1 la rigidez del gasto corriente y otros indicadores

60f
LA RIGIDEZ DEL GASTO CORRIENTE Y OTROS INDICADORES
PRESUPUESTARIOS LOCALES DURANTE LA CRISIS ECONÓMICA. ANÁLISIS Y
EVOLUCIÓN SEGÚN TRAMOS DE POBLACIÓN
Mª José Portillo Navarro
Universidad de Murcia
Área temática: F) Sector Público
Palabras clave: municipios, presupuestos, indicadores, crisis
1
LA RIGIDEZ DEL GASTO CORRIENTE Y OTROS INDICADORES
PRESUPUESTARIOS LOCALES DURANTE LA CRISIS ECONÓMICA. ANÁLISIS Y
EVOLUCIÓN SEGÚN TRAMOS DE POBLACIÓN
Resumen
Los municipios españoles han atravesado numerosos problemas económicos
derivados de la crisis y de su alta dependencia de los ingresos asociados a la actividad
urbanística. Sin embargo, la evolución no ha sido la misma en todos los municipios.
Por ello, en este trabajo nos hemos planteado como objetivo la necesidad de conocer
y profundizar en la situación de los municipios españoles, calculando una serie de
indicadores presupuestarios representativos, según tramos de población, para tener
una visión más concreta de las diversidades existentes y hemos finalizado realizando
propuestas que puedan servir para una mejora de la financiación local.
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INDICE
1. INTRODUCCIÓN
2. EL PRESUPUESTO LOCAL POR TRAMOS DE POBLACIÓN. ANÁLISIS Y
EVOLUCIÓN
3. INDICADORES PRESUPUESTARIOS Y POBLACIÓN:
3.1. AUTONOMIA FINANCIERA
3.2. AHORRO BRUTO Y NETO
3.3. RIGIDEZ DEL GASTO CORRIENTE
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFÍA
3
1. INTRODUCCIÓN
La organización territorial del Estado viene definida en el art. 137 de la Constitución
Española que distingue entre municipios, provincias y Comunidades Autónomas, los
cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Asimismo, el artículo 141
establece que se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
Tras la definición constitucional de la organización territorial del Estado, el artículo 3 de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, considera
entidades locales territoriales al municipio, la provincia, la isla en los archipiélagos
balear y canario y otras entidades locales como son aquéllas de ámbito territorial
inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, las
comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las
Comunidades
Autónomas
correspondientes
de
estatutos
de
conformidad
con
la
Ley
autonomía,
las
áreas
7/1985
y
con
metropolitanas,
y
los
las
mancomunidades de municipios.
De todas estas entidades la de mayor importancia cuantitativa y cualitativa es el
municipio que debe disponer - como el resto de entes locales - de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las
corporaciones respectivas, según dispone el art. 146 de la Constitución Española y se
nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de
las Comunidades Autónomas.
En este marco normativo, según datos de la liquidación de entidades locales del
Ministerio de Hacienda y Administración Pública de 2013, los municipios gestionan
casi el 70 por cien de los derechos y las obligaciones reconocidas de los entes locales,
siendo, por tanto, los de mayor trascendencia en el ámbito local y se han visto
afectados, al igual que los diferentes sectores de la actividad económica pública y
privada, por la crisis económica, lo cual condujo a un deterioro de su situación
económica tal que supuso el planteamiento de la supresión de municipios, la
desaparición del sector público local así como otras cuestiones relacionadas con la
organización territorial del Estado español.
El deterioro de las cuentas locales está profundamente relacionado con la evolución
de la actividad urbanística en España. Así, en los años de bonanza en los cuales el
urbanismo estaba en pleno auge, los Ayuntamientos españoles atravesaron una de las
mejores etapas de los últimos años. Sin embargo, la caída de la actividad urbanística
4
trajo consigo la disminución de los ingresos locales procedentes de impuestos, tasas,
licencias y otros ingresos asociados a la mencionada actividad, con lo cual las arcas
locales empezaron a ver mermados sus ingresos. Ello unido a la reducción de
ingresos procedentes de las transferencias intergubernamentales colocó a los
Ayuntamientos en una situación muy complicada en la que aún se encuentran
inmersos en la actualidad, si bien parece que van remontando.
Sin embargo, la reducción en el nivel de ingresos no fue acompañada de la
disminución del gasto público local en las mismas proporciones – al igual que ha
ocurrido en las autonomías y en el Estado, por lo que esta no es una situación
exclusiva de la Hacienda local – lo cual agravó todavía más los problemas
presupuestarios locales, si bien esta situación se fue equilibrando conforme se iba
agravando la crisis económica y se hacía más patente las dificultades para la
obtención de recursos.
En este trabajo pretendemos poner de manifiesto las cuestiones planteadas,
fijándonos como objetivo el análisis de la evolución del presupuesto local y de algunos
indicadores significativos en los últimos años, poniendo especial énfasis en los
distintos estratos de población y sus resultados pues, en numerosas ocasiones, se ha
atendido al análisis de los indicadores locales sin tomar en consideración la
heterogeneidad en cuanto al tamaño de los mismos y las consecuencias que ello
puede tener en el análisis presupuestario local. Para ello, iniciamos el análisis de las
cifras presupuestarias – atendiendo principalmente a las liquidaciones presupuestarias
- en 2006, puesto que este año fue excepcionalmente bueno para los municipios
españoles y es a partir de este período cuando se empiezan a notar los efectos de la
crisis económica por lo que analizar la evolución en años posteriores puede aportar
algunas ideas con respecto a la solución de la situación actual y para ello hemos
analizado los municipios españoles atendiendo a los estratos de población para ver si
podíamos obtener algunos resultados que nos confirmaran si el tamaño ha incidido en
mayor o menor medida en la eficiencia de los entes locales, a través del análisis de
sus indicadores.
Finalmente, a la vista de los resultados analizados, hemos procedido al planteamiento
de diversas propuestas de reforma que puedan servir para la toma de decisiones en el
ámbito local.
2. EL PRESUPUESTO LOCAL POR TRAMOS DE POBLACIÓN. ANÁLISIS Y
EVOLUCIÓN
5
Una de las cuestiones que consideramos imprescindible para iniciar el estudio de los
municipios en España es el conocimiento de la información del siguiente cuadro
relativa a la heterogeneidad de estos entes locales y la población que agrupan
(excluidos Ceuta y Melilla):
CUADRO 1. MUNICIPIOS Y POBLACIÓN EN ESPAÑA. 2012. DATOS ABSOLUTOS
Y PORCENTAJES
Miles htes
Nª de
municipios
%
Población
2012
%
Pob / Mun
>1.000.
2
0,02
4.854.470
10,3
2.427.235
500 - 1.000
4
0,05
2.746.440
5,8
686.610
57
0,7
11.193.750
23,8
196.382
100 - 500
50 - 100
80
1,0
5.731.867
12,2
71.648
20 - 50
254
3,1
7.561.192
16,1
29.768
5 - 20
915
11,3
9.026.364
19,2
9.865
6.802
8.114
83,8
100
5.986.418
47.100.501
12,7
100
880
5.805
<= 5
TOTAL MUNICIPIOS
Fuente: elaboración propia a partir de datos del MHAP
En España, existen, sin contar las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, 8114
municipios, de los cuales el 83,8 por cien están integrados por municipios de menos
de 5.000 habitantes y solamente agrupan al 12,67 por cien de la población española,
casi lo mismo que dos municipios, Madrid y Barcelona, que recogen al 10,27 por cien
de esta población. Esta gran heterogeneidad en cuanto al tamaño supone un
importante problema en tanto que la normativa es aplicable, en numerosas ocasiones,
a todos ellos y los medios de unos u otros municipios son bien diferentes, lo cual es
una cuestión a resolver sobre la cual se le han realizado diferentes propuestas
(Caramés, 2005; Suárez y Llera, 2012; Suárez et al, 2008).
Fruto del reconocimiento de esta heterogeneidad es la existencia de dos modelos de
participación de los municipios en los ingresos del Estado; a saber: el modelo de
cesión, aplicable a los municipios de mayor población y el modelo de variables, que se
aplica a los municipios de menor población (Portillo, 2012). Además, los municipios
turísticos gozan de ciertas particularidades en cuanto a la aplicación de los
mencionados modelos.
Desde una óptica presupuestaria se hace necesario atender a las cifras
presupuestarias para conocer la situación de los municipios en España. Para ello, es
necesario atender tanto a los ingresos como a los gastos públicos locales y su
evolución en estos años, pues para desarrollar las políticas de gasto público, las
6
entidades locales necesitan disponer de una serie de ingresos que, según dispone el
art. 2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, son los siguientes:
a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e
impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades
autónomas o de otras entidades locales.
c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades
autónomas.
d) Las subvenciones.
e) Los percibidos en concepto de precios públicos.
f) El producto de las operaciones de crédito.
g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y
h) Las demás prestaciones de derecho público.
La evolución de los ingresos en el período analizado se muestra en el siguiente
cuadro:
CUADRO 2. CRECIMIENTO DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS DE LOS
AYUNTAMIENTOS. 2007-2013. Porcentajes
07
08
09
10
11
12
13
07-13
MEDIO
7,3
6,9
7,7
5,9
2,6
7,6
2,1
47,6
5,9
-7,8
-21,3
-26,9
-12,7
-8,3
-18,7
-3,3
-66,6
-8,3
Tasas y ot. ing.
-0,6
1,0
0,5
-0,6
-2,1
-2,1
-8,5
-12,0
-1,5
Transf. corr.
11,8
5,9
1,2
-7,9
0,0
-2,1
-5,6
2,0
0,3
OP. CORR.
-20,9
4,7
14,4
3,7
-13,6
1,3
-2,3
-1,5
-1,1
0,2
-15,5
0,8
-9,8
-3,0
-42,5
6,2
-5,3
0,8
Enaj. Inv. reales
-34,7
-40,6
-35,3
-14,9
-28,7
-26,9
-33,5
-92,6
-11,6
Transf. capital
-0,3
-16,0
2,2
-13,0
177,6
125,8
-26,6
-25,8
-62,1
-59,4
-47,4
-44,5
-15,8
-19,1
-65,1
-77,7
-8,1
-9,7
1,5
1,5
14,9
-6,7
-9,9
-2,7
-3,7
-6,7
-0,8
Activos financ.
10,3
24,0
16,8
66,2
-69,1
39,0
-9,5
3,1
0,4
Pasivos financ.
OP. FINANC.
-7,6
-6,9
22,3
22,3
49,5
48,0
-35,7
-32,0
-46,1
-48,1
399,9
380,6
-77,5
-76,5
-34,1
-32,7
-4,3
-4,1
TOTAL ING.
1,0
2,8
17,2
-9,0
-12,5
12,3
-15,9
-8,4
-1,0
Imp. Directos
Imp. indirectos
Ing. Pat.
OP. CAPÌTAL
OP. NO FINANC.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MHAP
Desde el principio hasta el final del período analizado, los ingresos de los municipios
se han reducido en un 8,4 por cien.
7
Las operaciones corrientes presentan menos oscilaciones en cuanto a las variaciones
interanuales que las operaciones de capital y las operaciones financieras y, además,
suponen la mayor parte de los ingresos locales y así, las operaciones de capital varían
considerablemente desde tasas del -59,4 por cien en 2011 a crecimientos del 125,8
por cien en 2009, que es la mayor tasa de crecimiento del período analizado como
consecuencia de las transferencias recibidas del Estado para la realización del “Plan
E”, mientras que la tasa de 2011 se corresponde con los ajustes impuestos a las
entidades locales por parte del Estado, con la correspondiente reducción de las
transferencias de capital.
Las operaciones financieras también presentan fluctuaciones importantes a lo largo del
período. La tasa mínima se obtiene en 2013 como consecuencia de las limitaciones
impuestas al crédito local y a las operaciones de endeudamiento.
En lo referido al gasto local se ha ido modificando en atención a los ingresos
disponibles por parte de las entidades locales. El crecimiento del ingreso local supuso
el aumento de la prestación de diversos servicios por parte de los Ayuntamientos de
carácter impropio o no obligatorio (Suárez, 2007; Suárez y Llera, 2012) que les ha
supuesto grandes dificultades cuando se hizo necesaria la reducción del gasto como
consecuencia de la crisis económica. Esta situación se ha intentado resolver a través
de la Ley de sostenibilidad y racionalización de la Administración local, aprobada en
2013.
CUADRO 3. CRECIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS DE LOS
PRESUPUESTOS LOCALES. 2007-2013. Porcentajes
07
08
09
10
11
12
13
07-13
MEDIO
G. personal
9,5
8,1
6,1
-0,8
-1,8
-9,8
-4,8
5,1
0,6
G. b. y serv.
10,5
10,3
-1,5
-0,4
-2,2
1,9
-14,9
1,6
0,2
G. financieros
30,3
20,0
-18,7
-18,8
30,7
32,7
10,4
97,6
12,2
Transf. corr.
OP. CORR
10,9
10,5
11,4
9,7
9,1
2,4
-3,6
-1,4
-2,6
-1,4
-3,8
-3,1
-5,8
-8,9
14,8
6,6
1,9
0,8
Inv. reales
10,9
-9,8
49,6
-20,0
-38,4
-41,0
-24,2
-67,0
-8,4
1,0
9,9
6,5
-8,2
-14,7
42,4
-12,0
-19,4
-20,6
-37,1
-39,1
-40,8
-24,1
-24,2
-70,3
-67,3
-8,8
-8,4
OP.NO FINANC.
10,4
4,9
11,9
-6,8
-10,7
-10,0
-10,7
-13,5
-1,7
Activos financ.
2,9
-6,2
-32,8
-20,3
225,5
-54,5
-37,5
-4,7
Pasivos financ.
OP. FINANC.
-4,0
-3,0
18,3
20,8
14,8
-10,3
-9,8
17,5
11,8
-6,3
-7,2
38,7
49,6
15,0
6,2
82,7
65,4
10,3
8,2
TOTAL GTOS
9,7
5,3
10,8
-6,1
-10,5
-7,0
-9,4
-9,4
-1,2
Transf. capital
OP. CAPITAL
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MHAP
8
Al igual que en el caso de los ingresos, las operaciones de capital y las operaciones
financieras presentan mayor fluctuación que las operaciones corrientes. Si nos
ocupamos del crecimiento medio, comprobamos cómo la mayor variación positiva se
produce en los gastos financieros y en los pasivos financieros, como consecuencia del
crecimiento del endeudamiento local en estos años.
En los primeros años de crisis económica, los municipios siguieron incrementando su
gasto. Sin embargo, a partir de 2010, lo redujeron todos los años, principalmente el
referido a operaciones de capital.
Una vez analizada la evolución del ingreso y del gasto local de los municipios
españoles, veamos cuál es la situación por tramos de población. Así, en 2012 los
derechos reconocidos de las entidades locales fueron superiores a las obligaciones
reconocidas en los municipios, tanto cuando analizamos la cifra total como en el caso
en el que nos fijamos en los municipios según tramos de población, lo cual nos lleva a
obtener unas cifras de ingresos por habitante superiores a las de gasto por habitante;
sin embargo, en este caso, hay diferencias significativas por tramos de población. Así,
el gasto por habitante es superior en los grandes municipios que en los pequeños y la
diferencia llega a ser de 477 euros por habitante. Lo mismo ocurre con el ingreso,
llegando a una diferencia de casi 600 euros entre unos municipios en un tramo de
población u otro:
CUADRO 4 . INGRESO Y GASTO MUNICIPAL. 2012.
Miles htes
Gastos
%
Gto/hte
Ingresos
%
Ing/hte
>1.000.
6.762.413
14,5
1.393,0
8.093.137
14,6
1.667,2
500 - 1.000
2.932.754
6,3
1.067,8
3.130.160
5,6
1.139,7
100 - 500
10.728.048
23,0
958,4
12.505.350
22,5
1.117,2
50 - 100
5.498.346
11,8
959,3
6.931.667
12,5
1.209,3
20 - 50
6.925.782
14,8
916,0
8.450.815
15,2
1.117,7
5 - 20
8.038.923
17,2
890,6
9.676.560
17,4
1.072,0
5.839.846
46.726.112
12,5
100
975,5
992,1
6.720.678
55.508.366
12,1
100
1.122,7
1.178,5
<= 5
TOTAL
(*) Ingresos y gastos en miles de euros e ingresos por habitante en euros
Fuente: elaboración propia a partir de datos del MHAP
Estas diferencias inciden en los servicios prestados a los ciudadanos, siendo Madrid y
Barcelona los municipios con mayor gasto por habitante, aunque también son los que
mayor ingreso por habitante poseen.
9
Estas diferencias en ingresos y gastos por habitantes y por tramos de población
pueden relacionarse con la mayor o menor eficiencia de las entidades locales que
prestan servicios públicos y obtienen ingresos por diferentes vías. En este punto,
puede ser de gran interés analizar algunos indicadores de la actividad presupuestaria
local, tanto para el conjunto de los municipios españoles como para los diferentes
estratos de población. Estos indicadores pueden ser representativos de la situación de
estas entidades y de las posibilidades de maniobra para la realización de políticas
públicas. Por ello, a continuación, procedemos al análisis de algunos que nos pueden
adelantar la situación de las entidades locales y su evolución en los últimos años.
3. INDICADORES PRESUPUESTARIOS Y POBLACIÓN
Para conocer la situación de los municipios españoles, tanto en su vertiente de gasto
como de ingreso público local, hemos dibujado las principales cuestiones relativas a
los mismos, a través del análisis de diferentes indicadores presupuestarios, sin ánimo
de ser exhaustivos en el planteamiento del conjunto de indicadores que podríamos
utilizar para la realización de un análisis que excede del planteamiento inicial de este
trabajo y que podemos encontrar en Morala y Fernández (2006), o Cárcaba (2003) por
citar algunos ejemplos. No obstante, en este trabajo, hemos considerado interesante
para contextualizar la evolución de la situación presupuestaria local la utilización de
determinados indicadores distinguiendo entre estratos de población, tales como:
•
La autonomía financiera
•
La carga financiera de los municipios, y
•
El indicador de rigidez del gasto corriente de los municipios españoles.
3.1. La autonomía financiera local
El Indicador de autonomía financiera pretende conocer los recursos propios con los
que cuenta el ente local. Tradicionalmente se ha definido como la relación entre los
ingresos por tributos locales y el total de ingresos - véase, Benito, Bastida y Muñoz
(2010) o Cárcaba (2003), entre otros - pero en ese caso solamente se miden los
ingresos procedentes de los impuestos y las tasas. Sin embargo, la autonomía
financiera, desde nuestro punto de vista, está relacionada con los fondos propios de
los cuales dispone el ente local y en ese caso, es necesario incluir los ingresos que
obtiene el municipio como consecuencia de los ingresos patrimoniales y los ingresos
procedentes de la enajenación de inversiones reales, pues con todos ellos podremos
determinar en qué medida se autofinancia el municipio, ya que la relación entre estas
10
magnitudes y el total de ingresos nos proporciona la correspondencia existente entre
los recursos propios y el total de ingresos locales:
Indicador autonomía financiera = [(Ingresos tributarios + Ingresos patrimoniales +
Enajenación de inversiones reales ) / Total de Ingresos ] * 100
Este indicador no explica en qué medida la entidad se autofinancia y en qué
porcentaje depende de la ayuda externa. A medida que este indicador sea mayor las
opciones para el desarrollo de las políticas fiscales por parte del ente local aumentan,
pues dependen en menor medida de una financiación externa que, en numerosas
ocasiones, puede ser condicionada.
La evolución de este indicador a lo largo de los años posteriores al inicio de la crisis
económica se muestra a continuación:
CUADRO 5. AUTONOMÍA FINANCIERA LOCAL DE LOS MUNICIPIOS
ESPAÑOLES POR TRAMOS DE POBLACIÓN
Miles
< 5 5 - 20 20 - 50 50-100 100-500 500-1.000 > 1.000 Total
2006 49,3
58,2
59,4
65,0
62,3
55,2
59,4 58,7
2007 47,3
55,6
57,6
61,8
60,0
53,6
57,3 56,4
2008 44,6
52,9
54,7
60,9
57,7
46,4
59,9 54,4
2009 37,1
43,9
46,2
52,0
48,9
47,1
49,4 46,3
2010 40,5
49,7
52,7
58,5
55,0
49,6
54,9 51,8
2011 48,2
57,7
60,3
64,5
61,0
57,6
61,7 58,9
2012 48,9
53,8
53,9
55,6
53,4
52,9
54,6 53,4
2013 55,7
63,5
64,5
67,0
64,5
57,3
58,9 62,2
CTO 06-13 13,0
9,2
8,6
3,0
3,6
3,8
-0,9
5,9
Fuente: Elaboración propia a partir de MHAP. 2006-2013
En esta situación, la dependencia de otras esferas gubernamentales han incidido
considerablemente en las
posibilidades
de realización de políticas fiscales
municipales. No obstante, en los últimos años, los municipios españoles han ido
ganando autonomía financiera, salvo Madrid y Barcelona.
La mayor parte de la autonomía financiera municipal proviene de los ingresos
tributarios seguidos a una gran distancia por la enajenación de inversiones reales,
mientras que los ingresos patrimoniales apenas representan recursos para los
municipios y esta situación se ha mantenido con ciertos altibajos a lo largo del período.
Así, en 2006 el indicador de la autonomía financiera era del 58,7 por 100 y este
indicador, que llegó a suponer solamente el 46,3 por 100 en 2009, se ha ido
incrementando hasta el 62,2 por 100 en 2013. Por lo tanto, los municipios españoles
han ganado autonomía financiera al final del período y se autofinancian en un 62,2 por
11
100,
siendo
necesarias
otras
aportaciones
a
través
de
transferencias
intergubernamentales o bien el recurso al endeudamiento, situaciones éstas que
colocan en una precaria situación al ente local, pues la ejecución del presupuesto
aprobado depende en gran medida de otros recursos diferentes al autoabastecimiento,
lo cual debería ser considerado para su modificación. El nivel en el cual se debería fijar
la autosuficiencia financiera municipal está directamente relacionada con el grado de
federalismo fiscal que se desee establecer en el territorio.
Si realizamos un análisis por tramos de población, todos los municipios, en todos los
tramos, han ganado autonomía financiera a excepción de los municipios de más de
1.000.000 de habitantes - Madrid y Barcelona - que presentan un menor valor en 2013
que en 2006. Los municipios entre 50.000 y 100.000 habitantes son los que en mayor
medida se autofinancian, pues el indicador de autonomía financiera local para 2013 se
sitúa en el 67 por 100.
3.2. La carga financiera de los municipios españoles
En esta situación relativa a los ingresos y a su desarrollo en los últimos, años, el
conocimiento de la cantidad de recursos que se ha destinado al cumplimiento de las
obligaciones financieras de los municipios se revela necesario para la comprensión de
los recursos de los que disponen los municipios para el desarrollo de políticas fiscales
inversoras o de atención a los gastos corrientes no financieros y que podemos conocer
a través del estudio de la carga financiera de los municipios, la cual está constituida
por la suma de los gastos financieros y los pasivos financieros amortizados a lo largo
del ejercicio económico por parte del ente local. Esta cifra se puede relativizar con los
ingresos por operaciones corrientes. De este modo, podemos conocer qué parte de los
ingresos corrientes de la entidad se utilizan para hacer frente a los pagos por gastos
financieros y de la amortización anual procedentes de deuda, préstamos, depósitos y
fianzas del ente local. Es decir:
Indicador Carga Financiera = [Gastos financieros + Pasivos financieros
amortizados] / Ingresos corrientes
Con este indicador podremos conocer qué cantidad de los ingresos corrientes
municipales son necesarios para hacer frente a los pagos por gastos financieros y de
la amortización anual procedentes de deuda, préstamos, depósitos y fianzas del ente
local.
A medida que este indicador vaya creciendo las posibilidades de una
planificación presupuestaria local van disminuyendo. En los municipios españoles, la
evolución de este indicador en los últimos años ha sido la siguiente:
12
CUADRO 6. GARGA FINANCIERA RELATIVA DE LOS MUNICIPIOS ESPAÑOLES
POR TRAMOS DE POBLACIÓN
Miles
< 5 5 - 20 20 - 50 50-100 100-500 500-1.000 > 1.000 Total
2006
4,3
6,8
7,0
6,9
8,2
7,9
6,7
6,9
2007
4,5
6,0
7,0
7,6
7,5
8,6
7,8
6,9
2008
4,3
5,9
7,6
8,3
8,3
18,4
9,0
8,0
2009
4,4
6,0
7,7
7,6
6,9
7,7
8,2
6,9
2010
4,8
6,5
7,9
7,6
6,8
15,0
8,3
7,5
2011
5,0
6,7
7,9
8,3
7,4
7,6
10,3
7,6
2012
6,2
8,5
9,6
10,5
9,6
11,2
16,8 10,3
2013
6,7
9,4
10,5
11,2
11,7
10,6
21,8 12,1
CTO 06-13 54,9
37,2
49,1
62,5
42,6
34,0
227,0 75,6
Fuente: Elaboración propia a partir de MHAP. 2006-2013
La carga financiera ha crecido considerablemente en los municipios, del 6,9 por cien
en 2006 al 12,1 por cien en 2013, casi se ha duplicado como consecuencia de la crisis
económica y del recurso al endeudamiento por parte de las entidades locales. En los
municipios en los cuales ha crecido más este indicador es en Madrid y Barcelona, por
lo que han visto deteriorada considerablemente su capacidad para utilizar sus ingresos
corrientes en políticas de gasto público en tanto que han debido utilizar una mayor
cantidad de recursos al pago de la deuda y los intereses. Ello unido a la reducción de
la autonomía financiera revisada en el punto anterior, los coloca en una situación en la
cual la asfixia financiera puede acarrear dificultades para la realización de sus políticas
públicas.
Todos los municipios, generalizadamente han incrementado en estos años el valor de
indicador de la carga financiera relativa, si bien en el caso de los municipios de entre
500.001 y 1.000.000 de habitantes son los que menor crecimiento del indicador
presentan. No obstante, los municipios de menos de 5.000 habitantes son los que
mejor valor de indicador presentan, en tanto que es el más bajo y así, en 2013, con el
6,7 por cien, presentan una diferencia de 15 puntos porcentuales con los municipios
de más de 1.000.000 de habitantes. Así, los municipios pequeños deben dedicar
solamente un 6,7 por cien a hacer frente a su deuda, lo cual los coloca en una
situación favorable, pues además se autofinancian en un 55,7 por cien.
3.3. El indicador de rigidez del gasto corriente
El Indicador de la rigidez del gasto corriente mide la relación entre los gastos de
personal más los gastos financieros y los gastos corrientes, es decir:
13
Indicador rigidez del gasto corriente = [(Gastos de personal + Gastos financieros) /
Gastos corrientes] * 100
Los gastos de personal y los gastos financieros presentan mayor rigidez que otros
gastos corrientes, dada la naturaleza de los mismos. Por ello, cuanto mayor sea este
indicador menos posibilidad de maniobra tendrá el ente local para la modificación de
su presupuesto. En efecto, en la medida en que el índice sea menor, los municipios
tendrán más flexibilidad para reducir el gasto público en su municipio, puesto que los
gastos de bienes corrientes y servicios y las transferencias corrientes son, en principio,
más fáciles de reducir que los provenientes del gasto de personal y de los gastos
financieros con un elevado grado de rigidez. En efecto, los gastos de personal y los
gastos financieros recogen desembolsos sobre los cuales las entidades locales tienen
un elevado nivel de compromiso, puesto que se trata de costes fijos con vinculación
directa con el funcionamiento de los servicios públicos y al servicio de la deuda
pública, por lo que son menos susceptibles de reducción que otros tipos de gastos.
En los Ayuntamientos españoles, este indicador ha presentado la siguiente evolución
en los últimos años
GRÁFICO 1. INDICADOR DE RIGIDEZ DEL GASTO CORRIENTE. 20062013. PORCENTAJES
Fuente: Elaboración propia a partir de MHAP. 2006-2013
14
Este indicador presenta ligeras oscilaciones a lo largo del período analizado, con un
valor del 45,53 por cien en 2006 que se ha incrementado hasta el 46,77 en el último
año considerado.
La crisis económica no ha modificado considerablemente este indicador como cabría
esperar en atención a las numerosas ocasiones en las cuales se propuso por
diferentes medios la necesidad de reducción de los gastos de personal de los entes
locales. Cabría considerar por ello, que se podría esperar una disminución importante
de este indicador durante la crisis económica; sin embargo, en 2013, el indicador se
había incrementado con respecto al obtenido al inicio del período considerado y, por lo
tanto, la crisis económica mantuvo este indicador en niveles similares a los que se
habían obtenido en época de abundancia para los entes locales, como fue el año
2006. Por tanto, en 2013, los municipios españoles debían dedicar casi el 47 por cien
de sus gastos corrientes a cumplir con sus gastos de personal y sus gatos financieros,
casi la mitad del gasto corriente local, que suponen el 81,13 por cien del gasto total en
2013.
Puede ser de interés conocer en qué medida los diferentes componentes del indicador
del gasto corriente han contribuido al valor del mismo y, por ello, en el siguiente
gráfico, podemos comprobar la evolución de cada una de estas variables:
GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL INDICADOR DE RIGIDEZ
DEL GASTO CORRIENTE. Tasas de crecimiento
Fuente: Elaboración propia a partir de MHAP. 2006-2013
Los gastos financieros son los que mayores oscilaciones presentan a lo largo del
período (aunque también son los de menor cuantía en términos absolutos), mientras
15
que los gastos de personal y los gastos por operaciones corrientes presentan
variaciones negativas a partir de 2010 y hasta el final del período considerado.
En la medida en que este indicador sea menor las entidades pueden tener más
flexibilidad para el desarrollo de políticas de gasto. Si atendemos a los municipios
españoles por tramos de población, los valores del indicador de rigidez del gasto
corriente se muestran en el siguiente cuadro:
CUADRO 7. INDICADOR DE RIGIDEZ DEL GASTO CORRIENTE DE LOS
MUNICIPIOS ESPAÑOLES POR TRAMOS DE POBLACIÓN
Miles
<5
5 - 20
20 50100500> 1.000
Total
50
100
500
1.000
2006
42,3
48,7
48,1
45,6
46,0
48,8
39,0
45,5
2007
42,4
49,0
48,5
46,4
45,7
49,2
37,7
45,5
2008
43,3
49,4
48,4
46,5
45,6
49,8
34,2
45,1
2009
44,6
50,6
48,8
46,5
45,7
48,1
37,5
46,1
2010
45,2
51,2
49,3
46,8
46,1
49,1
34,0
45,9
2011
45,5
51,2
49,8
46,9
46,2
47,8
36,4
46,3
2012
42,1
48,4
47,3
44,9
43,7
45,0
37,2
44,2
2013
45,2
51,4
49,5
47,2
46,9
48,1
38,9
46,8
CTO
6,9
5,6
2,9
3,5
2,0
-1,5
-0,3
2,7
06-13
Fuente: Elaboración propia a partir de MHAP. 2006-2013
Los municipios con una población entre 5.001 y 20.000 habitantes son los que
presentan un mayor indicador, por lo que son los entes locales que más dificultades
tienen para realizar políticas de gasto que se puedan necesitar en el municipio, en
tanto que disponen de menos recursos que otros municipios con tramos de población
diferentes. En concreto, los municipios de más de 1.000.000 de habitantes (solamente
dos: Madrid y Barcelona) presentan el indicador más bajo, pues en ninguno de los
años analizados llega a representar el 40 por cien y además, el indicador ha
disminuido ligeramente desde el principio hasta el final del período.
Por tanto, el indicador de rigidez del gasto corriente ha crecido a lo largo del período si
consideramos la totalidad de los municipios españoles; sin embargo, cuando dividimos
según tramos de población, para los municipios de más de 500.000 habitantes el
indicador ha disminuido, por lo que han sido los grandes municipios los que han
realizado una mayor política de reducción de los gastos de personal, aunque, en
general casi todos los municipios han procedido a la reducción de este tipo de gastos.
Una vez analizados los diferentes indicadores y comprobadas las diferencias de los
valores por tramos de población, vamos a realizar una revisión de los valores
obtenidos:
16
CUADRO 8. EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES. 2006-2013
2006
2013
MAYOR
MENOR
MAYOR
AUTONOMIA
De 50.001 a
<= 5.000
De 50.001 a
FINANCIERA
100.000
100.000
CARGA FINANCIERA
De 100.001 a
<= 5.000
> 1.000.000
RELATIVA
500.000
RIG. GTO CORRIENTE
500.000>1.000.000 5001-20.000
1.000.000
Fuente: Elaboración propia
MENOR
De 500.001 a
1.000.000
<= 5.000
>1.000.000
Los municipios con mayor autonomía financiera son los que tienen entre 50.001 y
100.000 habitantes desde el principio hasta el final del período (con un valor de 65,02
en 2006 y de 66,9 en 2013, por lo que se ha incrementado) y los de menor autonomía
en 2006 son los más pequeños, es decir los de menos de 5.000 habitantes (el 49,3 por
cien); sin embargo, al final del período son los municipios con una población entre
500.001 y 1.000.000 de habitantes los que menor valor de este indicador presentan,
pues han pasado del 55,24 por cien en 2006 al 57,33 por cien en 2013 y, aunque ha
aumentado su autonomía financiera, los municipios que están en otros tramos de
población lo han mejorado mucho más.
En cuanto al indicador carga financiera, el menor valor de este indicador correspondía
en 2006 a los municipios de menos de 5.000 habitantes (4,31 por 100) y también al
final de período (un 6,68 por cien). El mayor valor de este indicador en 2006
corresponde a los municipios entre 100.001 y 500.000 habitantes - con un valor del
8,19 por cien y al final del período son los municipios de más de 1.000.000 de
habitantes los que mayor valor incorporan, el 21,8, muy por encima del resto de
municipios y casi diez puntos porcentuales por encima del valor de este indicador si
consideramos todos los municipios españoles.
Por último, el indicador de rigidez del gasto corriente en 2006 presenta un valor de
48,85 por cien para los municipios con población entre 500.001 y 1.000.000 de
habitantes. Los municipios de entre 5.001 y 20.000 habitantes también presentan un
valor muy similar, del 48,7 por cien. el menor, para los municipios de más de
1.000.000 habitantes el 38,9 por cien. En 2013, el mayor para los municipios de 5.001
a 20.000 habitantes (51,45 por cien) y el menor para municipios de más de 1.000.000
habitantes (el 38,85 por cien).
4. CONCLUSIONES
La crisis económica ha incidido en las cifras presupuestarias locales, como no podía
ser de otro modo, si bien la incidencia se ha producido con ciertos retardos.
17
La evolución de las principales rúbricas presupuestarias de ingresos – operaciones
corrientes, de capital y financieras – en los últimos años ha estado condicionada por la
situación económica. Así, durante los años de gran crecimiento urbanístico, las
entidades locales obtuvieron una gran cantidad de ingresos derivadas de los
impuestos relacionados con la actividad urbanística y de las tasas, así como del
patrimonio público de suelo, lo cual incidió en el crecimiento de las operaciones
corrientes y de capital en las liquidaciones del presupuesto de ingresos a lo cual
también contribuyó la elevación de los ingresos procedentes de la participación en los
tributos del Estado. Todo ello supuso el crecimiento de los gastos locales a un ritmo
similar. Sin embargo, cuando se produjo la crisis económica, la reducción de los
ingresos no fue acompasada con la del gasto local. Al contrario, determinadas políticas
fiscales favorecidas desde el ámbito estatal, animaron a las entidades locales a
mantener e incluso, incrementar el gasto local, lo cual ha supuesto un problema
adicional a los Ayuntamientos españoles.
La evolución de los indicadores asociados a la actividad presupuestaria local muestra
algunas cuestiones que, cuando menos, deben ser objeto de reflexión. Así, la carga
financiera es un indicador que nos permite conocer qué cantidad de los ingresos
corrientes municipales son necesarios para hacer frente a los pagos por gastos
financieros y de la amortización anual procedentes de deuda, préstamos, depósitos y
fianzas del ente local. Este indicador se ha incrementado considerablemente durante
la época de crisis, hasta casi duplicarse desde 2006 hasta 2013, con un valor del 12,1
por cien. Sin embargo, el crecimiento de este indicador ha sido muy desigual cuando
atendemos a los municipios según tramos de población. En efecto, para los municipios
de menos de 5.000 habitantes, la carga financiera ha crecido a lo largo del período,
pero se sitúa en 2013 en el 6,7 por cien; mientras, en los municipios de más de
1.000.000 de habitantes este indicador se ha triplicado en estos años y presenta un
valor en 2013 del 21,8 por cien.
Cabría esperar que fueran los mayores municipios los que hubieran sabido conseguir
recursos para no endeudarse en estos términos; sin embargo, han sido los municipios
de menso de 5.000 habitantes los que presentan un menor valor de este indicador en
2013.
El conocimiento del indicador de la autonomía financiera nos indica que en la
actualidad los municipios españoles se autofinancian en aproximadamente el 62,2 por
cien del presupuesto. El valor de este indicador era del 58,7 por 100 en 2006, por lo
que ha crecido en casi cuatro puntos porcentuales. Los municipios de menso de 5.000
18
habitantes son los que han obtenido un mayor crecimiento de este indicador desde el
principio hasta el final del período analizado si bien siguen siendo los que mayor
dependencia tienen de las transferencias intergubernamentales y del recurso al crédito
para financiarse en tanto que solamente consiguen el 55,7 por cien de sus ingresos.
Los municipios con mayor autonomía financiera son los que tienen entre 50.001 y
100.000 habitantes, con un 67 por cien de autofinanciación. En esta situación, la
dependencia de otras esferas gubernamentales han incidido considerablemente en las
posibilidades de realización de políticas fiscales municipales. Las Haciendas Locales
deben buscar otras fuentes de financiación adicional. Si la autonomía financiera local
solamente alcanza algo más de la mitad del Presupuesto se trata de una
Administración que tiene un alto grado de dependencia externa para el cumplimiento
de los objetivos que se haya planteado, por lo que deberán formularse otras formas de
obtener recursos o potenciar las ya existentes. La vía de repercutir parte del coste de
determinados servicios debería revisarse en profundidad. Otra vía que podría ser
fuente de recursos es la relativa al incremento de los ingresos patrimoniales
procedentes de los bienes inmuebles que, en muchos casos ofrecen un mayor estudio
de la situación en la cual se puedan encontrar. O quizás sería necesario aumentar la
participación en los tributos del Estado, pues el mecanismo actual genera numerosas
ineficiencias.
El indicador de rigidez del gasto corriente es del 46,8 por cien en 2013, por lo que los
municipios deben dedicar casi la mitad de sus gastos a atender los procedentes del
personal y financieros.
Es difícil, a la luz de los resultados obtenidos, considerar que la agrupación de
municipios según tramos de población nos pueda llevar a considerar que, en atención
a esta situación, unos municipios son más eficientes que otros, puesto que los valores
obtenidos en los indicadores no muestran una mayor o menor eficiencia según
población. Sin embargo, podemos ver la evolución temporal de estos indicadores y
compararlos. Así, los municipios de menos de 5.000 habitantes presentan un valor de
indicador de la carga financiera relativa y del indicador de rigidez del gasto corriente
por debajo de la media, aunque la autonomía financiera sea menor. Mientras, los
municipios de más de 1.000.000 de habitantes presentan una elevada carga financiera
relativa, menor autonomía que la media y también menor valor de indicador de rigidez
del gasto corriente, pues han tenido que reducir sus gastos de personal para hacer
frente a otras políticas de gasto público.
19
No obstante, la situación presupuestaria local necesita de una reformulación del
contexto normativo en el cual se desarrolla la actividad financiera municipal y es
necesario el impulso de políticas de mejora de la eficiencia del gasto municipal.
5. BIBLIOGRAFIA
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