juicio29. Esta ha sido una buena práctica que con asistencia técnica los estados han
implementado sus modelos para el manejo de las medidas cautelares (el sistema de adolescentes
de Morelos fue el primero que creó este modelo en América Latina, posteriormente le siguió el
sistema de adultos de Morelos, después Baja California y Puebla).
75. Estos modelos ha mostrado ser utilices en el grado de cumplimiento En el 2012, del total de
personas imputadas bajo supervisión de alguna medida cautelar en libertad en Morelos, el 4%
incumplieron, ya sea en parte o con todas las medidas cautelares que les impusieron. En el 2013
el 7% incumplió. Tanto en Baja California como Morelos, el cumplimiento en las medidas
cautelares en libertad es alto, lo que nos permite concluir que estas medidas en libertad son una
alternativa eficaz para lograr que una persona enfrente su proceso penal en libertad, sin que
exista el riesgo de que pueda sustraerse u obstruya la investigación. Sin embargo, existe el gran
29
Aguilar, Ana y Carrasco, Javier, Manual de Implementación de los Servicios Previos al Juicio, USAID, Instituto de Justicia Procesal Penal, A.C., y el Gobierno del Estado de Morelos, 2011. 22 reto de que las partes debatan sobre la idoneidad de las medidas y no sólo debatan cuando el MP
solicita la prisión preventiva.
76. La buena práctica que los estados han creado ahora es parte del CNPP así como la CIDH la
recomienda en su Informe. Ahora es importante asegurar que los estados implementan dicho
modelo de manera que respetan sus principios de neutralidad y objetividad y sus procedimientos.
77. Otro de los retos relacionados a la prisión preventiva es que no existe ninguna revisión
periódica sobre las circunstancias que generaron la imposición de dicha medida restrictiva de la
libertad. El Informe de la CIDH recomienda revisión periódica para no vulnerar los derechos
humanos de las personas procesadas.
78. Otro aspecto, referente a medidas cautelares, es necesario atender la formación de las partes
y la independencia de las instituciones para que establecer un verdadero sistema cautelar de
excepcionalidad.
79. Por último, se detecta que existen grandes avances en cuestiones normativas, sin embargo
como se ha mostrado con la observación, existen retos en cuestiones operativas que evitan lograr
la excepcionalidad. Durante la observación un reto detectado fue la información limitada que
existe sobre el funcionamiento del sistema, es preocupante que no exista información completa
sobre el sistema.
23 V. ARRAIGO
80. La aplicación de la figura del arraigo en México remonta al año 1983, cuando algunos estados
de la República la incorporaron en sus códigos de procedimientos penales.30 En 1999 esa H.
Suprema Corte de Justicia había sostenido que la orden de arraigo domiciliario afecta la libertad
personal por el excesivo tiempo que se sujeta a detención a una persona, en contraste con la
temporalidad de los sistemas ordinarios de restricción de la libertad en donde los plazos se
cuentan incluso en horas, por la ausencia de estándar probatorio adecuado, así como por la
imposibilidad de ejercer el derecho a una defensa adecuada.31
81. Sin embargo, a pesar de esa determinación y de reiterados pronunciamientos previos por
parte de mecanismos internacionales de derechos humanos para la eliminación de la figura del
ordenamiento legal mexicano, en 2008 dicha figura se elevó a norma constitucional.
82. Esta figura fue introducida en el texto constitucional tras largos años de debate sobre las
reformas al sistema de justicia, que derivaron en la introducción de varias enmiendas a la
Constitución para reformar el sistema de justicia penal y mejorar la seguridad pública. Si bien la
reforma contó con mejoras meritorias, como la transición a un sistema acusatorio de justicia penal
que incluye la presunción de inocencia como un principio fundamental, la reforma también
introdujo ciertas prácticas abusivas y antidemocráticas como lo es la figura del arraigo como una
medida federal preventiva para privar de la libertad a personas sospechosas de pertenecer al
crimen organizado hasta por ochenta días.
83. Lo anterior de acuerdo al artículo 16 constitucional que a la letra señala lo siguiente:
“[…] La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de
delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de
lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea
necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o
cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este
plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas
30
Para una cronología véase http://cmdpdh.org/2013/10/cronologia-­‐de-­‐una-­‐infamia-­‐el-­‐arraigo-­‐desde-­‐1983/ Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, México, Tomo XXII, Febrero de 2006, p. 1170, Reg. IUS. 176030
31
24 que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta
días. (Resaltados nuestros).
Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para
cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia. […]”
84. Así, de acuerdo con el propio texto constitucional, el arraigo resulta fundamental para "el éxito
de la investigación, la protección de las personas o los derechos legales, o cuando existe un
riesgo fundado de que el delincuente pueda huir de la justicia". El arraigo es utilizado actualmente
por un tiempo máximo de 40 días, pero puede extenderse a 80 días bajo una nueva orden judicial.
85. De este modo, el arraigo dentro del procedimiento penal constituye una medida cautelar que
consiste en la restricción de la libertad personal ordenada por un juez, a solicitud del ministerio
público, para que la persona imputada de la comisión de un delito permanezca por un tiempo y en
un lugar determinado a disposición del ministerio público. Esta medida previa al ejercicio de la
acción penal, permite al ente investigador tener a la persona imputada a su plena disposición, bajo
el argumento de que esto le permite la debida integración de la investigación correspondiente, sin
que se vea obligado a colmar los requisitos aplicables a otras formas de detención previstas por el
artículo 16 constitucional, como la orden de aprehensión o las detenciones por caso urgente o
flagrancia que sujetan a la persona en detención a plazos estrictos (48 y 72 horas) y al control
judicial.
86. Supuestamente, el arraigo es utilizado como un medio para investigar a presuntos
delincuentes, pero en la práctica permite la vigilancia permanente del ministerio público sobre
personas sospechosas de cometer algún delito o que tengan información relacionada a éste con
el fin de incrementar el tiempo con el que cuenta la autoridad para reunir pruebas contra la
persona bajo arraigo. El objetivo del arraigo no es determinar si una persona es inocente o
culpable, sino que se priva a la persona de su libertad con el fin de obtener información que
pudiera ser utilizada con posterioridad para la etapa de juicio, la cual en muchas ocasiones es
obtenida bajo tortura.
87. Ello se traduce en que la investigación no se lleva a cabo para detener a una persona, sino
que la persona es detenida arbitrariamente para ser investigada y en la gran mayoría de los casos
25 obtener una confesión inculpatoria. La persona afectada queda así sin garantías ni situación
jurídica clara, ya que no es ni indiciada ni inculpada. Lo que es más, ni siquiera está vinculada a
proceso penal alguno, simplemente se le ha privado de la libertad para ponerla a plena disposición
de la autoridad investigadora, negando con ello la presunción de inocencia y el derecho de toda
persona a contar con un abogado defensor.
El uso del arraigo a nivel federal y local
88. Un elemento de preocupación ha sido la vaguedad de la definición de delincuencia
organizada, la cual ha permitido la aplicación subjetiva del arraigo en el ámbito federal.
89. Así, el artículo 2º de la Ley Federal sobre Delincuencia Organizada establece que:
Artículo 2o.- Cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para
realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen
como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas
por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada.
90. Tal definición es a todas luces vaga, diseñada justamente así para que nadie se salve de una
imputación por delincuencia organizada. Esta redacción señala la mera asociación delictiva como
un delito sin especificar qué estándares probatorios habrían de dar cuerpo a una acusación por
este delito. Aunado a ello, según la redacción “serán sancionadas… como miembros de la
delincuencia organizada”, lo cual indica no una conducta, sino un tratamiento especial. En este
sentido basta el señalamiento, muchas veces a través de testigos protegidos o víctimas de tortura,
que personas pertenecen a grupos de delincuencia organizada, para que las autoridades ordenen
el arraigo de los inculpados, sin habérseles acreditado ninguna conducta delictiva en particular
más que su supuesta pertenencia a la delincuencia organizada.
91. Aunque la reforma constitucional de 2008 contempla la utilización del arraigo para combatir
exclusivamente los delitos relacionados con la delincuencia organizada, por virtud del artículo
décimo primero transitorio del decreto por el que se publicó dicha reforma, se permite la aplicación
26 del arraigo para todos los delitos considerados graves en la legislación penal hasta 2016 en los
siguientes términos: “En tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio, los agentes del
Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el arraigo domiciliario del indiciado
tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de cuarenta días.” 32
92. De esta manera, el artículo décimo primero transitorio del decreto de reforma constitucional de
2008 no sólo autoriza al Ministerio Público Federal el uso del arraigo en delitos graves, sino que
también autoriza la posibilidad que las fiscalías locales puedan aplicarlo en sus jurisdicciones
hasta 2016, año en que las autoridades federales asumirán la competencia exclusiva sobre los
delitos relacionados con el crimen organizado.
93. Así, por virtud del artículo décimo primero debemos entender que una de las condiciones
fijadas por la Constitución, tratándose de delitos graves (no delitos de delincuencia organizada
cuya persecución debe corresponder al agente del Ministerio Público de la Federación), se refiere
al lugar en que debe cumplirse el arraigo al referirse expresamente al arraigo domiciliario.
94. En consecuencia, el arraigo se consagró en la Constitución como una medida cautelar federal
para privar de la libertad a personas sospechosas de pertenecer al crimen organizado hasta por
ochenta días y se hizo un reenvío a la legislación secundaria para que ésta definiera las
modalidades de lugar y tiempo. Sin embargo, las leyes secundarias, tanto en el ámbito federal
como local tampoco señalan de manera precisa cómo debe aplicarse la figura del arraigo33, ni
32
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 33
Artículo 133 bis del Código Penal Federal que a la letra señala: “La autoridad judicial podrá, a petición del Ministerio Público, decretar el arraigo domiciliario del indiciado tratándose de delitos graves, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Corresponderá al Ministerio Público y a sus auxiliares vigilar que el mandato de la autoridad judicial sea debidamente cumplido. El arraigo domiciliario se prolongará por el tiempo estrictamente indispensable, no debiendo exceder de cuarenta días. El afectado podrá solicitar que el arraigo quede sin efecto, cuando considere que las causas que le dieron origen han desaparecido. En este supuesto, la autoridad judicial escuchará al Ministerio Público y al afectado, y resolverá si debe o no mantenerse.” Por su parte la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada señala que: “Artículo 12.-­‐ El Juez podrá dictar el arraigo, a solicitud del Ministerio Público de la Federación, en los casos previstos en el artículo 2o. de esta Ley y con las modalidades de lugar, tiempo, forma y medios de realización señalados en la solicitud, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, para la protección de personas, de bienes jurídicos o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia, sin que esta medida pueda exceder de cuarenta días y se realice con la 27 tampoco por lo que se refiere a los lugares donde debe llevarse a cabo la medida. Esto ha llevado a
las autoridades a improvisar centros de detención en casas, hoteles y otros lugares no destinados
para mantener a una persona privada de su libertad, lo que ha llevado incluso al absurdo de que
el arraigo sea llevado a cabo en instalaciones militares.34
95. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar que entidades como el Distrito Federal no se
adecuan al mandato constitucional ya que bajo el argumento que la Procuraduría General de
Justicia del Distrito Federal (PGJDF) no cuenta con la infraestructura institucional para poder llevar
a cabo los arraigos en el domicilio del imputado35, aquéllos se verifican en instalaciones de la
Procuraduría, en el antes denominado Centro de Arraigo de la PGJDF, hoy “centro de Detención
con Control Judicial y de Seguridad de Detenidos de la PGJDF”. 36
96. Como se puede advertir, el argumento expresado por la Procuraduría es incompatible y
contrario con la disposición constitucional que ordena que para los delitos graves sólo procede el
arraigo domiciliario.
97. Si consideramos que una privación de libertad es ilegal y arbitraria cuando se practica al
margen de los motivos y formalidades que establece la ley podemos afirmar que en el caso del
Distrito Federal los arraigos (por delitos graves) practicados en las instalaciones de la
Procuraduría se convierten en privaciones ilegales de la libertad por contravenir la forma exigida
por el precepto constitucional décimo primero del Decreto de Reforma, así como por contrariar las
normas de fuente internacional.
vigilancia de la autoridad, la que ejercerá el Ministerio Público de la Federación y la Policía que se encuentre bajo su conducción y mando inmediato en la investigación. La duración del arraigo podrá prolongarse siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen, sin que la duración total de esta medida precautoria exceda de ochenta días.” 34
Al respecto se puede señalar lo manifestado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos en las recomendaciones 87/2011 y 52/2012 en el sentido que no existe fundamento jurídico para que, en primer lugar, los elementos militares trasladen a los detenidos a instalaciones militares, y mucho menos que los agentes del Ministerio Público de la Federación tengan conocimiento de esta situación y lo toleren. 35
Consideración emitida en entrevista con personal de la Dirección General de Derechos Humanos de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal con fecha 9 de septiembre de 2013. 36
Modificación a la nomenclatura realizada a partir del 22 de octubre de 2013. 28 98. Por lo tanto, uno de los principales efectos de esa disposición transitoria es hacer
inconmensurable el número de casos de arraigo, lo que se ve incrementado por la opacidad por
parte de las diversas autoridades involucradas en el manejo de cifras y controles estadísticos.
99. Ello porque a la fecha se desconocen las dimensiones reales de la utilización de esta medida,
pues las autoridades – tanto federales como estatales – no llevan un registro puntual de las
personas que han sometido bajo arraigo, así como las causas de éste y el desenlace del mismo.
100. Ejemplo de ello, durante los primeros años de la aplicación del arraigo, la Procuraduría
General de la República reconoció que entre el 18 de junio de 2008 y el 9 de abril de 2010 se
emitieron 647 solicitudes de arraigo en todo el país. En contraste, el Consejo de la Judicatura
Federal informó que entre el 18 de junio 2008 y 14 de mayo de 2010, había 1.051 órdenes de
arraigo otorgadas por jueces federales. La discrepancia en las cifras oficiales sólo puede ser
entendida si hubieran sido concedidas 808 órdenes de arraigo en un período tan sólo un mes,
comprendido entre el 9 de abril y el 14 de mayo de 2010.
101. Así, la falta de registros por parte de las autoridades impide conocer la magnitud de la
utilización del arraigo que bajo el argumento de que “no se genera estadística al respecto” o que
“no se cuenta en los registros con los rubros solicitados”, dificulta la fiscalización ciudadana sobre
el cumplimiento de sus obligaciones generales y de su actuar frente a este tema, que entraña una
seria afectación a los derechos humanos de las personas.
102. En consecuencia, la aprobación de la reforma constitucional al sistema de justicia penal ha
permitido la aplicación regular del arraigo no sólo cuando existe un riesgo fundado de que el
indiciado pueda escapar de la justicia, sino también para todos los casos en que haya sospechas
de delincuencia organizada, donde las autoridades han argumentado que es necesario para el
éxito de las investigaciones.
29 Excesos de la figura del arraigo
103. El bajo nivel probatorio requerido para someter a una persona bajo arraigo ha permitido a las
autoridades hacer un uso excesivo de dicha figura, violando con ello el principio de legalidad.
104. De acuerdo a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para que el arraigo sea
dictado por el juez, el Ministerio Público debe contar con “indicios suficientes que acrediten
fundadamente que alguien es miembro de la delincuencia organizada”. Esto significa que tan sólo
es necesario que la autoridad investigadora sostenga que existe la posibilidad o la probabilidad
latente de que la persona que se pretenda arraigar pertenezca a la “delincuencia organizada”.
105. Aunado a ello, al existir poca jurisprudencia por parte del Poder Judicial de la Federación,
directamente aplicable a estos aspectos, los fiscales y jueces únicamente atienden a lo
expresamente señalado por la ley. Así, en virtud del artículo 16 de la Constitución mexicana y de
la Ley Contra la Delincuencia Organizada, la mera existencia de un testigo que declare la relación
de una persona con el crimen organizado parece ser suficiente para obtener una orden de arraigo.
106. Con todo, las dificultades para probar los elementos típicos del delito de delincuencia
organizada han generado que el arraigo sea empleado para perseguir delitos graves bajo la mera
sospecha que pudieran estar siendo ejecutados bajo un esquema organizado, sin que ello se
demuestre finalmente.
107. En el caso de las legislaturas locales, a partir del año 2008, los arraigos que se ordenaran
por delitos graves (no de delincuencia organizada), debían ajustarse a los términos del artículo
décimo primero transitorio de la reforma constitucional del 2008, que dispone como hipótesis de
procedencia que la medida:
a) Sea solicitada por el Ministerio Público y decretada por un juez
b) Sea necesaria para el éxito de la investigación;
c) Para la protección de personas o bienes jurídicos; o
d) Cuando exista el riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga de la acción de la
justicia.
30 108. No obstante, que dicho precepto constitucional debió servir de parámetro para el dictado de
las órdenes de arraigo, lo cierto es que el catálogo de delitos graves por medio del cual las
autoridades locales están facultadas a poner bajo arraigo a una persona es muy amplio, lo que ha
derivado en el uso extensivo y excesivo de la medida.
109. Así, del total de arraigos en los que se ha dado seguimiento mediante los registros de prensa
hasta 2012, el 54% de éstos han sido aplicados por las autoridades estatales por delitos del fuero
común. En los últimos dos años, los estados que registraron el mayor número de arraigos locales
fueron Nuevo León, el Distrito Federal, Coahuila, Veracruz y Jalisco.
110. Por ejemplo, en el caso del Distrito Federal se pone de manifiesto que de acuerdo a la
información emitida por la Procuraduría General de Justicia en respuesta a una solicitud de
acceso a la información37, desde el año 2010 hasta junio de 2013, los delitos por los que se
solicitó con mayor recurrencia el arraigo fueron:
a)
secuestro;
b)
robo;
37
Mediante oficio número DE/132/13-­‐09 emitido por la Dirección General de Política y Estadística Criminal con fecha 2 de septiembre de 2013. 31 c)
homicidio;
d)
extorsión;
e)
corrupción de menores;
f)
trata de personas;
g)
asociación delictuosa;
h)
delincuencia organizada;
i)
encubrimiento por receptación; y
j)
operaciones con recursos de procedencia ilícita.
111. Por su parte, el TSJDF informó que durante el año 2013 (de enero a junio)38 los diez delitos
por los que se han dictado arraigos son: secuestro;
homicidio; robo; encubrimiento por
receptación; asociación delictuosa; delincuencia organizada; portación de objetos aptos para
agredir; delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo; privación de la libertad
personal, uso indebido de documento falso o verdadero; violencia familiar, y adquisición,
utilización, posesión o detentación de tarjetas, títulos o documentos para el pago de bienes y
servicios, sin consentimiento de quien esté facultado para ello.
113. De la lista anterior, es fácil identificar delitos que no se ajustan a ninguno de los criterios
específicamente señalados en la ley -delitos graves o de delincuencia organizada- , tal es el caso;
de la violencia familiar o la portación de objetos actos para agredir y sobre las cuales la conductas
típicas que no son propias de la delincuencia organizada (violencia familiar, portación de objetos
aptos para agredir) y por las cuales se han arraigado a personas en el Distrito Federal en las
instalaciones dependientes de la PGJDF.
114. Según información entregada por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, las
cifras de personas arraigadas desde el año 2010 hasta junio de 2013 son las siguientes39:
38
En respuesta a la solicitud de información emitida por el Tribunal Superior de Justicia mediante oficio número P/DIP/2516/2013 de fecha 3 de septiembre de 2013. 39
En respuesta a una solicitud de acceso a la información pública, emitida por la Dirección General de Política y Estadística Criminal, mediante oficio número DE/132/13-­‐09 de fecha 2 de septiembre de 2013. 32 Año
Total
2010
478
2011
300
2012
301
2013
85
Total
1155
Arraigo y su contexto para la comisión de otras violaciones a los derechos humanos
115. Como se aprecia, esta medida constituye claramente una forma de detención arbitraria
contraria a las obligaciones en materia de derechos humanos que México ha adquirido y viola,
entre otros, los derechos de libertad personal, legalidad, presunción de inocencia, las garantías
del debido proceso y el derecho a un recurso efectivo.
116. Lo anterior, porque en la práctica, mediante el uso del arraigo, la privación de la libertad
supera la culpabilidad de una persona, por lo que no hay equilibrio entre la detención y el
supuesto acto ilegal. Hoy por hoy, una persona que sirve de testigo en determinado caso puede
ser arraigado bajo diversos argumentos, principalmente el de su protección frente a eventuales
“venganzas privadas” o el de evitar que evada participar en el procedimiento. El testimonio es
forzoso y la presunción de inocencia se torna así irrelevante.
117. Esto se ve además agravado por la falta de reglas procesales claras que permitan el
funcionamiento adecuado del sistema de justicia y garanticen el principio de legalidad. Ello ha
implicado que el riesgo de la ruptura de las reglas democráticas sea mayor, alejando al sistema
penal mexicano de los estándares y principios de un sistema acusatorio penal garantista.
33 118. Por otra parte, el uso de la figura del arraigo ha probado además ampliar las posibilidades de
que una persona sea torturada debido a los limitados controles legales y la nula revisión judicial de
su aplicación, así como a la discrecionalidad en su aplicación.
119. Lo anterior queda demostrado a partir de la información proporcionada por parte, el Centro
de Arraigo de la PGJDF, que del 01 de enero al 30 de junio de 2013, “no se ha llevado a cabo
ninguna visita por parte de algún Juez de lo penal al Centro de Arraigo, únicamente tienen
conocimiento o son enterados de las condiciones y situación en la que se encuentran los
arraigados por medio de informes cuando el Juez lo solicita directamente a través de oficio”.40
120. En ese sentido, resulta difícil considerar que los jueces, a partir de oficios dirigidos al Centro
de Arraigo o al Centro de Detención, puedan cerciorarse a cabalidad sobre el estado de las
personas arraigadas y sus derechos.
121. Incluso, según datos proporcionados por el Centro de Arraigo del Distrito Federal41, durante
el año 2012, recibieron únicamente 16 oficios por parte de los jueces, requiriendo información
sobre las condiciones personales de los individuos que se encuentran en tal lugar de detención.
122. Por lo que, si durante el año 2012 hubo 126 solicitudes de arraigo otorgadas por los juzgados
del Distrito Federal42 y únicamente en 16 casos requirieron información al Centro de Arraigo,
entonces significa que en el 87.31% de las solicitudes de arraigos otorgados,43 no interesa a los
jueces el estado en el que se encuentran las personas arraigadas por cuanto a sus derechos
humanos se refiere.
123. Como se aprecia de lo anterior, algunos jueces consideran que cumplen con su obligación de
garantizar que el personal de la Procuraduría General de Justicia respete y garantice
los
40
Mediante oficio en respuesta a una solicitud de información pública emitida por la Jefatura General de la Policía de Investigación del Distrito Federal y por la Dirección de Asesoría Jurídica y Seguimiento de procedimientos Administrativos, con número de oficio 101/4615/VIII/2013 de fecha 26 de agosto de 2013. 41
Idem. 42
Según información proporcionado por la Directora de Orientación Ciudadana y Derechos Humanos del Tribunal Superior de Justicia dirigido a la CDHDF con número de oficio 001294 de fecha 28 de febrero de 2013. 43
Considérese que puede haber solicitudes de arraigo otorgadas que incluyan más de una persona. 34 derechos humanos de las personas arraigadas, con la sola emisión de oficios, cuestionando a los
responsables directos del respeto y garantía de dichos derechos, sobre el cumplimiento de sus
obligaciones generales.
124. En consecuencia, sería absurdo pensar que la autoridad que tiene a cargo el cuidado y
vigilancia de las personas arraigadas dirigiera algún oficio al juez en el sentido de reconocer que
ha violado derechos humanos, por ejemplo, infligiendo tortura o amenazas. De ahí que se
evidencia lo ineficaz y equívoco que resulta utilizar esa vía por parte de los jueces para garantizar
que se le respeten sus derechos humanos a las personas durante el arraigo.
125. Por otra parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) informó que entre 2008
y 2011 se presentaron 405 quejas por violaciones de derechos humanos relacionadas al arraigo.
Asimismo, ésta dependencia ha mostrado un incremento sostenido en el número de quejas
relacionadas al uso del arraigo, pasando de 45 quejas en 2008 a 148 en 2011.
126. Del total de quejas registradas en que las personas señalaron haber sido sometidas bajo
arraigo, 38% se refieren a una detención arbitraria y el 41% a causa de tratos crueles, inhumanos
o degradantes ya sea antes de ser arrestados y detenidos o durante la detención. Del total de los
casos, el 26% refirieron quejas a ambas violaciones. Entre los casos de tortura y tratos crueles,
las quejas especifican golpes, lesiones y fracturas, así como el uso de descargas eléctricas en los
genitales y otras partes del cuerpo. También se registraron largos períodos de aislamiento que
entorpecieron la defensa.
35 127. Ejemplo de ello, es el caso de los 25 policías de Tijuana, Baja California, detenidos en marzo
de 2009 y brutalmente torturados con el objeto de extraerles declaraciones incriminatorias, tal y
como consta en la recomendación 87/2011 emitida por la CNDH. Después de ser objeto de
torturas por varios días, un juez federal autorizó el arraigo de las víctimas en el cuartel militar en
donde se encontraban detenidos y habían sido torturados, lo cual de hecho se tradujo en la
prolongación de los malos tratos de los que venían siendo objeto por parte de los militares.44
128. Al respecto de este caso, la CNDH emitió la recomendación 87/2011 en la cual señaló la
ilegalidad de retener a personas agraviadas en instalaciones militares y recomendó por ello a la
SEDENA a garantizar que aquellas personas detenidas por elementos del Ejército no sean
trasladadas a instalaciones militares, sino que sean puestas de inmediato a disposición de la
autoridad correspondiente, conforme a derecho.
129. Asimismo, en la recomendación 52/2012, relativa a un caso de tortura y violación sexual a
manos de militares en el estado de Baja California, la CNDH reiteró este llamado a las autoridades
castrenses para que todas las personas detenidas por el Ejército sean puestas de manera
inmediata a disposición de la autoridad ministerial correspondiente y que no se utilicen las
instalaciones militares como centros de detención, interrogatorio, retención, violación sexual y
tortura.
130. Por último, derivado de las evidentes violaciones a los derechos humanos cometidas en
virtud de la aplicación de la figura del arraigo, diversas legislaturas locales han aprobado
proyectos dirigidos a expulsar el arraigo de sus códigos. Por ejemplo, el 28 de julio de 2012, el
44
Una de las víctimas del caso mencionado relató: “…me sentaron en el piso y me amarraron las manos a mis espaldas mientras otra persona me preguntaba mi nombre completo, después me acostaron boca arriba con las manos sujetadas a mis espaldas después otra voz me dijo con un tomo amenazante ‘VAMOS A PLATICAR, YO DIGO, TU RESPONDES, TU DECIDES CÓMO, NOSOTROS TE ORIENTAMOS, EMPIEZA YA’ cuando dijo ‘YA’ me quede en ¿eh? no supe qué decir, lo único que sé fue que la misma voz dijo ‘SE TE ACABÓ EL TIEMPO’; sentí como me amarraban los pies con cinta adhesiva, me sentí mal. De repente, ya acostado amarrado de manos y pies y con los ojos tapados me tapaban el resto de la cara asfixiándome con un plástico en repetidas ocasiones y preguntando que quién era Bolaños y por qué me mandaba, y al contestar yo lo que me preguntaban, más se enojaban, eran tres sujetos uno sentado en mis pies, otro sobre mi estómago y uno más que era el de la voz quien me colocaba el plástico en la cara hasta que dejaba de respirar; creo que en el primer interrogatorio perdí el conocimiento; recuerdo que cuando volví en sí sentí como me daban masaje en el pecho y al verme que ya estaba otra vez listo escuché ‘YA VOLVIÓ’; nuevamente el mismo de la voz me colocaba el plástico en la cara con violencia en repetidas ocasiones; yo ya no sabía qué hacer, entré en pánico porque me resucitaron la primera vez, significaba que yo ya no valía en esta vida, sólo pensaba qué había hecho yo…”. 36 Congreso de Chiapas eliminó la figura del arraigo de su legislación por considerar que la figura
plantea un “estatus sui generis que padecen las personas detenidas bajo arraigo en virtud que
restringe de manera considerable el derecho de la persona detenida”, e incluso prohibió
expresamente su aplicación.45 Los estados de Oaxaca,46 Coahuila47 y San Luis Potosí48 pusieron
fin a esta práctica abusiva entre los años 2012 y 2013.
131. Es por todo lo anteriormente expuesto que, al menos diez instancias internacionales de
protecciónn de derechos humanos han instado al Estado mexicano a la inmediata derogación de
la figura del arraigo.49
45
Artículo 4 último párrafo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas. En sesión de pleno de la legislatura LXI del estado de Oaxaca en fecha 21 de marzo del año 2012, y por Decreto 1137, se derogó la fracción XVII del Artículo 17 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y reforma la fracción III del Artículo 2, así como los Artículo 19 Bis, y 64 del Código de Procedimientos Penales con 31 votos a favor de los 37 legisladores presentes en sesión ordinaria. La derogación de la fracción XVII del Artículo 17 del Código Penal, que consistió en que previo proceso legislativo se eliminó del código penal la figura del arraigo. La sesión ordinaria se podrá encontrar en el siguiente link: http://www.ciedd.oaxaca.gob.mx/sp/?p=935 47
El día 24 de diciembre de 2013 se publicó en el Periódico Oficial de Saltillo, Coahuila, el decreto No. 386 que modifica y deroga diversas disposiciones de la Ley de Procuración de Justicia del Estado de Coahuila, Código de Procedimientos Penales del Estado de Coahuila, así como del Código Penal para el Estado de Coahuila. Dicha gaceta se podrá encontrar en el siguiente liga: http://periodico.sfpcoahuila.gob.mx/admin/uploads/documentos/modulo24/103-­‐SS-­‐24-­‐DIC-­‐2013.PDF. En la Exposición de motivos de dicha iniciativa se señala lo siguiente: “La presente iniciativa fue diseñada en atención a las recomendaciones efectuadas por el Comité contra la Tortura de la Organización de Naciones Unidas y por Amnistía Internacional, organismos que consternados por el aumento de casos de denuncias de tortura y maltrato en el período comprendido de 2007 a 2011 en nuestro país, hacen hincapié en la importancia de eliminar la figura jurídica del arraigo debido a que se asemeja a una detención secreta y claramente constituye una forma de detención arbitraria contraria a las obligaciones en materia de derechos humanos que México ha adquirido, pues viola, entre otros, los derechos de libertad personal, legalidad, presunción de inocencia, las garantías del debido proceso y el derecho a un recurso efectivo […] La reforma constitucional incorporo en el año 2008 la figura del arraigo supuestamente tenía la intención de otorgarle al ministerio publico una herramienta para el combate de la delincuencia al permitir a la fiscalía obtener pruebas en contra de los imputados sin haber indicios sólidos o una averiguación previa de por medio. Creándose así las condiciones idóneas para la práctica del arraigo como una forma de tortura y con el fin de obtener una confesión contradiciendo esta acción al propio sistema garantista de nuestro país establecido en el propio artículo 16 constitucional […] El arraigo se ha caracterizado por ser una medida poco efectiva, decidida de manera discrecional por los órganos de procuración de justicia que muchas veces responde a motivaciones de carácter político más que como herramienta para combatir a la delincuencia y si vemos los propios criterios que ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo ha declarado al arraigo como una medida inconstitucional señalando que si el régimen de la prisión preventiva en forma automática para ciertos delitos es considerado contrario al principio de presunción de inocencia el arraigo llega al extremo de esta violación por lo que quienes aquí dictaminamos coincidimos con la necesidad impostergable de eliminar la figura del arraigo por considerarlo un acto que constituye tratos inhumanos y degradantes que violan los principios de seguridad jurídica, presunción de inocencia y el debido proceso. Al respecto véase:http://www.congresocoahuila.gob.mx/modulos/transparencia/articulo19/dictamenes2012-­‐2014/20131210.pdf 48
En el Diario de los Debates de la sexagésima legislatura del estado de San Luis Potosí, de fecha 31 de julio de 2013, por medio del decreto 323 se aprobó el Dictamen con proyecto de decreto para reformar los artículos, 3º en su fracción tercera, 153 en su párrafo primero, 283 en su ahora párrafo primero, 365 en su fracción octava, y 407 en su párrafo último; y deroga los artículos, 164, 168, y del 283 su ahora párrafo segundo, de y al Código de Procedimientos Penales para el Estado de San Luis Potosí. http://148.235.65.21/LIX/Documentos/Act_Legislativa/Diario_Debates/20130731_SE05.pdf 49
Los órganos y mecanismos internacionales que han instado de manera urgente a que México derogue tal figura son los siguientes: 46
37 La reciente discusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno al arraigo domiciliario.
132. Recientemente, en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una acción de
inconstitucionalidad y un amparo en revisión relacionado con los efectos producidos por la
legislación y la aplicación local en materia de arraigo, en estas discusiones acertadamente se
señaló que “Los efectos del arraigo no se limitan a la libertad personal sino que trascienden todas
aquellas pruebas sobre las que existe un nexo causal directo y necesario para la medida cautelar”.
En ese sentido, el pleno de la SCJN si el artículo 291 del Código Penal de Aguascalientes - por
medio de la cual se facultaba a la autoridad a establecer arraigo a personas vinculadas con delitos
graves- contravenía o no, las disposiciones constitucionales que señalaban que el arraigo solo es
aplicable en casos de delincuencia organizada. Ante ello, la SCJN determinó que los estados de la
República mexicana carecen de las facultades constitucionales para legislar o ejecutar el arraigo
domiciliario, y reafirmó que las facultades para legislar en materia de arraigo son materia exclusiva
del Congreso de la Unión y ante casos vinculados con la delincuencia organizada.
133. En consecuencia de ello, la SCJN analizó las consecuencias derivadas del uso del arraigo,
ya que los efectos de invalidez de los arraigos deben considerarse retroactivos a partir de la
publicación de la legislación local sobre arraigo. En ese sentido, la SCJN determinó que las
personas que enfrentan un proceso penal acusadas por delitos que competen al fuero común,
Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria en su visita a México, de 17 de diciembre de 2002. Doc. ONU E/CN.4/2003/8/Add.3, párrs. 48 y 50; Conclusiones y recomendaciones del Comité contra la Tortura, de 6 de febrero de 2007. Doc. ONU CAT/C/MEX/CO/4, párr. 15; Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes de la Organización de las Naciones Unidas, de 27 de mayo de 2009. Doc. ONU CAT/OP/MEX/R.1, párrs. 215 a 238; Comité de Derechos Humanos. Observaciones finales (México), de 7 de abril de 2010. Doc. ONU CCPR/C/MEX/CO/5, párr. 15; Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados (Misión a México), de 18 de abril de 2011. Doc. ONU A/HRC/17/30/Add.3., párrs. 92 y 94; Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzada o Involuntarias (Misión a México), de 20 de diciembre de 2011. Doc. ONU A/HRC/19/58/Add.2, párrs. 30 y 88; Comité Contra la Tortura. Observaciones finales de los informes periódicos quinto y sexto combinados de México, de 23 de noviembre 2012. Doc. ONU CAT/C/MEX/CO/5-­‐6, párr. 11.; CIDH. CIDH concluye visita a México. Comunicado de prensa 105/11, de 30 de septiembre de 2011. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2011/105.asp En el marco de los dos mecanismos de Examen Periódico Universal (EPU) respecto de México, varios países han hecho recomendaciones relacionadas con la eliminación de la figura: en 2009 fueron Nueva Zelanda, Irlanda y Suiza (México no las aceptó), mientras que en 2013 fueron Bélgica, Austria, Alemania y Francia. (Salvo lo relacionado con la CIDH, todos esos documentos pueden ser consultados en: http://recomendacionesdh.mx/inicio/informes) 38 puedan impugnar su arraigo, aún y cuando ya esté dictado un auto de formal prisión en su contra.
Otro punto relevante que fue resuelto en dicha discusión, es lo relacionado con la exclusión de las
pruebas y testimonios que han sido obtenidos durante el periodo del arraigo. En este sentido se
concluyó que las pruebas y testimonios obtenidos en un arraigo inconstitucional no pueden
invalidarse en forma automática, en este proceso los jueces tendrán que determinar sobre una
base de caso por caso sobre el impacto que tuvo el arraigo en el proceso penal de cada acusado.
134. A pesar de que la práctica del arraigo ha sido ampliamente condenada por distintos
organismos de derechos humanos nacionales e internacionales, diversas autoridades, tanto a
nivel federal como local, se han mostrado renuentes a eliminar esta aberrante práctica de los
ordenamientos legales. En ese sentido, confiamos en que esta Comisión reitere su preocupación
por el uso de esta práctica contraria a las normas de derechos humanos, pues el arraigo
claramente constituye una detención arbitraria y facilita las condiciones para la tortura.
39 VI. CONCLUSIONES
Con la intención de aportar insumos para el fortalecimiento del nuevo sistema de justicia penal en
México y del respeto sa los derechos humanos, el Observatorio presenta las siguientes peticiones
tomando en cuenta los resultados de los trabajos que hemos realizado en el seguimiento de la
reforma en las ocho entidades y en los cuatro temas mencionados, como ejemplos de los desafíos
en la implementación del sistema de justicia penal. Así mismo, incluimos peticiones generales que
impactan a la totalidad de la implementación de la reforma como compromiso para colaborar con
las instituciones en este proceso histórico para México.
VII. PETICIONES
Solicitamos a la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos invite al Estado
Mexicano a:
• Fortalecer la difusión y explicación de la naturaleza y los alcances de la reforma, del sistema de
seguridad y justicia, en particular del procedimiento penal y de ejecución de sanciones,
Incluyendo a personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas50 así como a personas
privadas de libertad.
• Desarrollar un mecanismo de evaluación de las capacitaciones impartidas a operadores del
modelo penal, en aspectos dogmáticos, teóricos, técnicos y procedimentales, incluyendo
instituciones policiales.
• Materializar las políticas públicas de atención a las víctimas en relación con la asistencia
médica y psicológica.
• Implementar, por parte de SETEC, mecanismos de control y supervisión a fin de que se
aplique el procedimiento de puntuación conforme a la Metodología para la Clasificación y
Estratificación de las Entidades Federativas implementada y autorizada, con el fin de que se tenga
unabase razonable que sustente el avance real.
• Implementar esquemas eficaces de seguimiento y evaluación con indicadores cualitativos y
cuantitativos que midan la gestión y el desempeño institucional del sistema de justicia.
• Desarrollar un esquema de programación y presupuestación con metas y etapas claramente
identificadas que permitan mejorar aspectos laborales de las agencias policiales y ministeriales.
50
Es importante considerar a los pueblos y comunidades indígenas ya que de acuerdo al Censo de Población Indígena Privada de libertad en 2012 habían ocho mil quinientas personas indígenas dentro del sistema penitenciario mexicano. 40 • Diseñar e implementar de forma efectiva programas de salud, educación, deporte y trabajo con
sueldos dignos armónicos con el artículo 18 constitucional y conforme a estándares
internaiconales en la materia que garanticen directamente los derechos de las personas privadas
de libertad.
• Impartir a operadores de justicia, sesiones de sensibilización en materia de reinserción social y
derechos de las personas privadas de libertad.
• Considerar en las legislaciones y acciones a la etapa de ejecución de sanciones con el mismo
grado de importancia que el resto del proceso penal, eliminando el carácter de incidental
• Tomar en cuenta para el desarrollo de políticas penitenciarias los Principios y Buenas Prácticas
sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, así como las
recomendaciones emitidas al Estado Mexicano en la materia.
• Modificar el marco normativo constitucional sobre el arraigo y la prisión preventiva oficiosa para
derogarlos de la Constitución de acuerdo a los estándares internacionales, en este caso a la
Convención Americana.
• Establecer mecanismos para la implementación de las recomendaciones presentadas en el
Informe sobre la situación de la prisión preventiva en las Américas y el informe sobre la situación
de las personas privadas de libertad en las Américas.
• Establecer una serie de indicadores para que verdaderamente se midan los avances de la
reforma, por ejemplo en prisión preventiva cambiar el indicador tradicional de procesados y
sentenciados por el porcentaje de cada medida cautelar impuesta.
• Reformar la Ley de Amparo para que ésta se sujete a los principios y tiempos del sistema
acusatorio, ya que en las entidades federativas donde está en vigor la reforma, los juicios de
amparo se resuelven bajo criterios del sistema tradicional (por ejemplo: permite la suplencia de la
queja, la autoridad federal decide contemplando documentos y carpetas que el juez de la causa
está prohibido examinar, tiempos que exceden lo establecido en el sistema acusatorio y otros) que
rompen con los principios de igualdad entre las partes, justicia pronta, contradicción, inmediación,
publicidad y oralidad.
• Establecer un mecanismo transparente para que SETEC atienda las observaciones que emite
la Auditoría Superior de la Federación sobre el uso de los recursos del 2012 y crear
procedimientos y políticas para que dichas acciones no se vuelvan a repetir.
• Eliminar inmediatamente la figura del arraigo de la legislación y la práctica, tanto a nivel federal
como estatal.
41 • Reformar la legislación primaria y secundaria, tanto a nivel federal y estatal, para garantizar la
eliminación de la figura del arraigo y vigilar que la implementación del nuevo sistema de justicia
penal en las entidades federativas respete la exclusión definitiva del arraigo en el fuero común.
• En tanto la figura del arraigo es eliminada, se tomen las medidas necesarias para hacer
efectiva la prohibición de la tortura y otros malos tratos antes, durante y después del arraigo,
incluyendo entre otros:
a) Que ninguna persona afectada por dicha medida sea detenida en instalaciones militares,
cuarteles, instalaciones de policía o cualquier otro lugar que incumpla las condiciones propias
de la detención;
b) Que las declaraciones de toda persona puesta bajo arraigo no tenga ningún valor probatorio
en el proceso penal;
c) Que toda persona afectada por el arraigo tenga derecho al acceso de un abogado defensor
de confianza;
d) Que en todo interrogatorio de personas bajo arraigo esté presente el abogado defensor
e) Que se permita al arraigado presentar denuncias cuando considere que ha sido sujeto de
tortura, tratos o penas crueles ante las autoridades competentes.
f) Que el Poder Judicial, a nivel federal y local, observe el irrestricto respeto por los derechos
relativos al debido proceso legal y que aplique sus funciones de control jurisdiccional para
evitar la vulneración del derecho a la defensa y la integridad de las personas.
g) Que las diferentes instituciones involucradas en la investigación y proceso penal (Ministerio
Público, Defensoría de Oficio y jueces/zas) generen información desagregada y accesible al
público en relación con la figura del arraigo
42