El Senado y la Cámara de Diputados…

Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-0276/11)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
Artículo 1.- Sustitúyase el Artículo 1 de la Ley 24.588, que será
reemplazado por el siguiente:
“La presente Ley garantiza los intereses del Estado Nacional en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras esta sea Capital Federal
de la República, con el doble propósito de garantizar el pleno ejercicio
de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación,
y garantizar el desarrollo pleno de la autonomía política y judicial de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
Artículo 2.- Sustitúyase el Artículo 2 de la Ley 24.588, que será
reemplazado por el siguiente:
“La Ciudad Autónoma de Buenos Aires ejerce todo el poder no
conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal. Sin
perjuicio de ello, el Estado Nacional es titular de todos aquellos bienes,
derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus
funciones”.
Artículo 3.- Sustitúyase el Artículo 5 de la Ley 24.588, que será
reemplazado por el siguiente:
“El Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es sucesor de los
derechos y obligaciones legítimas de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires y del Estado Nacional en las competencias, poderes y
atribuciones que se le transfieren por los Artículos 129 y concordantes
de la Constitución Nacional, como en toda otra que se le transfiera en
el futuro.
La legislación nacional y municipal vigente en la Ciudad de Buenos
Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto Organizativo al
que se refiere el citado Artículo 129 de la Constitución Nacional
seguirá siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por
las autoridades nacionales o locales, según corresponda”.
Artículo 4.- Agréguese como Artículo 7 bis a la Ley 24.588 el siguiente:
“Artículo 7 bis. - Transfiéranse a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
las partidas presupuestaria, recursos monetarios, materiales y de
personal del Gobierno Federal afectados al cumplimiento de las
funciones de seguridad y protección de bienes y personas dentro del
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, a medida que dichas funciones
sean asumidas por el Gobierno de la Ciudad”.
Artículo 5.- Sustitúyase el Artículo 8 de la Ley 24.588, que será
reemplazado por el siguiente:
“Transfiérase la jurisdicción y competencia de la Justicia Nacional
Ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires y del Ministerio Público al
Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
progresivamente según determinen los convenios de transferencia
celebrados por ambas partes. La transferencia de todas las funciones
deberá completarse en un plazo no mayor a 2 años corridos desde la
fecha de sanción de la presente ley”.
Artículo 6.- Agréguese como Artículo 8 bis a la Ley 24.588 el siguiente:
“La transferencia incluirá el traspaso de las correspondientes
estructuras funcionales, medios materiales, inmuebles y personal
afectado al cumplimiento de sus funciones, sean las del Poder Judicial
o las del Ministerio Público de la Nación, actualmente abocadas a
resolver aquellas cuestiones relativas a la Justicia Ordinaria.
Los funcionarios transferidos conservarán sus empleos, categorías,
remuneraciones, antigüedad, régimen previsional y obra social
vigentes. Se garantiza asimismo la inamovilidad de grado y sede y la
intangibilidad de las remuneraciones de los jueces transferidos.
Una vez efectuada dicha transferencia, los magistrados solo podrán
ser removidos de sus cargos de conformidad con los mecanismos
establecidos en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y las
leyes respectivas de la Ciudad”.
Artículo 7.- Agréguese como Artículo 8 ter a la Ley 24.588 el siguiente:
“Artículo 8 ter.- La transferencia de dichas competencias se
acompañará de los recursos pertinentes según lo dispuesto por el
Artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional y la Cláusula
Transitoria décimo tercera de la Constitución de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires”.
Artículo 8.- Sustitúyase el Artículo 10 de la Ley 24.588, que será
reemplazado por el siguiente:
“Transfiéranse a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el Registro de
la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia.
La transferencia incluirá los recursos correspondientes, la totalidad del
patrimonio incluyendo bienes muebles como inmuebles, elementos de
uso y consumo, equipos y materiales, el personal y cualquier otra
cuestión no enunciada específicamente en el cuerpo de la presente
Ley que haga a su función específica y normal funcionamiento”.
Los agentes transferidos conservarán el mismo nivel escalafonario, los
derechos, beneficios, remuneración, antigüedad, régimen previsional y
servicios sociales, que tuvieren al momento de la transferencia
Artículo 9.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Samuel Cabanchik.FUNDAMENTOS
Señor presidencia:
El reconocimiento expreso de la autonomía de la Ciudad de Buenos
Aires en la reforma constitucional de 1994 fue un paso determinante
en la construcción de la ciudadanía porteña: por primera vez en la
historia se tomaron acciones concretas para disminuir el fuerte déficit
de representatividad que asediaba a la Ciudad y para acercar su
status jurisdiccional al del resto de las provincias, armonizándolo y, por
lo tanto, integrándolo al resto del sistema federal.
La proclamación de la autonomía porteña otorgó a los ciudadanos de
la Ciudad de Buenos Aires la posibilidad de darse sus propias leyes,
juzgarse por sus propios jueces y administrar sus recursos,
atribuciones de las que ya gozaban todos ciudadanos de las demás
jurisdicciones del país. Sin embargo, y debido a su condición de
Capital Federal de la República, el constituyente consideró necesario
limitar el alcance de la autonomía porteña plasmada en el Artículo 129
de la Constitución Nacional, facultando al Congreso a sancionar una
Ley orientada a preservar los intereses del Estado federal en la
Ciudad.
Surgió así la Ley 24.588, también conocida como la “Ley Cafiero”, por
medio de la cual la Nación “conserva todo el poder no atribuido por la
Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad”. Este cercenamiento
concreto de la autonomía de la Ciudad inició un largo historial de
contradicciones entre el teórico “desideratum” de la norma
constitucional; el verdadero contenido de la legislación nacional; y el
naciente corpus constitucional y legislativo de la Ciudad de Buenos
Aires, en el que se sostiene que “La
Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución al
Gobierno Federal”.
La Ley Cafiero asegura la existencia de un estado federal en la Ciudad
de Buenos Aires; pero incapaz de ejercer competencias en materia de
seguridad, de justicia y de fiscalización de los servicios públicos en su
territorio. En este paradójico estado de situación, resulta inevitable el
surgimiento de tensiones entre el gobierno nacional y el gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, en un largo debate por el ejercicio de las
competencias.
En este sentido, más allá de la sanción de la Ley Cafiero y la llamada
“Ley Snopek” (24.620) para la convocatoria de elecciones para Jefe de
Gobierno porteño, podría decirse que en los diecisiete años que han
transcurrido desde la reforma constitucional, poco se ha avanzado en
materia de autonomía porteña.
Recién tras la crisis política y financiera del año 2001, se decidió por
Decreto Nº 692/02 del Poder Ejecutivo nacional la transferencia diaria
y automática de recursos coparticipables, prerrogativa de la que ya
gozaban las provincias; y en el año 2003 se fijó el coeficiente de
participación de los recursos coparticipables en un 1,40% dentro de la
porción de la Nación.
En materia de competencias, tuvieron que pasar casi diez años para
que se empezara a replantear el rol del Estado Nacional y su
injerencia en la Ciudad de Buenos Aires. Cabe destacar dos hechos
relevantes en esta temática: la sanción de la ley 26.288 (modificatoria
de la Ley 24.588) que permitía a la Ciudad de Buenos Aires tener su
propia fuerza de seguridad, siempre y cuando la Nación conservara
sus funciones y facultades en materias federales; y la suscripción de
convenios entre el Estado Nacional y la CABA a partir del año 2000,
para lograr la progresiva transferencia de competencias penales de la
Justicia Nacional Ordinaria al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, tal y como lo permitía el artículo 6 de la Ley 24.588.
En el primero de los convenios, aprobado por la Ley 25.752 de 2003,
se estableció la transferencia del delito de tenencia y portación de
armas de uso civil y su suministro a quien no fuera legítimo usarlo
(Arts. 42 bis de la Ley 20.429 y Arts. 189 bis, 3er párrafo y 189 ter del
Código Penal, todos según Ley 25.086 y según los arts. 3, 4 y 38 de la
Ley 24.192). En el segundo convenio, aprobado por el Congreso
Nacional mediante la Ley 26.357 de 2008, se transfirieron los
siguientes delitos:
a)
Lesiones en riña (Arts. 95 y 96 del Código Penal);
b)
Abandono de personas (Arts. 106 y 107 del Código Penal);
c)
Omisión de auxilio (Art. 108);
d)
Exhibiciones obscenas (Arts. 128 y 129);
e)
Matrimonios ilegales (Arts. 134 y 137);
f)
Amenazas (Art. 149 bis, primer párrafo);
g)
Violación de domicilio (Art. 150);
h)
Usurpación (Art. 181)
i)
Daños (Arts. 183 y 184);
j)
Ejercicio ilegal de la medicina (Art. 208);
k)
Los tipificados en la Ley 13.944 (incumplimiento de los
deberes de asistencia familiar);
l)
Los tipificados en la Ley 14.346 (Protección de los
animales) y;
m) Los tipificados en el artículo 3 de la Ley 23.592 (Antidiscriminación).
Respecto de estos procesos, resulta en primer lugar necesario advertir
sobre la lentitud con la que se han llevado a cabo las negociaciones.
Desde la firma de los Convenios por el Poder Ejecutivo nacional y por
la Jefatura de Gobierno de la Ciudad hasta su entrada en vigor tras la
aprobación del Congreso de la Nación, pasaron, en el caso del primer
convenio, casi tres años y, en el caso del segundo, cerca de cuatro
años. Resulta inadmisible que las necesidades de una jurisdicción tan
dinámica, mutable y productiva como lo es la Ciudad de Buenos Aires
se vean demoradas debido a la falta de voluntad política de llevar a
cabo una revisión intensa y profunda de su estado de situación.
Desafortunadamente, la demora en el proceso no ha sido el único
inconveniente que rodea a la trasferencia de competencias. Otro tema
determinante a la hora de negociar la autonomía de la Ciudad en el
seno del Congreso Nacional es la necesidad de transferencia de
fondos que acompañen a dicho proceso. Como señala el artículo 75,
inc. 2. quinto párrafo de la Constitución Nacional: “No habrá
transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando
correspondiere, y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos
Aires en su caso”. El mandato constitucional es taxativo. Sin embargo,
para lograr la aprobación por parte del Congreso Nacional de la
creación de una fuerza policial de la Ciudad de Buenos Aires que
gradualmente vaya asumiendo parte de las funciones que cumple la
Policía Federal Argentina en dicho territorio, el gobierno de la ciudad
autónoma se vio obligado a tener que renunciar a los fondos que le
correspondían por aquella transferencia de funciones.
La renuencia de las provincias a realizar la transferencia de recursos
no sólo contradice el mandato expreso en la Constitución, sino que
también resulta incomprensible, puesto que, mientras permanezcan en
la esfera de competencia nacional, es la Nación la que seguirá
sosteniendo con recursos propios la provisión del servicio de justicia y
de seguridad en la Ciudad, incluso en materias no federales. La
provisión excesiva de fondos no sería una consecuencia de la
transferencia de competencias, dado que en la práctica se está
solventando con dinero de la Nación servicios que en las demás
veintitrés provincias se encuentran a cargo de los erarios provinciales.
La transferencia de competencias con recursos vendría a poner el
punto final a dicha situación, conforme la Ciudad de Buenos Aires
vaya siendo capaz de absorber los gastos.
Otra de las grandes objeciones que se plantean al traspaso de
competencias de la Nación a la Ciudad es el temor a la pérdida de
influencia de la Nación sobre aquellos servicios e intereses en la
Ciudad de Buenos Aires que le corresponden por ser esta capital de la
República. A este respecto, es preciso realizar dos aclaraciones. En
primer lugar, es necesario destacar que hasta este momento, el
legislador siempre ha tenido en cuenta dicha superposición de
competencias y ha dejado expresamente claro en toda pieza de
legislación que apunte a ampliar la autonomía de la Ciudad de Buenos
Aires que dicha ampliación se haría siempre en materias no federales,
es decir, en aquellas que competen exclusivamente a la Ciudad como
jurisdicción autónoma. Asimismo, cabría preguntarse cuál sería el
interés de la Nación en conflictos laborales o de minoridad que tengan
lugar en la Ciudad. No parece haber interés alguno en pro del correcto
cumplimiento de las funciones federales que deba garantizarse, sino
todo lo contrario,: una clara intromisión en la autonomía de un ente
federal como es la CABA, aún cuando reconozcamos la fuerte
polémica que existe en la doctrina jurídica respecto al status jurídico
de la Ciudad (dado que no es un municipio, pero tampoco, sostienen
algunos, es una provincia).
Continuando con esta línea de pensamiento y, transcurridos ya varios
años en los que la Ciudad tuvo la capacidad de desarrollar su
estructura institucional y ampliar sus capacidades y recursos, es que
en el año 2009, los senadores Daniel Filmus y Miguel Pichetto
presentaron un proyecto de ley en el que se sentaban las bases para
un tercer convenio de transferencia de competencias judiciales. Dicha
iniciativa propuso la transferencia de delitos complementarios a los ya
transferidos por las leyes 25.752 y 26.357; los delitos contra la
administración pública; contra la fe pública y aquellos vinculados a
materias de competencia pública local. El proyecto obtuvo media
sanción en la Cámara de Senadores en agosto de 2010 y aguarda ser
tratado en la Cámara de Diputados a lo largo del corriente año.
Por otra parte, los sucesos que han tenido lugar en el Parque
Indoamericano de Villa Soldati el pasado diciembre han desatado una
nueva ola de preocupación por la insuficiente capacidad de la Ciudad
de Buenos Aires de ejercer el poder de policía en su territorio. Las
desinteligencias que se produjeron entre la Policía Federal, la Policía
Metropolitana y los gobiernos de sendas jurisdicciones acabaron por
producir un estado de parálisis generalizado, hecho que dificultó la
resolución de dicha crisis por canales institucionales.
Por lo tanto surge claramente la necesidad de una medida integral,
que dé garantías para la resolución de todas aquellas cuestiones que
la ley 24.588 ha dejado inconclusas. Y es esto lo que me propongo
precisamente en este proyecto de ley.
En concreto, el proyecto de ley que aquí presento busca resarcir a la
Ciudad de Buenos Aires en aquellas materias -tales como seguridad,
administración de justicia y transferencia de recursos- en las que su
autonomía se ha visto históricamente limitada, sin por ello menoscabar
los intereses del Estado Nacional en su territorio. De hecho, así queda
establecido en el primer artículo, en el que se expresa el espíritu y la
voluntad de la presente reforma a la Ley 24.588, cuyo doble propósito
es el de “garantizar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las
autoridades del Gobierno de la Nación, y garantizar el desarrollo pleno
de la autonomía política y judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires”. Sostengo, por lo tanto, que dichos objetivos no son
mutuamente excluyentes, sino que su imbricación y consecución
simultánea son fundamentales.
En el segundo artículo, se propone modificar el Artículo 2 de la Ley
24.588. Con esta nueva redacción, se busca terminar con las
contradicciones existentes entre la legislación nacional y la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, de modo tal de que esta
pueda tener verdadera vigencia y no ser una mera declaración de
principios. En un verdadero sistema federal, la Nación no puede
conservar todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno de
la CABA. Todo lo contrario, el ejercicio por parte de la Ciudad de todo
el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal
no sólo brindará efectiva legitimidad a la autonomía porteña, sino que
además, valida al sistema federal en su conjunto, al equiparar las
prerrogativas de la jurisdicción porteña con las demás provincias.
La modificación propuesta para el Artículo 5 de la ley 24.588 apunta
en la misma dirección, destacando el carácter jurisdiccional de Estado
que reviste la Ciudad de Buenos Aires, al tiempo que reconoce que,
debido a la transferencia de competencias anteriormente atribuidas al
Gobierno Federal, el gobierno de la CABA no es solamente
continuador de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, como
sugería el texto original, sino también del Gobierno de la Nación “en
las competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los
Artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional”.
En la redacción que se propone, la cita al Artículo 129 resulta
oportuna, ya que de él no sólo emana la legitimidad para una ley que
resguarde los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos
Aires, sino también –y más importante aún- la naturaleza de la
autonomía de la CABA, haciéndose explícito que la Ciudad de Buenos
Aires “tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades
propias de legislación y de jurisdicción”. Asimismo, resulta necesario
dejar constancia expresa de que la autonomización no es un proceso
acabado ni restringido, sino que es dinámico y debe ir en consonancia
con las necesidades de la ciudadanía, motivo por el cual se puede
profundizar en el futuro, tal y como en el presente artículo se prevé.
El artículo 4 pretende remediar la desobediencia a la norma
constitucional en la que se ha incurrido con la aprobación de la Ley
26.288, otorgándole a la Ciudad de Buenos Aires los fondos que le
corresponden por la transferencia de competencias en materia de
seguridad.
Los siguientes dos artículos son una pieza fundamental del articulado,
ya que en ellos se establece la necesidad de transferencia de la
totalidad de la Justicia Nacional Ordinaria y del Ministerio Público de la
Nación al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, de manera tal
de terminar con la dependencia de la Ciudad de Buenos Aires del
Estado Nacional en materias en las que, como hemos argumentado
con anterioridad, la Nación no tiene verdaderamente ningún interés
que deba proteger.
Asimismo, se establece un plazo máximo de dos años para la
realización de la transferencia, período de tiempo que permite a la vez
el traspaso progresivo, pero con una meta tangible, que no demore
innecesariamente el procedimiento. Este traspaso no sólo acercará y
hará más clara la provisión del servicio de justicia a los ciudadanos de
Buenos Aires –los verdaderos beneficiarios y usuarios-, sino que
además mejorará notablemente su eficiencia, dado que evitará el
llamado fenómeno del “doble mostrador”, es decir, la redundancia y los
conflictos que se generan ante la intervención de uno u otro fuero
(nacional o local). Por último, resta decir que dicha transferencia
aliviará a los juzgados nacionales que hoy entienden en dichas
causas, permitiéndoles atender con más eficacia aquellas para las que
originalmente debieron ser concebidos.
Para evitar futuras objeciones, se ha dejado en claro en el texto del
proyecto de ley que los funcionarios transferidos “conservarán sus
empleos, categorías, remuneraciones, antigüedad, régimen previsional
y obra social vigentes”, al tiempo que “se garantiza la inamovilidad de
grado y sede y la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces
transferidos”. Hecha esta salvedad, no habría motivo aparente por el
cual los funcionarios nacionales transferidos pudieran oponerse al
traspaso, dado que gozarían de los mismos derechos y deberes que
antes.
El artículo 7, por su parte, hace extensiva a todas las transferencias de
competencias la manda constitucional de traspasar los fondos
correspondientes, tal y como se estableció en el artículo 4 para el caso
de la provisión del servicio de seguridad.
Por último, la transferencia del Registro de la Propiedad Inmueble y la
Inspección General de Justicia -áreas en las que tampoco existe un
interés comprobable del Estado Nacional- permitirá la articulación de
medidas de contralor, registro y policía sobre las personas físicas y
jurídicas. Al mismo tiempo, las disposiciones contenidas en el artículo
8 del presente proyecto permitirán una mejor articulación entre la
Inspección General de Justicia y el área de Rentas de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Aspiro a que la sanción de este proyecto sea el instrumento que
permita avanzar de manera definitiva en el proceso de autonomización
de la Ciudad de Buenos Aires, sin por ello perder conciencia de la
necesidad de que sea un proceso gradual, en el que todas las partes
deberán aportar su conocimiento y experiencia, de modo tal de que
pueda llevarse a cabo de la manera más eficiente posible. La
concreción de lo aquí expuesto devolverá a los ciudadanos de la
Ciudad de Buenos Aires aquellas garantías que les otorgó la
Constitución, pero que inmediatamente les fueron arrebatas por la
sanción de la Ley 24.588: la posibilidad de que los habitantes de la
CABA se den sus propias instituciones, administren sus recursos y
sean controlados y juzgados por sus propios vecinos, quienes siguen
de cerca sus problemáticas. La reforma de la Ley 24.588 que aquí se
propone, actualiza el debate por la plena autonomía de la CABA de
acuerdo a las capacidades actuales de las que dispone la Ciudad y
sus necesidades. Esto sin dudas permitirá el diálogo sensato y
concreto entre el resto de los entes federales que hacen a la Nación y
la Ciudad, puesto que prioriza como dos objetivos legítimos la
consecución de la autonomía porteña y la salvaguarda de los intereses
nacionales. Sólo de esta manera se podrá fortalecer el federalismo
argentino y disminuir las desigualdades existentes entre los diferentes
componentes de la Argentina.
Por todo lo aquí expuesto, solicito a mis pares su apoyo para la
aprobación del presente proyecto de ley.
Samuel M. Cabanchik