autonomía y gestión instrumental del servicio parlamentario en el perú

AUTONOMÍA Y GESTIÓN INSTRUMENTAL
DEL SERVICIO PARLAMENTARIO EN EL
PERÚ
Por César Delgado – Guembes (1)
ABSTRACT. En este texto se explora la cultura organizacional del servicio parlamentario peruano
desde una perspectiva que está más próxima a la crónica etnográfica o antropológica que a la
sociología de las organizaciones, o a la administración de personal o de recursos humanos. Tampoco
es un análisis legal del estatuto del personal o del trabajador parlamentario, aunque no se descuida
la referencia al carácter estructurante de las normas que orientan la conducta o el desempeño del
personal. Se trata, en buena cuenta, de reflexiones planteadas por el autor en su doble condición de
observador y de participante en los procesos observados, desde la atención flotante de quien usa
libremente las herramientas de la observación participante. Los alcances que se entregan en estas
reflexiones suponen un aporte novedoso en la comprensión de la organización parlamentaria como
parte de la estructura estatal, y por lo mismo un input importante al momento de emprender la
reforma del Estado desde el funcionamiento del órgano parlamentario al que desde una actitud
estatal debe dar soporte técnico el servicio parlamentario.
SUMARIO: 1. El contexto estatal y constitucional de la agencia parlamentaria 2. Los instrumentos
básicos de la racionalidad institucional 3. La autonomía estatutaria del servicio parlamentario 4.
La dualidad de cuerpos de soporte y la fragmentación de la unidad estatutaria 5. La organización y
conducción utilitaria del servicio parlamentario 6. Estrategias adaptativas del patrimonialismo y de
la cultura instrumental 7. Desórdenes en la estructura organizacional, nombramiento y encargatura
de puestos 8. En conclusión
1
El autor es especialista y consultor en derecho y gestión parlamentaria, y profesor de derecho
parlamentario en la Pontificia Universidad Católica del Perú, y en otras Universidades peruanas. Es
funcionario del Congreso peruano desde el año 1980. Accedió al servicio parlamentario mediante
concurso, y luego de ocupar los cargos de Relator, Director de Comisiones, Director de Iniciativas
Parlamentarias, y Director de Asesoría Parlamentaria, también mediante concurso público y abierto
recibió el despacho de Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados en 1992. En su carrera en el
servicio durante el Congreso unicameral se ha desempeñado como Director de Comisiones, Director
del Centro de Documentación, Director General Parlamentario y Oficial Mayor del Congreso de la
República. Para acceder a las investigaciones, estudios, publicaciones, syllabi, clases y ponencias del
autor puede utilizarse el enlace http://www.scribd.com/people/view/5117586-delgadoguembes .
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1
«…la falta de concepciones éticas comunes es tan dañina como el monopolio de la verdad única»
Gustavo Zagrebelsky, “Democracia, Opiniones y Verdades”,
Contra la ética de la Verdad
1. El contexto estatal y constitucional de la agencia
parlamentaria
El Congreso de la República es un órgano estatal. El rasgo más importante
de su identidad política y organizacional consiste en la concentración y
centralización del poder representativo de la sociedad. En el Congreso se
procesa la demanda política de la sociedad a través de quienes ella elige
para que por su cuenta e interés se procese dicha demanda y se obtengan
productos o resultados a través del valor agregado que los representantes
son capaces de generar como intermediarios de la voluntad política del
pueblo.
El carácter estatal singular del Congreso reside en la competencia que le
corresponde como órgano en el que se formulan políticas legislativas y
acciones de control del uso horizontal del poder. El Congreso, a su vez, es
objeto de una dinámica de accountability y legitimación ante la población que
lo controla de modo indirecto a través de la opinión pública y del voto
popular.
El carácter estatal de la agencia representativa del Estado tiene un marco
importante de gravitación en la gobernabilidad y en el desarrollo del país. Si
el Congreso funciona y produce resultados según el modelo político en el
que se registra su acción e intervención, es esperable que el país optimice
las condiciones de atención de las necesidades de gobierno y de desarrollo
de la sociedad a la que sirve. Contrariamente, si el Congreso falla en el rol
estatal que la sociedad le confía, es esperable que las deficiencias o fallas
en su performance alejen las posibilidades de desarrollo colectivo.
La organización y el funcionamiento idóneo del Congreso puede ser un
factor capital y crítico del bienestar y prosperidad de la nación. Si la
institución parlamentaria cumple su papel político y constitucional la
sociedad puede confiar que las condiciones de su desarrollo y
gobernabilidad también supondrá un nivel significativamente mejor de
progreso. La debilidad de la institución parlamentaria, recíprocamente,
constituye un riesgo de retroceso y una amenaza contra el sistema de
valores y principios políticos a los que debe servir la agencia representativa
del Estado.
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El servicio parlamentario, en tanto cuerpo burocrático a cargo del soporte del
sistema representativo en el Congreso, es parte de la organización estatal, y
depende de la autoridad a la que debe y presta soporte. No es una
organización distinta ni disociada de la autoridad representativa. Constituye
el aparato auxiliar que le permite a ella el cumplimiento de las funciones
estatales que los sistemas político y constitucional le encargan. En este
sentido, se trata de una organización cuya autonomía es subsidiaria de la
que tienen los representantes ante el Estado en el Congreso.
Como en el caso del servicio público que les corresponde a los institutos
armados, al servicio diplomático o a la carrera judicial, el servicio
parlamentario está integrado por un plantel permanente de personal
calificado y capacitado técnica y profesionalmente para garantizar que el
sistema representativo y democrático cumpla la función que el modelo
político le asigna. El personal del servicio parlamentario, por lo tanto, se
identifica tanto con el papel técnico de soporte que la representación
nacional requiere de él, como con los valores y principios políticos propios de
la democracia representativa en el régimen político del país.
En la medida que la identificación del personal con ambos supuestos sea
exitosa, en esa misma medida es posible la vida política que asegura que el
Estado cumpla su finalidad y alcance los logros inherentes a su constitución,
y que la sociedad se sienta satisfecha y legitimada con quienes la
representan. No porque el servicio parlamentario sea el solo responsable de
alcanzar las metas políticas del Estado en el sistema representativo, ni
porque la satisfacción y legitimación del sistema representativo le
corresponda sólo al servicio parlamentario. Sino porque el servicio
parlamentario actúa como el apoyo operativo que da soporte y que asegura
que la gestión representativa de los congresistas sea eficaz.
Obviamente que, por el carácter subsidiario o auxiliar del papel del servicio
parlamentario en la estructura organizacional del Estado representativo, no
obstante el óptimo desempeño y soporte que éste pueda ofrecer y asegurar,
sin una adecuada gestión y conducción de las operaciones por la
representación su papel no basta para que el Estado cumpla con su
responsabilidad política, ni para que la sociedad sea satisfecha en sus
demandas de representación y legitimación política.
La identificación del personal del servicio parlamentario con los principios
que constituyen al Congreso como agencia de la representación política en
el Estado, sin embargo, así como con el papel técnico y profesional desde el
que tiene la responsabilidad de ofrecer el soporte que se le confía, sí son
una condición eficiente (aunque no suficiente) para que el Estado y la
sociedad obtengan del Congreso los servicios y resultados que tiene la
3
misión de procesar en beneficio de la sociedad.
El funcionamiento y operación efectiva del Congreso depende en
consecuencia, en importante medida, de la capacidad organizacional y
operativa del servicio parlamentario para identificarse con los valores,
objetivos y metas de la institución parlamentaria en el régimen político. La
apatía, desafección o indiferencia con los valores y principios del modelo
político distorsiona y pervierte el carácter representativo de la democracia en
el Perú, y por ello deslegitima el ejercicio del poder en perjuicio de la
colectividad por cuya cuenta e interés se opta.
En la medida que el servicio parlamentario actúe y se desempeñe conforme
a los ideales y principios propios de nuestro modelo político la comunidad
queda mejor gobernada, el Estado más operativa y eficientemente
organizado, y la autoridad representativa también más legitimada ante la
sociedad. La disociación del servicio parlamentario de la misión y objetivos
políticos del Congreso como órgano del Estado, representa altos costos
políticos en el cumplimiento del rol del Estado y, por lo tanto, del papel que le
corresponde en el desarrollo presente y futuro de la colectividad nacional.
El Artículo 94 de la Constitución establece que el Congreso gobierna su
economía, sanciona su presupuesto, nombra y remueve a sus funcionarios y
empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a
ley. El servicio parlamentario no es una agencia distinta, sino que es parte
de la estructura orgánica del Estado. Por esta razón depende del
presupuesto público, cuenta con una escala y condiciones salariales
legalmente predeterminadas, al igual que forma parte de un sistema de
pensiones fijado por ley y se somete, en cuanto a su gestión, a normas
sobre acceso y transparencia de la información.
Los niveles de autonomía del servicio parlamentario, por lo tanto, no son
absolutos ni ilimitados. Existe un marco normativo y organizacional
construido y construible, que contextualiza su rango de acción y los procesos
de toma de decisión de los cuerpos especializados del servicio
parlamentario. Es dentro de ese rango y limitación discrecional que cabe
hablar de alguna autonomía en materias relativas a la organización del
personal, financiera y la de formulación de políticas organizacionales.
A partir del reconocimiento de los pies forzados que representan las bases
políticas y constitucionales de la organización del servicio parlamentario, es
necesario definir cuáles son los instrumentos que delimitan la acción
colectiva y grupal del servicio parlamentario y de sus integrantes; cuál es el
marco estatutario de la autonomía en que operan efectivamente los actores
del servicio parlamentario; qué efecto genera en el desempeño y soporte
4
que presta el servicio parlamentario la existencia paralela de personal de
confianza que no está integrado en dicho plantel; el estilo instrumental de la
cultura utilitaria en la organización y conducción del servicio parlamentario; y
la relación entre el diseño de la estructura organizacional y el nombramiento
de puestos.
La presentación y discusión de estos tópicos será útil para iniciar la
explicación del papel del servicio parlamentario como cuerpo subordinado y
subsidiario de soporte de las tareas políticas y representativas de los
congresistas. El valor que agrega el servicio parlamentario en la cadena de
procesos y tareas que los representantes cumplen en el modelo político será
un factor útil para optimizar la calidad y eficiencia del gobierno representativo
en primer término, y del impacto que está potenciado para generar en el
desarrollo del país. El fortalecimiento del papel del servicio parlamentario
puede ser esencial y crítico del rol del Estado en el logro de las más altas
metas políticas como son la calidad de nuestra democracia y de las
posibilidades de desarrollo del país. Perder de vista estos importantes
efectos impide tomar acción decidida, firme y efectiva respecto a lo que debe
hacerse desde el Congreso para mejorar la calidad de las condiciones en las
que funciona nuestro modelo político.
5
2. Los instrumentos básicos de la racionalidad institucional
La gestión del servicio parlamentario tiene por finalidad actuar como soporte
de la misión representativa que desarrollan los representantes de la
comunidad ante el Estado, en la diversidad de funciones y responsabilidades
de carácter político y estatal en que cabe descomponer la representación.
Los representantes esperan y
requieren el soporte del servicio
parlamentario de modo que así se desarrollen más eficientemente las tareas
de legislación, control y dirección política que cumple el Estado a través del
Congreso.
Los instrumentos estructuralmente más importantes que dotan de
racionalidad y eficiencia la gestión del Congreso son la Constitución; el
Reglamento del Congreso; el plan estratégico que éste adopta para un
período político; y las agendas legislativas que rigen la secuencia anual de
cada período. La Constitución prevé aquellos lineamientos sustantivos y
esenciales de la organización y
funcionamiento del Congreso; el
Reglamento del Congreso desarrolla la organización y los procesos
mediante los cuales se procura alcanzar logros políticos que la Constitución
selecciona; el plan estratégico identifica los objetivos alrededor de los cuales
las distintas fuerzas políticas procesan la demanda política, gestionan sus
tareas y desarrollan las actividades que mayor valor deciden las fuerzas
políticas deben generarse desde las posiciones estatales que asuma el
Congreso durante un quinquenio constitucional; y la agenda legislativa
contiene los temas y los proyectos en los que los objetivos y estrategias
concretan metas y objetivos temporalmente establecidos.
Estos instrumentos son herramientas cuya finalidad es optimizar la
organización y producción de resultados en los procesos parlamentarios. En
la medida que estos instrumentos son parte de la cultura de los operadores
los procesos institucionales están potencialmente mejor preparados para
generar o aumentar valor en la cadena productiva de la organización. La
división del trabajo en los distintos niveles organizacionales es más eficiente,
y rinde tanto más, cuanto mayor consistencia y coherencia tenga el flujo de
actividades según una visión del rol y posición que se decida darle al
Congreso. La ausencia de visión explícita sobre el rol y posición del
Congreso por los actores de los procesos determina pobres niveles de
performance y desempeño. En consecuencia, el servicio parlamentario
cumple mejor su papel institucional en la medida que quienes deciden hacia
dónde debe conducirse los procesos tienen mayor claridad de sus objetivos
colectivos y, además, actúan consistente y coherentemente en la gestión
que está a su cargo durante la integridad el período de su mandato.
En una organización centralizada como lo es el Congreso la autonomía se
concentra en los niveles con mayor capacidad de decisión sobre los
procesos y productos colectivos, a diferencia de lo que pudiera ocurrir si el
servicio parlamentario tuviese la naturaleza de una agencia estatal
independiente de la voluntad política de los representantes de la sociedad.
No es el caso que el servicio parlamentario pueda disponer de niveles
propios ni exclusivos de discrecionalidad, puesto que el carácter subsidiario,
auxiliar y dependiente de su labor de soporte, está restringida a la capacidad
de conducción organizacional que le es ajena al plantel y equipo de
trabajadores que se integran como miembros del servicio estatal. Existe un
nivel estrecho y concentrado de afiliación entre el servicio parlamentario y la
representación parlamentaria que define y delimita la capacidad de acción
autónoma de aquél.
En el cuadro que sigue se grafica el flujo de la lógica y dinámica de los
instrumentos que racionalizan la gestión estratégica y operativa del servicio
parlamentario.
6
P
R
O
Reglamento Interno de Trabajo
Reglamento y Manual de Organización y Funciones
Planes y presupuestos operativos
Agenda
Legislativa
Anual
Perfiles de puestos y de competencias
(Institución
parlamentaria /
congresistas /
grupos
parlamentarios)
Plan y
presupuesto
estratégico
del
Congreso
Diseño de procesos institucionales
Demanda de
soporte
Estructura organizacional
Reglamento
del Congreso
Estatuto del Servicio Parlamentario
Constitución
Cuadro de asignación y nominativo de personal
Instrumentosde gestión organizacional
D
U
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R
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S
A
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L
E
T
S
A
D
Cultura de desempeño y control
organizacional de los actores
O
S
El cuadro precedente muestra dos distintos niveles de instrumentos
organizacionales. En la columna relativa a la cultura de desempeño y
control organizacional se presentan las herramientas organizacionales de
segundo nivel, que son consecuencia de las decisiones adoptadas en el
nivel estructuralmente constitucional de la acción política en la institución
parlamentaria.
Entre los instrumentos de segundo nivel se incluyen el Estatuto
Parlamentario; la estructura organizacional del servicio parlamentario; los
procesos institucionales mediante los cuales se tramita la demanda política
agregando valor a través de la organización; los perfiles de puestos y de
competencias del personal que está a cargo de los procesos mediante los
cuales la estructura organizacional genera valor gracias a su capacidad y
calificaciones técnicas; el presupuesto y recursos logísticos con los cuales el
personal desarrollará sus tareas; el cuadro de personal designado para
realizar las actividades conforme a los perfiles de puestos y competencias
necesarios para entregar resultados y productos a través del desempeño; y,
finalmente, los reglamentos y manuales en los que se identifican las
funciones que el personal asignado a los diversos órganos de la estructura
organizacional desarrolla en los procesos institucionales mediante los cuales
se obtendrán los logros y objetivos estratégicos esperados.
Los instrumentos de segundo nivel organizacional no suponen autonomía
institucional ni procesal, sino por el contrario altos y concentrados niveles de
dependencia y de subordinación a la voluntad política, por oposición a los
7
tipos de organización en los que una agencia no está intrínsecamente
afiliada a una misma lógica organizacional.
Una revisión elemental de los instrumentos reseñados conduce al balance
de que existen vacíos significativos. El Congreso no funciona ni con un plan
y presupuesto estratégico, ni con una agenda legislativa anual, en cuanto a
los instrumentos organizacionales de primer orden. Se trata de omisiones
críticas y significativas, porque denotan la dificultad organizacional de
proyectar los requerimientos corporativos de largo plazo indispensables para
ordenar toda otra actividad representativa alrededor de ejes centrales en los
que se consignen las líneas maestras de un período constitucional.
Y en cuanto a los instrumentos organizacionales de segundo orden, la
brecha se agranda, porque si bien existe una estructura organizacional;
planes y presupuestos operativos; cuadros de asignación y nominativo de
personal; y un reglamento interno de trabajo, no puede dejar de constatarse
que no existe el Estatuto del Servicio Parlamentario; el levantamiento y
diseño de los procesos institucionales; ni los perfiles de puestos y
competencias del personal que debe alcanzar las metas y objetivos
estratégicos del Congreso.
No obstante la innegable existencia de instrumentos como la estructura
organizacional, un aspecto que caracteriza el tratamiento deficiente de este
tipo de medios de gestión institucional es el modo cómo se concibe el
significado, propósito o utilidad de la estructura organizacional. Es signo de
una organización saludable su capacidad para adaptarse de modo flexible y
regular frente a los constantes desarrollos tecnológicos, en particular en
materia de tecnologías de la información. Sin embargo, no parece ir en esa
dirección el desvío del concepto o naturaleza de adaptación al cambio, que
supone la adecuación periódica de la estructura organizacional conforme a
intereses de grupos o personas que consiguen influenciar en la Mesa
Directiva para que dicha estructura se reforme y se creen órganos cuya
función sirva para generar puestos cuya finalidad será el cumplimiento de
una agenda más privada que estatal. Distorsiones estructurales de esta
naturaleza y calibre constituyen formas de perversión de instrumentos
organizacionales, cuya consecuencia resultará en formas manipulatorias (si
no corruptivas) de bienes estatales para beneficio de operadores
inescrupulosos de la función pública.
Las ausencias referidas son síntoma de que el devenir organizacional del
Congreso no se organiza a través de un esfuerzo mínimo de identificación
de las propias metas y objetivos estratégicos, y que más bien se opta de
modo corriente y continuo por la acción improvisada u organizada en función
de coyunturas o intereses episódicos de los protagonistas de los procesos.
8
Es parte de la comprensión del marco de autonomía institucional del servicio
parlamentario, por otro lado, que éste desarrolle tareas primarias y no
disociadas de las funciones constitucionales del Congreso y de los
congresistas. El soporte es organizacionalmente prestado sobre actividades
primarias. La capacidad del servicio parlamentario de agregar valor a la
representación de la sociedad va en dirección contraria a la capacidad de
decidir autónomamente cómo desarrollar o cumplir esas tareas primarias.
Es por el tipo de afiliación subordinada, por el carácter procesalmente
centralizado del soporte que se presta, y por el carácter primario de la
intervención de dicho soporte, que no corresponde a la naturaleza del
servicio parlamentario niveles de autonomía organizacional que sólo sería
esperable que se verificara u ocurriera en agencias estatales dotadas de
niveles de competencia menos verticales o subordinados.
En el servicio parlamentario no existe una organización horizontalmente
homologable a la que tienen los representantes como dueños de los
procesos institucionales. Entre los congresistas la relación es esencialmente
paritaria, aunque funcionalmente según la fase de los procesos existan
diferencias y desigualdades para efectos del desempeño de las posiciones
en las que cada uno se encuentre. Quien ocupa un puesto directivo, por
ejemplo, tiene precedencia funcional y puede decidir sobre las situaciones,
tópicos, materias u orden en los procesos.
El servicio parlamentario no es un par de los representantes, sino un cuerpo
subordinado y alineado de soporte cuya misión y compromiso consiste en
proveer apoyo en las tareas políticas y constitucionales de la organización.
Si bien cabe que la relación entre los congresistas y cualquier nivel del
servicio parlamentario se desarrolle marginalmente a la estructura vertical, el
vínculo y relación horizontal no supone el reconocimiento formal de la
intervención directa al margen del conducto jerárquico. Las prácticas
horizontales de intervención son una modalidad opuesta a la base vertical.
Aún cuando en la práctica existiera la costumbre de los representantes de
intervenir de modo directo en cualquier nivel organizacional, esos modos de
acción son ajenos, son excepcionales y son atípicos al modelo e identidad
organizacional en el servicio parlamentario.
Precisamente es la disposición del personal del servicio parlamentario de
prescindir o pasar por alto la estructura organizacional jerarquizada la que
diluye la posibilidad de integración del cuerpo burocrático del servicio
parlamentario. Si ambos, tanto los miembros del servicio parlamentario,
como los congresistas miembros del cuerpo representativo de la sociedad
ante el Estado, establecen mecanismos informales de organización y
decisión paralelos a la estructura vertical del servicio parlamentario, la
9
posibilidad de que el Estado responda conforme a estándares racionales de
desempeño y de producción de resultados de calidad se reducen y
minimizan.
El fortalecimiento del Estado no se alcanza mediante la afirmación de la
fragmentación y de la atomización, sino mediante la consolidación del
alineamiento organizacional del personal, sacrificando de ser preciso la
maximización de visiones y de preferencias individuales de quienes
consideraran que las decisiones no les resultan lo favorables que tuvieran la
expectativa que fueran para sus intereses u opciones personales. He ahí el
reto y la más grande dificultad de cualquier organización, pero en particular
la del servicio parlamentario en la que existe evidencia de tendencias
anómicas como las que se concretan en la búsqueda de contactos en las
esferas políticas, a despecho de la línea y curso regular de acción
organizacional.
3. La autonomía estatutaria del servicio parlamentario
El Reglamento del Congreso dispone en el Artículo 38 de su texto que es
finalidad del servicio parlamentario el desarrollo y ejecución imparcial y
políticamente neutral de actividades, servicios y productos institucionales
confiables, homogéneos, oportunos y eficaces. Cuenta con autonomía
funcional y de gestión, dentro de los límites que determine el Estatuto del
Servicio Parlamentario y otras disposiciones internas. Este norte normativo
caracteriza el imaginario y proyecto de acción colectiva que debe atender y
cumplir el conjunto de trabajadores que forma parte del servicio
parlamentario.
Según se establece en dicha norma, el servicio parlamentario tiene la misión
de actuar como soporte operativo de las decisiones políticas que toman
quienes tienen la titularidad y competencia como representantes de toda la
comunidad. Este soporte es tanto más efectivo cuanto mayor identidad
desarrollen los individuos que lo integran de los roles y posiciones que el
Estado espera y les asigna para que cumplan, y a la vez la calidad de
soporte la constituye la actitud y el estado interior desde el que se orienta el
servicio a los representantes.
El servicio parlamentario peruano tiene la misión de auxiliar en el
cumplimiento de las funciones políticas y constitucionales de los
representantes. Su rasgo distintivo es doble. Por un lado ejecuta las
decisiones que toman los representantes en su condición de titulares de una
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competencia parlamentaria. Por otro lado suministra información y
elementos de juicio para que las decisiones de los representantes cuenten
con el razonable y adecuado respaldo y sustento.
El servicio parlamentario lo integra personal designado para cumplir
funciones y tareas con carácter permanente, sobre la base de una relación
fundamentalmente técnica. Una regla elemental que garantiza el
cumplimiento de la misión estatal del servicio parlamentario es que en su
organización y funcionamiento se respeta la línea de carrera. Ningún puesto
debe ser de confianza. Admitirlo quebranta la disciplina del régimen estatal.
Los cantos de sirena de quienes acechan a la sombra para ascender u
ocupar puestos postulan la excepción a la regla para los más altos puestos.
Si ello se concediera la consecuencia inmediata será que el incentivo por
llegar a los más altos puestos motivará a quienes no alcanzan ascensos en
razón a su experiencia, habilidades o actitudes institucionales, desarrollarán
una espiral de confabulación y de arribismo para llegar al grupo directivo por
puro celo, envidia e incapacidad profesional.
El carácter técnico, por ello mismo y sin embargo, se sujeta a una disciplina
peculiar que consiste en generar y ofrecer asistencia políticamente
pertinente y relevante al sentido de la voluntad política del representante. La
restricción más importante de dicha disciplina consiste en la afinidad que su
apoyo debe guardar al Estado y a los principios y valores constitucionales.
En caso de duda entre la voluntad política del representante y el
entendimiento que el trabajador tenga de los principios y valores que está
obligado a mantener el Estado, dicha duda debe declararse y hacerse
conocer, expresando los argumentos por los cuales cabe deducir que la
voluntad política del representante pudiera no contar con el necesario
sustento constitucional.
La competencia técnica así como la actitud imparcial del cuerpo permanente
de miembros del servicio parlamentario, son elementos básicos del perfil de
los roles que se espera que cumpla el personal. Es desde la conciencia de
su papel de soporte de la voluntad política que cabe valorar la calidad de la
colaboración del servicio parlamentario en los procesos políticos en los que
interviene el Congreso. Se trata de una perspectiva de apoyo y colaboración
operativa para el desempeño de tareas y funciones eminente si no
exclusivamente políticas. No es papel del servicio parlamentario, ni sustituir
a quienes son titulares de una competencia y de poder político por elección
popular, ni ignorar que el valor del soporte que gestionan tiene una finalidad
política. El contexto o entorno en el que sirve el apoyo del servicio
parlamentario es un contexto y entorno básica y directamente político.
El Reglamento del Congreso prevé la autonomía funcional y de gestión del
11
servicio parlamentario. Sin embargo el marco autonómico reconocido está
lejos de ser ilimitado. Se trata de una autonomía relativa, enmarcada y
determinada. La autonomía técnica de quienes integran el servicio
parlamentario está restringida en un primer e importante lugar por la misión,
las metas, objetivos y tareas políticas del Congreso.
Quienes aportan técnicamente en los procesos y productos corporativos no
lo hacen en el vacío como si fuera indiferente que el Congreso sea una
fábrica de pernos, una envasadora de conservas de pescado, una
compañía de marketing y publicidad, o una entidad estatal responsable por
los procesos de representación política que producen normas y control
político para toda la sociedad peruana.
La autonomía funcional y de gestión se entiende referida en primer término a
las características políticas y estatales del Congreso en general, y de
quienes reciben el mandato de representación popular en el Congreso de
modo especial. Es una autonomía teleológica, se reconoce y debe regir de
modo efectivo, para que el modelo político sea mejor servido y atendido, y
para que desempeñe mejor su rol en beneficio de la comunidad.
La autonomía del servicio parlamentario es un pie forzado para quienes
tienen la autoridad política de tomar decisiones por cuenta e interés de la
comunidad política. Es una regla que se fijan a sí mismos los congresistas,
puesto que ellos son quienes redactan y aprueban esa autonomía en el
Reglamento del Congreso. Por lo tanto se imponen una limitación operativa
en relación con un cuerpo técnico de operadores de los procesos
parlamentarios, frente a quienes reconocen que deben inhibir el poder
político de su representación. El principio de soberanía popular que manda
que todo poder se ejercite según la voluntad popular debe compatibilizarse y
equilibrarse con el poder que los representantes comparten con el grupo de
miembros del servicio parlamentario. Es el costo político del sistema estatal.
En un sistema puramente político (que excluyera por tanto alguna autonomía
a quienes aseguran el soporte estratégico y operativo del Estado
representativo) no debiera existir límite a la discrecionalidad de los
representantes del pueblo. Los representantes no tendrían ninguna
obligación adicional distinta a la de ejercitar su mandato de acuerdo a su
conciencia y al compromiso adoptado con la colectividad que los eligió. En
ese mismo esquema los congresistas no tendrían por qué coordinar ni
consultar con agentes distintos a los de sus propios partidos, ni hacer
depender sus decisiones de ninguna organización. Tendrían libertad plena
para asesorarse y encontrar soporte en quien su criterio se lo dictara, sean o
no empleados o trabajadores del Congreso. Obviamente, en un modelo de
tal naturaleza, el Estatuto parlamentario tendría el carácter de impedimento u
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obstáculo para el funcionamiento del sistema político por quienes han
recibido el mandato de representar de modo directo al pueblo.
En este supuesto, ¿qué sentido tiene el reconocimiento de la autonomía de
un cuerpo técnico al que se otorga reconocimiento estatutario?. ¿Qué bien
público protege esa autonomía?. El sentido de la autonomía es el carácter
de filtro del uso del poder político fuera del orden estatal. El Estado no es
sólo el poder popular. También lo son las exigencias de que ese mismo
poder se use y funcione según criterios estructurales de racionalidad
inherentes al funcionamiento del Estado.
Porque se reconoce que la voluntad popular no queda adecuadamente
protegida con el sólo deseo político de los representantes se constituye una
instancia cuya responsabilidad consista en la cautela del sustento técnico de
los procesos, de los productos y de los resultados de decisiones que, siendo
en efecto políticas porque interpretan la voluntad popular, también deben
serlo estatales para que la acción parlamentaria se respalde razonablemente
en la valoración integral de diversidad de principios, criterios y candados
técnicamente observables para la óptima administración y gestión de los
bienes públicos. El conjunto de éstos son la estructura que ordena el
universo libidinal puro de los representantes. No basta la sola voluntad
política. La suya debe ser una voluntad política ordenada y estructurada
conforme a principios que delimitan la esfera de su deseo y de su poder. Son
deseos, voluntades y poder conformados según una pauta exógenamente
estructurada y contenida en el instrumento constitutivo de los principios y
candados valorativos a los que debe servir la voluntad representativa.
La autonomía del servicio parlamentario, por lo tanto, existe para garantizar
que la representación nacional gestione ordenada y estructuradamente
bienes públicos como son todas las políticas públicas que fijan los
congresistas, las mismas que traen consecuencias colectivas innegables. El
servicio parlamentario debe incluir e incorporar criterios de decisión en los
procesos, productos y resultados parlamentarios, mediante el soporte que
les presta a los representantes en el ejercicio de su mandato popular. El
servicio parlamentario, en un modelo que interdicta el mero ejercicio libidinal
del poder por su personal y, en consecuencia, que reconoce obligaciones
funcionales al cuerpo burocrático que sirve no a la persona de los
representantes ni a los partidos a los que pertenecen, sino al Estado, existe
para colaborar con la representación en un objetivo que trasciende a los
motivos y prioridades personales o grupales de los congresistas.
El sistema no ha sido construido para que la sola voluntad representativa
opaque toda otra expresión de orden, porque los fines estatales tienen
exigencias por lo menos concurrentes con las preferencias personales de los
13
representantes. Ese es el espacio de la autonomía que, de obviarse o
negarse equivale a un daño en el cumplimiento de fines estatales históricos
que trascienden a las coyunturas y a las eventuales conformaciones de la
estructura del poder entre los partidos o movimientos políticos.
Como son innegables las consecuencias, efecto e impacto de los actos del
poder representativo de los congresistas, también es innegable que existirá
tanta autonomía en los hechos como la que estén dispuestos a otorgar y
reconocer en cada caso los representantes. La autonomía es consecuencia
de un acto compartido de juicio y de decisión para que ella sea efectiva. No
depende de los solos propósitos o voluntad del servicio parlamentario. Existe
en un sistema complejo de interdependencia entre la capacidad técnica de
los miembros del servicio parlamentario, y la pluralidad de visiones políticas
que sobre esa autonomía tienen los representantes.
Si la autonomía no se concede en cada acto parlamentario por los propios
representantes, ésta no puede ser coaccionada ni usurpada por el propio
servicio parlamentario. La única excepción podría ser que interviniera una
autoridad distinta al Congreso y a los trabajadores parlamentarios que
definiera o impusiera una concepción determinada en caso que emergiera
disenso, discrepancia o conflicto entre las partes, los representantes y la
administración del servicio parlamentario.
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Por ello es lógico deducir que la autonomía no se sustenta en el poder de los
miembros del servicio parlamentario, aun cuando ésta es la agencia que
estaría en capacidad principal de exigirla o de advertir el quebrantamiento
del principio y regla que reconoce dicha iniciativa. La autonomía se sustenta
en una necesidad reconocidamente pública, de carácter estatal (de ahí su
naturaleza política), pero quien la decide mediante la posición que adopta o
la capacidad de uso que se reconoce son los representantes. Se trata, por
tanto, de una autonomía relativa. Los operadores del servicio parlamentario
actúan y gestionan según reglas de alteridad funcional y de gestión. La
autonomía es válida y necesaria, pero existe, se mide y opera conforme al
mapa de la finalidad axiológica en razón de la cual la reconocen los propios
congresistas que se la imponen en el Reglamento que ordena sus procesos.
En suma, cabría entender que no es que se reconozca autonomía al servicio
parlamentario porque ello fuera un bien ni un fin en sí mismo para quienes lo
integran, sino porque reconocerla es un recurso con el que potencialmente
cabe mejorar el modelo de Estado, y la calidad de nuestra comunidad
política. Perder de vista la finalidad con que se proyecta la autonomía del
servicio parlamentario es un factor crítico para comprender el vínculo de
dependencia conceptual y funcional, basado en una relación axiológica y
operativamente instrumental, entre los miembros del servicio parlamentario y
quienes representan políticamente al Perú desde el Congreso.
En la misma disposición reglamentaria se indica que la autonomía funcional
y de gestión se define en el Estatuto Parlamentario. El Estatuto es una
herramienta de gestión organizacional en la que se establece y precisa las
características que garantizan la independencia, imparcialidad y
permanencia que tiene la administración estatal, no obstante el carácter
cíclico inherente a la regla de alternancia propia del régimen democrático.
Sin embargo, este instrumento previsto desde la aprobación del Reglamento
del Congreso en Julio de 1995, no ha sido aún aprobado, aunque ha sido
varias veces discutido en Comisiones y en el Pleno del Congreso. Se trata
por eso más de un designio por cumplir, con el que se ajustaría
complementariamente las condiciones de operación y desempeño de la
planta permanente de trabajadores del Congreso, que de un instrumento
eficaz en la organización racional y eficiente de la agencia representativa
del Estado.
En el plano de las explicaciones cabría proponer que la no aprobación del
Estatuto del Servicio Parlamentario, no obstante los quince años que han
transcurrido ya desde que inicia en sus funciones el Congreso unicameral
(año 1995), puede deberse a la falta de interés de los representantes de
reconocer un marco mínimo de autonomía al plantel permanente del
personal que le presta soporte. El interés en aprobar el Estatuto del Servicio
Parlamentario se habría mostrado en haberle reconocido un nivel de
prioridad tal que hubiera equivalido a incluirlo en la agenda de temas
mediante los cuales el Congreso podría optimizar la calidad de su rol
institucional. No ha sido así, ni cabe deducir que haya existido suficiente
voluntad política entre los representantes como para abordar el papel crítico
que debiera tener el cuerpo de apoyo y asistencia en la gestión del Estado
representativo en el Perú.
Si al insuficiente interés cupiera añadir, también como supuesto, que no
exista suficiente confianza entre los congresistas sobre las ventajas o
beneficios de contar con apoyo técnico y permanente, ofrecido con
neutralidad e imparcialidad política, por quienes son parte del servicio
parlamentario, este tipo de supuesto enfrentaría la posición de los
representantes que la asumieran con un requisito constitucional que forma
parte del modelo político. Esto es, con el requisito de que los procesos y
productos institucionales sean gestionados por la representación nacional
según límites y pautas inherentes al funcionamiento del Estado, que no se
circunscriben ni reducen, por lo tanto, a la sola voluntad o discreción de los
representantes.
Si el propósito constitucional hubiera sido que los congresistas condujeran
15
todos los procesos parlamentarios de acuerdo a su solo arbitrio, preferencias
o discreción, no existieran normas que ellos mismos han aprobado para
ordenar de modo regular, estable y permanente los trámites de la demanda
política que llega al Congreso, que prevén precisamente la existencia de
cuerpos especializados de técnicos y de profesionales a los que se confía y
responsabiliza por la custodia de la regularidad de los procesos y el
mantenimiento de estándares técnicos de calidad en los productos y
resultados colectivos que deben ofrecer a los congresistas, con la finalidad
de que sus decisiones se adopten con la necesaria información y juicio
crítico.
Sea porque se tratara sólo de falta de suficiente interés, o porque existiera
un espacio de desconfianza en el papel estatal que le corresponde al
servicio parlamentario, el hecho es que han transcurrido 15 años, esto es,
prácticamente tres períodos constitucionales, y no hay evidencia de
disposición para definir el contenido del Estatuto de autonomía del servicio
parlamentario.
Si bien es cierto que el Estatuto, como es cierto igualmente con cualquier
norma, no basta para asegurar ni garantizar de modo efectivo la autonomía,
puesto que ella dependerá, en realidad, de la voluntad de los congresistas
en la diversidad de situaciones concretas en las que deba ejecutarse modos
de intervención del servicio parlamentario, no es menos cierto que la
existencia del Estatuto genera un marco de exigibilidad y un estándar de
evaluación, tanto de los congresistas, en la medida que deben respetar la
autonomía institucional del servicio que el plantel de trabajadores presta al
Estado, como de los propios trabajadores, en la medida que el desempeño
idóneo y efectivo de la autonomía que se les reconoce supone beneficios
tangibles para el Estado y para la sociedad.
En tanto el Estatuto no sea aprobado, por lo tanto, el único hecho sobre el
que no cabe duda es que no hay voluntad de definir los alcances de la
autonomía institucional del servicio parlamentario. En tanto que esa
autonomía institucional no sea establecida el efecto de tal omisión es el
innegable mayor marco de discrecionalidad de los congresistas en su
relación con el plantel del servicio parlamentario. La ausencia del Estatuto
configura concurrentemente una situación de ausencia de garantía para que
el servicio parlamentario pueda actuar, intervenir, apoyar y prestar soporte
técnico y profesional según requisitos estatales, independientemente de la
confianza que los representantes puedan o no tener en funcionarios,
asesores y técnicos, o de los grupos políticos a cargo de los procesos de
toma de decisión en el Congreso.
El estado actual de la cuestión permite advertir que existen móviles de
16
decisión política que, definitivamente, no están inspirados en una visión del
Estado ni del modelo político. Pareciera que no se tratara de una prioridad
estatal de ninguno de los períodos constitucionales. Los déficits de visión
estatal en esta cuestión sugieren que no existe sensibilidad suficiente para
concebir cómo es que el sistema representativo padece una debilidad
ostensible cuando no se opta ni decide afirmar la autonomía del servicio
parlamentario.
Si bien es cierto que en la época histórica actual la agenda política de la
representación no la dictan más los líderes de los partidos políticos, sino
más bien los medios de comunicación dirigidos por grupos de poder
económico determinados, gran parte de la explicación por la ausencia de
mayor autonomía en el servicio parlamentario puede deberse a la propia
falta de visión y de interés de la industria mediática, la misma que obtiene
mayores niveles de ganancia cuanto menor es la fortaleza del Estado para
procesar la demanda política con estándares técnicos de calidad. Si los
resultados y productos políticos de la agencia representativa del Estado no
son mejores, no puede negarse que ello se debe en alguna no poca medida
al escaso reconocimiento que se da a la autonomía del servicio
parlamentario.
17
4. La dualidad de cuerpos de soporte y la fragmentación de
la unidad estatutaria
El Artículo 26 del Reglamento del Congreso distingue entre el «personal de
confianza» y el personal del «servicio parlamentario». A quienes se contrata
como personal de confianza se los considera como integrantes de la
“organización parlamentaria”, reservándose la denominación de “servicio
parlamentario” para quienes integran la planta permanente de servidores a
los que se les exige imparcialidad política y asistencia técnica
independientemente de la confianza personal (o política) que sobre ellos les
mereciera a los representantes.
La cuestión de la confianza como criterio de distinción entre ambos dominios
no es irrelevante, porque la experiencia del representante en relación con su
personal de confianza interviene inevitablemente como criterio de
apreciación y valoración de la utilidad que él puede obtener de quienes le
ofrecen soporte organizacional.
Hasta 1988 los representantes no contaban sino con el personal del servicio
parlamentario para apoyar su gestión. La cada vez mayor demanda, y el
cada vez mayor reconocimiento de la necesidad de contar con personal de
confianza como factor de soporte y apoyo laboral ha significado, recíproca y
proporcionalmente, el menor nivel de gravitación del apoyo corporativo que
antes brindaba con criterio monopólico y exclusivo el servicio parlamentario.
Ello tiende a ser así porque el personal de confianza actúa sin la exigencia
de imparcialidad, y por ello tampoco cuenta con autonomía funcional
normativamente reconocida.
Desde entonces, además del relativa, histórica y comparativamente menor
soporte prestado por el servicio parlamentario a los representantes, la
presencia concurrente de personal de confianza define un rasgo nada
irrelevante en la conducta organizacional. El abrir la opción de contar con
personal de confianza genera espacios de comparación con la disposición y
actitud propios de la disciplina que debe observar el servicio parlamentario.
El sello de imparcialidad o neutralidad política es el nicho específico del
personal permanente que integra el servicio estatal, en tanto que el soporte
que presta el personal de confianza es especialmente atento y sensible a las
exigencias propias del mandato que el representante recibe de sus electores
en vista de la carrera política que él tiene.
La opción organizacional a favor de la existencia del servicio parlamentario
no niega la dimensión electoral ni partidaria de la relación con el congresista
pero, desde el punto de vista de la posición y rol formal que su personal
ocupa en la estructura organizacional, su soporte se basa en las reglas del
Estatuto y en el carácter estatal de su perfil profesional.
Organizacionalmente lo esencial del servicio parlamentario es el carácter
fundamentalmente impersonal y apartidario de su relación con los
representantes. El estatuto laboral del servicio parlamentario adquiere
identidad en razón de la permanencia de los objetivos estatales que
custodia, de forma que se mantenga la regularidad, uniformidad y
homogeneidad en los procesos, en los productos y en los resultados en que
el personal interviene.
El personal de confianza también representa un nivel tangible de soporte en
el cumplimiento de las funciones representativas y orgánicas de los
congresistas, pero su tarea específica no está ligada a la custodia de la
regularidad de los procesos y productos institucionales. Su responsabilidad
primordial es cooperar en la gestión individual del congresista, ya sea en
relación con los órganos parlamentarios de los que es miembro, en los que
debe participar o intervenir, como en relación con el electorado y el grupo
político al que pertenece el congresista. Se trata de dos modelos y estilos de
funcionamiento, cada uno de los cuales obedece a dinámicas diversas,
aunque no puede negarse que las culturas de ambos estratos
18
organizacionales genera efectos recíprocos en los estilos y prácticas
organizacionales.
Es por la claridad de los distintos roles que se establece para el servicio
parlamentario y para el personal de confianza que el Artículo 41 del
Reglamento del Congreso indica que el Estatuto del Servicio Parlamentario
enmarca el desarrollo de la carrera, rige los derechos y responsabilidades
propios del desempeño y permanencia en el Congreso, y en el que se
establece la estructura orgánica y atribuciones de la administración. Esto es,
que el Estatuto del servicio parlamentario supone el desarrollo de una
carrera dentro del Estado, y que durante la carrera el personal cuenta con
derechos y responsabilidades, y se organiza, gestiona y desempeña de
acuerdo al diseño de valores y principios propios de su estructura orgánica.
De acuerdo a ese marco, el mismo Artículo 41 prevé que ese Estatuto tiene
por finalidad permitir la incorporación de personal idóneo, garantizar su
estabilidad y progresión regular en la carrera, facilitar su desarrollo, y
promover su realización personal en el desempeño de las responsabilidades
que le corresponde cumplir al servicio parlamentario. En él se precisan los
aspectos especiales del régimen laboral y la misión específica de los
cuerpos especializados, debiendo contemplarse la creación de un registro en
el que se detalle todo el personal del Congreso, cualquiera sea su régimen
laboral y forma de contratación, así como el régimen pensionario y demás
información individual del trabajador. La precisión que incluye relativa al
contenido de pluralidad de regímenes de contratación, sin embargo, es una
cláusula que pareciera contradecir, si no, además, traicionar, el núcleo duro
de la existencia del servicio parlamentario.
Tal consecuencia se especifica con la última frase de ese mismo dispositivo
cuando señala que dicho registro servirá como base referencial para que un
determinado trabajador, de acuerdo a su especialidad, pase a integrar, de
requerirse y según la disponibilidad de plazas en el Estado, el servicio
parlamentario. Es necesario determinar qué significado tiene que en el
registro del tipo de personal que desarrolla el Estatuto parlamentario también
aparezca el personal que, siendo contratado por el Congreso, no es parte
del servicio parlamentario, pero puede ingresar a él.
El servicio parlamentario es por naturaleza, y en principio, un cuerpo
integrado por personal con un alto nivel de desapego o indiferencia por las
características individuales del mandato del representante. Su compromiso
fundamental es con el desempeño estatal del congresista dentro de la
organización parlamentaria. De ahí el carácter institucional y estatutario de
su desempeño operativo. En principio sólo debe contar con autonomía
estatutaria ese plantel de trabajadores que ha ingresado al servicio. No
19
quien por razón de la diversa naturaleza contractual de su relación con el
Congreso o con los congresistas no ha sido admitido. En esta última
situación se encuentra no sólo el personal temporal contratado por servicios,
o con contratos administrativos ad hoc y renovables para cumplir tareas
puntuales propios de la función parlamentaria, y también se encuentra el
personal de confianza, ciertamente, que no es considerado personal
permanente en las planillas.
¿Por qué entonces la referencia a que el Estatuto también incluya a quienes
no han sido incorporados al servicio parlamentario?. Para entender mejor
este alcance es importante tener presente que, en el debate de este artículo
en el Pleno, hubo el propósito de flexibilizar la dimensión típicamente
estatutaria del servicio. Fue el congresista Luis Negreiros Criado, del grupo
parlamentario aprista quien argumentó la conveniencia de eliminar el
carácter excluyente con el que se hubiera definido el Estatuto al prever sólo
y únicamente su composición con el personal permanente de carrera.
El objetivo era crear el puente que permitiría que el personal de confianza y
todo otro personal bajo regímenes contractuales de carácter provisional o
temporal pudiera ser considerado y reconocible como potencialmente
incorporable en el servicio estatal. De esta manera se previó y admitió el
carácter expectaticio y latente en personal que, sin ser del servicio
parlamentario, tuviera la posibilidad prioritaria de ingresar a él.
Los distintos perfiles de los puestos y de las competencias en ambos marcos
normativos generan una dinámica de interacción a partir de la cual se llega
al progresivo y casual desdibujamiento de las características en dichos
perfiles. Quienes se desempeñan en el servicio parlamentario van
sensibilizando su performance de acuerdo al modelo del personal de
confianza para ajustar su soporte con criterio personalizado. A su vez el
personal de confianza no puede realizar eficientemente su labor si ignora las
exigencias propias de la gestión estatal del congresista.
No obstante la aparente diversidad de objetivos y fines de ambos estratos
organizacionales, la concurrencia de fuentes de soporte genera un problema
para el servicio parlamentario. Según el modelo puro de servicio
parlamentario, existente hasta antes de 1988, cuando los representantes de
ninguna de las Cámaras contaba con asistencia de personal de confianza,
no cabía valerse de otra fuente formal de soporte. El modelo puro suponía
por tanto mayores posibilidades de integración y fortalecimiento de las
posiciones del servicio parlamentario en relación con los representantes. Sin
embargo, desde la inclusión del grupo de trabajadores cuya relación laboral
se basa en la confianza, se convierte progresivamente en una puerta que
facilita el acceso al servicio parlamentario.
20
En tanto que hasta 1988 la única opción existente para trabajar en la
administración estatal del Congreso era el servicio parlamentario, desde esa
fecha quienes trabajaban en posiciones de confianza podían aspirar a
mejorar su situación socio-económica migrando al estatuto de personal
permanente. La ventaja de la permanencia laboral operó como un incentivo
poderoso para cambiar de régimen. Por lo tanto, a pesar de existir dos
lógicas y dos finalidades (complementarias, pero distintas), la tendencia
natural del personal de la «organización parlamentaria» ha sido la de buscar
su cambio de régimen para incorporarse al servicio parlamentario.
Porque la membresía o pertenencia al servicio parlamentario ofrece la
ventaja de un régimen laboral y remunerativo más estable que el que cuenta
el personal de confianza, y a pesar de la cada vez menor gravitación que
tiene el servicio parlamentario en la orientación de los procesos estatales
que desarrollan los congresistas, es el personal de confianza desde el que
se recluta al personal del servicio parlamentario.
Si los asesores, técnicos o auxiliares de los despachos tienen altas tasas de
rotación y de inestabilidad y de baja permanencia en sus puestos en los
despachos de los representantes, no es difícil esperar y prever que uno de
los beneficios que esperen obtener de ganarse la confianza de un
congresista será el favor expectaticio que los inquieta para conseguir el
nombramiento o designación como personal de planta en el Estado.
Naturalmente el ingreso al servicio estatal sin contar con un proceso de
identificación, inducción y capacitación que permita asegurar los méritos y la
adopción de una cultura homogénea, tiene efectos inconfundibles en el
desempeño y en la gestión del servicio parlamentario. La consecuencia
evidente de la migración de la “confianza” al “servicio”, con las desviaciones
culturales inherentes que cada tipo de mentalidad y racionalidad laboral,
desestructura la cada vez más precaria organización del servicio
parlamentario. Ello se manifiesta en la incapacidad de asimilar al personal
ingresante al servicio en la lógica de jerarquía, subordinación y alineamiento
que debiera tener un cuerpo autónomo e independiente de personal
especializado técnicamente en la operación de los diversos procesos
parlamentarios.
El incentivo de la mayor permanencia y estabilidad, a su vez, se combina
con la ventaja que les representa a los congresistas que su personal de
confianza sea incluido como personal permanente. En especial esos
congresistas cuyo perfil de expectativas incluye mantenerse en la vida
política parlamentaria como representantes de la colectividad. El personal de
confianza que migra hacia el servicio parlamentario es un potencial
importante en la institución para actuar como agente del representante en
21
los procesos de producción y de toma de decisiones colectivas.
El acceso privilegiado a información relativa a los temas en agenda y a los
métodos para valerse de atajos y vías expeditivas en los procesos
parlamentarios, que son recursos de los que está premunido quien es parte
del servicio parlamentario y que, por contraste, está relativamente limitado si
no vetado al personal de confianza es, inocultablemente, una ventaja para el
congresista que alcanza a ubicar a su personal de confianza en el régimen
estatutario del servicio parlamentario.
El congresista que consigue incorporar a su personal de confianza en el
servicio parlamentario le mejora sus posibilidades de desempeño en el
manejo de la organización, a la vez que el personal que antes fue de
confianza es incorporado bajo una carga innegablemente afectiva de lealtad
e interés en apoyar a quien patrocinó su acceso al cuerpo o plantel
permanente a servicio del Estado.
La ventaja comparativa que obtienen los representantes al introducir en el
servicio parlamentario a su personal de confianza es, definitivamente, un
poderoso incentivo para que se flexibilicen las reglas de reclutamiento en el
proceso de ingreso o acceso a la carrera. Y, además, consiguientemente,
también, posteriormente, las reglas de promoción y ascensos laborales (y,
por tanto, remunerativos) del personal que inició su proximidad al Congreso
mediante la lealtad a un congresista (o partido) determinado.
En consecuencia, dado que el personal del servicio parlamentario puede
recibir con flexibilidad relativa a quienes inician su relación con el Congreso
e ingresan como personal de confianza, no ocurre que el servicio
parlamentario sea un cuerpo organizacionalmente impenetrable o
inaccesible, sino más bien lo contrario.
Los congresistas pueden sin mucha dificultad conseguir que sea parte del
servicio estatal la gente que sirvió bajo reglas de desempeño no
precisamente estatales sino vinculadas a los objetivos singulares de un
representante o de un grupo parlamentario concreto. Nada más lejos del
servicio parlamentario, en estas condiciones, que la de su operación como
un cuerpo autónomo ni monopólico de servicios, porque cabe que ese
mismo cuerpo sea integrado por quienes consigue el congresista hacerlo
cambiar de régimen laboral.
Cuando el servicio parlamentario desdibuja el perfil de desempeño y de
lealtad estatal inherente a su estatuto, consecuencia de la adopción de
criterios de ingreso y desarrollo laboral mediante la lealtad al congresista (o
al partido), ya no es más posible que asegure la finalidad y misión estatal
propia del estatuto de trabajadores del servicio público, porque la
22
concurrencia de finalidades divide la conciencia y responsabilidad del
trabajador entre la lealtad a los requerimientos propios de la carrera política
y personal del congresista y su electorado, y la lealtad que exige el estatuto
políticamente imparcial del servicio parlamentario.
Entre los trabajadores del servicio parlamentario que ingresan o se
desarrollan en el servicio gracias a la presión o intervención del
representante se instala una lógica de comportamiento que los lleva a
desarrollar una red de relaciones con el servicio parlamentario desde la cual
se conspira o complota contra el Estado con el propósito de mejorar las
ventajas de los representantes (y de los partidos) a quienes ese mismo
trabajador debe su acceso o promoción en la carrera.
De este modo, cuando el servicio parlamentario es perforado por una lógica
de comportamiento, basada en premisas distintas (u opuestas) a la del
soporte a la gestión estatal, queda sin efecto, en la práctica, y
progresivamente, la virtud funcional y la razón de ser del servicio
parlamentario. Cuando el nivel de agregación y acumulación de la red crece,
ya no más domina la lógica del comportamiento basada en la gestión estatal
y se reemplaza por una diversidad de redes complejas de lealtades que
sabotean y conspiran contra la finalidad natural y básica del carácter
estatutario del servicio parlamentario.
23
Como parece lógico la perforación de esa lógica genera el
desvertebramiento del aparato burocrático, que queda así transformado en
la carcasa formal de una organización más formal que funcional u operativa,
anulando de este modo los alcances que exigía el Estado del plantel del
personal cuya misión era desempeñarse según criterios de imparcialidad
para garantizar la regularidad y uniformidad de los productos y procesos
parlamentarios del Estado.
5. La organización y conducción utilitaria del servicio
parlamentario
Probablemente uno de los hitos críticos más significativos de la situación
colectiva del servicio parlamentario pueda ser el rol del Oficial Mayor, como
más alto funcionario en la pirámide organizacional y funcional de la
institución. El Artículo 40 del Reglamento del Congreso señala que la
Oficialía Mayor es el máximo órgano del servicio parlamentario del
Congreso. Está a cargo de un funcionario denominado Oficial Mayor del
Congreso, quien responde ante el Presidente por la marcha y resultados de
las dependencias y personal del servicio parlamentario. Le corresponde con
este fin la dirección, supervisión y control, directos o por delegación, de
todas las actividades del servicio parlamentario dedicadas a preparar, asistir,
apoyar y facilitar las tareas orgánicas y funcionales de los Congresistas. El
Oficial Mayor tiene la representación legal de la administración, es jefe de
todo el personal y cuenta con competencia disciplinaria. Por delegación del
Presidente y con cargo a dar cuenta puede celebrar los contratos necesarios
para garantizar el normal funcionamiento del Congreso y del servicio
parlamentario. Es nombrado y su nombramiento revocado por acuerdo del
Consejo Directivo. Sus atribuciones y responsabilidades así como las que
les corresponden a los órganos y personal del servicio parlamentario se
establecen en el Estatuto del Servicio Parlamentario. Cesa en el cargo por
dimisión, pérdida de su condición de funcionario, retiro o jubilación,
imposibilidad para el desempeño del cargo, cese o revocatoria de su
designación. En caso de ausencia o impedimento temporal es reemplazado
por el Director General Parlamentario.
El puesto de Oficial Mayor, como igualmente el de sus inmediatos
colaboradores en el segundo nivel organizacional, exigen niveles
importantes de experiencia. En parlamentos europeos sólo acceden a estos
niveles quienes cuentan cuando menos con 10 o 15 años en puestos de
responsabilidad institucional. No cabe la improvisación, por más que así lo
desearan quienes descuidando la naturaleza del puesto ponen sus
aspiraciones en un temprano acceso a dicho nivel funcionarial. Aunque les
pese mal, el Estado debe protegerse precisamente contra quienes asumen
que llegar a los puestos de más alta responsabilidad es una cuestión de
suerte, o del simple buen deseo de “ser” lo que no se sabe ni puede ser por
más que se quiera serlo.
El conglomerado de responsabilidades que corresponden a ese papel es
vasto y la amplitud del espectro permitiría asegurar que las capacidades de
gestionar y controlar tanto los órganos a cargo de los diversos procesos
sectoriales; como la labor de todos los órganos administrativos que apoyan
transversalmente a los órganos de línea; y además cumplir de modo directo
e indelegable las responsabilidades de asesoramiento en todos los órganos
directivos, en el Pleno, y en la Comisión Permanente. La extensa magnitud
de atribuciones que se le encomienda consta de una serie innombrable de
actividades especializadas, sobre cuyo diario desarrollo es imposible que
esté en capacidad de dar cuenta de modo ni eficiente, ni oportuno, ni
confiable.
Pero más allá de esta severa restricción para que el cargo esté diseñado a
garantizar la eficiencia del desempeño de la persona a la que se lo
encomienda, los medios de que el Oficial Mayor dispone para dirigir,
24
monitorear y garantizar el desempeño funcionalmente autónomo del servicio
parlamentario no son los mínimamente idóneos en el enmarcamiento de
condiciones previamente esbozado. Asumir el cargo en principio debe traer
como consecuencia ineludible que los niveles de insatisfacción tanto de los
congresistas como de los propios trabajadores no sean precisamente
diminutos. Quien se mantiene en el puesto no es precisamente porque esté
en condiciones de asumir de modo efectivo la gestión del servicio
parlamentario del cual es cabeza, sino porque la agregación de ineficiencias
es altamente tolerada por quien lo retiene en el nombramiento recibido.
Ocurre, en efecto, que la actividad regular no alcanza a ser conocida ni
reportada al Oficial Mayor, salvo excepcionalmente, y generalmente en
razón, no de buenos hábitos ni prácticas de gestión, sino porque existe una
urgencia procedente de demandas o inquietudes de la representación
nacional, las mismas que, a su turno, tienen como fuente las referencias que
resaltan los medios de comunicación. Este dato indica que en este particular
el papel del Oficial Mayor observe un patrón eléctrico, nervioso o
espasmódico de gestión, caracterizable a partir de los hipos o sobresaltos
que exigen reporte de lo que quiera que venga ejecutándose al interior de la
administración.
El servicio parlamentario está compuesto por cerca de mil personas, y la
organización parlamentaria cuenta con un número similar. Es un grupo no
precisamente pequeño. Las relaciones de reporte no se dan en un esquema
face to face donde hay aproximadamente dos mil personas que desempeñan
algún tipo de actividad de soporte. Si a la multitud de operadores del soporte
se añade que no existen prácticas aceptables ni eficaces de gestión ni de
prospección estratégica, ni existe tampoco un tablero de mandos que
permitiera hacer seguimiento, monitoreo, supervisión, medir, controlar ni
evaluar el éxito, los avances, los retrasos, los incumplimientos potenciales o
efectivos, parciales o totales, ni los costos consiguientes que estos últimos
producen en la organización, puede deducirse que el papel conductor del
Oficial Mayor debe arrojar una performance deficitaria.
El sistema de gestión organizacional no está diseñado, ni la cultura
organizacional está capacitada, para asumir responsablemente la
administración de las finalidades institucionales de las que correspondería
que se hicieran cargo quienes son designados para dirigir el servicio. El
sistema adolece de imperfecciones de diversa índole.
Si ya resultaba ambigua la identidad colectiva del servicio parlamentario
consecuencia del desdibujamiento de las fronteras con el personal de
confianza, y del progresivo traslape de sus naturalezas y funciones, la
numerosa población laboral de uno y otro grupos, aumenta las ineficiencias
25
del sistema y perjudica considerablemente su rendimiento, en primer lugar;
pero, más importantemente, el marcado adelgazamiento de la capacidad de
control y gestión perjudica la existencia y sentido del servicio parlamentario,
así como las posibilidades de que el Oficial Mayor defienda la autonomía
estatutaria del cuerpo del cual él es miembro.
La precariedad de la posición del Oficial Mayor se convierte en un costo
socialmente impagable por el colectivo del servicio parlamentario. No puede
dar cuenta verosímil ni certera sobre el estado de toda la corporación que
dirige. A duras penas, en realidad, está en capacidad de actuar como asesor
del Presidente y de la Mesa Directiva, y cuando lo hace no siempre cuenta
con los pormenores de información necesarios para que su consejo se base
en información actualizada, ni a criterios ciertos y verificados.
La velocidad de los cambios en los procesos y la rapidez fulminante de los
cambios de estado en el trámite de la infinita variedad de materias que se
tramitan hacen humanamente imposible que el Oficial Mayor responda con
certeza, a cada instante, cuál es la fotografía de cualquiera de los temas
trabajados o procesados sobre los que cualquiera de los representantes le
exija información o respuestas inmediatas. La incertidumbre agregada en la
capacidad de conducción del Congreso, con ello, aumenta la
impredecibilidad del destino que la representación gestiona para el Perú y,
por lo mismo, las ineficiencias acumuladas disminuyen ostensiblemente la
calidad de la gobernabilidad del país.
El Oficial Mayor en realidad depende de la sumatoria de eficiencias
agregadas de todo el personal. Y si este personal no reúne las calidades o
condiciones profesionales o técnicas, así como las destrezas y
competencias funcionales, ni la experiencia necesaria para asegurar la
consistencia y regularidad de la calidad de los procesos y productos
institucionales, la consecuencia esperable es que los resultados y
desempeño colectivos dejarán significativamente mucho qué desear. Y si a
esta situación se le adiciona el factor de que los niveles de alineamiento,
compromiso y lealtad con la institución y con el Estado brillan por su
ausencia, no es difícil sospechar la gravedad de las condiciones en las que
opera y funciona la agencia representativa del Estado.
La cuestión, una vez más, es cómo así, dado el amplio y variado marco de
responsabilidades, dada la abundante variedad de tareas por desarrollar y
reportar, dada la celeridad de los cambios constantes en todos los procesos
organizacionales, y dado el carácter personal de las responsabilidades y
resultados exigibles, un cargo material y virtualmente inejecutable en sí
mismo, desde el punto de vista operativo, como es el del Oficial Mayor, sigue
existiendo en la estructura organizacional y es ocupado por una persona a la
26
que es humanamente imposible que se espere que rinda conforme a las
exigencias técnicas de cualquier organización eficiente.
La hipótesis que cabe adelantar es que la permanencia y duración en el
cargo de Oficial Mayor es una variable dependiente de la utilidad que
representa a los congresistas contar con un personaje de trascendencia
pública significativamente eficiente para que ellos alcancen y cumplan sus
deseos políticos. Cuanto menos lo dificulte y cuanto más haga expeditivo el
proceso para el designio de los congresistas de modo personal o a través
del aparato administrativo de la institución parlamentaria su permanencia o
retención del puesto no está expuesta a riesgo ni peligro. Por el contrario, en
la medida que el Oficial Mayor genere trabas, vallas, filtros, cribas o diques
que entorpecieran el acceso a los resultados deseados por los congresistas,
disminuye proporcionalmente su reconocimiento y la confianza que tienen
ellos en él y, por consiguiente, también su duración o permanencia en el
puesto. El cumplimiento de la voluntad política, partidaria o personal de los
congresistas mide el acceso y retención en las funciones.
Lo que significaría esta hipótesis es, en términos concretos, que el puesto
existe y se mantiene, en primer lugar, para que aquéllos a quienes rinde
cuenta y reporta el Oficial Mayor, y de quienes depende su nombramiento,
puedan contar con el soporte que permita que quien desde una posición
política tiene la posibilidad de disponer de los recursos del Congreso se
valga del gozne con el servicio parlamentario para ejecutar sus decisiones
debidamente encubiertas en el manto y etiqueta de formalidad
administrativa.
Pero en segundo lugar, existe y se mantiene también, porque es posible
contar con la disponibilidad y deseo de una persona que cuente con la
habilidad para fungir de gestor del servicio parlamentario desde una posición
jerárquica o de autoridad, no obstante resultar difícilmente exigible que esa
gestión sea razonablemente responsable por los resultados estatales
exigidos o necesarios, dados los pies forzados, los hábitos, las prácticas y,
en general, la cultura organizacional dominante.
Un supuesto importante de esta hipótesis es que quienes tienen esa
expectativa en el Oficial Mayor, a su vez, tendrían la posición y preferencia
de maximizar la utilidad de su posición como autoridad en el Congreso a
través de la preferencia de atención y satisfacción de su voluntad política
sobre la posibilidad de aceptar que esa misma voluntad.
Concretamente, serían los congresistas, en su calidad de agentes de la
demanda de los productos del servicio parlamentario, quienes estarían en
capacidad de aceptar o de rechazar los contenidos, calidad, características,
27
y modalidades de la asistencia y apoyo que reciben del servicio
parlamentario en general, y de los altos funcionarios en particular,
especialmente aquéllos a cargo o bajo supervisión directa e inmediata del
Oficial Mayor.
Bajo estos supuestos, la posición del Oficial Mayor tendría la finalidad
práctica y serviría, fundamentalmente, para asegurar formas de dominio
organizacional, sustentadas en el carácter instrumental con el que se utilizan
los recursos materiales y humanos en el servicio parlamentario. El
monopolio de la demanda de servicios producidos por el servicio
parlamentario importa que la oferta se preste para permitir el control y
dominio sobre el Congreso, de modo que el servicio parlamentario no
dispute ni compita deslealmente con quienes tienen mandato popular y están
autorizados para disponer del poder estatal.
Como el titular del monopolio, a su turno, tiene la capacidad de designar y de
remover a quienes producen el servicio, sustituyéndolos a su discreción
tanto por personal de la propia planta de trabajadores permanentes, por el
del grupo de trabajadores con contrato temporal, o incluso de personal
externo en quien tuvieran mayor confianza, la capacidad de dominio de los
congresistas se incrementa significativamente. Un contexto como tal
configura precisamente las características más saltantes del tipo de dominio
propio de un Estado y una sociedad patrimonialista, en los que el
clientelismo y el rentismo son patrones básicos de desempeño en los
diversos roles de la estructura organizacional.
En un contexto como tal parece razonablemente fácil deducir que para
actuar eficientemente como Oficial Mayor quien ocupa este puesto debe
correrse con el costo de anteponer prioritariamente la voluntad política de los
congresistas, aún cuando ello suponga sacrificar la finalidad estatal en razón
de la cual existe el servicio parlamentario del cual él es la más alta autoridad
administrativa.
El Oficial Mayor, también dentro de estos supuestos, tendría el sentido de
representar una pieza decisiva y clave para usar el aparato administrativo
del Estado según los particulares intereses de los representantes o de los
partidos a los que ellos pertenecen. El puesto de Oficial Mayor aparece
como una alternativa efectiva para afirmar el poder y dominio de la
representación nacional en la gestión organizacional y en los resultados en
que esperan recibir el soporte administrativo.
Obviamente así como pueden valerse de la posición del Oficial Mayor, o de
la propia plana de altos funcionarios que a él reportan en la pirámide
organizacional, los propios representantes podrían igualmente valerse de
28
una estrategia paralela o complementaria, como lo sería que solicitaran el
soporte directo e inmediato del personal operativo, prescindiendo, total o
parcialmente según los casos, de la línea vertical de mando organizacional
en la jerarquía del servicio estatal.
En un sistema en el que la Constitución reconoce a los congresistas la
capacidad de establecer un régimen autónomo de gestión de su presupuesto
y recursos, parece compatible con tal autonomía que los propios
congresistas estiren el acceso a la estructura administrativa requiriendo de
ella servicios de soporte independientemente de lo que sería esperable, por
ejemplo, en una estructura jerárquica y rígida como lo sería la de las
instituciones armadas.
La pluralidad de vías de acceso al soporte del servicio parlamentario, a la
vez que caracteriza a las corporaciones matricialmente organizadas, no deja
de constituir un peligro potencial, si la accesibilidad no cuenta con límites y
restricciones funcionales previamente regladas o predeterminadas. Dicho
peligro, en efecto, puede tener consecuencias anómicas o entrópicas
impredecibles, las mismas que pueden significar, en los hechos, la
imposibilidad de exigir niveles mínimos de eficiencia y de accountability entre
quienes son designados para conducir la organización, y pueden significar
igualmente la conversión de la estructura orgánica en una ficción cuyo
diseño no pasa el nivel de lo artificial.
Independientemente de la última alternativa referida, sería explicable que
fuera misión del Oficial Mayor construir la cadena de mando de modo tal que
el hito de subordinación jerárquica, que él articula materialmente con los
congresistas, sea eficaz para asegurar la confiabilidad y fortaleza de los
eslabones que la integran.
Se trataría de una metodología de operación y gestión institucional destinada
a reproducir la relación de dominio entre el centro de toma de decisión que
son los congresistas y los puntos más marginales o periféricos en la cadena
jerárquica de mando. El objetivo sería operar la estructura de acción
institucional de manera que la voluntad política, partidaria o personal de los
congresistas tenga asegurados efectivamente los resultados esperados por
ellos.
Se trataría, como puede verse, de la combinación de dos lógicas de
maximización de ventajas privadas dentro de posiciones que no tienen
carácter privado sino estatal. Una primera, de los congresistas que dominan
los procesos parlamentarios; y una segunda, de la estructura administrativa
que forma parte del soporte a los procesos de toma de decisión de los
representantes.
29
Una manera de frasear el costo predecible, en caso esta hipótesis fuera
correcta, es la sumatoria de ineficiencias en los beneficios deseables que
debiera generar el Estado a través de la labor administrativa que al servicio
parlamentario le corresponde realizar para el Estado. Otra manera sería
afirmar que en la lógica de la afirmación del principio de la soberanía popular
como premisa del origen del poder en una sociedad democrática no existe
costo ni ineficiencias, sino la plena afirmación del poder popular a través del
mandato que reciben quienes representan a la sociedad.
Por lo tanto la definición del tipo de estrategia de los congresistas en relación
con el servicio parlamentario, será efecto o consecuencia del concepto de
Estado y de democracia del que se parta para establecer la relación que
existe entre el poder político y la gestión estatal. Si tiene algún sentido
reconocer que el Estado es una entidad con fines propios, diversos a los que
tienen los representantes del pueblo que actúan como consecuencia de un
mandato popular, entonces sí sería concebir como un costo las ineficiencias
por las desviaciones en el uso de Estado fuera del fin que él mismo tiene,
distinto por cierto al uso que de él pretendan hacer los congresistas.
En este contexto el Oficial Mayor tendría la finalidad de “blanquear”
estatalmente, desde la posición oficial que le corresponde en la estructura
reconocida en el Reglamento del Congreso, el uso privado de bienes
públicos, para asegurar que el dominio y el poder lo tenga el titular
monopólico de la demanda de sus servicios que son los congresistas,
actuando él como la agencia de reproducción de dicho dominio mediante el
mando que tiene en la estructura administrativa del personal del servicio
parlamentario (2).
2
La referencia al “blanqueamiento” para el que funge de modo irregular el Oficial Mayor exige una
precisión especial. El Oficial Mayor es un funcionario de reconocida experiencia y confianza por su
versatilidad en dos competencias básicas, los procesos parlamentarios y la gestión organizacional. Él
puede tener opiniones personales respecto de la diversidad de temas sobre los que los
representantes directivos toman decisiones, y puede y debe expresarlas en su oportunidad para
ilustrar a los congresistas sobre las posibles consecuencias de las decisiones que opten por tomar.
Pero además del papel consultor que tiene, en cuyo terreno le corresponde recomendar o sugerir
líneas de acción en cuanto esté a su alcance hacerlo, también tiene el papel ejecutivo en virtud del
cual su papel directivo consiste en aplicar decisiones que los órganos directivos del Congreso
adoptan. El “blanqueamiento” al que se refiere el párrafo está referido a casos en los que el Oficial
Mayor transgrede su rol estatal, prestando el ejercicio de su cargo y función para realizar actividades
irregulares o contrarias ya sea a su función o a la ley. Este tipo de situación fue la que se presentó a
fines del período 2001-2006 cuando se cuestionó el papel del servicio parlamentario en relación con
la remodelación o modernización del Hemiciclo o Salón de Sesiones del Congreso, para lo cual se
promovió la postulación de la firma Podernet, de la que se señalaba que no contaba con garantía
técnica ni financiera suficiente para emprender los trabajos licitados por un monto de alrededor de 8
millones de soles. Parte de esa irregularidad ocurrió con situaciones anómalas de inclusión en el
proceso de licitación, no obstante que luego de haber sido invitada dicha empresa no hubiera
realizado actos propios a la participación en la licitación convocada dentro de los plazos
30
Una manera simétricamente inversa de expresar lo anterior es afirmar que el
costo colectivo del sistema establecido a partir de la maximización de
utilidades y beneficios de los congresistas, cuando se minimiza o pospone el
cumplimiento de las finalidades estatales de la institución parlamentaria, se
traslada las ineficiencias estatales a la sociedad. Dicho traslado consiste en
lo que deja de recibir la sociedad del Estado y, por lo tanto, el pago que
abona como consecuencia de la elección de sus representantes que, una
vez en el Congreso, dejan de gestionar la representación política según una
lógica puramente estatal, reemplazándola mediante distorsiones que
contaminan el proceso de acción colectiva.
Ahora bien, si ocurre que el Oficial Mayor es la más alta autoridad del
servicio parlamentario, pero ocurre también que el puesto está desprovisto
de posibilidades materiales de habilitar a su titular para operar efectivamente
como una autoridad estatalmente capaz de dirigir, conducir o liderar por
propio derecho, y no sólo como cobertura formalmente protectora del
aparato libidinal de la representación política, puede inferirse que el vacío de
dirección y liderazgo, esto es, que el vacío de autoridad organizacional,
tenderá ineluctablemente a sustituirse por mecanismos de compensación
que establezcan mínimos de equilibrio entre las pretensiones de orden y
justicia organizacional y la capacidad de corregir las asimetrías que la falta
de autoridad permite o facilita.
En efecto, si la congestión tóxica de ineficiencias generada por el carácter
instrumental del papel del Oficial Mayor en servicio del aparato libidinal de la
representación política, es apreciado por el personal del servicio
parlamentario como una imposibilidad de confiar en el aparato burocrático de
la institución, y en consecuencia opta por el desborde institucional y por la
informalidad organizacional recurriendo de modo directo e inmediato a los
propios representantes de quienes depende el empoderamiento de la
autoridad en el servicio parlamentario, parece natural que de tal escenario
fluya que se instale en la planta del personal una lógica de sobrevivencia y
se generen prácticas instintivas y más eficaces de funcionamiento.
La sustitución de los procesos racionales de organización por este tipo de
prácticas primarias o instintivas caracteriza a los comportamientos colectivos
como adictivos, en la medida que no pasan por un proceso de elaboración,
sublimación, alineamiento ni socialización adecuados. Lamentablemente el
riesgo de este tipo de patrón de conducta colectiva puede significar una
tendencia grave y fatal a la degradación humana, en la medida que tiene
como efecto principal la precipitación hacia niveles brutales de disociación
contrarios a la base de cualquier sociedad civilizada.
correspondientes, como era asistir a la visita de las instalaciones físicas del Hemiciclo cuya
modernización debiera ejecutar.
31
Por lo tanto, de acuerdo a una tendencia como la anticipada, una dinámica
de tal naturaleza hace previsible que incentive a que el personal del servicio
parlamentario recurra a la propia fuente de la que el Oficial Mayor obtiene la
inevitable precariedad de su deslucido u opaco papel organizacional. En
buena cuenta, a que constate experimentalmente que más a cuenta le sale
recurrir a un patrón de sobrevivencia individualista de conducta en la
organización, en la medida que confiar o apostar por el proceso de acción
colectiva le resulta personalmente más oneroso, menos confiable y ocurrible,
y menos satisfactorio.
Ello importa que la evaluación que realiza la población del servicio
parlamentario la lleva a la conclusión que el alineamiento institucional no
paga porque representa una carga sin compensaciones ni beneficios justos
ni adecuados; que el desacato o la resistencia puede ser más útil que la
colaboración; que la indiferencia, la apatía, la desafección, la disociación o el
desinterés son estrategias menos costosas que el involucramiento; o que la
negociación con la autoridad de los representantes puede incluso rendir
mayores ganancias que la subordinación a la jerarquía institucional. Es
simple: se generaliza la conciencia de que la figura de la autoridad sólo tiene
sentido como pretexto para que la voluntad política se concrete en actos
administrativos de la elite que ocupa puestos directivos capturados en la
estructura organizacional.
El examen de la hipótesis sobre la conducción utilitaria del servicio
parlamentario pone en discusión, por deducción, si es que es rescatable su
estatus estatal, o si es una cuestión histórica y operativamente irreversible.
¿Se trata de una dinámica cuyo destino último será el suicidio de la opción
institucional, o tendrá aún sentido voltear hacia la propuesta pendular de la
marcha de la historia, y esperar que el tiempo por venir pueda traer consigo
una nueva etapa auroral en la que la institucionalidad se cobre la revancha
al proyecto de modernización y al tipo autónomo y utilitario de sujeto que
opera en el servicio parlamentario eliminando la finalidad eminentemente
estatal que le dio origen histórico?.
Juega a favor de la irreversibilidad la sospecha de que va con el carácter
cortesano de la sociedad preferir el acomodamiento que permite flotar entre
períodos de cambio mediante actitudes genuflexas. Juega a favor de la
posibilidad del cambio la confianza que asegura la salud espiritual de quien
batalla sin miedo por lo que ha constatado en lo próximo su experiencia
pasada y por lo intensidad afectiva que mantiene en las luchas que
protagoniza en el presente.
Entre una actitud y otra, ¿qué cabe esperar todavía de la declarada
institucionalidad del servicio parlamentario? ¿O es que no existe más
32
remedio que reconocer su imposibilidad en medio de las contradicciones y
contrariedades que definen la esencia del proyecto de la modernidad y de
los programas de modernización y por sentido práctico debiera apresurarse
su deceso y sincerar las normas y el tipo de organización real del personal
de soporte a la representación nacional?
Nuevamente la cuestión de la definición de prioridades estatales pone en
cuestión los cambios que deben realizarse para que el servicio parlamentario
siga teniendo algún sentido organizacional. Para que no caiga como
exigencia estatal ni su reconocimiento formal represente más una carga para
la sociedad, es imprescindible la reingenierización del servicio parlamentario.
Y el proceso empieza mediante la priorización de la formulación de su
concepto. ¿Es compatible con el servicio parlamentario la lógica de la
confianza, o es que debe fortalecérselo mediante la concepción de su
naturaleza como un cuerpo cerrado y efectivamente autónomo respecto de
la intromisión de intereses privados de los representantes y de los
movimientos políticos a los que pertenecen?
En la medida que el servicio parlamentario se conciba como parte de una
maquinaria de reparto de cargos, cupos o puestos en el servicio del Estado,
en la medida que se opere el Estado como un conjunto de prebendas o
espacios de agenciamiento de influencias no propiamente estatales sino
personales, las prácticas clandestinas de apropiación del Estado y del poder
político del pueblo formarán parte de tácticas que esquilman bienes públicos
para satisfacer los intereses privados de una representación ilegítima de la
voluntad popular.
Mientras no exista claridad sobre el efecto que tiene que la representación
continúe con prácticas que niegan la razón misma del Estado, se alejarán las
posibilidades de desarrollo del país con el procesamiento no precisamente
técnico de la demanda popular, y con la producción de resultados
mediatizados por pautas de gestión basadas más en la cooptación de
intereses mediocres de quienes se apropian de bienes históricamente
inenajenables de la colectividad nacional.
6. Estrategias adaptativas del patrimonialismo y de la cultura
instrumental
Con el cierre del círculo se establece el sistema o, más precisamente, la
ausencia de un sistema organizacional, en la medida que se genera una
lógica basada en principios distorsionados de acción colectiva como podrían
serlo estilos a los que la sabiduría popular designaría como “sálvese quien
33
pueda”, “a río revuelto ganancia de pescadores”, “subirse al carro”, o
estrategias basadas en el “no es mi problema”, “echar limón a la herida”, o
“quien a buen árbol se arrima, buena sombra lo cobija”.
Revisemos sumariamente una definición tentativa de las diversas estrategias
dominantes entre los operadores funcionales de la actividad organizacional
en el servicio parlamentario. La identificación de tipos de actitud o
comportamiento laboral servirá para contar con un parámetro que permita
alertar los modos subjetivos de manipulación de la gestión resultantes de las
distorsiones que la cultura de los operadores causan.
Sálvese quien pueda
“Sálvese quien pueda” puede concretarse en acciones como el “zafarrancho
de combate”, o el “rompan filas”, esto es, la diáspora o huida de todo tipo de
lealtad o filiación institucional para ver con quién se alía el sujeto para
asegurar su vínculo laboral, o para lograr o mantener ascensos,
promociones, o beneficios obtenidos previamente de una manera o de otra.
De modo igualmente gráfico la actitud que tipifica el “sálvese quien pueda”
supone también la de quien se dice que “le quita el poto a la jeringa”, en la
medida que opta por una posición oportunista en la que tiene ventajas,
ignorando la lealtad a principios o a personas que, en una circunstancia
dada, le ocasionan más un gasto o costo social que un beneficio de carácter
político, económico o laboral.
En este tipo de posición cabe igualmente incluir actitudes agresivas o
cínicas, desde las que el personal se presta inescrupulosamente a realizar
actos contrarios a los ética o funcionalmente esperables, como accediendo
subrepticia o clandestinamente a alterar o reemplazar documentos para
facilitar beneficios indebidos u ocultar excesos contrarios a la normatividad
vigente (en el plano administrativo modificaciones en el cuadro de
asignación de personal o en la estructura orgánica, y en el plano legislativo
modificaciones en los proyectos de ley que generan beneficios o minimizan
daños singulares a un sujeto particular, o a un grupo de los mismos).
“Sálvese quien pueda” incluye el agenciamiento de documentos no
desclasificados cuya entrega genera ventaja política a un representante, e
incluye igualmente formas se coacción o amenaza para evitar la remoción de
un puesto por conducta impropia chantajeando a la autoridad que dispone la
remoción con información privada que pudiera generar recíproca y
potencialmente su pérdida del cargo.
34
La operación funciona de modo similar a los canjes de favores o de servicios
en las organizaciones mafiosas, cuando las partes del trato conocen las
“cochinadas” ajenas, pero mantienen a los responsables en los puestos para
evitar la indeseada exposición pública y abierta de las propias faltas.
A río revuelto ganancia de pescadores
“A río revuelto, ganancia de pescadores” representa la actitud de quienes se
encuentran al acecho para tratar de alcanzar ventajas o beneficios, y
advierten que en una coyuntura de desorden o concesiva es factible
sumarse a las filas de quienes han logrado ganancias gracias a una “bajada
de guardia” de los responsables o custodios de la regularidad institucional, o
de los directivos de la organización.
Quien pesca prepara sus atavíos y anzuelo con el objetivo de capturar una
presa a la que engaña con una carnada. Se trata de una tendencia a la ley
de la selva que lleva a cada sujeto a maximizar inmisericordemente, e
independientemente del daño colectivo a la institución como tal, toda
posibilidad de “ganarse alguito”, con la justificación de que “todos lo hacen”,
y que nadie quiere ser “el último de la cola”. No se vacila en hacer morder el
anzuelo a quien luego caerá en la trampa del pescador. Por eso se deben
asegurar que “el que tiene padrino se bautice”, para no quedarse como “hijo
de cura”.
El pescador embauca al padrino para que no quedarse sin “cebo”, de modo
que no pase por perder el nombre que “el cura” omitirá darle como resultado
natural de un estatus que le niega la posibilidad material de admitir su
paternidad. Situaciones tipificables bajo esta categoría metafórica son las
que protagoniza el personal que, sintiéndose comparativamente postergado,
no vacila en establecer vínculos de servicio con quienes ocupan cargos
directivos para actuar con felonía o deslealtad con sus superiores
inmediatos, con el propósito de beneficiarse con un mejoramiento
remunerativo o, en el mejor de los casos, con la designación para un cargo o
puesto en la estructura orgánica (ya sea que exista previamente, o que se
consiga crear ad hoc para el beneficiario de la transacción).
Subirse al carro
“Subirse al carro” puede ser una variante de la estrategia anterior, con la
diferencia que no se advierte la actitud de haber previamente estado al
acecho para esperar la ruptura de una pauta, principio o regla general. Se
“sube al carro” quien desde una actitud proactiva “gorrea” o “se deja caer”
para, de casualidad, “ganarse alguito”, esto es, alguna ventaja en una
coyuntura de la que ocasionalmente ha resultado observador.
Quien se sube al carro está “mosca” o alerta frente a oportunidades
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emergentes, sin que hubiera existido antes la exigencia de reconocimiento o
beneficio por conceder. Los lugares más expectantes para este tipo de
actitud se encuentran en los puestos más cercanos a los congresistas que
ocupan anualmente un cargo en la Mesa Directiva, porque tienen acceso
excepcional a niveles de influencia aprovechando la confianza que exige
trabajar con quienes presiden o codirigen el Congreso.
Obviamente quien se “sube al carro” también está listo a compensar o
“pagar” por la “ayuda” recibida, con algún tipo de contraprestación en
intercambio. Por ejemplo, se pasa a la condición de personal de planta con
contrato a plazo indeterminado, o se recibe una encargatura o una
promoción de nivel remunerativo, y a cambio se presta algún favor asociado
al uso del beneficio recibido.
General pero no exclusivamente se percibe este tipo de intercambio en
relación con el apoyo económico con almuerzos, parrilladas, polladas o
gestiones similares para obtener fondos que se destinen a una campaña
electoral o política. Es la “repartija” clandestina a la que sólo acceden
quienes aparecen en la fotografía. Es especialmente patética la cultura del
acomodo que aparece súbitamente poco antes del inicio de un período
constitucional, que lleva al personal a “ofrecer sus servicios” y apoyo a los
nuevos congresistas electos, muy en particular a aquellos que se identifica
como potenciales líderes o presidentes de comisiones o grupos de trabajo.
No es mi problema
La disposición que se rige por la estrategia del “no es mi problema” supone
la indiferencia con algún reclamo, pedido o razón expuesta de modo
particular. El que “no se hace paltas” es quien actúa como si no le
incumbiera una supuesta cuestión de injusticia planteada.
El “no es mi problema” supone la remisión a un alguien distinto
supuestamente responsable de la decisión. El sujeto que ignora un caso
parte del supuesto que no es parte de sus competencias el abocarse a un
caso pendiente de atención, ya sea porque hizo lo que alguien le ordenó que
hiciera, o porque existe un nivel superior que es capaz de revocar, revisar,
reconsiderar o avocarse al caso controvertido.
Por eso el personal se “hace de la vista gorda” para que pase el amigo, pero
también para que quien no lo es no tenga ninguna información ni
oportunidad que lo favorezca. Otros modos de explicar este mismo tipo de
actitud son el concepto de “soplar la pluma” o de “lavarse las manos”, que
implica la evasión de responsabilidad con una situación comprometedora, y
el señalamiento hacia otro supuesto directo o mayor responsable respecto
de dicha situación.
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Echar limón a la herida
“Echar limón a la herida” equivale a empeorar la situación de quien ya está
en situación desventajosa. En su forma más cruenta se concreta en la
argumentación de situaciones expiatorias de males colectivos a partir de
actitudes próximas a la de criaturas carroñeras; cuando se “hace leña del
árbol caído” por el gallinazo que se alimenta o beneficia de quien se
encuentra en desgracia, o muy próximo a estarlo.
Este tipo de comportamiento es visible en particular cuando existe la política
de despidos o de reorganizar la institución, y el jefe de recursos humanos o
el jefe de presupuesto propone medidas cuya finalidad equivaldrá a
empeorar la situación del personal afectado.
El que “echa limón a la herida” puede buscar congraciarse con los altos
niveles directivos, para así dar muestras de eficiencia y guarecerse en salud
de modo que así quepa ganarse la confianza del empleador como un
servidor diligente, conocedor y proactivo. El personal ve en este tipo de
personajes poco escrupulosos, por el contrario, al Judas de la institución que
congela el principio de solidaridad con sus pares, es cínico con cualquier
forma de altruismo, y difama o delata a quien le guarda encono, con no otro
fin que el de avanzar en el sendero de su propio bienestar privado. Es la
versión caleta del homo homini lupus hobbesiano.
Los casos más ilustrativos de esta forma de acción laboral son aquellos en
los que alguien del entorno de un congresista tiene la brillante iniciativa de
sugerirle que desdoble puestos, que recorte sueldos, y que utilice parte de la
ganancia para diversos fines como el ancho de la billetera del congresista, o
el financiamiento de actividades proselitistas o de campaña, o incluso hasta
para la adquisición de computadoras, laptops, bienes o útiles del Despacho
para poder emplear a más personas subempleadas.
Formas similares del tipo son los casos en los que se toma el nombre de la
institución o del congresista para emitir sueltos en las famosas columnas de
chismes e insidias de periódicos serios o en tabloides como “ofidio”, “plaza
de armas”, “chiquitas”, “carnecitas”, “pepas”, o “pataditas” en los diarios de la
capital.
De igual modo, “echa limón a la herida” quien corre con chismes, o rumores,
que otros generan, para que la persona sobre la que se producen esté
enterada de quiénes, merecida o inmerecidamente, trafican con su nombre,
fama, nombre u honor. El que comenta o especula genera el chisme o
rumor, el que lleva el chisme o rumor a la víctima del mismo genera la
37
animosidad entre el que lo genera y la víctima, y la víctima, finalmente,
obtiene datos no precisamente desinteresados de quien se los lleva. El que
genera la especulación abre el espacio a la duda sobre la víctima del
chisme; el que lleva el chisme a la víctima opera como enlace leal a ella y
fortalece de este modo la personalización del vínculo aspirando a ganar
mayor proximidad al núcleo íntimo de la víctima; y la víctima recibe el daño
de quien generó el chisme, y queda expuesto en su vulnerabilidad ante
quien se lo hizo conocer (el comunicador accede al goce de saber que la
víctima ha sido herida y le despierta la disposición de nivelarse, vengarse o
resarcirse contra los autores del chisme o rumor).
“Echar limón a la herida” es una situación compleja cuyo incentivo consiste
en el gozo que se produce al acceder con mayor o menor nivel de poder a la
intimidad, honor, nombre, o fama de quienes son miembros de la comunidad
laboral. Existe, efectivamente, una dimensión gozosa compartida por quien
genera y quien comunica el chisme a la víctima. La víctima es siempre quien
recepciona el daño que otros originan o transmiten en la red de
comunicación organizacional.
Quien a buen árbol se arrima, buena sombra lo cobija
“Quien a buen árbol se arrima, buena sombra lo cobija”, análoga a la
expresión “arrimar el ascua a la sardina” es una modalidad similar a la de
quien se “sube al carro”. Son ambas formas de desarrollar vínculos, o
participación en “círculos de fraternidad”, basados en la distribución de
oportunidades, privilegios o ventajas, en algunos casos resultante del
oportunismo o arribismo cortesano.
Según este tipo de inclinación o estilo de performance el personal se
aproxima, se “pega” o cultiva a quien tiene una situación de poder o es parte
del círculo de quien tiene la capacidad para hacer modificaciones relativas al
status laboral. Son formas de acomodarse para que “gotee” o, si se puede,
para que “chorreen” ventajas o beneficios en medio de una coyuntura en la
que la proximidad a la “argolla” da visibilidad y acceso a ventajas
potenciales.
Casos pueriles pero no menos verídicos son los de quienes socializan fuera
del horario de trabajo e intiman en reuniones para “chelear”, “chupar”, o
“pelotear” entre los escalones de menor nivel; para compartir en clubes o
círculos selectos entre los escalones social o culturalmente de mayor nivel
(uno de los lugares más frecuentados, por ejemplo, sería el Club de la
Unión, ubicado no muy lejos del Congreso, en Lima cuadrada); o, en un
plano intermedio de regularidad la práctica de quienes socializan con criterio
38
socialmente transversal en cafés, peñas, karaokes o restaurantes ad hoc
según la ocasión, época u horario que justifique la concurrencia.
“El árbol” que “cobija”, sin embargo, también cobra la cuenta cuando le toca
el turno de caer en desgracia, o la amenaza de caer en ella, como ocurre
cuando luego de haber apoyado selectivamente al personal de su entorno,
demanda el endose de apoyo en momentos críticos, o de cuestionamiento
en su gestión.
Estos supuestos suelen ocurrir cuando la emergencia de algún error lleva a
“los franeleros” o “chupamedias” a correr listas de apoyo entre la “argolla” de
beneficiarios que integra la “mafia” o “capilla” del administrador y repartidor
de ventajas. Ausente la expectativa de ganancia mayor a la ya recibida, el
miedo o la culpa suele ser el agente del cálculo que motiva la firma de los
documentos de apoyo al “desgraciable” o “desgraciado” por el destino.
7. Desórdenes en la estructura organizacional, nombramiento
y encargatura de puestos
Si el Oficial Mayor es la autoridad superior del servicio parlamentario, la
estructura que de él depende tiene el mandato de contribuir a través del
esquema de distribución de competencias la atención de las diversas
funciones y tareas necesarias para el procesamiento eficiente y efectivo de
la acción de los titulares del mandato representativo, de manera que el
beneficiario último del Estado y del Congreso reciba los productos
institucionales en virtud de los cuales se constituye el Congreso.
El Artículo 38 del Reglamento del Congreso señala que el Congreso define
las estructuras orgánicas y funcionales competentes del servicio
parlamentario, encargadas de apoyar, asesorar y asistir en las tareas,
objetivos y funciones parlamentarias legislativas, de control y de
representación de los congresistas y de los órganos de los que son
miembros. Las estructuras orgánicas y funcionales concretan el tipo de
organización de los recursos humanos mediante los cuales se deben
alcanzar las metas estatales, según éstas sean definidas o priorizadas por
los congresistas.
Desde una perspectiva puramente normativa los diversos órganos que
integran el servicio parlamentario son reconocidos a partir de la cadena de
valor que las distintas funciones cumplen dichos órganos para que los
procesos faciliten la elaboración de productos colectivos con los estándares
39
de calidad necesarios para que la sociedad reciba bienes públicos mejores
que los que recibiera si el Congreso no existiera.
Los órganos del servicio parlamentario se estructuran básicamente en dos.
Unos son los que se responsabilizan de las actividades de soporte directo de
las operaciones, que son a los que suele denominarse «órganos de línea»; y
los otros son los que actúan transversalmente como apoyo logístico o
administrativo para que el soporte directo sea eficaz y asegure el apoyo y
asistencia a los representantes, a los que en principio se denominan
«órganos de apoyo».
El Estado organiza los recursos que pone a disposición de los congresistas
para que ellos actúen en función de su mandato en el órgano estatal. Son
pues recursos estatales para producir bienes públicos en el Estado, desde el
Estado, pero para la sociedad cuyo bienestar procura el Estado.
Si el proceso de diseño de la estructura se siguiera y se observaran las
pautas técnicas que la teoría de la gestión organizacional establece,
probablemente dicha estructura no debiera aprobarse sin antes haber
establecido los objetivos y la dirección estratégicos de la organización. Las
estructuras organizacionales responden a una dirección, y no se definen a
partir de una hipóstasis teórica.
La identificación de la estructura organizacional adecuada para una
corporación determinada se define y establece en función de la misión y de
los objetivos que ella tiene. No existe una estructura organizacional basada
sólo en apreciaciones basadas en la teoría, en los libros ni en las
experiencias registradas en otras corporaciones, sean nacionales o
extranjeras.
Toda estructura organizacional obedece a una necesidad práctica para la
que debe ser de utilidad. Es en función de los resultados o productos
estándares de carácter regular y permanente que se espera alcanzar y
cumplir que sirve la estructura de los órganos administrativos. Las
estructuras no son mejores ni peores independientemente de los valores, de
la finalidad o de los propósitos a los que sirve la organización del trabajo, los
perfiles de puestos y la distribución de tareas y responsabilidades. Las
estructuras son construcciones teleológica y axiológicamente operativas. Los
fines a los que se sirve actúan como causas del diseño y de la acción
organizacional. Sin la observación de esta premisa elemental la energía
organizacional se disipa y se pierde eficacia política y social.
En el plano operativo y concreto de los hechos y del funcionamiento del
Congreso, a despecho de la pauta técnica indicada, ocurre que la estructura
organizacional del servicio parlamentario es definida y aprobada con
40
frecuencia tal que genera dudas respecto a la idoneidad funcional para la
que se define y aprueba. No es inusual, en efecto, que si no anualmente,
durante un mismo período constitucional se realicen reorganizaciones que
suponen las sucesivas modificaciones del organigrama del servicio
parlamentario.
Este tipo de acciones son emprendidas por las diversas Mesas Directivas
con el objetivo declarado, en la mayoría de los casos, de “optimizar” la
organización y funcionamiento del Congreso. La cuestión es qué objetivos
no declarados o qué intereses insuficientemente explicitados existen, no sólo
entre los representantes que son miembros de las Mesas Directivas, sino
también del personal del servicio parlamentario que aspira a ocupar puestos
directivos o a mejorar su condición estatutaria con beneficios propios de
mejores niveles en la organización.
En realidad las reingenierías, reorganizaciones, o reestructuraciones se
justifican plenamente cuando cambian la dirección estratégica de una
corporación, y no bastan las solas apreciaciones relativas a desajustes
funcionales. Las estructuras no debieran sufrir cambios capitales con tal
frecuencia que impidan el desarrollo estable de la organización en una
dirección estratégica predeterminada. Más bien suele ser el caso que los
cambios se producen como consecuencia de acomodos de carácter privado
o personal, en razón de lo cual se altera la estructura como medio o
instrumento para alcanzar beneficios cuya lógica no tiene carácter colectivo
sino personal.
En efecto, los cambios en las estructuras organizacionales obedecen a
necesidades justificadas en la evaluación del desempeño, con el objetivo de
optimizarlo o de corregirlo con el propósito de economizar en los procesos
institucionales para alcanzar más eficientemente los productos y resultados
buscados conforme a la dirección y objetivos estratégicos de la organización.
La inexistencia de un plan y objetivos estratégicos del Congreso, o su
escasa capacidad operativa para orientar y organizar el trabajo y tareas
organizacionales cuando se los ha diseñado y aprobado, permiten advertir la
existencia de una brecha ostensible entre el carácter normativo de la
estructura organizacional y la finalidad en razón de la cual aquélla es
aprobada o modificada periódicamente. Careciendo de nortes estratégicos
es comprensible que las sucesivas reorganizaciones dentro de cada período
constitucional más sea que se deban a criterios coyunturales que a análisis
organizacionales ejecutados en función de metas estatales establecidas con
criterio plural y nacional.
La presencia de dicha brecha se concreta, en primer término, en la
recurrencia periódica de procesos de revisión de la estructura orgánica,
41
independientemente de acciones institucionales de evaluación de los
resultados obtenidos durante la vigencia de las estructuras organizacionales
aprobadas o modificadas. En segundo término, la relativamente coincidente
simultaneidad de tales recurrencias con los procesos de elección de los
miembros de las Mesas Directivas, que son las que promueven la revisión y
posterior modificación de la estructura vigente al momento en que asumen
los cargos. En tercer término, la igualmente concurrente ocurrencia de
cambios en la designación, nombramiento o encargatura de distintos
titulares en los puestos de la estructura modificada, quienes suceden a
funcionarios cuya confianza fue otorgada por los miembros de Mesas
Directivas anteriores.
Siendo incuestionable la capacidad estructurante de las reglas en cualquier
grupo, suele sobredimensionarse dicha capacidad como medio o
instrumento para producir cambios en los hábitos y en las costumbres
propias de una organización. Las personas no cambian de modo mecánico
ni automático por el simple hecho de que exista una norma que mande que
sus conductas sean distintas. La experiencia de las personas se arraiga en
el placer o en el displacer frente a situaciones favorables o desfavorables, y
el solo mandato de las normas o de las reglas no es eficaz para que las
resistencias o las convicciones se sustituyan por un nuevo tipo de
comportamiento.
A los cambios no se llega por el miedo, la sanción o la imposición de un
agente con poder de ordenar una conducta. La capacidad del hombre de
simular y adaptarse al cambio para esperar que las circunstancias cambien
es proverbial y se sustenta en el instinto de sobrevivencia. La racionalidad
de los programas y de la organización institucional no es más fuerte que la
más débil de las convicciones y de las certezas entre los miembros de una
organización. Por sí solos el Estatuto del Servicio Parlamentario ni las
estrategias corporativas bastan para que exista en efecto una identidad
grupal.
Las estructuras y las normas, por lo tanto, deben adoptarse y aprobarse
porque existe posibilidad efectiva de que las conductas se adecúen con el
consentimiento y concertación de los destinatarios. La capacidad coercitiva
de la autoridad es el último recurso y no el ordinario. El choque entre cultura
y estructura deteriora y debilita la autoridad de quien fija la regla si la
autoridad no tiene la capacidad de hacerla cumplir.
El abuso en la práctica de cambiar cíclicamente la estructura orgánica del
servicio parlamentario es por tanto un indicador importante de las serias
dificultades de gestión que tienen, no solamente los congresistas que
asumen un puesto en la Mesa Directiva, sino también los propios
42
funcionarios que con el propósito de ocupar posiciones de poder, o de
acceder a los beneficios que el estar en puestos más altos en la jerarquía
institucional permiten.
Los vicios e incompetencias en la capacidad de gestión de la institución
parlamentaria es un síntoma de que el mal no puede repararse con más
normas, reglas ni modificaciones en la estructura organizacional. El mal se
encuentra en la miopía técnica de los cuerpos directivos de la institución
parlamentaria, que anteponen el decisionismo personalista de su estilo sobre
la lógica inherente a una gestión eficiente. Lo que concreta y equivale a
reconocer el carácter torcido y vicioso con el que se asumen
responsabilidades que otorgan poder, negando lo técnicamente
recomendable con lo narcisíticamente necesario para figurar como autoridad
a cargo.
Si el mal se encuentra en la inadecuada visión de las personas que tienen a
su cargo la gestión y conducción del servicio parlamentario, o del Congreso,
es necesario enfrentar el problema de cómo cambiar los equipos que llegan
a puestos directivos; cómo definir las competencias necesarias y exigibles
en los puestos clave; cómo identificar a los candidatos más aptos para
ocupar esos puestos; cómo entrenarlos para el desempeño eficiente con los
estándares de calidad necesarios; cómo definir la línea de carrera que les
corresponda; y cómo proceder con la escala de incentivos, remuneraciones
y beneficios propios de la función y de los resultados y del desempeño
demostrados.
La racionalidad de la carrera en el servicio parlamentario no va de la mano
con prácticas como las que suelen observarse, de que con criterio
personalista o privado que poco se sustenta en el análisis de sinergias en los
procesos, cargas de trabajo, cuellos de botella, o competencias de puestos,
se cambia cíclicamente la estructura organizacional del servicio
parlamentario, o de que se ingresa por recomendación, orden o pedido de
un congresista o de un grupo político.
A título de muestra no es difícil convenir que entre los usos inadecuados de
la potestad de alterar la estructura organizacional, uno de ellos es que la
atención de los puestos de confianza es ajena a un puesto en la estructura
organizacional. Sin embargo, durante el período 2010-2011, mediante
Acuerdo 2-2010-2011 del 6 de Agosto del 2010, se creó el Gabinete de
Asesoramiento Técnico de la Presidencia del Congreso, como órgano del
servicio parlamentario dependiente de la Dirección General Parlamentaria,
cuya Jefatura se encargó a un Secretario Técnico, asignándosele el nivel
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remunerativo equivalente a una Dirección (SP-12) (3).
Se trata de una acción cuya finalidad no es difícil deducir. Si de lo que se
trata es de facilitar el asesoramiento profesional de la Presidencia del
Congreso existen dos vías. La primera es que el asesoramiento institucional
lo presta la Oficialía Mayor y, por su intermedio o a través suyo, el mismo
puede encomendarse funcionalmente a cualquier miembro o grupo de
servidores del servicio parlamentario, sin que el encargo represente
alteración orgánica alguna en la estructura organizacional. En esta línea si lo
que se buscaba era que un Secretario Técnico en quien el Presidente tenía
algún nivel especial de confianza personal acudiera al Despacho del
Presidente para prestarle excepcionalmente apoyo asesorial, lo regular
habría sido que se lo destaque para el desempeño de funciones inherentes a
la presidencia. No es correcto crear un órgano en función del sólo deseo de
contar con una persona singular del servicio parlamentario, porque ello va
contra el sentido institucional. Configura un caso de uso de instrumentos
organizacionales con una finalidad típicamente personal.
La segunda vía es que si el Presidente requiere asesoramiento no
institucional a través del personal del servicio a cargo del Oficial Mayor, el
canal regular es la opción de que dispone de contar con personal de su
confianza, el mismo que al término del mandato del Presidente concluye su
misión y el vínculo contractual. Esta misma vía podría admitir una situación
intermedia con la anterior, que supondría el destaque del Secretario Técnico
a una posición con plaza presupuestal debidamente cubierta, para que la
ocupe transitoriamente personal del servicio durante el tiempo que durara el
mandato del Presidente, acabado el cual el personal retorna a su puesto de
origen y deja de percibir el estipendio especial que corresponde al asesor de
confianza del Presidente.
3
Si el suceso guarda fidelidad con lo que las apariencias sugieren, todo pareciera indicar que la
autoría de esta medida correspondería precisamente a quien cupo la asignación del puesto creado.
Esto es, un miembro del servicio parlamentario integrante del primer grupo de profesionales que,
habiendo ingresado por concurso a la plaza de Secretarios Técnicos, debía mantener ejemplarmente
el compromiso profesional de asegurar el mantenimiento de la regularidad institucional, antes que el
uso instrumental de la estructura organizacional para adaptarla a los beneficios o ventajas
particulares que la estructura pudiera brindar a quienes ocupan los cargos. Si las apariencias son más
que eso, la lección podría ser que tampoco habría que confiar ni cabe endosar a la alternativa del
reclutamiento meritocrático mayor bondad que otras maneras de acceder a la función pública,
porque, cuando la cultura dominante es el mercantilismo o patrimonialismo utilitario, los intereses
privados de las personas no se ajustan ni sujetan a la racionalidad, paradigma, matriz o disciplina del
servicio. En tanto esos mismos intereses no se sujeten ni sometan a la teleología de una ética basada
en valores públicos, la vida política del país continuará sometida al comportamiento desviado de los
sujetos que simulan lealtades a principios que no sólo no existen en realidad, sino que sirven para
continuar con la misma lamentable historia que parasita y contamina transversalmente la burocracia
estatal en el Perú, como es aprovechar y tomar ventaja de la cercanía con el poder político para el
enriquecimiento privado, interesado y egoísta de los “servidores públicos” que usan su puesto para
servirse sólo a sí mismos.
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Sin embargo, la alternativa de la creación orgánica de un puesto estructural,
cuya jefatura queda a cargo de un Secretario Técnico, parece indicar que el
híbrido encubre la pretensión de afirmar la proximidad entre el titular del
puesto creado en la estructura y el Presidente del Congreso, sacrificando e
inmolando, para este fin, la naturaleza del servicio estatal que el personal de
planta presta como parte de la carrera institucional.
Esto es, se consignó y agregó como un puesto estructural una posición
singular a ser ocupada por quien ingresó al servicio para actuar como asesor
procesal de Comisiones. Este procedimiento es irregular porque denota el
uso instrumental de la estructura organizacional con el fin de “sacarle la
vuelta” al ordenamiento general que regula el servicio parlamentario. Es
obvio que el cambio estructural encubre detrás de la propuesta la irregular
pretensión de descolocarse respecto de la disciplina institucional bajo el
manto protector del poder del Presidente del Congreso (modo inconfundible
de documentar el dicho “el que puede, puede, y el que no puede es un
lorna”).
Puede verse en esta maniobra un caso no atípico en el que la estructura
organizacional sirve de medio para alcanzar lo que el personal del servicio
parlamentario no se resigna a merecer como parte de su alineamiento y
lealtad a la institución a la que sirve y para la que labora. Cuando no se
vacila en el recurso al “valetodo” para ganar rentas o cuotas de poder o de
dinero, o de ambas, el perjuicio final quien lo recibe de modo directo es el
Estado, e indirectamente la sociedad.
Desafortunadamente es también un caso en el que congresistas
insuficientemente preparados para ocupar puestos de conducción y gestión
institucional consienten o no anticipan la manipulación o desviación de
recursos estatales con fines privados. La confianza en los cuadros técnicos o
especializados no garantiza que las recomendaciones de éstos sean la
medida adecuada a los requerimientos organizacionales.
Tampoco va de la mano con promociones, ascensos, encargaturas o
nombramientos basados en similares circunstancias. De modo singular
cabe advertir el abuso extendido, general y desmedido de las encargaturas
como modo de promoción del personal a niveles remunerativos en puestos
más altos que, una vez alcanzados y conseguida la designación, benefician
al encargado con carácter permanente si ocupó la plaza por más de seis
meses continuos. El uso, una vez más, de instrumentos y bienes públicos
del Estado con fines de favorecimiento de los intereses privados del personal
es síntoma de la presencia de elementos inconfundibles de corrupción y de
perversiones en la gestión institucional.
45
Prácticas laborales basadas en el archipiélago de favoritismos personales, o
en preferencias no justificadas en el mérito o competencias técnicas, no son
los medios de los que debe valerse el Estado para contar con un plantel
profesional de servidores parlamentarios que esté en capacidad de honrar
los valores y principios políticos que sustentan la existencia de una agencia
representativa como parte de la estructura del Estado.
Recíproca y complementariamente, la traición que causa en la imparcialidad
técnica las pulsiones de dominio, de poder, de fama o de dinero de personal
sin templanza en el espíritu, no es buena consejera para el asesoramiento. Y
tampoco es certera la liberalidad con la que los representantes acceden a
propuestas organizacionales contrarias a las propias necesidades de
asesoramiento técnico que necesitan del cuerpo supuestamente imparcial de
técnicos y profesionales. Los déficits de criterio, en ambos casos, ceden
paso al exceso pragmático o utilitario, en nombre de supuestas medidas
técnicas que resultan organizacional e institucionalmente desacertadas.
Los valores propios del modelo político requieren una actitud frontal y
decidida contra la mediocridad que ampara el parasitismo funcional de
empleados, cuya virtud no son las competencias y experiencia en las tareas
que les confía el Estado, sino la proximidad personal con representantes
poco exigentes ante las demandas que la sociedad tiene del sistema político
cuyo funcionamiento efectivo depende de ellos, y también de quienes
pertenecen al cuerpo especializado de servidores públicos que da soporte
administrativo a los representantes de la colectividad.
Cuando existe claridad sobre las competencias y calificaciones del cuerpo
especializado de trabajadores, no se titubea ni se retacean encargaturas
dudosas que se agotan en el beneficio individual inmediato y en medidas
colectivamente dispendiosas. La vitrina de «encargados» se ha
incrementado notablemente durante el actual período constitucional. Y la
utilidad principal que resulta de tanta encargatura no pasa de la ganancia
que proporciona la permanencia de mejoras remunerativas en el encargado,
a despecho de los masivos errores que su tránsito derrocha en contra del
Estado y del servicio al régimen político.
Si se ignora el valor de la experiencia o las calificaciones técnicas del
personal, se condena a la congeladora funcional, o se desperdicia en el
inodoro organizacional a quienes hacen suya la misión de servir al Estado
antes que los instintos libidinales de la clase política, la obvia consecuencia
anticipable y predecible es el desaprovechamiento, la ineficiencia y el
dispendio de los escasos recursos humanos y de las economías estatales.
De modo contrario, cuando la representación apuesta por el cuerpo técnico
al servicio del Estado parlamentario, designa y se confía los puestos a quien
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cuenta con la experiencia, el conocimiento y tiene méritos y calificaciones
merecidas para desempeñarlos de manera permanente, la consecuencia es
el enfrentamiento decidido, inteligente y económico de los retos pendientes
de alcanzar en el funcionamiento ordenado del Estado.
La decisión a tomar es que, en vez de avalar el arribismo u oportunismo, en
vez de camuflar los usos impropios del poder con personal no idóneo, al que
se designa como titular o como encargado en posiciones claves o críticas en
la gestión u operación institucional, se mire nuevamente la realidad y se la
enderece y dirija el aparato organizacional del Congreso con medidas
acordes a la naturaleza estatal del servicio parlamentario. El concepto
predominantemente mercantil, rentista o patrimonialista, minimiza y devalúa
el rol del Estado con una lógica perversa que potencia y aumenta la
capacidad de apropiación y reparto por la maquinaria de individuos
agazapados que, sin consideración al valor público al que deben servir,
llegan a puestos estatales para lucrar egoísta o indiscriminadamente con el
poder.
Si el bien en razón del cual se reconoce la autonomía del servicio
parlamentario es precisamente el papel que tiene el Estado como agencia de
desarrollo político, no hay modo de que ese mismo Estado alcance las
metas y objetivos que le corresponde si su organización es tratada como un
bien disponible de acuerdo a preferencias o intereses que no son ni
históricos ni estatales.
8. En conclusión
Cuanto más se aleje el servicio parlamentario de la finalidad estatal que le es
esencial, tanto más dejará de ser el Congreso una organización orientada a
producir resultados beneficiosos para el país. Los retrasos en la toma de
decisión clara e inconfundible para que el servicio parlamentario sea en
efecto una agencia del Estado y no de la economía libidinal de los partidos o
de sus integrantes son oportunidades desperdiciadas de desarrollo y de
prosperidad nacional.
A mayor alejamiento de la finalidad propiamente estatal del servicio
parlamentario, y a mayor proximidad con el deseo privado de representantes
que no priorizan su intermediación según canales y procesos estatales, tanto
más seguirá significando que el servicio parlamentario se convierta en un
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refugio que encubre, auspicia o protege el reparto de beneficios con tácticas
de apropiación y maximización de intereses privados.
De la visión de los líderes dependen los cambios. No del acomodo de
quienes optan por ubicarse en posiciones organizacionalmente interesantes,
a despecho de la responsabilidad que el Estado confía a funcionarios
calificados para optar por el futuro y por la historia, antes que por el salario,
un nivel organizacional más alto en la escala remunerativa, o el aguinaldo de
28 de Julio y Navidad.
La tarea por cumplir no es imposible, pero sí es colosal y mesiánica. Debe
ser una trayectoria larga, llena de ásperas sinuosidades y traicioneros
obstáculos, seca, árida y tediosa. Rescates como los que el país tiene
pendientes en la reforma del Congreso en general, y la del servicio
parlamentario en particular, son empresas poco menos que apocalípticas.
No hay un solo individuo capaz de realizar todos los cambios que la reforma
de esta situación exige. Sólo el narcisismo ciego o autista, la pretensión
vanidosa, o la obtusa y desbordada ambición de liderzuelos de gabinete
podría engañosamente minimizar la magnitud de la dificultad. Seguir las
fáciles y vacías recetas de sus impulsos es garantía de fracasos repetidos
de los que despertamos, demasiado tarde, cuando el tiempo ya se ha
perdido.
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Los horrores bárbaros de la vulgaridad primitiva en la que el Estado está
empantanado, no se exorcizan mediante el fiat de planes simples, ni
acciones sin norte ni de corto plazo. Tampoco mediante políticas
inquisitoriales, o a través de la expedición de directivas o de normas que
sancionen y castiguen las desviaciones. La acumulación de miedos
arquetípicos, codicias arribistas, envidias pueriles y errores irreflexivos por
un lado, y medidas ciegas basadas en la lógica vertical del garrote y del
espíritu del verdugo, es una combinación catastrófica, cuya capacidad de
persuasión es humanamente indetenible mediante la sola e inerme
racionalidad de los planes o de las directivas, si es que no nos creamos e
inventamos como sujetos que vivimos comprometidamente, desde la
experiencia indelegable de nuestras existencias, las utopías de la redención.
Por eso no parece haber modo de rescatar la institucionalidad y la
estatalidad del servicio parlamentario, sino a través de una labor terca y
empecinada de varias generaciones de profesionales valiosos y valientes,
que tengan el coraje de enfrentar con lucidez la mediocridad instintiva y la
dimensión límbica que prevalecen, para restaurar el sello y para uncir
nuevamente la energía humana hacia la aurora de la tradición, de la virtud y
de la excelencia humana como parte de un proyecto por gestar.
No hay amanecer para la noche oscura de las equivocaciones colectivas que
no llegue, siempre que haya hombres y líderes que asuman los desafíos y
enfrenten con coraje, y conspiren con pertinacia, paciencia, estoicismo, y
buen humor, hasta alcanzar los retos que nuestros predecesores y nuestros
sucesores esperan que alcancemos durante los escasos, los tan escasos
días de nuestras vidas bajo el sol.
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