Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo

SERVICIO DE ASESORAMIENTO TÉCNICO E INFORMACIÓN
Informe SATI
“Jurisprudencia del Tribunal Supremo
respecto a las competencias locales en
materia de emisiones radioeléctricas”
Marzo 2012
FEMP
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ÍNDICE
I. Antecedentes
II.: Análisis de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre medidas de
complementarias al Real Decreto 1066/2001 adoptadas por Ayuntamientos
protección
II. A. Alcance de las Sentencias desde el punto de vista jurídico:
1. Introducción
2. Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre competencias municipales anterior a la
sentencia de 17 de noviembre de 2009
3. Jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la sentencia de 17 de noviembre de 2009
y hasta la sentencia de 22 de marzo de 2011
4. Jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la sentencia de 22 de marzo de 2011
5. Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2010
6. Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 2012
7. Conclusiones
II. B. Consideraciones técnicas sobre algunas medidas de protección adicionales a las del
RD1066/2001:
1.
2.
3.
4.
Introducción
Establecimiento de distancias de protección
Establecimiento de límites de exposición a las emisiones radioeléctricas
Conclusión
II. C. Alcance de las Sentencias desde el punto de vista sanitario:
1. Introducción
2. Resumen de las evidencias científicas
3. Conclusión
2
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emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
I.
Antecedentes
Las primeras antenas de telefonía móvil (TM) se instalan a mediados de los 80, por Telefónica, antes
de la liberalización efectiva de las telecomunicaciones.
Los avances de la tecnología, tanto de antenas como de terminales y el modelo español de
liberalización de las telecomunicaciones (Ley Telecomunicaciones 1998) conduce a:
•
La entrada de nuevos operadores que compiten entre sí, no sólo en precios, sino, muy
especialmente, en servicio, cada uno con su red de antenas.
•
La implantación masiva, a partir de 1998, en todo el territorio de dos/tres/cuatro redes de
estaciones base de TM cumpliendo objetivos de plazos impuestos por los contratos de
concesión y con penalizaciones por incumplimiento.
•
Relación asimétrica y a menudo, conflictiva entre Ayuntamientos y operadores que ha
desembocado en recursos judiciales y producido abundante jurisprudencia tanto de
Tribunales Superiores de Justicia como del Tribunal Supremo.
•
Demanda de reglamentación para garantizar seguridad y protección, que conduce a la
aprobación de normativas autonómicas, nacionales como el RD 1066/2001, de 28 de
septiembre 2001, la Orden ministerial de control y mediciones, campaña nacional de
mediciones., de Enero 2002 y Ordenanzas municipales.
•
Procesos de confrontación ciudadana y política (a partir de 2000-2001). Los equipos de
gobierno reciben la presión de asociaciones, ciudadanos y grupos políticos para, por un lado,
endurecer o interrumpir la instalación de antenas de telefonía móvil, por el riesgo que creen
pueden tener para la salud y por otro, asegurar el acceso al servicio y a las últimas tecnologías:
ningún municipio quiere quedarse atrás. En 2003 se constata, por el Ministerio responsable
(Ciencia y Tecnología), las fuerzas políticas, la FEMP, las Organizaciones profesionales y el
Sector de las telecomunicaciones que las partes más directamente implicadas en el
despliegue (Ayuntamientos y Operadores) se enfrentan a una situación inesperada: la
explosión de la demanda de acceso al servicio y el rechazo social a las infraestructuras.
Es imperativo llegar a un consenso político e institucional para asegurar la instalación de esas
infraestructuras, esenciales para la implantación de la sociedad de la Información, con todas las
garantías: técnicas, sanitarias y legales sobre dos pilares: los Ayuntamientos no pueden resolver solos
la oposición social y los operadores deben someterse a la disciplina urbanística y legalizar.
En este contexto, se aprueba por unanimidad la Disposición Adicional 12 de la Ley General de
Telecomunicaciones de 2003 para asegurar el despliegue de infraestructuras de radiocomunicación.
El Gobierno de España convoca en 2004 la Comisión Sectorial para el Desarrollo de las
Infraestructuras de Radiocomunicación (CSDIR), formada por Ministerio Industria, Comunidades
Autónomas y FEMP.
La CSDIR aprueba por unanimidad sus Recomendaciones en Junio de 2005. En el marco de esas
Recomendaciones, la FEMP, con el respaldo de la Secretaría de Estado para la Sociedad de la
Información:
•
Firmó un Acuerdo con los operadores en junio de 2005 que se ha ido renovando anualmente.
3
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•
Aprobó el Código de Buenas Prácticas (Comisión Ejecutiva FEMP 29/11/2005), que recoge las
Recomendaciones CSDIR y la experiencia de Ayuntamientos y operadores y que ha sido
adoptado por los operadores.
•
Puso en marcha el SATI (febrero 2006).
•
Aprobó el Modelo de Ordenanza (Comisión Ejecutiva FEMP 29/04/2008), que recoge las
Recomendaciones CSDIR, la experiencia de aplicación del CBP y la jurisprudencia.
•
Aprobó una Resolución de renovación del consenso común de apoyar el despliegue de
infraestructuras de radiocomunicación por la Comisión de Sociedad de la Información y NNTT
de la FEMP (20/07/10) y la Comisión Ejecutiva de la FEMP (14/09/2010).
La FEMP, a través del SATI, realiza un esfuerzo continuado de asesoramiento a los Ayuntamientos
basado en:
•
Las Resoluciones de la CSDIR.
•
La experiencia acumulada con Ayuntamientos y transferencia de mejores prácticas con países
de nuestro entorno.
•
La jurisprudencia.
•
Las Recomendaciones de las Organizaciones Internacionales (OMS y UE) sobre el despliegue
de infraestructuras de radiocomunicación, especialmente para la gestión social y la
comunicación del riesgo.
Hasta finales de 2009, el Tribunal Supremo había anulado las disposiciones de las ordenanzas que no
respetaban el RD 1066/2001 o la normativa autonómica, sobre protección de la población a
emisiones electromagnéticas. Esa posición, se basaba en la falta de competencia de los
Ayuntamientos para modificar la normativa sanitaria. Al mismo tiempo, contribuía a evitar la
disparidad de condiciones de instalación basadas en la protección sanitaria entre los municipios y
añadía un argumento jurídico a los argumentos políticos, técnicos y de gestión del riesgo a favor de
que no se introdujeran medidas de protección diferentes a las que recomienda la ciencia
La sentencia de 17 de noviembre de 2009 (RJ 1764 de 2010 -Ordenanza de usos del paisaje urbano
de Barcelona-), ulteriormente invocada y transcrita por casi todas las sentencias posteriores dictadas
sobre este tema por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo
(TS) hasta la de 15 de noviembre de 2011 (RJ 7696/2011), dio lugar a una novedosa jurisprudencia
que asumía que los Ayuntamientos, dentro del ámbito de su propia competencia, pudieran imponer
límites o condiciones complementarias a los establecidos en el Real Decreto 1066/2001, bien
disminuyendo el nivel de emisiones radioeléctricas autorizables, bien señalando distancias de
protección frente a determinadas zonas sensibles, bien mediante el establecimiento de otros
condicionamientos.
La argumentación sobre la incertidumbre científica en torno a los efectos de los campos
electromagnéticos y sus consecuencias legales, en la que se asentaba aquella doctrina, no era
compartida por otras salas del Supremo (ver Sentencia núm. 58/2010 de 19 febrero de la Sala de lo
Civil, Sección 1ª del TS).
Además, la vía abierta por aquella línea jurisprudencial, planteaba interrogantes en cuanto al marco
competencial, ya que si bien, aunque nunca se puso en cuestión la competencia exclusiva del
Estado en materia de telecomunicaciones, de hecho, esa exclusividad se veía comprometida por la
disparidad de normativa en cuanto a los límites de emisiones y otras medias de protección.
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De hecho, el 22 de marzo de 2011 se dictó una sentencia por la Sala de lo Contencioso del Tribunal
Supremo, Sección 5ª, esta vez contra el Decreto Autonómico catalán 148/2001, que se muestra
restrictiva en cuanto a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales
establezcan medidas adicionales de protección que supongan límites más gravosos para las
operadoras que los establecidos por el Estado en lo que se refiere a la tecnología a utilizar, a los
niveles de emisión y a las distancias de protección. Doctrina que ha sido seguida en dos sentencias
posteriores de la misma Sección 5ª, las de 12 de abril y 14 de julio de 2011 y de la propia Sección 4ª
en la reciente Sentencia de 15 de noviembre de 2011 abandonando la doctrina que impulsó a partir
de la sentencia de 17 de noviembre de 2009, al alinearse con la Sección 5ª y concluir que "la gestión
del dominio público radioeléctrico y las facultades para su administración y control corresponden al
Estado”, incluyendo las medidas de protección para salvaguardar la “unidad de mercado”.
El SATI, ha incorporado a sus presentaciones e informes toda esta jurisprudencia según se ha ido
conociendo.
La orientación del SATI se seguirá basando, no sólo en lo que los Ayuntamientos “pueden” hacer
desde el punto de vista jurisprudencial, sino sobre todo en e lo que “conviene” desde el punto de
vista de la eficacia de las medidas adoptadas, la eficiencia en el uso de los recursos (humanos y
presupuestarios) y la gestión de la alarma social. Por lo tanto, el SATI propone:
•
Mantener en sus informes como referencia las Recomendaciones de la CSDIR y de las
Organizaciones Internacionales de referencia (UE y OMS) 1 que siguen de plena vigencia:
las razones técnicas, científicas y de comunicación del riesgo así lo recomiendan.
•
Confirmar que la tecnología y la ciencia no respaldan medidas adicionales de protección.
Al contrario:
 Las publicaciones de los estudios más recientes y las opiniones de las Organizaciones
responsables de la salud ratifican que no son necesarias ni convenientes medidas
adicionales de protección.
 Cuanto más lejos estén las antenas del usuario, mayor exposición.
 Con límites del 0,1 en exteriores o interiores no puede asegurarse el servicio con la
calidad actual. Sería necesario rediseñar las redes, ampliar el nº de antenas, dificultaría
o impediría la compartición.
•
La disparidad de regulación aumenta la desconfianza y la alarma social y dificulta la
gestión ordinaria de licencias y la legalización de las redes.
1
Unión Europea: Informe sobre la reunión con los Estados miembros sobre la aplicación de la Recomendación
del Consejo 199/519/EC, 3/5/2010: “el principio de precaución excluye una consideración del riesgo
puramente hipotética. Los factores de seguridad deben ser aplicados de manera tal que se establezcan los
hechos de manera consistente para evitar un proceso permanentemente abierto (open ended process). Hasta
ahora, no hay nuevos elementos que justifiquen que se apliquen medidas adicionales de protección a la
Recomendación del Consejo. La diferencia de límites de exposición en los estados miembros confunden a la
opinión pública”
OMS: Marco para el desarrollo de estándares de CEM basados en la salud (2006): “la estricta adhesión a los
estándares internacionales, que han sido desarrollados para proteger a todos los usuarios de telefonía móvil, a
las personas que trabajan cerca o viven alrededor de estaciones base y a la gente que no hace uso de este tipo
de comunicación”. “Si las autoridades reguladoras han adoptado normas de protección basadas en los efectos
sobre la salud, pero debido a la preocupación ciudadana, desean introducir medidas de precaución
adicionales que ayuden a reducir la exposición a los campos de RF, no deben menoscabar la base científica de
las normas incorporando arbitrariamente factores de seguridad adicionales a los límites de exposición. Las
medidas preventivas deben ser introducidas como parte de una política complementaria que estimule, en
forma voluntaria, la reducción de los campos de RF por parte de los fabricantes de equipos y por parte del
público”.
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II. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
ADOPTADAS POR AYUNTAMIENTOS
II. A. Alcance de las sentencias desde el punto de vista jurídico:
1.
INTRODUCCIÓN
La sentencia de 17 de noviembre de 2009 (RJ 1764 de 2010 -Ordenanza de usos del paisaje urbano
de Barcelona-), de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS y que se analizará
a continuación, originó una novedosa corriente jurisprudencial que asumió que los Ayuntamientos,
dentro del ámbito de su propia competencia, pudieran imponer límites o condiciones
complementarias a los establecidos en el Real Decreto 1066/2001, bien disminuyendo el nivel de
emisiones radioeléctricas autorizables, bien señalando distancias de protección frente a
determinadas zonas sensibles, bien mediante el establecimiento de otros condicionamientos.
Se dice que el fundamento para ello -según los términos expresados en las citadas sentencias-, lo
constituiría, de una parte, el no poder considerarse cerrado, desde una perspectiva estrictamente
científica, el riesgo de los campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas y de
otra parte, la adaptación de las instalaciones autorizadas a las mejores técnicas disponibles.
En España, ha sido y es clara la competencia estatal en este ámbito y así lo contempla el Art. 43 LGT.,
acogiendo una fórmula similar a la ya utilizada por el Art. 7.1 de la Ley de Ordenación de las
Telecomunicaciones de 1987, lo cual, obviamente, armoniza con el Art. 149.1.27ª CE, que atribuye al
Estado la competencia exclusiva sobre el régimen de prensa, radio y televisión y en general, de
todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas. Y también lo hace con el Art. 149.1.21ª, que
reconoce la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones (esta concurrencia
de títulos fue contemplada por la STC 168/1993, de 27 de mayo, expresando que la amplitud
conceptual de la regla del Art. 149.1.21ª engloba la de carácter más reducido del Art. 149.1.27ª.
Este marco posibilitaba indudablemente el ejercitar la competencia exclusiva del Estado
estableciendo los niveles de emisión radioeléctrica que sean tolerables y no supongan peligro para
la salud pública (así lo hizo y así lo declara el preámbulo del Real Decreto 1066/2001). Pero no excluía
de manera taxativa que otros poderes territoriales pudiesen dictar medidas adicionales de
protección en función de las competencias también atribuidas por el ordenamiento en ámbitos
como la salud o el medioambiente.
De hecho, algunas Comunidades Autónomas establecieron, de acuerdo con su competencia,
medidas adicionales de protección, disminuyendo los niveles de emisión de radiaciones
establecidos en el Real Decreto 1066/2001. Sobre ello, se pronunció el Tribunal Constitucional, al
examinar las peticiones de suspensión de leyes autonómicas y se expuso y asumió con naturalidad
al controlar jurisdiccionalmente las disposiciones reglamentarias por las SSTS de 3 de abril de 2007
(RJ 1987), 13 noviembre 2007 (RJ 823 de 2008) y 23 de septiembre de 2008 (RJ 4551).
Sin embargo, esta posibilidad de las CCAA queda ahora claramente limitada con la amplia
argumentación utilizada en las Sentencias de 22 de marzo, 12 de abril y 14 de julio de 2011 de la
Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS, y para los municipios en la de 15 de
noviembre de 2011 de la Sección 4ª del mismo Tribunal, al señalar en las mismas lo siguiente:
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Desde esta perspectiva, la regulación estatal no es un simple mínimo común que pueda ser
unilateralmente ampliado por las Comunidades autónomas con pretendido amparo en los títulos
competenciales de ambiente y sanidad, como precisamente en este caso sostiene la Administración
de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sino más bien un marco normativo general con vocación
de aplicación sobre la totalidad del territorio nacional, que pondera equilibradamente los diversos
intereses concurrentes, definiendo los requisitos técnicos del despliegue de la red que se consideran
necesarios para garantizar tanto un desarrollo eficaz de las telecomunicaciones como la salud de los
ciudadanos y la preservación del ambiente. Si se caracterizara la regulación estatal como un simple
mínimo común denominador, que puede ser superado por las Comunidades mediante el
incremento de las restricciones y limitaciones para las empresas con base en razones sanitarias o
ambientales, el propio equilibrio de la regulación, y, en definitiva, la unidad del mercado, que se
garantiza a través de esa regulación única y común, se desvirtuaría, frustrándose así el objetivo que
ha guiado la atribución competencial para el Estado, que resulta del tantas veces mencionado
artículo 149.1.21 de la Constitución ."
2.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE COMPETENCIAS MUNICIPALES
ANTERIOR A LA SENTENCIA DE 17 DE NOVIEMBRE DE 2009
Analizando los distintos pronunciamientos que el Tribunal Supremo ha emitido en relación a las
competencias municipales sobre la regulación, mediante Ordenanza, de la instalación de
infraestructuras radioeléctricas, no se encuentra ninguna sentencia anterior a la de 17 de
noviembre de 2009 que avale la posibilidad de que una Ordenanza recoja medidas
adicionales o distintas de protección que las estatales. Más bien al contrario:
1.
Las SSTS 24 y 26 de octubre de 2005 confirman las sentencias de instancia (de 12 de
noviembre de 2002 y 19 de noviembre de 2003, dictadas por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, Sección
2ª), que anulaban los preceptos de la Ordenanza del Ayuntamiento de Conil que sólo
permitían la instalación en suelo no urbanizable, siendo excepcional su autorización en
suelo urbano y urbanizable, establecían distancias mínimas de las instalaciones respecto a
viviendas y a centros educativos, geriátricos, etc., así como limitaciones de densidad de
potencia de las emisiones. Preceptos que anulaba por considerar que el Ayuntamiento se
había excedido en sus competencias.
Argumenta el Tribunal Supremo que “Sin perjuicio de rechazar el motivo por no combatir la
sentencia en la forma establecida cabe adicionar, como hicimos en la precitada sentencia de 24 de
noviembre de 2005, que la doctrina sobre la distribución competencial entre el Estado y los Entes
Locales en materia de telecomunicaciones figura debidamente expresada en nuestras sentencias de
4 de mayo de 2005, recurso de casación 1166/2003 y 24 de mayo de 2005, recurso de casación
2623/2003 en que reiterando lo ya manifestado en las sentencias de 15 de diciembre de 2003,
recurso de casación 3127/2001, y 18 de junio de 2001, recurso de casación 8603/1994. De lo allí
vertido destacamos que el ejercicio de la competencia municipal en orden al establecimiento de
exigencias esenciales derivadas de los intereses cuya gestión encomienda el ordenamiento a los
Ayuntamientos no puede entrar en contradicción con el ordenamiento ni traducirse, por ende, en
restricciones absolutas al derecho de los operadores a establecer sus instalaciones, ni en limitaciones
que resulten desproporcionadas.”
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2.
La STS 28/03/2006, ratifica la sentencia de 16 de abril de 2003, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que anulaba los
artículos 2.2 d) y 3 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Totana por cuanto establecen
áreas de exclusión, fijando determinadas distancias en las que está prohibida la instalación
de antenas.
Considera la sentencia de instancia (consideraciones que reproduce la sentencia del TS) que “no hay
duda de que se trata de una disposición establecida para la protección respecto de las emisiones
radioeléctricas y, por tanto, se trataría de una norma de naturaleza medioambiental… Por
consiguiente, centrada la cuestión, la conclusión no puede ser otra que la de excluir la competencia
de los entes locales para establecer medidas adicionales de protección medioambiental si no están
investidos de una habilitación legal específica”.
Y por lo que se refiere a los límites de las emisiones radioeléctricas, considera que: “en la Región de
Murcia, al no haberse adoptado por la Comunidad Autónoma medidas adicionales de protección
medioambiental en materia de emisiones radioeléctricas, el procedimiento medioambiental se lleva
a cabo por el Estado a través de los trámites de la OM de 9 Mar. 2000 y RD 1066/2001, lo que no es
obstáculo para la intervención del Ayuntamiento a través del otorgamiento de licencia de apertura,
si bien limitado a controlar y supervisar el cumplimiento de los límites medioambientales impuestos
por el órgano ambiental, que en estos casos es estatal.” Añadiendo que el Ayuntamiento carece de
potestad normativa para el establecimiento de niveles reforzados de protección medioambiental en
la materia (niveles de emisión radioeléctrica).
3.
La STS 11/10/2006, confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
con sede en Burgos de 9 de enero de 2004, que anulaba los preceptos de la Ordenanza del
Ayuntamiento de Ávila en los que se establecían la obligatoria reducción del 25 por ciento
de los niveles de referencia cuando la instalación se encuentre a menos de 400 metros de
zonas sensibles y se garantizaba para el futuro una distancia de 300 metros entre antenas de
distintos operadores y de 100 metros, en plano horizontal, desde la base de cada antena a
las viviendas.
4.
La STS 23/10/2006 estima parcialmente el recurso contra la sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de 19 de septiembre de 2003, y anula los
apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Ordenanza de Ingenio que sólo permitía la autorización
de emplazamientos de infraestructuras radioeléctricas en edificios públicos o en suelo
público, reservándose el Ayuntamiento la potestad de autorizar o no emplazamientos en
terrenos o edificios privados.
Y el Tribunal Supremo, apoyándose en la jurisprudencia anterior (Sentencias de 24 de enero de 2000
y 18 de junio de 2001), fundamenta la anulación en que “la regulación de las materias a que se
refieren es de competencia estatal.”
5.
La STS 10/01/2007 confirma la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, de 17 de
marzo de 2003, que anulaba los preceptos de la Ordenanza del Ayuntamiento de Albatera
en los que se establecían una distancia mínima a las viviendas de 100 metros y el límite de
densidad de potencia de las emisiones.
Apoya el Tribunal Supremo sus argumentos en las sentencias precedentes por él dictadas (de 11, 17
y 23 de mayo y la de 4 de julio de 2006, 18 de junio de 2001 y 24 de enero de 2000), considerando
que “cuando exista una regulación de carácter estatal o autonómica los Ayuntamientos no son
competentes para la regulación de la materia. Ello no solo sucede respecto a la licencia de actividad
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en general, sino también respecto a otros puntos que se contemplan en la Ordenanza de que ahora
se trata, como el establecimiento de distancias de seguridad y la compartición de infraestructuras.
En todos estos casos los Ayuntamientos no pueden regular cuestiones como las citadas, cuando la
regulación ya está contemplada en la normativa estatal o autonómica.”
6.
La STS 06/10/2009 declara que no ha lugar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de
Zizur Mayor contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra de 4 de marzo de 2005, en la que se estimó el recurso
interpuesto por Telefónica Móviles España, S.A. frente al acuerdo de este Ayuntamiento por
el que se desestimaban las alegaciones y se aprobaba definitivamente la modificación del
Plan General de Ordenación Urbana de Zizur Mayor. En dicha modificación se establecía la
prohibición de instalación de estaciones base en todo el término municipal a excepción del
espacio destinado a tal efecto.
Consideraba el Tribunal de instancia que el ejercicio de las competencias municipales no puede
implicar per se una prohibición total de instalación que negaría ex radice en el planeamiento toda
instalación industrial o de servicios en el casco urbano. Y el Tribunal Supremo que “la sentencia
recurrida no niega al municipio la potestad de, a través del planeamiento municipal, establecer
restricciones o limitaciones a la instalación de estaciones de telecomunicación, sino que ha
considerado, y con razón, que la concreta prohibición general para instalar aquéllas en todo el
término municipal, salvo en un concreto paraje, no está justificada por resultar desproporcionada y
más perjudicial para el medio y la salud al tener que incrementarse la potencia de emisión con un
empeoramiento e incluso pérdida del servicio, sin que tal decisión, por ser contraria al ordenamiento
jurídico, pueda ampararse en el principio de igualdad.”
3.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO A PARTIR DE LA SENTENCIA DE 17 DE
NOVIEMBRE DE 2009 Y HASTA LA SENTENCIA DE 22 DE MARZO DE 2011
El cambio de criterio del Tribunal Supremo que arranca de la sentencia de 17 de noviembre de
2009 viene a suponer precisamente que la potestad de establecer medidas adicionales de
protección a las prevenidas en el RD 1066/2001, es disponible también por parte de las Entidades
Locales.
La Sentencia de 17 de noviembre de 2009, en la que se impugnaban los artículos 91.3.c y d, 91.7,
96.4 y Disposición Adicional de la Ordenanza de usos del paisaje urbano de Barcelona, es el punto
de partida de la nueva orientación jurisprudencial. Por este motivo, llama la atención que utilice
expresiones como que se sigue la “doctrina reiteradamente mantenida por esta sala”, cuando
precisamente lo que estaba instaurando es una doctrina de signo contrario a la mantenida con
anterioridad.
A continuación se transcribe el texto del Fundamento de Derecho Octavo, pues el mismo se repite
constantemente como argumentación en las sentencias posteriores2, en la mayoría de los casos sin
ninguna otra argumentación:
2
1. Sentencia de 6 de abril de 2010 contra la Ordenanza de Alcoy (Alicante).
2. Sentencia 6 de abril de 2010 contra la Ordenanza de Almería.
3. Sentencia 27 de abril de 2010 contra la Ordenanza de Sant Lluís (Baleares).
4. Sentencia 4 de mayo de 2010 contra la Ordenanza de Toledo.
5. Sentencia 17 de mayo de 2010 contra la Ordenanza Ontinyent (Valencia).
6. Sentencia de 18 de mayo de 2010 contra la Ordenanza del Ayuntamiento de Segorbe (Castellón).
7. Sentencia de 15 de junio de 2010 contra la Ordenanza de Sedaví (Valencia).
8. Sentencia de 15 de junio de 2010 contra la Ordenanza de Mislata (Valencia).
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“El riesgo que la exposición prolongada a radiaciones electromagnéticas, en especial las procedentes
de las estaciones base de telefonía móvil, pueda ocasionar a la salud ha producido una honda
preocupación a la sociedad; por ello, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1066/2001, de 28 de
septiembre por el que se aprueba el Reglamento que establece las condiciones de protección del
dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección
sanitaria frente a emisiones radioeléctricas.
Esta disposición general establece unos límites máximos de emisión que dependen de las
frecuencias utilizadas y recoge los criterios de protección sanitaria frente a campos
electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas establecidos en la Recomendación del
Consejo de Europa de doce de julio de mil novecientos noventa y nueve, relativa a la exposición al
público en general a los campos electromagnéticos.
El hecho que este riesgo por los campos electromagnéticos procedentes de emisiones
radioeléctricas no puede ser considerado cerrado desde una perspectiva estrictamente científica, es
lógico que los Ayuntamientos en el ámbito de su propia competencia se sientan tentados a
imponer medidas adicionales de protección en esta materia, bien exigiendo, como acontece en el
caso que enjuiciamos, límites o condiciones complementarios a los establecidos en el citado Real
Decreto 1066/2001, bien, estableciendo distancias de protección frente a determinadas zonas
sensibles -colegios, hospitales, parques y jardines públicos- estableciendo unas áreas de seguridad
alrededor de esas zonas sensibles en los que no se permita la instalación de estaciones emisoras de
radiaciones electromagnéticas.
De ahí, estas normas dentro del marco de la Ley 3/1998, de 27 de febrero ( LCAT 1998, 151), tienen
una finalidad preventiva y pretenden la adaptación de las licencias y mejoras técnicas disponibles,
adecuándose como afirma la Administración demandada a la doctrina del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña, que corresponde a la doctrina reiteradamente mantenida por esta Sala.”
9. Sentencia de 14 de septiembre de 2010 contra la Ordenanza de Utiel (Valencia).
10. Sentencia de 5 de octubre de 2010 contra la Ordenanza de Bonrepós i Mirambell (recurso Vodafone)
(Valencia).
11. Sentencia de 5 de octubre de 2010 contra la Ordenanza de Bonrepós i Mirambell (recurso France
Telecom) (Valencia).
12. Sentencia de 5 de octubre de 2010 contra la Ordenanza de Silla (Valencia).
13. Sentencia de 5 de octubre de 2010 contra la Ordenanza de Albal (Valencia).
14. Sentencia de 5 de octubre de 2010 contra la Ordenanza Toledo.
15. Sentencia de 13 de octubre de 2010 contra la Ordenanza de Burriana (Castellón).
16. Sentencia de 8 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Alaquàs (Valencia).
17 Sentencia de 17 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Burjassot (Valencia) (VF).
18. Sentencia de 17 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Burjassot (Valencia) (FT).
19. Sentencia de 17 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Burjassot (Valencia) (TME).
20. Sentencia de 17 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Paiporta (Valencia).
21. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Xátiva (Valencia).
22. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Benissa (Alicante).
23. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 contra la Ordenanza de Tavernes de la Valldigna (Valencia).
24. Sentencia de 13 de diciembre de 2010 contra la Ordenanza de Elche (Alicante).
25. Sentencia de 13 de diciembre de 2010 contra la Ordenanza de Medina de Rioseco (Valladolid).
26. Sentencia de 18 de enero de 2011 contra la Ordenanza del Ayuntamiento de Medina de Rioseco
(Valladolid).
27. Sentencia de 22 de febrero de 2011 contra la Ordenanza de Valladolid de 2005.
28. Sentencia de 15 de marzo de 2011 contra la Ordenanza de Valladolid de 2002.
29. Sentencia de 12 de abril de 2011 contra la Ordenanza de Valladolid de 2002
10
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Esta Sentencia y las que la siguieron hasta la de 22 de marzo de 2011, todas ellas de la Sección 4ª de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, venían a reconocer una cierta competencia
municipal para establecer límites de emisión adicionales a los establecidos en la normativa estatal,
aunque 3 con matices que conviene resaltar.
Así, la STS 05/10/2010 declara ajustado a derecho el artículo 5 de la Ordenanza Toledo que establece
niveles de emisión más restrictivos que los fijados en la legislación estatal, aunque se limita a
reproducir los niveles de exposición establecidos en la Ley autonómica 8/2001, de 28 de junio, de
Ordenación de las Instalaciones de Radiocomunicación en Castilla-La Mancha. El TS puntualiza que
en el caso de que exista normativa autonómica sobre la materia como es el caso (Ley 8/2001), la
Ordenanza municipal deberá respetar los límites fijados por la Administración Autonómica: Postura
que debemos mantener también en nuestro caso (competencia municipal para fijar límites
adicionales a los contemplados para la emisión de radiaciones electromagnéticas en el Real Decreto
1066/2001), sin que sea impedimento para ello el hecho de que en la legislación autonómica
aplicable, tal como sostiene la recurrente, se pudieran contemplar límites específicos de emisión
más restrictivos que los fijados a nivel estatal. Nos situaríamos ante un segundo escalón de
protección en el terreno de la protección de la salud, que sin embargo no sería impeditivo del
ejercicio de las competencias municipales, sin perjuicio del respeto debido en su ejercicio a los
límites fijados por la Administración autonómica.”
Y también en alguna de esas sentencias se reconocía la competencia municipal para establecer
distancias de seguridad que pueden establecerse respecto de las zonas sensibles a las que se refiere
el RD 1066/2001, por el tipo de uso del suelo, entre instalaciones, etc. Este es el caso, por ejemplo, de
la STS 08/11/2010 que no acoge la petición de anulación del artículo 4 del Plan Director de
Telecomunicaciones de Alacuàs, que limita la posibilidad de emplazamiento de antenas a los
polígonos industriales y a los parques de antenas de telefonía móvil y establece una distancia de
seguridad mínima de 200 metros a zonas residenciales y dotaciones públicas. Considera el TS que “el
Ayuntamiento de Alacuás aduce que la prestación del servicio queda asegurada en los términos
previstos en la Ordenanza dado el limitado perímetro del núcleo urbano o residencial del término
municipal. Y tal aserto, incorporado al expediente y por tanto, conocido por la actual recurrente, ha
de resultar fundamental a la hora de resolver el presente recurso, pues es lo cierto que la operadora,
conocedora del mismo, no ha puesto en marcha iniciativa alguna que sirva para su desvirtuación”.
Aunque no en todos los casos la regulación contenida en las Ordenanzas es considerada ajustada a
derecho. Así ocurre cuando el TS aprecia que la concreta regulación de esas distancias supone
restricciones absolutas al derecho de los operadores a establecer sus instalaciones o resultan
desproporcionadas.
Así, la STS 14/09/2010 declara la nulidad del precepto de la Ordenanza de Utiel que establecía la
limitación de ubicar las instalaciones a una distancia de al menos 1000 metros lineales del suelo
clasificado como urbano o urbanizable. Considera el TS que “lejos de permitirse a título de cautela la
Por ejemplo la de 17/11/2010 contra la Ordenanza de Paiporta dice expresamente que: “resulta indiferente si,
como sostiene el recurso de casación, el juzgador de instancia ha podido malinterpretar la Ordenanza, en el
sentido de no fijar límites adicionales a los previstos en la regulación estatal, salvo en lo referente a las zonas
sensibles, pues aun cuando si, como sostiene la parte, la restricción de las emisiones afectara también al resto
de zonas del término municipal, no por ello se estaría actuando fuera del límite de las competencias
municipales.” O la de 23/11/2010 contra la Ordenanza de Tavernes de la Valldigna: “Inquietud que ha dado
lugar a la promulgación de normas tuitivas en el ámbito estatal, en particular el Real Decreto 1066/01 …., si
bien la determinación en tal reglamento de unos límites máximos de emisión no impide la implantación de
medidas adicionales de protección por parte de los Ayuntamientos, dentro del ámbito de sus competencias,”
3
11
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
instalación de elementos de telecomunicación en lugares en que en principio esté prohibido con la
finalidad de hacer posible la cobertura del servicio en el término municipal, la interdicción es por el
contrario absoluta a tenor del art. 4.6 de la Ordenanza de referencia, al preceptuar en términos
imperativos que "Las estaciones base o cualquier instalación de telefonía móvil, deberán ubicarse
obligatoriamente en suelo no urbanizable". Añadiéndose a ello una restricción adicional en el art.
12.1.1, en sede de "Condiciones de instalación", señalando que "Preferentemente las instalaciones de
telefonía móvil deberán ubicarse en suelo no urbanizable de propiedad municipal con una distancia
de, al menos 1000 metros lineales de suelo calificado como urbano o urbanizable". Restricción que,
si se lee bien, no sólo se refiere a la distancia a respetar al suelo no urbanizable, sino incluso a la
necesidad de realizar la instalación en terrenos públicos de propiedad municipal, olvidando el
derecho de las operadoras a suscitar la ubicación de la instalación en terrenos privados a tenor del
art. 46 de la Ley General de Telecomunicaciones de 1998. Disposiciones ambas de la Ordenanza (sus
arts. 4.6 y 12.1.1 ) que, puestas en relación y habida cuenta de la falta de previsión de normas que
aseguren la reversión de la regla general en aras de la segura cobertura del servicio, nos parecen
contrarias al derecho de establecimiento de los operadores y faltas de proporcionalidad.” 4
En conclusión, podemos decir que estos pronunciamientos del TS fueron favorables a la posibilidad
de que las Ordenanzas municipales establezcan límites de niveles de emisión radioeléctrica más
restrictivos que los establecidos en el RD 1066/2001, así como limitaciones relativas a distancias de
seguridad, aunque en el caso de que la Comunidad Autónoma haya regulado estas cuestiones, la
Ordenanza municipal deberá también respetar esa regulación.
En cualquier caso, el TS exigía que las restricciones fueran proporcionadas al interés público que se
pretendía proteger y no se tradujeran en restricciones absolutas al derecho de los operadores a
establecer sus infraestructuras, cuestión ésta cuya apreciación depende de quien lo aduzca lo pueda
probar, salvo que se trate de limitaciones que vulneran de forma flagrante tales condiciones.
Las sentencias a las que se ha hecho referencia en este apartado planteaban interrogantes de
valoración en cuestiones relevantes como el que no se mencionase el cambio de criterio en relación
a una consolidada jurisprudencia anterior que venía asumiendo la ausencia de competencia
municipal en esta materia (si se cambia de criterio, parece lógico que deba así manifestarse
explícitamente).
Al contrario, en la primera sentencia, la de 17 de noviembre de 2009 contra la Ordenanza de
Barcelona, el Tribunal Supremo indica en el Fundamento de Derecho Octavo que esta doctrina “…
corresponde a la doctrina reiteradamente mantenida por esta Sala”, debiendo entenderse que se
refiere a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo. Sin embargo, no cita ni una sola sentencia
anterior que siga esta línea jurisprudencial, ni tampoco se ha encontrado ninguna en ese sentido.
En cualquier caso, conviene tener en cuenta el carácter extraordinario de los recursos de casación
(recursos de los que deriva la doctrina del Tribunal Supremo antes citada) y que, por tanto, la
confirmación o casación (total o parcial) de las sentencias de instancia no siempre implica un
pronunciamiento sobre cuestiones de fondo o los preceptos concretos de las Ordenanzas
municipales que las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia declaran ajustados a derecho
o anulan.
4
En el mismo sentido se pronuncia el TS en sendas sentencias de 05/10/2010. La primera anula el artículo 3 de
la Ordenanza de Bonrepós i Mirambell, que obligaba a la instalación de las antenas de telefonía móvil en suelo
industrial, con la limitación adicional de 300 mts lineales a zonas urbanas o urbanizables con otros usos
distintos del industrial. La segunda ratificada la anulación por el TSJ del art. 5, apartado segundo, de la
Ordenanza Toledo en cuanto al establecimiento de una distancia preventiva de 200 metros, medidos entre
fachadas, a los centros considerados sensibles por la Ordenanza.
12
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
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En primer lugar, la confirmación de la sentencia de instancia puede producirse por inadmisión del
recurso. Así ocurre, por ejemplo en la STS 17 de mayo de 2006, que desestima el recurso declarando
su inadmisibilidad con los siguientes argumentos:
“…el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia que permita
reabrir todo el debate procesal. Su objeto es la protección de la norma y de la jurisprudencia por lo
que el Tribunal de Casación solo puede examinar las infracciones que se aduzcan de la norma o de
la jurisprudencia, sobre la base de alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de
forma que si no se alegan alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de
casación.
En consecuencia, las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia solo pueden ser
combatidas en esta vía alegando como base del recurso la vulneración de normas estatales o de
derecho comunitario europeo que hubiesen sido relevantes y determinantes del fallo recurrido,
siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala
sentenciadora (Art. 86.4 LJCA). La relevancia de dichas normas estatales o comunitarias ha de ser real
y no invocadas con carácter instrumental para posibilitar el acceso al recurso extraordinario que
constituye la casación, sometida a los requisitos precisos establecidos por la LJCA entre los que se
incluye el respeto a las formalidades establecidas.
Lo acabado de exponer conduce a declarar la inadmisibilidad del recurso que, en esta fase,
comporta la desestimación, pues la invocación del Art. 3.1 del Código Civil en relación con
determinados preceptos de la Ordenanza municipal constituye una invocación instrumental que no
encaja en la naturaleza del recurso de casación que acabamos de exponer.”
En segundo lugar, las sentencias dictadas en casación sólo se pronuncian sobre las cuestiones
planteadas por el recurrente y en base a los elementos de prueba presentados en el recurso que se
somete a casación. Citaremos aquí el caso ya comentado de la STS 10 de enero de 2007 que
confirma la STSJ Valenciano 17 de marzo de 2003, que declaraba ajustado a derecho el precepto de
la Ordenanza del Ayuntamiento de Albatera que establecía una distancia mínima de 300 metros a
los centros educativos, sanitarios, geriátricos y análogos. No obstante, el Tribunal Supremo no se
pronuncia sobre esta cuestión al ser el Ayuntamiento el que interpuso el recurso de casación y no
incluir en dicho recurso el pronunciamiento del STSJ sobre este precepto.
Y en sentido contrario, la reciente sentencia del TS de 12 de abril de 2011 contra la sentencia del TSJ
de Andalucía de 31 de mayo de 2006 contra la Ordenanza de Chiclana, en la que considera que no
proceden los motivos de casación alegados y en consecuencia, queda firme la sentencia previa del
TSJ de Andalucía que anulaba el establecimiento de una distancia mínima de 100 mts a centros
educativos, sanitarios o asistenciales.
Y lo mismo ocurre en la STS 16 de julio de 2008, en la que no se pronuncia, por no haber sido objeto
del recurso, sobre la nulidad declarada por la sentencia de instancia del precepto de la Ordenanza
de Zaragoza que impedía la instalación a menos de 100 metros, medidos horizontalmente de
parcelas donde existan guarderías, escuelas de enseñanza infantil, ciclos obligatorios y centros
sanitarios.
Y las sentencias citadas del Tribunal Supremo se limitan, como era lo normal, a resolver en función
de los concretos preceptos cuestionados, sin pretensión de establecer una doctrina general sobre el
significado y alcance de la competencia local novedosamente reconocida y que lleva, como se ha
puesto de manifiesto anteriormente, a la gran incongruencia de que una misma prohibición o
13
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
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limitación se mantenga en unos supuestos y se suprima en otros atendiendo a los condicionantes
concretos de cada proceso.
4. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO A PARTIR DE LA SENTENCIA DE 22 DE
MARZO DE 2011.
Un nuevo giro en los pronunciamientos del Tribunal Supremo viene de la Sección 5ª de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo y su Sentencia de 22 de marzo de 2011 contra el Decreto Autonómico
catalán 148/2001, de 29 de mayo, de ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y
otras instalaciones de radiocomunicación.
La sentencia estima el recurso interpuesto contra la sentencia de 15 de diciembre de 2005, del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) y
declara que los artículos 5, 6.2.a), 14.2, Disposición Transitoria Segunda y Anexos 1, 2, 3 y 4 del
Decreto de la Generalidad de Cataluña 148/2001, son nulos de pleno derecho.
Del análisis de esta sentencia destacamos los siguientes pronunciamientos:
•
Rechaza la alegación sobre la infracción del artículo 44.3 de la Ley General de
Telecomunicaciones por tratarse de una cuestión nueva (no planteada en la demanda ni
examinada en la sentencia de instancia) que, como tal, queda excluida del debate casacional,
según jurisprudencia constante. No obstante, citando la sentencia de la propia Sala de 9 de
marzo de 2011 5, advierte que el informe del Ministerio de Ciencia y Tecnología es preceptivo si
la reglamentación general de una Comunidad Autónoma, sobre ordenación de las
infraestructuras en red de comunicaciones, predetermina el contenido de los instrumentos de
planeamiento al imponerles un contenido o marcarles unas directrices de necesaria observancia
a la hora de abordar la ordenación urbanística, pues difícilmente puede decirse que no nos
hallemos ante un instrumento de planificación urbanística cuando se trate de un reglamento
que perfila el contenido de la planificación urbanística y además lo hace en nombre de la
potestad autonómica para ordenar el territorio.
•
Sobre la competencia en materia de telecomunicaciones, el TS reafirma la competencia
estatal en las materias recogidas en el tan citado artículo 149.1.21 de la Constitución
(sobre el régimen general de las comunicaciones y sobre la materia de las telecomunicaciones),
pero añade que ello no implica que esa competencia del Estado haya de prevalecer necesaria e
incondicionalmente sobre las demás competencias sectoriales autonómicas y locales que
inciden en esta materia, básicamente las urbanísticas y ambientales, hasta dejarlas, en la práctica,
inoperativas.
Y partiendo de esta premisa declara no ajustados a derecho los siguientes preceptos
impugnados en casación:
5
En esta sentencia el TS concluía que el informe es exigible a las ordenanzas municipales sobre regulación de
la instalación de redes de comunicaciones que formalmente no se presenten como instrumentos de
planeamiento urbanístico pero que de hecho contengan una regulación tal que en la práctica venga a
subdividir la clase de suelo de que se trate en zonas diferenciadas por razón del destino específico o
aprovechamiento urbanístico concreto que se les asigne, es decir, que materialmente califiquen suelo.
14
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
o
El artículo 5 (y los Anexos 1, 2, 3 y 4 6 a los que remite), por considerar que regulan
cuestiones propiamente técnicas que entran de lleno dentro del ámbito
competencial reservado al legislador estatal, a la vista del contenido de las
prescripciones incorporadas a estos dos apartados y anexos correspondientes, donde se
regulan tanto limitaciones para el margen de frecuencias, intensidad de campo y densidad
de potencia, como distancias mínimas a las antenas, que inciden directamente en la
configuración, diseño técnico y despliegue de las infraestructuras que conforman la red, y
que entran dentro del ámbito de competencia estatal, como resulta de lo dispuesto en los
artículos 61 y 62 de la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998 , aquí aplicable.
Añade el TS que en el ámbito de la ordenación técnica de las telecomunicaciones no
nos situamos ante una tarea a realizar conjuntamente por el Estado y las Comunidades
Autónomas, sino ante el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado ex artículo
149.1.21 de la Constitución, que se enmarca en la exigencia de la unidad del orden
económico en todo el ámbito del Estado, y que exige un mínimo normativo como
presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas
Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales
o disgregadores, por lo que no cabe invocar los títulos competenciales en materias como el
urbanismo, el medio ambiente o la sanidad para defender una ordenación autonómica que
desdibuje la unidad de la regulación técnica del mercado de las telecomunicaciones.
Aunque resulta innegable que el despliegue de las redes de telecomunicaciones debe ser
abordado también desde el ordenamiento urbanístico y ambiental, sobre el que las
Comunidades Autónomas ostentan competencias indiscutibles, esas competencias no
pueden desbordar su ámbito específico para diluir la operatividad de la competencia
exclusiva estatal en esta materia.
Dice el TS que en la materia de las telecomunicaciones, es al legislador estatal al que le ha
correspondido cohonestar los intereses de las empresas del sector, por un lado, y las
exigencias ambientales y sanitarias por otro, y que la regulación de “limitaciones para el
margen de frecuencias, intensidad de campo y densidad de potencia, así como distancias
mínimas a las antenas, que inciden directamente en la configuración, diseño técnico y
despliegue de las infraestructuras que conforman la red” entran dentro del ámbito de la
competencia estatal, como resulta de lo dispuesto en los artículos 61 y 62 (“… en dicho
reglamento se regulará el procedimiento de determinación de los niveles de emisión
radioeléctrica tolerables y que no supongan un peligro para la salud pública”) y
concordantes de la Ley General de Telecomunicaciones, lo que se ha llevado a cabo
mediante el Real Decreto 1066/2001, para concluir con rotundidad que “materia esta que,
pese a estar expresa y específicamente atribuida al Estado por los preceptos que acabamos
de citar, ha sido desarrollada en el apartado 5 y anexo 1 y 2 del Decreto impugnado, que
introducen precisamente una regulación técnica sobre los niveles de emisión que se
El anexo 1 –al que remite el apartado a)- establece los niveles de referencia en cuanto a margen de
frecuencia, intensidad de campo y densidad de potencia. El anexo 2 –al que remite el apartado b)- se refiere:
primero, a las distancias de protección en zonas de uso continuado por las personas; segundo, a las
restricciones adicionales de protección que son unas distancias mínimas a las antenas para las zonas abiertas
de uso continuado para las personas y sin protección de edificaciones; y tercero, a las instalaciones de telefonía
móvil en los espacios abiertos de los centros docentes y establecimientos que acojan de manera regular
población en edad escolar. El anexo 3 regula las "prescripciones para la redacción del proyecto técnico para la
demarcación no urbana" y el anexo 4 añade una información básica adicional a la prevista en el anexo 3 –a
estos dos últimos anexos se remite el apartado c)-.
6
15
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
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estiman tolerables sin título competencial que habilita a la Administración autonómica
para ello”.
El TS apoya la anulación de los apartaos a) y b) del artículo 5 y de los anexos 1 y 2 en la
prueba pericial practicada en la instancia, que según él “puso de manifiesto que establecía
unas limitaciones técnicas notoriamente restrictivas para el desenvolvimiento de la red,
superiores a las establecidas en el Real Decreto 1066/2001”, a diferencia de otras sentencias
donde el TS se ha quejado de la falta de prueba pericial consistente que apoye las
argumentaciones de los operadores.
Por último, establece en este apartado al referirse al RD 1066/01 que “la regulación estatal
no es un simple mínimo común que pueda ser unilateralmente ampliado por las
Comunidades autónomas con pretendido amparo en los títulos competenciales de
ambiente y sanidad … sino más bien un marco normativo general con vocación de
aplicación sobre la totalidad del territorial nacional, que pondera equilibradamente los
diversos intereses concurrentes, definiendo los requisitos técnicos del despliegue de la red
que se consideran necesarios para garantizar tanto un desarrollo eficaz de las
telecomunicaciones como la salud de los ciudadanos y la preservación del ambiente”.
o
El artículo 6.2,a) 7, por considerar que la determinación de los estándares de tecnología
idóneos es una cuestión que entra de lleno en el ámbito reservado para el legislador
estatal ex artículo 149.1.21 de la Constitución, conclusión que no se desvirtúa por el
hecho de que esa obligación se enmarque en una finalidad de índole ambiental, cual es
prevenir las afecciones al paisaje y las emisiones, pues esa finalidad no puede ser esgrimida
para diluir la competencia exclusiva estatal y fraccionar la unidad del mercado en tantas
regulaciones como Comunidades Autónomas e incluso Ayuntamientos haya en función de
lo que cada uno estime como más adecuado a estos efectos. Añade el TS que este precepto
no remite la determinación de esa mejor técnica disponible a la legislación estatal ni cabe
entender que eso es evidente aunque no se diga de forma expresa 8, sino que deja la
cuestión en un nivel de incertidumbre que pugna frontalmente con la imprescindible
seguridad jurídica que debe presidir las relaciones de los operadores con la Administración.
o
El artículo 14.2 y la Disposición Transitoria segunda, por considerar que estos preceptos
no son más que desarrollo lógico y corolario de lo que en el artículo 5 y anexos se prescribe,
por lo que sobre la legalidad de aquéllos ha de llegarse a la misma conclusión que sobre la
del artículo 5 y los mencionados anexos.
Por el contrario, el TS no acoge la impugnación de los artículos 8 y 14.2 que la recurrente fundaba
también en motivos de incompetencia de la Generalidad de Cataluña:
o
El TS no considera que el artículo 8 sea contrario a derecho por la sencilla razón de que a
través del mismo no se establece sino una simple obligación de información a la
Administración actuante, entre otras cuestiones sobre la tecnología prevista, que no
predetermina la Autoridad competente para fijar los estándares técnicos correspondientes,
que es, y no puede dejar de ser otra, que la estatal. Añade que esa obligación de
información no es contraria a Derecho, si bien, la Administración autonómica no puede
7
Establece como principio al que deben atenerse los titulares de las actividades de radiocomunicación el de
prevenir las afecciones al paisaje y las emisiones utilizando la mejor técnica disponible.
8
Recientes sentencias del TS (de 5 de octubre de 2010 y 13 de diciembre de 2010) han rechazado motivos
casacionales similares a éste, porque, examinadas las circunstancia del caso, se constató que la exigencia de la
mejor tecnología disponible se fundaba en el Derecho estatal, que es justamente lo que no ocurre en el
Decreto148/2001 ahora enjuiciado.
16
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esgrimir tal obligación para sobrepasar lo que el precepto establece y tratar de controlar o
decidir sobre la tecnología aplicable.
o
Tampoco aprecia el TS que el artículo 14.1 sea contrario a derecho pues no establece más
que un sistema de control de índole estrictamente ambiental, que como tal, ceñido a ese
concreto ámbito, no excede de las competencias autonómicas o municipales en la materia,
aunque sea obvio que no cabe invocar este precepto para sobrepasar lo que en él se
establece e interferir en los aspectos técnicos que corresponden a la competencia estatal.
En resumen, la STS de 22 de marzo de 2011 viene a deslindar el alcance de la normativa de las CCAA
aplicable a la instalación de las redes e infraestructuras de las telecomunicaciones. Y lo hace en los
siguientes términos:
a) Es competencia exclusiva del Estado la ordenación técnica de las telecomunicaciones y no cabe
invocar los títulos competenciales en materias como el urbanismo, el ambiente o la sanidad para
defender una ordenación autonómica que desdibuje la unidad de la regulación técnica del mercado
de las telecomunicaciones.
b) Aunque resulta innegable que el despliegue de las redes de telecomunicaciones debe ser
abordado también desde el ordenamiento urbanístico y ambiental, sobre el que las CCAA ostentan
competencias indiscutibles, esas competencias no pueden desbordar su ámbito específico para
diluir la operatividad de la competencia exclusiva estatal en esta materia.
c) En virtud de esa competencia exclusiva, corresponde al Estado la regulación de limitaciones para
el margen de frecuencias, intensidad de campo y densidad de potencia, así como distancias
mínimas a las antenas, cuestiones estas que inciden directamente en la configuración, diseño
técnico y despliegue de las infraestructuras que conforman la red.
Por si había alguna duda sobre la posible traslación de la doctrina sentada en esta sentencia al
ámbito de las competencias locales, la sentencia de 12 de abril de 2011 viene a despejarlas al afirmar
que resulta de plena aplicación a los ámbitos insular y municipal.
Este nuevo cambio jurisprudencial se asienta con las más reciente sentencias de 12 de abril y 14 de
julio de 2011, también de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y 15 de
noviembre de 2011 de la Sección 4ª del mismo Tribunal.
Sentencia de 12 de abril de 2011 contra el Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de
Menorca (Recurso de Casación núm. 4789/2006).
En esta sentencia, de nuevo la Sección 5ª de la Sala Tercera del TS confirma la falta de competencia
de las Administraciones territoriales en materia de telecomunicaciones para fijar medidas de
protección adicionales a las del RD 1066/2001en el recurso de casación interpuesto por el Consejo
Insular de Menorca contra la sentencia del TSJ de las Islas Baleares de 25 de mayo de 2006 que
resolvía el recurso promovido por la Administración General del Estado contra el Plan Especial de
Telefonía Móvil de la Isla de Menorca,.
En el segundo motivo de casación, que es el que aquí nos interesa, la recurrente esgrime la
titularidad del Consejo Insular de competencias en materia de sanidad. Para rechazar este motivo de
casación el TS recurre a la sentencia arriba comentada de 22 de marzo de 2011 reproduciendo varios
de sus fundamentos jurídicos (sentencia que el TS afirma seguir y confirmar, ya que no hace “sino
modular, perfilar o concretar la doctrina, de precedente cita, elaborada por la Sección Cuarta de esta
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Sala, en relación con las competencias sanitarias, de telecomunicación y, de urbanismo y ordenación
territorial, en el ámbito de la telefonía móvil”. Considera además el TS que la doctrina de esa
sentencia, aunque estaba referida al ámbito autonómico, “resulta de plena aplicación a los ámbitos
que aquí nos afectan, cuales son el insular y municipal.”
Mantiene el Consejo Insular que, en ningún momento, se han abordado por el Plan Especial
aprobado la regulación de cuestiones técnicas atinentes a la ordenación de las telecomunicaciones
sino que, en todo momento, se mantiene en los límites de la ordenación sanitaria con apoyo, en
concreto, en el artículo 8.7 del Real Decreto 1066/2001 que establece el deber de los operadores de
minimizar los niveles de exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas y, en
particular, los niveles de emisión sobe espacios sensibles, tales como escuelas, centros de salud,
hospitales o parques públicos.
Considera el TS que es en ese art. 8.7 en el que pretende buscarse el apoyo para poder atribuir al
Consejo Insular la competencia para minimizar la restricciones básicas estatales y los niveles de
referencia que se recogen en el Anexo II del Real Decreto 1066/2001 pero que, no obstante, el
Consejo parte de un error, cual es la afirmación de la titularidad de competencias en materia de
sanidad por parte del Consejo Insular.
Sin embargo, para el TS lo que ocurre es que “bajo el ropaje de una regulación sanitaria -como podía
haber sido la urbanística, la de ordenación del territorio o la ambiental-, en realidad, la
Administración Insular menorquina procede a invadir las competencias estatales en materia de
regulación de las telecomunicaciones, esto es, que bajo la cobertura formal de la citadas
competencias -por lo demás, de dudosa titularidad como hemos comprobado en los anteriores
fundamentos-, en realidad, se ha procedido a regular aspectos técnicos de las comunicaciones, que
son de exclusiva competencia estatal… El problema está en que es de la exclusiva competencia
estatal la determinación de dichas necesidades de emisión, en cuya cuantificación (ampliación o
reducción) no puede intervenir la Administración insular sin invadir las competencias estatales,
llegando a reconocer la propia Administración insular recurrente -como hiciera al contestar la
demanda en la instancia- que la Disposición Final Segunda del Real Decreto no incluye al citado
artículo 8.7 entre los preceptos amparados por la competencia de sanidad.”
Por lo que se refiere a los preceptos concretos anulados por la sentencia del TSJ, el TS no entra a
analizarlos ya que “en modo alguno, la entidad recurrente ha formulado alegación o crítica alguna
respecto de los concretos argumentos que la sentencia utiliza en relación de cada uno de los
preceptos que se citaba como impugnados” sino que únicamente “se limita a reproducir los
argumentos contenidos en el escrito de contestación a la demanda del recurso contenciosoadministrativo.” 9
9
Art. 2,b) -Fines de la ordenación- Proteger a los habitantes de Menorca de los efectos de las radiaciones
emitidas desde estas infraestructuras.
Art. 4.c) –Definiciones- Esfera de protección: es la esfera centrada en el centro de un sistema radiante o en el
punto central de los diversos sistemas radiantes.
Art. 7.5 Se considerarán localizaciones prohibidas las que se encuentren a una distancia de un establecimiento
educativo de enseñanza no universitaria, centros de salud, hospitales o parques públicos inferior al doble de la
prevista con carácter general en el artículo 8 siguiente de estas normas.
Art. 8.3 A fin de evitar exposiciones del público a niveles de radiación electromagnética superiores a los de
referencia, recogidos en la recomendación del Consejo de las Comunidades Europeas de 12 de Julio de 1999,
en el Real Decreto 1066/2002 de 28 de septiembre , en la norma décima de las normas cautelares del Consejo
de Gobierno de la Comunidad de las Islas Baleares citadas, así como en la norma novena y décima de las
normas cautelares del citado Consejo de Gobierno aprobadas inicialmente el 15 de marzo de 2002, podrán
establecerse distancias o esferas mínimas de protección que habrán de prever las instalaciones radioeléctricas
de cada Grupo en función de su potencia. Estas distancias se habrán de medir respecto de los elementos
18
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
radiantes de la instalación, en cualquier dirección y sentido en cuanto sea necesario, de forma que, en
circunstancias normales, en ningún momento las personas puedan encontrarse, en todo o en parte, en el
interior del espacio de protección establecido. A estos efectos se tendrá en cuenta la totalidad de potencia
isotrópica equivalente radiada (PIRE). La distancia al elemento radiante, expresada en metros, que define el
espacio de protección correspondiente a cada tramo de potencia radiada y según la frecuencia de emisión es
la establecida en las normas territoriales cautelares aprobadas por acuerdo del Consell de Govern de 28 de
noviembre de 2000, así como las que puedan sustituirlas o sean dictadas por las Autoridades Competentes.
Art. 9.2 y 3:
2. A tal efecto los proyectos de instalación deberán:
a. Incorporar la mejor tecnología disponible en el tiempo de ejecutarse la instalación, para la reducción de
riesgos derivados de la presencia misma de las instalaciones de telecomunicación.
La entidad titular de la instalación estará obligada a actualizar los equipos e instalaciones de acuerdo con los
criterios que establezcan los órganos técnicos competentes.
b. Analizar los efectos derivados de su implantación y proponer las correspondientes medidas correctoras que
sean necesarias para eliminar el impacto de las instalaciones y entre ellas la compartición de infraestructuras.
3.En cumplimiento de lo indicado en el número anterior.
a. Las instalaciones se diseñarán y construirán de manera que se consiga su enmascaramiento o camuflaje
dentro de accidentes geográficos, instalaciones o edificaciones ya existentes, utilizándose, en lo posible, los
materiales constructivos y colores que reduzcan su presencia.
b. Sus dimensiones y características serán las que, preservando la funcionalidad de la instalación, produzcan un
menor impacto visual.
c. No incluirán otros elementos de iluminación que los que estrictamente sean exigidos por la legislación
vigente.
d. No incorporarán otros anuncios o carteles que aquellos necesarios para identificar la instalación y prevenir
de los riesgos que pueden derivarse de su funcionamiento. Esta limitación no se aplicará cuando la antena
aproveche una instalación dedicada a la difusión publicitaria.
e. No se implantarán en ningún caso en aquellos lugares protegidos bien por la legislación reguladora del
Patrimonio Histórico, el medio ambiente o el paisaje.
f. Las instalaciones respetarán la vegetación de la zona en la que se implanten, debiendo reponer las especies
que hubieran de eliminarse para su construcción.
g. Las instalaciones deberán tener características que no impidan su compartición por varios operadores
cuando así se imponga para lograr menores impactos, siempre que tal compartición no comporte una
superación de los limites de exposición del publico a las emisiones radioeléctricas o a los límites de saturación.
Art. 10:
1.- Se considerarán zonas saturadas aquéllas en las que las instalaciones y dispositivos de
radiotelecomunicación revistan alguna de las siguientes características:
a) Que el nivel de radiación emitido o percibido fuera del espacio o esfera de protección, aún manteniéndose
dentro de las magnitudes permitidas de acuerdo con el artículo 8.2 y 8.3 del presente plan, sea superior al 50%
de las mismas."
…/…
2. Podrá denegarse la concesión de nueva licencia para las infraestructuras de telecomunicación a las que se
refiere la presente norma cuando su autorización implique superar los niveles de saturación indicados.
3 .Los Ayuntamientos en cualquier tipo de suelo, o el Consell Insular en el suelo no urbanizable o urbanizable
no sectorizado, podrán delimitar zonas saturadas mediante el procedimiento previsto para la delimitación de
polígonos.
4. La aplicación de las medidas prevista en el presente artículo no requerirá la previa delimitación como zona
saturada.
Art. 11.2.b) La valoración del impacto exige: …b) La determinación de la densidad de potencia máxima, en los
niveles de referencia máximos a altura máxima en la zona considerada, y los PIRE de antena y de
infraestructura.
Art. 13.1.a) La implantación de antenas en edificios destinados total o parcialmente a viviendas, deberá
observar las siguientes determinaciones de seguridad y de protección paisajística: …a. Deberán respetar en
todo caso las esferas de protección que en cada caso se establezcan.
Art. 17.1.b) IV y V
1.Los operadores, antes de solicitar la licencia urbanística podrán solicitar una declaración favorable de
localización para lo que presentarán:
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Sentencia de 14 de julio de 2011 contra el Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de
Menorca (Recurso de Casación núm. 31/2007).
También en esta sentencia, la Sección 5ª del TS desestima el recurso de casación interpuesto por el
Consejo Insular de Menorca contra la sentencia del TSJ de las Islas Baleares de 3 de octubre de 2006
que resolvía el recurso interpuesto Telefónica Móviles España, S.A. contra el Plan Especial de
Telefonía Móvil de la Isla de Menorca aprobado el 25 de noviembre de 2002, sentencia que, en
consecuencia, confirma.
En esta ocasión la sentencia de instancia declaraba no ser conforme a Derecho y nulo el artículo 7,
apartado 4, 6, 7 y 8, el artículo 14 y el artículo 15, apartado 3. 10
…/…
b. Un análisis de localización en los que figure, para cada uno de los emplazamientos alternativos que se
propongan:
…/…
IV Planos de zona de cobertura con indicación de PIRE y niveles de referencia derivados de la implantación de
la antena, tanto considerada de forma aislada como en relación con el impacto que pudiera tener en el ámbito
de radiación la presencia de otras infraestructuras de telecomunicación.
V Estudio detallado que indique los niveles de exposición radioeléctrica en áreas cercanas a las instalaciones
en las que puedan permanecer habitualmente personas según determina el Real Decreto 1066/2001 , con
justificación del cumplimiento de los criterios de instalación recogidos en el artículo 8.7 del citado Real
Decreto
Art. 17.5.d) 5.Juntamente con la documentación descrita en el apartado 1 de este artículo, o una ver
determinado el emplazamiento, el operador interesado deberá aportar, para la obtención de la licencia, ante la
Administración pública en cada caso competente, los documentos relativos a los siguientes extremos: ...d)
Planos de zona de cobertura, con indicación de las intensidades de campo eléctrico y magnético, PIRE y
niveles de referencia derivados de la implantación de la antena.
Art. 18.11 segunda frase inciso "por la necesidad de reducir los niveles de emisión o exposición a la radiación
producida por las antenas”
Art. 19- Modelo unificado de mástil y antena ubicadas en suelo urbanizable y rústico.1.Las instalaciones que se implanten o se sustituyan a partir de la entrada en vigor de este Plan Especial en
suelo urbanizable o rústico, tendrán las siguientes características:
a. Salvo que se aprovechen soportes preexistentes, se implantarán en un único mástil tubular que no deberá
superar una altura de 30 metros, medidos desde la rasante natural del terreno.
b. La antena será del tipo crospolar.
c. El soporte preverá la posibilidad de implantación de otros servicios de telecomunicación móvil.
2. El Consell Insular podrá modificar estas determinaciones cuando las circunstancias del terreno lo
aconsejaren para el mejor cumplimiento de los objetivos del presente Plan."
De la Disposición Adicional Segunda, las expresiones "En ningún caso será necesario respetar el plazo de cinco
años, cuando la citada tecnología tenga que ver con la mejora de las condiciones sanitarias respecto de la
exposición al público a tales emisiones. Tampoco habrá de respetarse tal plazo si se concretasen o
reconociesen en el futuro peligros para la salud, aunque no haya aunque no haya tecnología de sustitución o
minimización de tales peligros"
10
Artículo 7 (Criterios generales):
4. Se considerarán localizaciones desaconsejables los edificios residenciales y cualquier otra construcción
vividera.
6. Esta determinación será igualmente aplicable a las instalaciones destinadas a uso deportivo utilizadas
prioritariamente por alumnos de los establecimientos educativos a que se refiere el párrafo anterior.
7. Asimismo se consideraran localizaciones prohibidas las situadas en construcciones o edificios fuera de
ordenación.
8. Los presentes criterios serán tenidos en cuenta a la hora de otorgar la correspondiente licencia urbanística
y se aplicarán sin perjuicio de las normas específicas previstas por el presente Plan para zonas concretas de
la Isla.
Artículo 14 (Infraestructuras inseguras, obsoletas o inactivas):
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Para resolver el recurso de casación, el Tribunal Supremo aplica los principios de unidad de doctrina
y de seguridad jurídica y por ello nos atendremos ahora al criterio establecido en su sentencia de 12
de abril de 2011 (casación 4789/2010) que se acaba de analizar, cuyas consideraciones el TS estima
enteramente trasladables a este caso.
1) Los operadores de telecomunicación o en su defecto los propietarios de los edificios o los terrenos donde
se hallen enclavados, deberán retirar a su costa las infraestructuras de telecomunicación que sean inseguras
obsoletas y aquellas que no presten servicio.
2) A los efectos de la presente norma se considerarán:
a) Infraestructuras inseguras: las antenas, soportes o instalaciones anejas en las que concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
-Que sus elementos estructurales o de soporte presenten una situación de ruina urbanística.
-Que por su defectuosa conservación puedan suponer un riesgo, real o potencial, para la salud y la
seguridad de las personas, o para la integridad del paisaje o del medio ambiente.
b) Infraestructuras obsoletas aquéllas en las que se dé alguna de las siguientes condiciones:
-Falta de la debida actualización tecnológica, o de las medidas de minimización del impacto, que imponen
el presente Plan o se deriven de la implantación de nuevos operadores de telecomunicación.
-Incumplimiento de los criterios previstos en el presente Plan Especial
c) Se considerarán inactivas aquéllas que permanezcan inactivas más de 1 año.
3) La declaración inseguridad, obsolescencia o inactividad de una infraestructura de telecomunicación se
realizará por la Administración urbanística competente mediante expediente contradictorio iniciado de
oficio, mediante resolución del Consell Insular, o a instancia de interesado.
El expediente deberá resolverse en el plazo de 3 meses, transcurrido los cuales deberán entenderse
caducado.
La resolución podrá, en el caso de que el emplazamiento cumpla con los criterios previstos en el presente
Plan Especial, invitar al operador titular de la instalación a que presente un Plan de consolidación,
actualización o utilización en el plazo de 3 meses para su aprobación por el procedimiento previsto para las
licencias, siempre que en dicho plazo adopte las medidas de consolidación y mantenimiento de la
seguridad que establezca la autoridad urbanística competente.
4) Cuando la instalación vulnere los límites y prohibiciones previstos en el presente Plan, no se adopten las
medidas de consolidación y de seguridad pertinentes, no se presente el proyecto de consolidación,
actualización o uso, o presentado éste resulte inaceptable para la Autoridad urbanística competente la
declaración será definitiva pudiéndose adoptar las medidas indicadas en el número siguiente.
5) La declaración de inseguridad, obsolescencia o inactividad llevará la obligación del propietario de la
infraestructura, y subsidiariamente del terreno a:
a. Retirar los elementos integrantes de la infraestructura de telecomunicación.
b. Recuperar o acondicionar la fisonomía del terreno o superficie en la que estuviera apoyado, en lo que se
incluirá:
-La ocultación de todo tipo de vestigio de la infraestructura que se elimina, con reducción, en lo posible de
su impacto visual.
-La recuperación del paisaje mediante la plantación de especies vegetales autóctonas, si ello fuera necesario.
c. Recuperar la cubierta del terreno donde hubiera estado instalada la infraestructura.
6) En el caso de que la infraestructura presente la situación urbanística de ruina inminente deberán
adoptarse las medidas que al efecto prevé la legislación urbanística.
Artículo 15 (Zonas de especial protección):
3. En estos terrenos no está permitida la instalación de torres de soportes de antenas. No obstante podrá
autorizarse la implantación de nuevas antenas en construcciones o infraestructuras ya existentes, admitidas
o toleradas de conformidad con la ordenación urbanística y ambiental aplicable siempre que se cumplan las
siguientes condiciones:
a. Que la localización de la antena sea estrictamente necesaria para la prestación del servicio de
telecomunicación y no fuera posible ubicarlas en otra zona.
b. Que no lo prohíba los instrumentos de ordenación y gestión de estos espacios.
c. Que se adecue a las restricciones específicas que puedan establecer los Planes especiales de las ANEI.
d. Que se presente un estudio de evaluación del impacto y de las medidas que se proponen para
minimizarlo.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
El TS desestima el primer motivo de casación (carecer la sentencia impugnada de una motivación
suficiente al haber dejado sin respuesta gran parte de los argumentos expuestos por el Consejo
Insular de Menorca en su escrito de contestación a la demanda, en particular lo que allí se alegaba
sobre el título competencial reconocido en el artículo 36.1.e) de la Ley 7/1985) al considerar que la
Sala de instancia da respuesta a las cuestiones suscitadas y a las concretas pretensiones de la parte
demandada -ahora recurrente en casación- que decía ostentar competencias para poder introducir
mayores limitaciones que las establecidas por el Estado, respuesta que se encuentra en el
fundamento segundo "...la incompetencia -entonces de los Ayuntamientos- para asignar unos
límites de exposición inferiores a los que aparecen a la normativa estatal, o lo que es lo mismo,
restringir de forma absoluta la posibilidad de instalar o emitir en determinados espacios cuando
quien establece dicha limitación no es ni el Estado ni la Comunidad Autónoma, únicas
administraciones con potestad para establecer limitaciones de tal calado fundamentadas en el
ejercicio de sus competencias sanitarias".
También el motivo segundo (competencia suficiente del Consejo Insular para aprobar el Plan
Especial en cuestión, bien en su condición de Institución u órgano propio de la Comunidad
Autónoma, bien en su consideración de ente local) es desestimado por el TS reproduciendo los
mismos argumentos de la sentencia ya citada de 12 de abril de 2011.
La misma suerte corren el tercer y cuarto motivo de casación (se aduce que el Plan Especial en
cuestión se limitó a desarrollar lo dispuesto en el Reglamento estatal aprobado por Real Decreto
1066/2001, garantizando el deber de minimización de contaminación electromagnética establecido
en él y ello, en ejercicio de las competencias que le corresponden en las materias de urbanismo,
habitabilidad y actividades clasificadas). Argumenta el TS que “…el recurso de casación no combate
en realidad la argumentación que se contiene en el apartado B/ del fundamento segundo de la
sentencia de instancia, donde se niegan las competencias al Consejo Insular de Menorca "actuando
como Institución de la Comunidad Autónoma". Tales competencias habían sido esgrimidas en la
contestación a la demanda invocando el artículo 39 del Estatuto de Autonomía de Baleares, en cuyo
apartado 18 se enuncian, como asumibles por los Consejos Insulares, las relativas a "sanidad e
higiene"; y a ello responde la sentencia recurrida recordando la exigencia, establecida en la
disposición transitoria quinta del propio Estatuto, de una norma con rango de ley del Parlamento
balear para que tal asunción competencial sea efectiva…” y, recordando la STC 31/2010, de 28 de
junio (FJ 39), añade que “…Es evidente, pese a que se omita cualquier referencia a la competencia
estatal en materia de régimen local ex artículo 149.1.18 CE, que el legislador autonómico al aprobar
las referidas leyes ha de atenerse a la legislación básica del Estado en dicha materia, respetando, en
todo caso, la competencia estatal” y concluye que “…bajo el ropaje de una regulación
pretendidamente sanitaria -como podía haber sido invocadas las competencias en materia
urbanística, de ordenación del territorio o ambiental-, la Administración Insular menorquina procede
en realidad a invadir las competencias estatales en materia de regulación de las telecomunicaciones.
Esto es, que bajo la cobertura formal de las citadas competencias -cuya titularidad es demás
cuestionable, como hemos señalado en los anteriores fundamentos-, se ha entrado a regular
aspectos técnicos de las comunicaciones que son de exclusiva competencia estatal. Pues, en efecto,
es de la exclusiva competencia estatal la determinación de las necesidades de emisión, en cuya
cuantificación -ampliación o reducción- no puede intervenir la Administración insular sin invadir las
competencias estatales, llegando a reconocer la propia Administración insular recurrente -como ya
hizo en el proceso de instancia en su escrito de contestación a la demanda- que la disposición final
segunda del Real Decreto 1066/2001no incluye al citado artículo 8.7 entre los preceptos amparados
por la competencia de sanidad.”
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Y tampoco prospera el quinto y último motivo de casación al considerar el TS que la Administración
recurrente se limita en realidad a reproducir literalmente lo que alegó en el procedimiento de
instancia: “…debe rechazarse el motivo una vez constatado que la Administración recurrente no ha
formulado una crítica de la sentencia ni ha intentado rebatir las concretas razones que la Sala de
instancia sentencia da como respuesta a lo que se había alegado en defensa de cada uno de los
preceptos que finalmente resultaron anulados.”
Por si había alguna duda sobre la posible traslación de la doctrina sentada en esta sentencia al
ámbito de las competencias locales, las sentencias de 12 de abril y 14 de julio de 2011 vienen a
despejarlas al afirmar que resulta de plena aplicación a los ámbitos insular y municipal.
Con fecha 31 de enero de 2012, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 5ª) ha dictado una nueva sentencia contra el contra el Plan Especial de Telefonía Móvil de la
Isla de Menorca. En esta ocasión resuelve el Recurso de Casación núm. 4182/2008 interpuesto por el
Consejo insular de Menorca sin considerar ni siquiera necesario examinar los motivos de casación
por considerar que las cuestiones debatidas ya están resueltas en la sentencia de 12 de abril de 2011.
De esta nueva sentencia únicamente resaltar que se hace eco de dos recientes pronunciamientos
jurisprudenciales que confirman la línea jurisprudencial expresada y contenida en las SSTS de 22 de
marzo y 12 de abril de 2011: su propia sentencia de 16 de noviembre de 2011en donde se cuestiona
la legalidad de la Ordenanza del Ayuntamiento de Avilés y la sentencia del Tribunal Constitucional
de 19 de enero de 2012, en relación con la Ley 8/2001, de 28 de junio, para la Ordenación de las
Instalaciones de Radiocomunicación en Castilla-La Mancha (a ambas nos referiremos más adelante).
Sentencia de 15 de noviembre de 2011 contra Ordenanza Municipal Reguladora de la
Instalación y Funcionamiento de Infraestructuras Radioeléctricas en el término municipal de
Ondara (Alicante) (Recurso de Casación núm. 191/2008).
En esta reciente sentencia de la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se deja clara la
postura de este Tribunal respecto a las competencias que ostentan las CCAA y EELL en cuanto a
dictar medidas adicionales de protección distintas a las establecidas en el Real Decreto 1066/2001,
de 28 de septiembre.
A continuación, se cita el Fundamento de Derecho Cuarto donde se refleja perfectamente el cambio
operado en este Tribunal, volviendo por tanto a la doctrina que ha mantenido hasta la Sentencia de
17 de noviembre de 2009.
“CUARTO.- El primero de este grupo de motivos del recurso plantea, una vez más la posibilidad
de que las Ordenanzas Municipales puedan establecer restricciones, desde el punto de vista de la
localización geográfica, a la instalación de antenas en el término municipal. Dicha cuestión ha
sido tratada y resuelta con reiteración por esta Sala, que hemos resuelto atendiendo a criterios de
coherencia y de unidad de doctrina, a lo ya declarado en la Sentencia de 17 de noviembre de
2009, recurso 5583/2007 , reiterada últimamente en la de 23 de noviembre de 2010, recurso
437/2010 , en las que declaramos que el Real Decreto 1066/2001 establece unos límites máximos
de emisión que dependen de las frecuencias utilizadas y recoge los criterios de protección
sanitaria frente a campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas, si bien en
atención que el riesgo por los campos electromagnéticos procedentes de emisiones
radioeléctricas no pueda considerarse cerrado desde una perspectiva estrictamente científica,
hemos considerado razonable que los municipios pudieran imponer en el ámbito de su
competencia medidas adicionales de protección con finalidad preventiva, tales como distancias
de protección o áreas de de seguridad alrededor de determinadas zonas sensibles. Pero ha de
advertirse que tras dichas Sentencias se ha pronunciado este Tribunal, en Sentencia de su
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Sección 5ª de 22 de marzo de 2011, recurso 1845/2006 , estableciendo una doctrina distinta a la
de aquellas al conocer de la legalidad del Decreto autonómico catalán 148/2001, de 29 de mayo ,
de Ordenación Ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de
radiocomunicación, en la que se enfatiza que "las competencias autonómicas y locales en
materia de ordenación del territorio, ambiente o sanidad no pueden terminar desvirtuando las
competencias que la propia Constitución reserva al Estado en el repetido artículo 149.1.21,
aunque el uso que éste haga de ellas condiciones necesariamente la ordenación del territorio, ya
que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esa competencia exclusiva por la existencia
de las otras competencias, aunque también sean exclusiva, de la Comunidades autónomas y los
entes locales, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la
Constitución.”
Dicha Sentencia analiza el establecimiento de las restricciones a la exposición a los campos
electromagnéticos, las distancias de protección en zonas de uso continuado por personas, las
adicionales para las zonas abiertas de uso continuados para las personas sin protección de
edificaciones y las instalaciones de telefonía móvil en espacios abiertos de los centros docentes y
establecimientos que acojan de manera regular población en edad escolar, y las normas técnicas
que se fijan en sus anexos, y declara que " regulan cuestiones propiamente técnicas que entran
de lleno dentro del ámbito competencial reservado al legislador estatal, y el encabezamiento del
precepto es indicativo, al referirse a "normas técnicas", lo que ha de ponerse en relación con la
afirmación contenida en la exposición de motivos de que el reglamento establece "las
especificaciones y determinaciones técnicas aplicables a las instalaciones de radiocomunicación";
y esa inicial aproximación se confirma a la vista del contenido de las prescripciones incorporadas
a estos dos apartados y anexos correspondientes, donde se regulan tanto limitaciones para el
margen de frecuencias, intensidad de campo y densidad de potencia, como distancias mínimas a
las antenas, que inciden directamente en la configuración, diseño técnico y despliegue de las
infraestructuras que conforman la red, y que entran dentro del ámbito de competencia estatal,
como resulta de lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la Ley General de Telecomunicaciones
11/1998 , aquí aplicable.
En efecto, el artículo 61, apartado 1º , establece, en cuanto ahora interesa, que "la gestión del
dominio público radioeléctrico y las facultades para su administración y control corresponden al
Estado ", y a su vez, el apartado 2º dispone que "la administración, gestión y control del espectro
de frecuencias radioeléctricas incluyen, entre otras funciones, la elaboración y aprobación de los
planes generales de utilización, el establecimiento de las condiciones para el otorgamiento del
derecho a su uso, la atribución de ese derecho y la comprobación técnica de las emisiones
radioeléctricas [...] ." Coherentemente, el artículo 62 , referido a las facultades del Gobierno para la
gestión del dominio público radioeléctrico, dispone que "el Gobierno desarrollará
reglamentariamente las condiciones de gestión del dominio público radioeléctrico, la
elaboración de los planes para su utilización y los procedimientos de otorgamiento de los
derechos de uso de dicho dominio, bien mediante autorización administrativa, concesión
demanial o afectación de uso. En dicho reglamento se regulará, como mínimo, lo siguiente: El
procedimiento de determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerables y que no
supongan un peligro para la salud pública [...]".
Materia esta que, pese a estar expresa y específicamente atribuida al Estado por los preceptos
que acabamos de citar, ha sido desarrollada en el artículo 5 y anexos 1 y 2 del Decreto
impugnado, que introducen precisamente una regulación técnica sobre los niveles de emisión
que se estiman tolerables sin titulo competencial que habilite a la Administración autonómica
para ello”. Asimismo, la referida Sentencia de 22 de marzo de 2011 , afirma que no cabe invocar
para contrarrestar lo anterior las competencias que en materia de sanidad o ambiente sean
titularidad de entes distintos al Estado, pues " en la materia de las telecomunicaciones en que nos
movemos, es al legislador estatal al que le ha correspondido cohonestar los intereses de las
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
empresas del sector, por un lado, y las exigencias ambientales y sanitarias por otro, como resulta
de los artículos 61 y 62 y concordantes de la Ley General de Telecomunicaciones , lo que se ha
llevado a cabo mediante el Real Decreto 1066/2001 de 28 de septiembre , por el que se aprueba
el Reglamento que establece las condiciones de protección del dominio público radioeléctrico,
restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones
radioeléctricas; norma esta cuya conformidad a Derecho fue declarada por la sentencia de esta
Sala de 19 de abril de 2006 (recurso de casación 503/2001).
Desde esta perspectiva, la regulación estatal no es un simple mínimo común que pueda ser
unilateralmente ampliado por las Comunidades autónomas con pretendido amparo en los títulos
competenciales de ambiente y sanidad, como precisamente en este caso sostiene la
Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sino más bien un marco normativo
general con vocación de aplicación sobre la totalidad del territorio nacional, que pondera
equilibradamente los diversos intereses concurrentes, definiendo los requisitos técnicos del
despliegue de la red que se consideran necesarios para garantizar tanto un desarrollo eficaz de
las telecomunicaciones como la salud de los ciudadanos y la preservación del ambiente.
Si se caracterizara la regulación estatal como un simple mínimo común denominador, que puede
ser superado por las Comunidades mediante el incremento de las restricciones y limitaciones
para las empresas con base en razones sanitarias o ambientales, el propio equilibrio de la
regulación, y, en definitiva, la unidad del mercado, que se garantiza a través de esa regulación
única y común, se desvirtuaría, frustrándose así el objetivo que ha guiado la atribución
competencial para el Estado, que resulta del tantas veces mencionado artículo 149.1.21 de la
Constitución ."
En el caso que nos ocupa, el artículo 8.1 de la Ordenanza establece que la instalación y
funcionamiento de las infraestructuras radioeléctricas deben observar con rigor la normativa
vigente en materia de exposición humana a los campos electromagnéticos, que no limita al Real
Decreto 1066/2001 , que se cita "entre altres" de aplicación, sin que necesariamente aquella otra
sea la estatal en la materia, como, en particular, prohíbe la instalación o modificación de
instalaciones radioeléctricas cuyo funcionamiento " conjunto" supere los límites de exposición,
siendo que esta del carácter aditivo del funcionamiento de las estaciones radioeléctricas es una
restricción añadida a la estipulación técnica que, en todo lo demás con igual redactado, se
contiene en el artículo 8.6 del Real Decreto 1066/2001 , relativo a los requisitos para la
autorización de las estaciones radioeléctricas.
Y la aplicación de la doctrina expuesta en el precepto de la Ordenanza comporta que,
apartándonos motivadamente del precedente representado últimamente por nuestra Sentencia
de 23 de noviembre de 2010 , debamos acoger y aplicar a este caso y con vocación de
generalidad la doctrina sentada por la posterior Sentencia de 23 de marzo de 2011, de la Sección
5 ª de esta misma Sala, y estimar la pretensión de la recurrente, declarando por ello la nulidad del
artículo 8.1 de la Ordenanza, en cuanto regulan cuestiones estrictamente técnicas que competen
en exclusiva al Estado, desestimando la impugnación que bajo esta misma rubrica se efectuaba
de los artículos 1, 8.2, 9.1, 14.1 y 14.3 de la Ordenanza al carecer su contenido el sentido
regulatorio que se reprocha, cual es la definición del objeto de la Ordenanza (artículo 1 ), la
prohibición de instalación de las infraestructuras radioeléctricas en las fachadas excepción hecha
de su cableado (artículo 8.2 ), que no se justifica que tenga otra razón que la urbanística de
protección del ornato de las fachadas, las condiciones que con carácter general deben respetar
las instalaciones radioeléctricas de radiocomunicación para reducir el impacto visual y ambiental
(artículo 9.1 ), el deber de conservación de las instalaciones (artículo 14.1 ) y la responsabilidad
civil subsidiaria del promotor de la obra, del instalador y de la comunidad de propietarios (artículo
14.3 ), cuestiones todas estas ajenas a las determinaciones técnicas aplicables a las instalaciones
de radiocomunicación, en que venía sustentado el motivo.”
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Sentencia de 16 noviembre 2011 contra la Ordenanza reguladora de las condiciones
urbanísticas para la instalación y mantenimiento de equipos de telecomunicación de Avilés
(Recurso de Casación núm. 3833/2007).
En esta Sentencia en la que el TS examina la legalidad de los artículos 8 y 10 de la Ordenanza,
declara que:
"... las Administraciones locales no tienen competencia para predeterminar las condiciones
técnicas de la red en condiciones incompatibles con el marco establecido en la normativa estatal
(constituida por el Real Decreto 1066/2001 y normas concordantes)" (Fundamento de Derecho
Sexto) y añade que "…las limitaciones impuestas por la Ordenanza a la ubicación e instalación de
la red únicamente tienen encaje legítimo dentro del ámbito competencial local en la medida
que se ciñan a los aspectos urbanísticos en que la propia Ordenanza dice ubicarse, y no irrumpan
en aspectos técnicos incompatibles o contradictorios con la regulación estatal" (Fundamento de
Derecho Octavo).
De las limitaciones que estos artículos establecen para la instalación de las antenas, el TS anula
únicamente la que exige una distancia de 100 metros en el plano horizontal respecto de las
viviendas más próximas:
“En primer lugar, porque nada se dice para sostener lo que importa, esto es, su justificación
urbanística y su coherencia con el sistema establecido en el Real Decreto 1066/2001 (que,
recordemos, ha establecido ya una regulación que armoniza los intereses urbanísticos, sanitarios
y medioambientales en juego). En segundo lugar, porque el Ayuntamiento aduce que esta regla
de distancias se refiere a las viviendas unifamiliares, pero realmente el texto del precepto no
establece tal restricción, ya que se refiere genéricamente a "las viviendas más próximas", sin
distinguir entre las unifamiliares y las demás, ni establecer precisión alguna sobre la concreta
tipología de viviendas a que se refiere; y en tercer lugar, porque aun restringiendo
dialécticamente el alcance de la regla a esas viviendas unifamiliares, el argumento peca de un
excesivo voluntarismo, en la medida que no se sustenta en consideraciones propias de la
ordenación urbanística, ni en razonamientos sobre el adecuado tendido y despliegue de la red
en coherencia y compatibilidad con las previsiones del tan citado Real Decreto 1066/2001, sino
en una sedicente tutela de los intereses patrimoniales particulares de los propietarios de esas
viviendas, basada en la tesis de que si una estación base de telecomunicación se fija a menos de
cien metros de dichas viviendas, su valor de venta en el mercado se reducirá irremisiblemente, lo
que ni es tan obvio como para tenerlo por cierto sin más, ni se justifica desde la racionalidad que
ha de guiar una previsión como esta (¿por qué cien metros, y no más o menos?; nada se dice
para explicarlo), ni encuentra legitimación en la finalidad urbanística de la Ordenanza ni tampoco
en el ámbito de competencias de los Ayuntamientos, que como todas las Administraciones
Públicas se deben primordialmente al servicio de los intereses generales (art. 103 de la
Constitución).”
Sin embargo, rechaza el recurso en relación a las otras limitaciones que establecen esos artículos, a
saber:
1. Distancia de 15 m. respecto de cualquier otro edificio existente con ocupación permanente por
encima de un plano horizontal situado a 3 m. por debajo de las instalaciones. Argumenta el TS que:
“Es de advertir que, a través de esta concreta previsión, no se impide o restringe la ubicación de
las antenas sobre la base de supuestas consideraciones técnicas, sanitarias o medioambientales,
sino que se atiende, decimos, a razones de índole puramente urbanística, propias de la
Ordenanza en que se inserta, y centradas en el impacto visual frontal que causaría la instalación
de una estación-base sobre las viviendas ubicadas en su entorno más inmediato. Así las cosas,
partiendo de la base de que la finalidad urbanística de la medida encaja pacíficamente dentro del
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
ámbito competencial municipal y del propio ámbito de la Ordenanza (intitulada "ordenanza
reguladora de las condiciones urbanísticas...."), no habiéndose ni siquiera razonado por la
recurrente que dicha regla resulte irreconciliable con las previsiones del Real Decreto 1066/2001,
es claro que el motivo, en este punto, no puede prosperar.”
2. Distancia mínima de 300 metros respecto de cualquier otra antena de telefonía móvil. El TS afirma:
“el motivo de casación no puede prosperar en este concreto extremo, pues, aun cuando, como
hemos explicado extensamente -con remisión a la tan citada sentencia de este Tribunal Supremo
de 22 de marzo de 2011-, las Administraciones locales no tienen competencia para
predeterminar las condiciones técnicas de la red en condiciones incompatibles con el marco
establecido en la normativa estatal (constituida por el Real Decreto 1066/2001 y normas
concordantes), aun así, la falta de sustento argumental y prueba adecuada de las afirmaciones de
la parte recurrente sobre este concreto extremo impiden que su recurso de casación pueda ser
estimado en cuanto a este tercer supuesto del artículo 8. f. 2º ) de la Ordenanza.”
3. Prohibición, con carácter general, de ubicar instalaciones en el ámbito del Área de Rehabilitación
Integrada de Avilés y en los edificios incluidos en el Catálogo de Elementos Arquitectónicos con
valor de Patrimonio Cultural en Avilés, a no ser que la solución propuesta justifique la anulación del
impacto visual desfavorable, así como en aquellos otros que por su singularidad en el paisaje urbano
merezcan análoga consideración, según informes o dictamen de los servicios municipales. El TS
aprecia que:
“…en él no se establece una normativa técnica que conlleve la prohibición absoluta de
instalación de antenas en las áreas protegidas que contempla, sino que se diseña un sistema de
protección estética del entorno que encaja dentro de la competencia de ordenación urbanística
municipal, y que, lejos de ser incondicionada, no excluye la instalación de antenas siempre y
cuando se minimice adecuadamente el impacto visual, lo que en cada ocasión remitirá a una
valoración casuística de las soluciones propuestas, que podrá ser objeto del pertinente control
judicial.
4. Prohibición de implantación de estas instalaciones a menos de 200 m. de centros educativos,
deportivos, sanitarios o geriátricos, respecto de la población más propensa a resultar afectada en su
salud. Concluye el TS que:
“…en la medida que a través del mismo se diseña un régimen de prohibición absoluta de
ubicación de estaciones-base en las llamadas "zonas sensibles", no se justifica tanto en
consideraciones típicas del ámbito competencial local (cual son las propiamente urbanísticas)
cuanto en otras de índole sanitario, acerca de las cuales hemos razonado en la tantas veces
mencionada sentencia de 22 de marzo de 2011 que no pueden esgrimirse para sobrepasar las
limitaciones ya establecidas en la normativa estatal (concretamente en el RD 1066/2001). Ahora
bien, existe en este punto un obstáculo de carácter procesal que nos impide llegar más lejos en
nuestro análisis del presente caso, consistente en que, a pesar de que la demanda se refirió
expresamente a la ilegalidad de este concreto apartado, la sentencia de instancia nada resolvió
sobre el particular, resultando que esa omisión de pronunciamiento no ha sido combatida ahora
en casación por incongruencia omisiva, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional
29/1998. Sin esta denuncia, y sin su éxito previo, no le es dable a este Tribunal de casación
analizar una cuestión que no fue examinada en la sentencia de instancia.”
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Sentencia de 29 noviembre 2011 contra la Ordenanza Municipal reguladora de instalaciones
y funcionamiento de Infraestructura de Telecomunicaciones de Teguise (Recurso de
Casación núm. 4964/2008).
El TS confirma la legalidad del artículo 4 que establece que el emplazamiento de las estaciones
estará por regla general en edificios y suelo público, con la excepción de pequeñas antenas para
microceldas que podrán instalarse en la fachada de cualquier edificio y en el interior de edificios muy
visitados y que será el Ayuntamiento quien decida discrecionalmente y pueda autorizar el
emplazamiento en zonas privadas. Considera la sala de instancia que:
“este precepto ha de interpretarse sistemáticamente en relación con los que lo desarrollan, en
concreto en el artículo 6 y siguientes se expresa la preocupación por la minimización del impacto
ambiental y visual. La finalidad del precepto es minimizar el impacto visual y urbanístico, evitando
la proliferación de estas antenas y estaciones por todo el municipio y concentrado la presencia
de las mismas en espacios abiertos al público, y reservando el Ayuntamiento la posibilidad de
decidir urbanísticamente el emplazamiento de las mismas en los espacios privados. Por lo que sin
perjuicio de revisar, en su caso, el ejercicio de sus competencias haga el Ayuntamiento en cada
caso, la norma de por sí no puede calificarse de arbitraria ni de desproporcionada… las
pretensiones del recurrente no pueden tener acogida, no se trata de que el Ayuntamiento diseñe
la red, sino de que ponga orden, a través de criterios racionales en la implantación de la red en su
municipio. El Ayuntamiento no sustituye al operador, simplemente le indica los puntos o zonas
más adecuadas en beneficio de los intereses medioambientales y urbanísticos del municipio, a
los que tienen que adaptarse los operadores."
Asimismo, desestima el primer motivo de casación (incumplimiento por el Ayuntamiento de la
obligación de recabar el informe de la Administración competente para las telecomunicaciones
previo a la aprobación de la Ordenanza) por considerar que:
“no se ha planteado por la recurrente ni la Sala observa que la Ordenanza sujeta a discusión
contenga determinaciones impropias de su objeto, esto es, que supongan la ordenación
detallada de sectores específicos del territorio municipal, que hiciera por ello preceptivo el
informe de continua referencia“; y también el segundo motivo (establecimiento en la Ordenanza
de restricciones desproporcionadas o absolutas al derecho de los operadores a establecer sus
instalaciones) al considerar que “el recurrente no ha presentado en el procedimiento de instancia
prueba alguna que acredite que la prohibición de instalación de antenas sobre el terreno en las
zonas indicadas, produce desde el punto de vista técnico una restricción absoluta del derecho a
la prestación del servicio, debemos declarar la conformidad a derecho de la sentencia de
instancia en el particular relativo a su declaración de conformidad a derecho del art. 4 de la
Ordenanza de Teguise, desestimando en consecuencia el motivo de casación.”
Sentencia de de 7 diciembre 2011 contra la Ordenanza Reguladora de Instalaciones de
Telefonía Móvil de Siero (Recurso de Casación núm. 4964/2008).
Confirma la legalidad, declarada en la sentencia de instancia, de los artículos 2.3 (establece una
distancia mínima entre antenas de 300 metros) y 2.7 (previsión de utilización de la mejor tecnología
disponible para minimizar el impacto visual). El TS desestima la alegación de que los artículos 2.3 y
2.7 de la Ordenanza establecen restricciones absolutas al derecho de ocupación de la propiedad
privada y limitaciones absolutamente desproporcionadas con la finalidad de mimetización del
impacto visual, por considerar que:
“la recurrente cita como Jurisprudencia infringida aquéllas dos Sentencias nuestras –las de 24 de
enero de 2000 y 18 de junio de 2001-, sin justificar la identidad entre los supuestos de hecho
contemplados que venir referidas al mismo objeto, identidad que la Sala, supliendo las
deficiencias de la parte recurrente, comprueba inexistente, pues ninguna de ellas contempla las
cuestiones a que se refiere el recurso, que es la fijación de una distancia de 300 metros entre
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
antenas ubicadas en suelo urbano residencial y la prescripción que las instalaciones de telefonía
móvil deben utilizar la mejor tecnología disponible en el mercado que genere el menor impacto
ambiental y visual.”
Sentencia de 13 diciembre de 2011 contra la Ordenanza municipal para la Instalación y
Funcionamiento de Instalaciones de Radiocomunicación de Palau-solità i Plegamans
(Recurso de Casación núm. 7454/2004).
El TS confirma la anulación de art. 4.a) que disponía: "a) Las instalaciones de radiocomunicación
deberán utilizar aquella tecnología disponible en el mercado que comporte el menor impacto
ambiental y visual". Señala el TS:
“La aplicación de la doctrina expuesta comporta que, apartándonos motivadamente del
precedente representado últimamente por nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2010,
debamos acoger y aplicar a este caso y con vocación de generalidad la doctrina sentada por la
posterior Sentencia de 23 de marzo de 2011, de la Sección 5 ª de esta misma Sala (la que anulaba
un precepto similar del Decreto autonómico catalán 148/2001, que hemos reseñado
anteriormente), y desestimar la pretensión de la recurrente, confirmando por ello la nulidad del
artículos 4, a) y aquel particular del artículo 5.1 de la Ordenanza, en cuanto regulan cuestiones
sobre inspección y certificación de las instalaciones radioeléctricas que competen en exclusiva al
Estado.”
Por el contrario, declara la legalidad del art. 4.b) que recogía la posibilidad de que el Ayuntamiento
imponga, por razones de protección del paisaje urbano y del medio ambiente, la obligación de
compartir emplazamientos por parte de las diferentes operadoras. El TS argumenta que:
“Asimismo, nos hemos planteado en numerosas ocasiones la legitimidad de las Ordenanzas
municipales en que sea estatuida la obligación de simultanear la utilización de instalaciones. Y
hemos afirmado, entre otras en nuestras sentencias de 6 de abril de 2010 y 15 de febrero de
2011, recurso 4450/2007 y 4163/2006 , con cita de la de 19 de noviembre de 2009 , que "el uso
compartido puede imponerse, según declaramos en nuestras sentencias de veinticuatro de
octubre y veintitrés de noviembre de dos mil seis - recursos de casación números 2103/2004 y
3783/2003 - siempre que lo requieran los intereses medioambientales o urbanísticos que las
Corporaciones locales deben proteger...". Y precisamente en el artículo 4, b) de la Ordenanza
impugnada se somete la posibilidad de imponer el uso compartido de instalaciones
exclusivamente a la concurrencia de razones urbanísticas, medioambientales o paisajísticas,
debidamente justificadas y previa audiencia de los interesados, por lo que ninguna objeción
debe merecer por nuestra parte el contemplar en tales términos un posible uso compartido de
instalaciones”
Sentencia de 13 diciembre de 2011 contra la Ordenanza Municipal de Antenas de Ourense
(Recurso de Casación núm. 3035/2008).
Confirma la legalidad, declarada en la sentencia de instancia, del art. 6 de la Ordenanza Municipal de
Antenas de Ourense, que prevé que los titulares de las instalaciones deben tener en consideración
sus características, ubicación y condiciones de funcionamiento, para minimizar los niveles de
exposición dentro de lo técnicamente posible y conforme establece el RD 1066/2001, de manera
particular en los espacios sensibles. Considera la sentencia de instancia que:
“En cuanto se combate que las empresas deberán utilizar la mejor tecnología que sea compatible
con la minimización del impacto visual y medioambiental, no cabe acoger esta impugnación
porque, según dice la STS de 15-12-03 , reiterando el criterio de la STS de 18-6-01, "la utilización
de conceptos jurídicos indeterminados por las normas reglamentarias y, en concreto por las
Ordenanzas municipales, es no sólo posible y constitucionalmente lícito sino habitual e
inevitable, con el límite de que su concreción sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
de experiencia". Y dicha resolución añade: "Tampoco puede compartirse que se introduzcan
criterios subjetivos que comporten una inadmisible discrecionalidad, ya que los términos
utilizados por la Ordenanza responden a supuestos de discrecionalidad impropia o técnica".
El TS también confirma la legalidad de los artículos 4 y 12 de la Ordenanza, relativos a la posibilidad
del Ayuntamiento de imponer, por razones de protección del paisaje urbano y del medio ambiente,
la obligación de compartir emplazamientos por parte de las diferentes operadoras, por consider que:
“…hemos afirmado, entre otras en nuestras sentencias de 6 de abril de 2010 y 15 de febrero de
2011, recurso 4450/2007 y 4163/2006 , con cita de la de 19 de noviembre de 2009(sic), que "el
uso compartido puede imponerse, según declaramos en nuestras sentencias de veinticuatro de
octubre y veintitrés de noviembre de dos mil seis - recursos de casación números 2103/2004 y
3783/2003- siempre que lo requieran los intereses medioambientales o urbanísticos que las
Corporaciones locales deben proteger...". Y precisamente en el artículo 4, b) de la Ordenanza
impugnada se somete la posibilidad de imponer el uso compartido de instalaciones
exclusivamente a la concurrencia de razones urbanísticas, medioambientales o paisajísticas,
debidamente justificadas y previa audiencia de los interesados, por lo que ninguna objeción
debe merecer por nuestra parte el contemplar en tales términos un posible uso compartido de
instalaciones.”
Sentencia de 17 enero de 2012 contra la Ordenanza Municipal para la Instalación y
Funcionamiento de las Instalaciones de Radiocomunicación de Puerto Rosario (Recurso de
Casación núm. 3441/2009).
Confirma la legalidad, declarada en la sentencia de instancia, del artículo 5.2 de la Ordenanza
Municipal para la Instalación y Funcionamiento de las Instalaciones de Radiocomunicación de
Puerto Rosario, que introduce un concepto de centros sensibles con exigencia de niveles máximos
de densidad de potencia portadora para las frecuencias de telefonía móvil y distancia preventiva
mínima. En la sentencia de instancia se considera que tales disposiciones:
“Son determinaciones que imponen condiciones al ejercicio del derecho de ocupación por los
operadores, que pueden estar justificadas por razones de protección de la salud pública o de la
seguridad pública como reconoce la LGT. Por ello, consideramos que se trata de condiciones -y
no prohibiciones-- que no inciden en cuestiones ajenas a la competencia municipal, que incluye
la relativa a preservar los intereses municipales en materia de salubridad pública. Se trata de una
exigencia que no es desproporcionada y que no supone tampoco una trasgresión de normas
técnicas de competencia estatal, ni supone una restricción absoluta al derecho de los operadores
a establecer sus instalaciones, sino que se limita a exigir, en los que denomina centros sensibles,
que identifica claramente, un nivel máximo de densidad de potencia para las frecuencias de
telefonía móvil.”
Sentencia de 17 enero de 2012 contra la Ordenanza Municipal Reguladora de Instalaciones
de Radiocomunicación de Iniesta (Recurso de Casación núm. 297/2006).
El TS desestima el recurso contra los preceptos de la Ordenanza que remiten a lo establecido en la
Ley de Castilla-La Mancha de Ordenación de Instalaciones de Radiocomunicación en lo relativo al
contenido del Plan de Implantación, a las condiciones de instalación en suelo rústico, a los criterios
para imponer restricciones o limitaciones a la instalación, a los niveles máximos permitidos de
exposición a los campos electromagnéticos y a las distancias mínimas de protección en zonas de
uso continuados. Considera el TS que:
“Se trata, pues, simplemente de la explícita remisión por la Ordenanza a la disposición detallada
que la Ley 8/2001 efectúa del contenido del Plan Territorial de Despliegue de Red, de la
protección ambiental y la salud ante la exposición de los campos electromagnéticos, y los niveles
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
de protección para zonas abiertas y centros sensibles, sin que por ello las quejas que hace la
demanda y reitera el recurso de casación puedan imputarse tanto a la Ordenanza como a la
propia Ley a la que se remite, que es el caso, como que, por ello, no es posible que infrinja
ninguna disposición con fuerza de Ley los preceptos de la Ordenanza cuya única virtualidad es la
expresión que debe estarse a una Ley en cuanto la regulación que la misma contiene. Ley que se
halla en trámite del recurso de inconstitucionalidad 2194/2002, promovido por el Presidente del
Gobierno contra determinados de sus artículos -entre los que, por cierto, no se encuentran los
que establecen los niveles máximos de exposición y distancias de seguridad, y las normas de
protección ambiental, con la consiguientes prohibiciones y limitaciones a las instalaciones-,
siendo en este ámbito que el Tribunal Constitucional acordó, mediante Auto de 1 de octubre de
2002, levantar la suspensión de los preceptos impugnados, de manera que, desde este
momento, se trata de la vigencia de una Ley postconstitucional, que en modo alguno puede ser
desatendida ni inaplicada por los órganos de la jurisdicción (SSTC 58/2004, 194/2006)… En estas
circunstancias, y conforme los términos que ha configurado el recurso de casación, que centra su
interés en la Ordenanza por afirmar que se excede en las competencias municipales, mas sin
efectuar otra consideración a la Ley autonómica que ampara aquellos preceptos de la
Ordenanza, que la expresión que se halla en trámite de un procedimiento constitucional,
procede la desestimación de los presentes motivos de casación, conforme a la referida no
posibilidad de que los preceptos de la Ordenanza que simplemente se remiten a la regulación
que hace la Ley, incurran en infracción del Ordenamiento Jurídico por cuestión de legalidad
ordinaria.”
Sentencia de 17 enero de 2012 contra la Ordenanza Municipal Reguladora de la Instalación y
Funcionamiento de Infraestructuras Radioeléctricas de Villalbilla: (Recurso de Casación núm.
5514/2007).
El TS mantiene los pronunciamientos de la sentencia de instancia que anulaba los siguientes
preceptos de la Ordenanza: 1º.- El inciso del artículo 8.1.b) "A tales efectos no se permitirá la
instalación de antenas, estaciones base, radioenlaces o de cualquier otro tipo relacionado con la
telefonía móvil a menos de 200 metros de los citados espacios sensibles. Los servicios técnicos
municipales podrán admitir distancias inferiores en el caso de antenas de reducidas dimensiones
(microcélulas, picocélulas) o instalaciones de muy baja potencia, con la justificación por parte del
promotor de que se respetan los límites de emisión y que se cuenta con las medidas de seguridad
necesarias. Igualmente, en casos concretos y de forma motivada, se podrán fijar distancias superiores
a los 200 metros", y; 2º.- El artículo 11 2 f) que obliga a la suscripción de la correspondiente póliza de
responsabilidad civil por los daños que las instalaciones pudieran ocasionar a las personas o los
bienes. Y se ha desestimado en cuanto a la anulación del art. 20.1.3. Tal decisión la fundamenta el TS
en que en el recurso de casación “no se cuestiona la anulación”.
Sin embargo, sí estima el recurso de casación declarando la legalidad del artículo 8.3 relativo a la
obligación de compartición de los emplazamientos por las distintas operadoras por razones de
protección del paisaje urbano y del medio ambiente. Tras citar sentencias anteriores (de 15 de
febrero de 2011, 6 de abril de 2010, 17 de noviembre de 2009, 24 de octubre y 23 de noviembre de
2006) en la que se recoge su doctrina sobre el uso compartido, el TS concluye:
“en el art. 8.3 de la Ordenanza impugnada se somete la posibilidad de imponer el uso compartido
de instalaciones a la concurrencia de razones vinculadas con la protección urbanística,
medioambiental, paisajística o sanitaria, por lo que ninguna objeción debe merecer por nuestra
parte el contemplar en tales términos un posible uso compartido de instalaciones, cuando la
previsión reglamentaria aparece rodeada -en los términos recién vistos- de garantías de que su
ejercicio se halle justificado en cada caso. En este sentido, no sólo la necesidad de que la medida
obedezca a razones urbanísticas, medioambientales, paisajísticas o sanitarias, sino la posibilidad
de excluirla cuando concurran circunstancias de imposibilidad técnica o jurídica o en el mismo
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
caso de que el impacto visual o ambiental pueda ser superior al caso de instalación separada de
las antenas. Y, desde el punto de vista procedimental, la exigencia de audiencia de los
interesados, razones que se adicionan a las ya expuestas en orden a considerar, en contra del
criterio sostenido por la Sala de instancia, conforme a derecho el art. 8.3 de la Ordenanza sujeta a
controversia.”
En definitiva, puede observarse por las recientes Sentencias dictadas por el Tribunal Supremo que
tanto las CCAA como las EELL no pueden establecer medidas adicionales de protección diferentes a
las establecidas en el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, por entender que se exceden
de su ámbito de competencia, puesto que es el Estado el que ostenta la misma, tal y como siempre
ha mantenido este Tribunal hasta la Sentencia de 17 de noviembre de 2009, si bien, ahora deja aún
más clara la argumentación al respecto.
5. SENTENCIA DE LA SALA DE LO CIVIL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 19 DE FEBRERO DE 2010
En este contexto, se considera oportuno destacar la sentencia de la Sala de lo Civil del
Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2010 que en relación a la protección a la salud de las
personas respecto a los campos magnéticos provenientes de un transformador de energía
eléctrica, se establece la validez de los límites establecidos por el RD 1066/01, basado en la
Recomendación de la Unión Europea de 12 de julio de 1999 y en la evidencia científica
actual.
En concreto, en dicha sentencia se establece que:
“Las precedentes consideraciones ponen de manifiesto la evidente contradicción que preside el
desarrollo argumental de la sentencia desde el momento en que admite que el límite de 100
microteslas resulta, en principio, y con carácter general, la medida adecuada para prevenir efectos
perjudiciales a la salud y, sin embargo, reconoce, luego, que este límite no es una garantía total de
seguridad; contradicción que se produce en unos términos que permiten afirmar que la valoración
de los datos de prueba realizada por el Tribunal de apelación carece de la necesaria coherencia
formal y jurídica y que las conclusiones alcanzadas no solo son erróneas, sino inseguras e ilógicas a la
hora de ofrecer una respuesta que no hace sino poner en evidencia y riesgo cualquier innovación o
avance científico o técnico por simples sospechas no contrastadas científicamente por quienes
están en condiciones de hacerlo. La absoluta prueba de la inocuidad de cualquier producto es, en
términos científicos, prácticamente imposible y la valoración que debió realizar el Tribunal exigía
analizar cuál es el estado de la ciencia en esta materia, determinar si los conocimientos científicos
disponibles permiten identificar la existencia de un riesgo de efectos potencialmente nocivos para la
salud humana, y si se da, en definitiva, la incertidumbre científica que está en la base de la regla de
cautela o principio de precaución, recogida en el apartado 2 del artículo 174 del Tratado de la
Comunidad Europea ( RCL 1999, 1205 ter) , en relación con la política relativa al medio ambiente, del
que se deriva, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( SSTJCE de 5 de mayo de 1998
(TJCE 1998, 80) ; 9 de septiembre 2003 ( TJCE2003, 246) , entre otras) que, cuando subsisten dudas
sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, pueden adoptarse medidas de
protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales. Y
es evidente que el estado actual de la ciencia descarta que haya efectos adversos para la salud, con
exposiciones inferiores a 100 microteslas, sin que ello impida una revisión futura de los límites de
exposición fijados por la Recomendación de 1999 y la posible identificación de los eventuales
efectos negativos que pudiera provocar, no demostrados científicamente en estos momentos, más
allá de lo expuesto.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Pero es que, además, la sentencia tergiversa los informes periciales para ofrecer una solución distinta
de la que resultaría de una valoración lógica y coherente sobre los procesos oncológicos detectados
en alguno de los ocupantes de las viviendas. Y es que tampoco se puede sostener que los datos de
enfermedades en el edificio se consideran un resultado estadísticamente significativo y, que, aunque
sin la certeza necesaria, este dato estadístico puede suponer al menos un indicio razonable y
significativo de que el nivel de exposición que tienen los actores en sus viviendas es un posible un
factor de riesgo de padecer la enfermedad de cáncer, cuando el informe que valora, emitido por la
Sección de Epidemiología del Centro de Salud Pública de Castellón, pone de manifiesto que se trata
de procesos cancerosos de diferente tipo de tumores, con sus periodos de latencia, causas y factores
de riesgo correspondientes y no bien conocidos; que en tan pequeño grupo de personas las
técnicas estadísticas se ven muy limitadas y que deben interpretarse con extrema cautela.
Sin duda, la protección de la salud pública debe prevalecer de forma incontestable sobre otras
consideraciones económicas económico y social por más que supongan innovaciones decisivas
para procurar su desarrollo y ello exige, como recoge la Recomendación del Consejo de la Unión
Europea, que sea absolutamente necesaria la protección de los Ciudadanos contra los efectos
nocivos para la salud que se sabe puedan resultar de la exposición a cambios electromagnéticos.
Ahora bien, ni desde la perspectiva de la existencia de un riesgo confirmado por la evidencia
científica, que haga evidente no solo la aplicación del principio de precaución, sino la adopción
inmediata de las medidas necesarias para el control del riesgo, ni desde un enfoque simplemente
preventivo del riesgo, las pruebas que han sido practicadas y valoradas en las presentes actuaciones
no han identificado y evaluado riesgos para la salud distintos de los que hasta la fecha resultan de la
información científica y técnica más significativa al regular las condiciones bajo las cuales es
admisible la exposición de las personas a campos electromagnéticos y determinan la adopción de
las medidas que la prudencia aconseja”.
La importancia de esta sentencia reside en reforzar la idea de la validez de los límites de emisión
establecidos por el RD 1066/01 en tanto que basados en la evidencia científica y las conclusiones de
los Organismos Internacionales acreditados en la materia, sin perjuicio de una revisión futura de
dichos límites de exposición, si se demuestra científicamente eventuales efectos nocivos sobre la
salud que no han sido demostrados actualmente.
6. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 8/2012, DE 18 DE ENERO
En esta sentencia (publicada en el BOE núm. 36 del pasado 11 de febrero), el Tribunal
Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad 2194-2002 interpuesto por el
Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley de las Cortes de Castilla-La
Mancha, 8/2001, de 28 de junio, para la ordenación de las instalaciones de radiocomunicación en
Castilla-La Mancha.
La controversia se plantea, primordialmente, por un conflicto competencial entre el Estado y la
Comunidad Autónoma que enfrenta, de un lado, un título competencial sectorial
(telecomunicaciones,) y, por otro, títulos de carácter transversal u horizontal (ordenación del
territorio, protección del medio ambiente), aunque también esté en juego otro título de carácter
sectorial como la sanidad.
El TC parte de la consideración de que “telecomunicaciones, ordenación del territorio, urbanismo,
protección del medio ambiente y protección de la salud son títulos que se limitan y contrapesan
recíprocamente, que no pueden vaciarse mutuamente de contenidos y que han de ejercerse con
pleno respeto a las competencias sobre otras materias que pueden corresponder a otra instancia
territorial.”
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Pues bien, del análisis del alcance de las competencias del Estado y de las Comunidades
Autónomas para la regulación de las infraestructuras radioeléctricas que hace el TC en relación a
los preceptos impugnados, podemos extraer las siguiente conclusiones:
a) El establecimiento de los niveles de emisión es una competencia exclusiva del Estado.
Considera el TC que “a través del Real Decreto 1066/2001, el Estado ha establecido una
regulación que ofrece, para todo el ámbito nacional, una solución de equilibrio entre la
preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación del
sector de las telecomunicaciones”. Y tras constatar el carácter básico de la regulación estatal de
los niveles tolerables de emisión, en tanto que tal regulación “persigue una uniformidad que
responde a un claro interés general no sólo porque los niveles tolerables para la salud han de
serlo para todos los ciudadanos por igual, sino también porque los mismos operan como un
presupuesto del ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y,
concretamente, del ejercicio de las facultades de autorización, seguimiento e inspección de las
instalaciones radioeléctricas” y que esos niveles fijados por el Estado funcionan “como un
elemento determinante del régimen jurídico de los operadores de instalaciones de
radiocomunicación, así como de la funcionalidad del mercado de las telecomunicaciones,
asegurando su unidad”, el TC llega a la conclusión de que “las Comunidades Autónomas no
pueden alterar esos estándares, ni imponer a los operadores una obligación de incorporar
nuevas tecnologías para lograr una minimización de las emisiones, no sólo porque ello resulte
contrario a las bases establecidas por el Estado en materia sanitaria, sino también porque de esa
forma se vulnerarían, en último término, las competencias legítimas del Estado en materia de
telecomunicaciones”.
b) Es competencia exclusiva del Estado la regulación de los aspectos relativos a la
utilización del espectro radioeléctrico, al cumplimiento de las condiciones técnicas o a las
características de las emisiones. Recuerda la sentencia que, en anteriores ocasiones, el propio
TC ha conectado la materia telecomunicaciones con los aspectos técnicos de la emisión relativos
al uso de las ondas radioeléctricas o electromagnéticas, es decir, del dominio público
radioeléctrico (SSTC 168/1993, de 27 de mayo, FJ 4; 244/1993, de 15 de julio, FJ 2; 127/1994, de 5
de mayo, FFJJ 5 y 8; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 85), cuestión ésta que cae dentro de la
competencia estatal, ex artículo 149.1.21 CE, como también cae dentro de esa competencia la
regulación del régimen de la autorización administrativa para la tenencia y uso de equipos y
aparatos radioeléctricos, así como para hacer funcionar una estación o red de estaciones
radioeléctricas, con el fin de que el Gobierno pueda proceder a la asignación de frecuencias así
como a fijar las condiciones y características técnicas de cada estación o de cada tipo de equipo y
aparato radioeléctrico, impidiendo interferencias perjudiciales (STC 167/1993, de 7 de mayo, FJ 3).
c) La regulación de la coubicación y compartición de infraestructuras cae dentro de la
esfera de competencias del Estado. “En primer lugar, porque en la medida en que persigue
hacer efectivo el derecho de ocupación de los operadores necesario para el establecimiento de
la red y afecta a las condiciones de prestación de los servicios de telecomunicaciones y al
régimen jurídico de los operadores, la regulación entra dentro de la competencia estatal en
materia de telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE). Y, en segundo lugar, porque al tratarse de una
regulación de las infraestructuras que persigue asegurar la efectividad de las comunicaciones y la
virtualidad de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones, se encuentra
también dentro de la competencia estatal para establecer el régimen general de las
comunicaciones”. No obstante, el TC recuerda que la coubicación y compartición de
infraestructuras es también una herramienta para resolver el conflicto que puede surgir entre la
necesidad de despliegue de redes de telecomunicaciones y la preservación de otros intereses
públicos afectados por el mismo como la ordenación territorial y urbana, el medio ambiente, la
salud o la seguridad pública “correspondiendo, como es lógico, a las Administraciones con
34
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
competencias sectoriales para la preservación de esos intereses públicos la decisión sobre la
necesidad o conveniencia de la coubicación y compartición de infraestructuras”. El estrecho
entrecruzamiento competencial que se produce, por tanto, en esta materia obliga a que, en el
ejercicio de sus respectivas competencias, Estado y CC AA se mantengan dentro de los límites
propios y establezcan una regulación cuidadosamente respetuosa de las esferas de decisión que
corresponden a cada instancia territorial, acudiéndose, cuando sea preciso, a fórmulas de
cooperación. En el caso concreto enjuiciado en esta sentencia, el TC considera que la Ley
autonómica no invade la competencia estatal en tanto que prevé que la Administración
autonómica negocie con todos los operadores para propiciar acuerdos dirigidos a la
compartición de infraestructuras y, solo para el caso de que tales acuerdos no se alcancen, será
dicha Administración la que determine, en la aprobación de los planes territoriales de despliegue
de red, los emplazamientos que los operadores deberán compartir, en atención a los principios
de protección de la salud, del medio ambiente y del paisaje, si bien la decisión de utilización
compartida del dominio público o de la propiedad privada deberá adoptarse respetando lo
dispuesto en la legislación estatal, singularmente la obligación de realizar previamente un trámite
de información pública (art. 30.2 de la Ley general de telecomunicaciones de 2003),
correspondiendo, por otra parte, a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, a falta de
acuerdo entre operadores, la determinación imperativa de las condiciones del uso compartido
de infraestructuras. Considera el TC que tal regulación es acorde con la legislación estatal (artículo
30 de la Ley general de telecomunicaciones de 2003) en la que se reconoce que las
Administraciones autonómicas y locales pueden, en ejercicio de sus respectivas
competencias, imponer a los operadores la coubicación y compartición de
infraestructuras, si bien la determinación imperativa de los términos y condiciones del uso
compartido corresponde a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
d) Las CCAA pueden imponer a los operadores de las obligaciones genéricas de
mantenimiento de sus instalaciones en condiciones adecuadas de seguridad, estabilidad
y conservación, así como de revisión periódica y subsanación de las deficiencias de
conservación. Considera el TC que la Ley autonómica objeto del recurso regula las
infraestructuras e instalaciones de telecomunicaciones con la finalidad de preservar los intereses
públicos que están encomendados a la Comunidad Autónoma y, singularmente, los intereses de
ordenación territorial y urbana, el medio ambiente, el paisaje y la salud y la seguridad públicas y
que aquella imposición “entra dentro de las competencias autonómicas en materia de
urbanismo (art. 148.1.3 CE; art. 31.1.2 EACM), siendo esta previsión una regulación especial, en
atención a las características de las instalaciones de telecomunicaciones, de la regulación
urbanística clásica del deber general de los propietarios de conservar y mantener sus
construcciones e instalaciones en condiciones adecuadas.”
e) También pueden las CCAA imponer a los operadores la obligación de incorporar las
mejoras tecnológicas que vayan apareciendo con la finalidad de minimizar el impacto
ambiental y visual (no con la de reducir los niveles de emisión de los sistemas radiantes que,
como hemos dicho es una cuestión de competencia exclusiva del Estado). Para el TC, esta
previsión tiene por finalidad preservar intereses públicos medioambientales y urbanísticos, por lo
que encuentra cobertura en las competencias exclusivas de las CCAA en materia de urbanismo,
así como en sus competencias para establecer legislación de desarrollo y normas adicionales de
protección en materia de medio ambiente. Ahora bien, para que tal imposición no invada
competencias estatales, el TC exige que la obligación de actualización tecnológica debe estar
justificada “en aras de la protección de intereses ambientales o urbanísticos”, debe ser acorde con
el principio de proporcionalidad y no incidir en las competencias del Estado, perturbándolas o
menoscabándolas, esto es, “siempre que no se incida o se alteren las competencias estatales
sobre las características técnicas de la red y las condiciones de prestación del servicio, de gestión
del espacio radioeléctrico o de explotación de la red”. Por tanto, las CCAA podrán imponer la
35
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
obligación a los operadores de incorporar las mejoras tecnológicas que vayan apareciendo
siempre que tal obligación se circunscriba a aquellos supuestos en los que, estando justificado en
aras de la protección medioambiental o urbanística, el uso de una nueva tecnología no afecte,
incida o altere las características técnicas de la red, las condiciones de prestación del servicio y de
explotación de la red, ni modifique las condiciones de gestión del espacio radioeléctrico, pues, en
caso contrario, se estaría invadiendo la competencia estatal en materia de telecomunicaciones.
f) Las CCAA pueden exigir a los operadores la presentación de planes territoriales de
despliegue de red, siempre que tales planes no se conciban como un instrumento para la
regulación, ordenación o gestión del dominio público radioeléctrico, sino para facilitar la
ordenación de los emplazamientos de las instalaciones de radiocomunicación en el contexto
más general de la ordenación territorial, es decir, de la planificación de usos sobre el territorio y
de la protección, a través de la misma, de otros intereses públicos sectoriales que también
competen a la Comunidad Autónoma (protección medioambiental, sanitaria, del patrimonio
histórico-artístico). Por tanto, la información que deben facilitar esos planes deben limitarse a la
necesaria para que la Comunidad Autónoma afectada pueda realizar un control previo de la
conformidad de las previsiones de nuevas instalaciones con la normativa sectorial que haya
dictado en ejercicio de sus competencias para la preservación de intereses públicos que le están
encomendados de forma exclusiva o compartida con el Estado (ordenación del territorio,
urbanismo, medio ambiente, sanidad). En el caso enjuiciado, el TC considera que “el acto
aprobatorio del plan de despliegue es únicamente declarativo de que se cumplen los requisitos
urbanísticos, sanitarios y medioambientales, por lo que cae dentro del ámbito competencial
autonómico”
7. CONCLUSIONES
Después de un examen exhaustivo de las recientes Sentencias del Tribunal Supremo, se pueden
detallar las siguientes conclusiones:
a) Es competencia exclusiva del Estado la ordenación técnica de las telecomunicaciones y no
cabe invocar los títulos competenciales en materias como el urbanismo, el ambiente o la sanidad
para defender una ordenación autonómica que desdibuje la unidad de la regulación técnica del
mercado de las telecomunicaciones.
b) Aunque resulta innegable que el despliegue de las redes de telecomunicaciones debe ser
abordado también desde el ordenamiento urbanístico y ambiental, sobre el que las CCAA ostentan
competencias indiscutibles, esas competencias no pueden desbordar su ámbito específico para
diluir la operatividad de la competencia exclusiva estatal en esta materia.
c) En virtud de esa competencia exclusiva, corresponde al Estado la regulación de limitaciones
para el margen de frecuencias, intensidad de campo y densidad de potencia, así como
distancias mínimas a las antenas, cuestiones estas que inciden directamente en la configuración,
diseño técnico y despliegue de las infraestructuras que conforman la red.
d) Además, excede de la competencia de las CCAA la exigencia de que los operadores incorporen
las nuevas tecnologías que vayan apareciendo para lograr una minimización de las emisiones. Tal
exigencia solo es posible si su finalidad es la protección de intereses ambientales o urbanísticos y si,
además, es acorde al principio de proporcionalidad y no provoca una alteración de las competencias
estatales sobre las características técnicas de la red y las condiciones de prestación del servicio, de
gestión del espacio radioeléctrico o de explotación de la red.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
II: B. Consideraciones técnicas sobre algunas medidas de protección adicionales a las del
RD1066/2001:
1. Introducción
Las condiciones complementarias a las establecidas en la normativa sobre control de emisiones
electromagnéticas que recogen algunas Ordenanzas municipales validadas por las sentencias
comentadas en el apartado II.3º de este informe (Jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la
sentencia de 17 de noviembre de 2009 y hasta la sentencia de 22 de marzo de 2011) se clasifican
básicamente en dos: por una parte, la posibilidad de establecer zonas de exclusión en las que no se
pueda desplegar estaciones de radiocomunicación mediante el establecimiento de distancias y, por
otra parte, la posibilidad de fijar límites de exposición del público en general a las emisiones
radioeléctricas diferentes de las contempladas por la normativa estatal (Límites de exposición
establecidos por los Organismos internacionales ICNIRP-OMS, Recomendación del Consejo de la UE
de 1999 y revalidados a lo largo del tiempo).
Estas restricciones pueden conllevar consecuencias en las condiciones de operación y
funcionamiento de las redes de radiocomunicación, que supongan degradación en la cobertura y
en la calidad de servicio prestada.
A continuación, se enumeran las implicaciones técnicas que tendrían la introducción de medidas de
protección complementarias al establecer distancias de protección, o fijar límites de exposición a
emisiones radioeléctricas diferentes a la normativa estatal actual.
2. Establecimiento de distancias de protección
La teoría electromagnética abarca multitud de fenómenos y efectos físicos que son necesarios
comprender técnicamente para entender el fenómeno de la propagación de las ondas
electromagnéticas.
A modo muy general, puede establecerse que la potencia de las ondas electromagnéticas
disminuye rápidamente con la distancia. En concreto, la densidad de potencia disminuye
inversamente con el cuadrado de la distancia (1/d2). En términos prácticos, esto significa a modo de
ejemplo que cada vez que se duplica la distancia a la antena emisora, la potencia de la onda
electromagnética disminuye 4 veces (ver Figura 1), o que cada vez que se triplica la distancia a la
antena la densidad de potencia disminuye 9 veces.
Figura 1. Atenuación de las Ondas en función de la distancia
37
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Sin embargo, esta interpretación es simplista, pues olvida todos los parámetros y fenómenos
adicionales de los que depende la propagación de las señales radioeléctricas.
Primeramente, es necesario conocer que la propagación de las ondas electromagnéticas depende
de la frecuencia de funcionamiento. Así, a frecuencias más altas, las ondas electromagnéticas se
propagan peor, sufriendo una mayor atenuación (pierden potencia), que a frecuencias más bajas. De
modo práctico, las ondas de telefonía móvil a las frecuencias de 2 GHz (frecuencia de la banda en la
que actualmente se presta UMTS o también conocido como 3G) se propagan peor que las ondas
que se transmiten a las frecuencias que funciona la TDT.
Además, fenómenos como la presencia de obstáculos (montañas, edificios) pueden afectar a estas
ondas, atenuándolas fuertemente. La presencia de obstáculos de diferente tipo también da lugar a
fenómenos de reflexión y difracción. La reflexión, de modo general, es el fenómeno por el cual las
ondas rebotan al chocar contra un obstáculo. La difracción es el fenómeno por el que las ondas
cambian de dirección al alcanzar determinados obstáculos 11. Ambos fenómenos que, en principio,
provocan atenuación en las señales de telefonía móvil, a veces provocan que en determinados
puntos, por combinación de reflexión y difracción, aumente el nivel de señal 12. Por consiguiente,
puede suceder que en un determinado punto, nos encontremos más alejados de la antena emisora
(a más distancia), pero que por combinación de ambos fenómenos la densidad de potencia sea
mayor.
Además, otros aspectos como la meteorología pueden afectar a las ondas electromagnéticas,
disminuyendo su potencia e incluso eliminando su propagación.
Aumentar las distancias a las que ubicar las estaciones base, alejar dichos emplazamientos del
entorno urbano, aparte de producir zonas de sombra en áreas del interior del municipio y, por tanto,
falta de cobertura y de calidad de servicio, produciría un aumento en los niveles de emisión de los
terminales portátiles (teléfonos móviles) para alcanzar a las estaciones base.
Por tanto, como se ha expuesto, la propagación de las ondas electromagnéticas de telefonía móvil, y
de cualquier sistema de radiocomunicación, no depende exclusivamente de la distancia.
Consecuentemente, establecer disposiciones que regulen en distancias carece de todo fundamento
técnico y obvian toda la teoría de propagación de las ondas electromagnéticas y, por tanto, de la
planificación de las redes de radiocomunicaciones. El establecimiento de distancias dificulta la
implementación de una red eficiente lo que repercute en problemas de cobertura y capacidad.
El propósito de regular en distancias procede de una interpretación errónea del Real Decreto
1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece condiciones
de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y
medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas. Este Real Decreto introdujo una
medida consistente en minimizar las emisiones radioeléctricas cuando en un radio de 100 metros se
encontrasen los denominados “espacios sensibles” (colegios, hospitales, guarderías,…).
Este artículo no establece distancias de seguridad en la instalación de las antenas, sino que
pretende asegurar que en esos espacios se aplica estrictamente el principio que inspira toda la
normativa: minimizar los niveles de exposición. De hecho, la Orden Ministerial que desarrolla el RD,
explicita que en esos espacios las mediciones deben realizarse anualmente.
11
12
Algunos ejemplos son las esquinas de los edificios o la vegetación, especialmente las hojas de los árboles.
De hecho, estos fenómenos sirven para cobertura en determinadas ubicaciones.
38
Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
3. Establecimiento de límites de exposición inferiores a los del RD 1066/01
A continuación se enumeran, a modo de ejemplo, las implicaciones que tendría en una red de
telefonía móvil fijar límites inferiores a los establecidos por la normativa estatal y en su caso, por la
normativa autonómica 13 que le sea de aplicación.
3.1. Problemas para la compartición
La compartición 14 de emplazamientos desde el punto de vista de emisiones radioeléctricas no
siempre es posible ya que el nivel máximo de exposición supone medir todas las emisiones
radioeléctricas en la zona donde se instalaría la nueva fuente de emisiones y el MITIC no autoriza
nuevas instalaciones si existe la posibilidad de que puedan superase los niveles de exposición
autorizados por el RD.
Consecuentemente, si se fijan unos límites de exposición más restrictivos, las posibilidades de
compartición disminuyen y consecuentemente la necesidad de separar los emplazamientos,
incrementando su número y en muchas ocasiones, el impacto visual.
Además, haría imposible, como se recoge en algunas Ordenanzas vigentes, establecer, por razones
de planificación urbanística e impacto visual, la separación entre estaciones base ya que en cascos
urbanos sería imposible encontrar emplazamientos adecuados.
3.2. Problemas de cobertura
En función de lo estrictos que sean los límites, para respetar su cumplimiento, puede ser necesario
disminuir la potencia transmitida por las antenas. Esta reducción afecta al área de cobertura de la
estación base, creando zonas de sombra (falta de cobertura), con lo cual muchos ciudadanos y
empresas se “quedarán fuera de cobertura”. Asimismo, estos problemas de cobertura, afectan de
manera especial a la cobertura en interiores (cobertura in-door) tanto en túneles, suburbanos,
interior de edificios, ferrocarriles,… No se han de olvidar, además, los problemas de congestión de la
red inherentes a esta situación de falta de cobertura y de ausencia de emplazamientos para
estaciones base.
3.3. Necesidad de más estaciones base para suplir las carencias de cobertura
Adoptar unos límites inferiores a los establecidos por el RD 1066/2001, implica que se necesiten más
estaciones base para asegurar que las compañías de telefonía móvil puedan proporcionar la
cobertura y calidad de servicio requerida 15.
Hay determinadas Comunidades Autónomas que tienen legislación propia sobre emisiones radioeléctricas.
La compartición de infraestructuras en el despliegue de estaciones base telefonía móvil minimiza el
impacto visual en el entorno paisajístico y reduce, en algunos casos, costes como los asociados a la
construcción de infraestructuras nuevas. Sin embargo, desde distintos puntos de vista (técnico, económico,
urbanístico y de mercado) la compartición no siempre es posible, por ello nunca se debe imponer, pero sí
promover. Para más información, consultar el informe “Compartición de infraestructuras de telefonía móvil:
Análisis de posibilidades técnicas” del SATI.
13
14
15
Hay que tener en cuenta que las frecuencias adjudicadas a compañías de telefonía móvil a menudo se ven
acompañas de obligaciones de cobertura poblacional y/o territorial por parte de los gobiernos.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
3.4. Dificultades para la prestación de servicios
Del mismo modo que hemos mencionado que la adopción de límites menores supone una fuerte
barrera para la compartición de emplazamientos, la instalación de nuevas tecnologías en esos
mismos emplazamientos que posibiliten la banda ancha móvil y la prestación de nuevos servicios se
dificulta gravemente.
3.5. Aumento de los volúmenes de seguridad
Para garantizar el respeto de los límites de exposición se calcula un volumen de seguridad alrededor
de las antenas denominado también paralelepípedo de referencia, fuera del cual se garantiza que se
respetan los límites de exposición. En caso, de que este volumen abarque zonas que puedan ser
accesibles al público, se procede a su vallado para evitar el acceso.
El cálculo de este volumen es inversamente proporcional a la densidad de potencia máxima
permitida (1/S2LÍM) 16a la frecuencia de trabajo, es decir, al límite de exposición a la frecuencia en que
funcione. Si se imponen unos límites más estrictos, el tamaño de este volumen de seguridad
aumenta (ver Figura 2), provocando que existan volúmenes de seguridad alrededor del
emplazamiento de una estación base extraordinariamente grandes, alcanzado incluso zonas en las
que la gente habitualmente reside, con lo cual habría que garantizar mediante vallado la
imposibilidad de acceso. Por tanto, los volúmenes de seguridad pueden volverse excesivamente
grandes y alcanzar áreas accesibles e indirectamente obligar al desmantelamiento y reubicación.
De nuevo, se entraría en un largo proceso con posibilidad real de deficiencias de servicio e incluso
de zonas de sombra permanentes.
16
Para más información, sobre el cálculo de este volumen, consulta el informe: Emisiones Radioeléctricas:
Normativa, Técnicas de medida y Protocolos de Certificación del Colegio Oficial de Ingenieros de
Telecomunicación.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Figura 2. Incremento del Volumen de Seguridad para una estación base con antena de 900 MHz con
una potencia de salida de 10 W y una ganancia de antena de 15 dBi al reducir el límite de 41.5 V/m
(límite del Real Decreto 1066/2001 equivalente a 4.5 W/m2) hasta 3 V/m (0.02 W/ m2) (Imagen
cortesía de Mobile Manufacturers Forum)
3.6. Impacto en la prestación de servicios en libre competencia hacia los usuarios
La fijación de límites de exposición inferiores supone una barrera para la prestación de servicios en
libre competencia, pues al disminuirse los límites, en una determinada zona, las compañías de
telefonía móvil tienen mayores dificultades para prestar nuevos servicios al reducirse la cobertura, lo
cual repercute en definitiva en los usuarios finales: los ciudadanos y de manera notoria en las
condiciones en las que las empresas y administraciones prestan sus servicios: la competitividad
económica y territorial.
4. Conclusión
Es un hecho que el uso de la telefonía móvil ha experimentado un crecimiento espectacular en los
últimos años y cada vez son más los usuarios de telefonía móvil. Se utilizan más servicios por
particulares, empresa y administraciones (MMS, correo, acceso a Internet), durante más tiempo y
desde más ubicaciones (en nuestros hogares, en el tren, en el suburbano,…).
Hay que tener presente que el establecimiento de unos límites de exposición a emisiones
radioeléctricas, no sólo se aplica a determinados servicios como la telefonía móvil, sino que dichos
límites deben ser respetados por todos los sistemas de radiocomunicación. Esta situación provocará
en el caso de la telefonía móvil deficiencias importantes en la cobertura y en la calidad del servicio
en general prestada a los usuarios, e igualmente, afectará a otros servicios de emergencia y
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
relacionados con la seguridad (redes de la policía, de los servicios de emergencia, servicios
municipales, protección civil, bomberos,…) y el resto de servicios (radiodifusión y televisión,…).
La regulación tanto de distancias de seguridad y límites de exposición por parte de las Entidades
Locales implica la necesidad de dotar a las Administraciones Locales de un mecanismo de control
técnico administrativo para controlar el cumplimiento de esa normativa. Por tanto, la regulación de
límites de exposición a las emisiones radioeléctricas por parte de las Administraciones Públicas
Locales va acompañada de una carga de trabajo considerable, no asumible por personal no
especializado, con lo cual, además del considerable aumento de la carga administrativa para el
Ayuntamiento, será necesario la contratación de profesionales especialistas en la materia.
Por último, el establecimiento de límites de exposición a las emisiones radioeléctricas distintos de los
establecidos en la normativa estatal es contrario a la Recomendación 2ª de la Comisión Sectorial
para el Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación (CSDIR 2005) donde se impulsa la
adopción de límites únicos referenciados a los establecidos en la Recomendación del Consejo de
Ministros de Sanidad de la Unión Europea, de 12 de julio de 1999. Comisión constituida con las
diecisiete CCAA, dos Ciudades Autónomas, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la FEMP,
en representación de las EELL.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
II: C. Alcance de las sentencias desde el punto de vista sanitario:
1. Introducción
Una lectura detallada de las sentencias comentadas en el apartado II.3º (Jurisprudencia del Tribunal
Supremo a partir de la sentencia de 17 de noviembre de 2009 y hasta la sentencia de 22 de marzo
de 2011), permite afirmar que, no recogen el estado actual de la ciencia, es decir no se basan en
evidencias científicas actualizadas y rigurosas elaboradas por Organismos competentes de
reconocido prestigio en la evaluación de riesgos de campos electromagnéticos (CEM).
Las razones señaladas en esas sentencias se refieren a “demandas sociales“ y “porque la comunidad
científica no es unánime”. La realidad es que las Agencias, Comités y Organismos nacionales e
internacionales competentes sí son unánimes al afirmar que no se han observado y mucho menos
demostrado, efectos adversos para la salud derivados de la exposición a los niveles de emisión
establecidos como seguros por ICNIRP-OMS, la Recomendación del Consejo de la Unión Europea de
1999 relativa a la exposición del público en general a campos electromagnéticos (CEM) y el Real
Decreto 1066/2001.
Esa es la conclusión, de la sentencia sobre la misma materia (efectos de los campos
electromagnéticos en la salud) dictada en febrero de 2010 por la Sala de lo Civil del mismo Tribunal.
Una revisión reciente de la bibliografía científica sobre los efectos de los CEM de RF utilizados en
telefonía móvil demuestra que no hay evidencias de que la exposición a las estaciones base
provoque efectos sobre la salud.
Sí existe una minoritaria oposición, que obtiene un amplio eco en algunos medios de comunicación
social, a la instalación de antenas. Este rechazo se debe a múltiples factores (educativos, económicos,
políticos, etc.) que generan una clara distorsión en la percepción del riesgo real.
Una de las cuestiones que plantean más debate y demanda en relación con el límite de
exposición es la demanda de reducirlo al 0,001 W/m².
Este valor se convirtió en la referencia para algunos grupos de interés tras ser propuesto en 2000 en
una conferencia celebrada en el año en Salzburgo (Austria), en contra de todas las recomendaciones
de las Agencias y Organismos científicos competentes.
En relación con el significado de esa propuesta baste referirse al informe aprobado por la CMT en
febrero de 2002 que dice ”Con respecto a la importancia y trascendencia de la Conferencia de
Salzburgo de junio de 2000, justo es decir que a esta Conferencia asistieron 293 invitados de 23
países y que tras la conclusión de la misma se emitió la resolución citada que sólo fue firmada por 20
de los 293 participantes.”…” Esta Resolución, adoptada en la Conferencia de Salzburgo, no
constituye un texto de Derecho positivo. Con carácter previo a identificar los signatarios de la misma,
se aclara que la Resolución representa la opinión personal de los científicos y especialistas en salud
pública firmantes, y no la opinión de la organización a la que pertenecen (Universidades y
Administraciones Públicas, en su mayoría, pertenecientes a entorno una docena de países); ello, al
margen de la naturaleza de recomendación que el propio texto de la Resolución atribuye a sus
conclusiones, y el carácter provisional que se da al valor máximo de referencia. “
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
En Austria los límites de exposición vigentes son los recomendados por ICNIRP y la Recomendación
del Consejo de la UE de 1999. El cantón de Salzburgo propuso un límite bastante menor de 0,6 V/m
(0,001 W/m2,=0,1μW/cm2,=1mW/ m2) que el del ICNIRP pero no tiene validez jurídica ya que la
competencia sobre esta materia es del Gobierno Federal de Austria.
El Tribunal Supremo en la sentencia del Ayuntamiento de Sant Lluis ha respaldado ese valor,
basándose, no en razones científicas o del estado de la ciencia sino en razones sociales (demanda
ciudadana).
El límite de 0,6 V/m o 0,001 W/m2 supone reducir cien veces el límite admitido como seguro por
ICNIRP (61 V/m), la Recomendación del Consejo de la UE de 1999 y el Real Decreto 1006/2001.
El origen del valor, arbitrario desde el punta de vista científico, de Salzburgo está en una propuesta
de G. Oberfeld en base a un trabajo publicado por Mann en 1996 que sugería algún efecto en el
electroencefalograma durante el sueño en personas expuestas a una densidad de potencia de 0,5
W/m2.
Sin embargo, los mismos autores (Mann 1998 y Wagner 2000) no observaron los mismos efectos a
pesar de aplicar niveles superiores de exposición (50 W/m2). Estos resultados no fueron tenidos en
cuenta cuando se celebró en el año 2000 la conferencia de Salzburgo que propuso el límite de 0,6
V/m como los únicos seguros.
Los límites de Salzburgo no tienen ningún fundamento ni reconocimiento científico, son meras
“opiniones” o creencias, especulaciones arbitrarias que generan un miedo injustificado y que no
aceptan las evaluaciones realizadas por ICNIRP, el comité Científico Director de la UE, o las Agencias
y Comités competentes de todos los países desarrollados, que suelen ser las que tienen un carácter
probatorio sobre el estado de la ciencia en otras sentencias relacionadas con los CEM.
La Recomendación del Consejo Europeo de 1999 y el Real Decreto 1066/2001 establecen los límites
de exposición que garantizan la protección de la salud a la luz de las evidencias científicas. La validez
de estos umbrales de exposición ha sido contrastada por las nuevas revisiones de las evidencias del
ICNIRP (2009). No puede concederse la misma credibilidad a las “opiniones individuales” y a los
informes técnico-científicos de las Autoridades y otros Organismos científicos competentes. Es
necesario diferenciar con claridad lo que son simples especulaciones con el conjunto de las
evidencias respaldadas por fuentes de información rigurosa, consistente y oficial.
2. Resumen de las evidencias científicas
2.1. ICNIRP
La Comisión Internacional de Protección frente a Radiaciones no Ionizantes (ICNIRP, en sus siglas en
inglés) es el organismo que a la luz de las evidencias estableció (1998) unos límites de exposición
seguros para garantizar la protección de la salud de la población frente a los CEM. En el año 2009 el
ICNIRP realizó una exhaustiva revisión de la bibliografía científica sobre los efectos biológicos y sobre
la salud de los CEM.
Sus conclusiones generales coinciden con las expresadas por el SCENIHR y otros Organismos
internacionales responsables de la evaluación de riegos de los CEM.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
Los expertos de este organismo, respaldado por la Organización Mundial de la Salud (OMS),
confirman que los límites de exposición actuales son seguros para proteger la salud y no necesitan
ser modificados porque no se han publicado nuevas evidencias que así lo aconsejen.
2.2. Comité Científico sobre Riesgos para la salud Nuevos y Emergentes (Scientific
Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks , SCENIHR)
El SCENIHR es un Comité Científico independiente que asesora a la Comisión Europea (CE) para
establecer su política en materia de salud pública. Uno de los temas que suele abordar este Comité
es la evaluación de riesgos de los campos electromagnéticos (CEM).
El SCENIHR revisó los nuevos estudios publicados desde el año 2007 y publicó (2009) un nuevo
informe titulado “Health effects of exposure to emf”. Sus principales conclusiones, resumidas, fueron
las siguientes:
-Del estudio de la evidencia (epidemiológica, estudios in vitro y en animales) se desprende
que es improbable que la exposición a campos de RF produzca un incremento del cáncer en
humanos.
- En relación con otros efectos para la salud no carcinogénicos se han realizado algunos
estudios en sujetos que manifiestan síntomas subjetivos. Analizados sus resultados, en conjunto se
concluye que los estudios científicos publicados no respaldan que exista una relación entre
exposición y estos síntomas subjetivos. Por tanto, se descarta, que cualquier persona, incluidos los
sujetos que autodeclaran padecer la denominada “hipersensibilidad electromagnética” sean capaces
de detectar cuando están expuestos a CE M y cuando no lo están.
- Lo que si se ha observado es un efecto nocivo, definido como un efecto adverso
inespecífico que es causado por la expectativa o la creencia de que algo (en este caso los CEM) son
dañinos para la salud. Este efecto nocivo es el que puede condicionar la presentación de síntomas
asociados a la exposición a la TM.
- Otros estudios realizados sobre diferentes aspectos del Sistema Nervioso (funciones
cerebrales: cognitivas, memoria, sensoriales, estabilidad estructural y respuesta celular) no han
encontrado efectos, o los observados no son consistentes. Recientes estudios sobre exposición a
CEM-RF y efectos sobre la reproducción y el desarrollo no han encontrado efectos sobre la salud
humana.
Las conclusiones de este informe son un respaldo inequívoco a la posición actual de la Comisión
Europea respecto a la vigencia de los límites de exposición establecidos en la Recomendación del
Consejo Europeo de 1999 que son los mismos que recoge el Real Decreto 1066/2001.
La realidad es que todos los países desarrollados aplican o recomiendan los límites de ICNIRP, en
ningún país de la Unión Europea se han aceptado y adoptado legalmente los límites propugnados
en la reunión de Salzburgo por su nula validez científica.
2.3. Afsset (Agencia francesa de seguridad sanitaria del medio ambiente y del trabajo).
La Afsset publicó (octubre de 2009) un nuevo informe que actualizó el conocimiento científico sobre
los efectos de las Radiofrecuencias.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
En relación con la demanda de reducción de los límites, la Afsset considera que no hay ninguna
justificación científica (página 406 de su informe) y recomienda sopesar las consecuencias de una
reducción de estos límites ya que, muy probablemente, tendría dos efectos negativos:
1) Sería necesario instalar más antenas para dar la misma cobertura.
2) Es probable un incremento general de la exposición de toda la población, ya que
aumentaría la exposición de la cabeza porque los teléfonos móviles emitirían a más potencia para
poder establecer comunicación con las antenas más próximas.
En relación con las personas que se declaran como electrosensibles no se ha podido identificar
ningún mecanismo fisiopatológico que explique la relación con la exposición a RF. Como sabemos,
la exposición a los cem de RF emitidos por el uso del teléfono móvil es superior a la exposición
generada por las estaciones base (antenas).
Como resumen de los resultados de la revisión de la Afsset puede afirmarse que sus principales
recomendaciones coinciden con las establecidas por otras Agencias, Comités y Organizaciones
internacionales que han realizado trabajos similares.
La propuesta de la Afsset de establecer un programa de vigilancia de las antenas es una medida que
en nuestro país se lleva aplicando desde la entrada en vigor del Real Decreto 1066/2001. La
información sobre las emisiones de las estaciones base (antenas) es de libre acceso público y
gratuito. El sistema español de control de las exposiciones de la población es uno de los más
rigurosos y preventivos de Europa. Lo que en nuestro país es una obligación legal en otros es una
excepción.
Una vez analizados los resultados de los estudios sobre los efectos no térmicos se considera que no
tiene sentido proponer nuevos límites de exposición basándose en los supuestos efectos a niveles
de exposición por debajo de los actuales (OMS-ICNIRP, UE y RD 1066/2001). Señala que la exposición
a los cem de RF emitidos por los teléfonos móviles es superior a la generada por las estaciones base,
esta evidencia no se corresponde con la percepción pública del riesgo.
Por lo tanto, una vez más, se evidencia la falta de fundamento técnico y científico de las propuestas
que reclaman una reducción de los niveles actuales o un alejamiento de las antenas del medio
urbano.
2.4. Organización Mundial de la Salud (OMS)
En el marco de sus actividades de evaluación de los riesgos de los campos electromagnéticos
(International EMF Project) la OMS ha actualizado su posición respecto a los efectos de los CEM de
los teléfonos móviles sobre la salud pública (OMS 2010). En relación con las estaciones base de
telefonía móvil, la OMS establece que no hay motivos que justifiquen un cambio de los límites de
exposición actuales.
2.5. Academia Nacional de Medicina, de Ciencias y de las Tecnologías de Francia.
El pasado día 17 de diciembre de 2009 se publicó una revisión conjunta de las tres Academias
citadas sobre el informe que la Afsset había publicado en octubre sobre radiofrecuencias. El titulo
del informe de las tres Academias es:” Reducir la exposición a las ondas de las antenas de
telefonía no está justificado científicamente”.
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Informe SATI “Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a las competencias locales en materia de
emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
De forma resumida estas tres Academias concluyen que:
-No hay motivos científicos que justifiquen una reducción de los límites de exposición
actuales a las ondas electromagnéticas de la telefonía móvil.
- Una vez más se demuestra que el método más eficaz para reducir la exposición actual es
aumentar el número de antenas y su cobertura.
- Se reafirman las conclusiones de la OMS, ICNIRP, SCENIHR, Academia Francesa de Medicina
y otros organismos competentes en evaluación de riesgos.
-No se ha demostrado que la llamada hipersensibilidad electromagnética sea ocasionada
por las ondas electromagnéticas.
- El informe de la Afsset confirma que la exposición del público a las antenas de telefonía
móvil no genera riesgos sanitarios en la población que vive cerca de estas instalaciones.
-Por último, señalar que las academias llaman la atención sobre una reducción irreflexiva de
la exposición podría generar un efecto contrario para la mayoría de los ciudadanos.
En nuestro país tenemos ejemplos de actitudes similares cuando, en algunos casos, con la excusa de
reducir la exposición se han rechazado antenas que han provocado una pérdida de cobertura, un
aumento de la potencia de emisión de antenas cercanas y un aumento de la potencia a la que
deben operar los móviles, incrementando innecesariamente la exposición de la cabeza.
2.6. Declaración de las Autoridades Nórdicas competentes en materia de Radiaciones.
Las Autoridades Nórdicas coinciden en que no hay evidencia científica de los efectos adversos para
la salud causados por intensidades de campo de radiofrecuencia en las condiciones de vida
normales en la actualidad. Esta conclusión está de acuerdo con la opinión de los organismos
científicos internacionales (ICNIRP, 1998 y 2009; OMS, 2005,2006 y 2010; SCHENIR 2009; SSI, 2008,
etc.). Por lo tanto, las autoridades de los países nórdicos, en la actualidad, no ven la necesidad de una
recomendación común que adopte nuevas medidas para reducir estos campos de radiofrecuencia.
En este documento resaltan el hecho de que para reducir la exposición total del público en general
a los sistemas de comunicación inalámbricos, es necesario llevar a cabo una planificación integrada
que tenga en cuenta la radiación emitida, tanto de las antenas fijas como de los teléfonos móviles.
Por otra parte, en términos de exposición del público en general, los teléfonos móviles constituyen
una mayor fuente de radiación que las antenas fijas. Si el número de antenas fijas es reducido, los
teléfonos móviles tendrán que utilizar una potencia más elevada para mantener su conexión, con lo
que la exposición del público en general puede aumentar.
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emisiones radioeléctricas” Marzo 2012
3. Conclusión
Todos los Organismos, Comités científicos o Agencias responsables de la evaluación de riesgos de
los CEM son unánimes en señalar que los límites actuales de exposición garantizan la protección de
la salud de la población en cualquier lugar público o privado. No tiene sentido establecer lugares
que requieran un mayor nivel de protección porque los estudios realizados desde la publicación de
la Recomendación del Consejo de 1999 y el Real Decreto 1066/2001coinciden en establecer que los
límites actuales son seguros para toda la población en cualquier circunstancia.
La realidad es que en los CEM de RF no se han demostrado efectos adversos para la salud pero se
tratan como si los tuvieran. Los límites actuales son seguros y perfectamente tolerables.
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