archivo - Sistema de Información Legislativa

INICIATIVA DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
Recinto del Senado de la República, a 03 de Diciembre de 2009.
CC. SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA
CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
PRESENTE
Los suscritos, Senadores de la República de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes del Grupo
Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción
II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55 fracción II, 56, y demás relativos del
Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta
Honorable Asamblea, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto mediante el cual se reforma la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La presente iniciativa plantea reformar el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
con el objeto de reconocer la función ecológica de la tierra y diferenciarla de la social con el fin de fomentar su
protección jurídica y conservación.
El párrafo tercero del Artículo 27 Constitucional, concibe a la propiedad desde una doble dimensión, por una parte,
es un derecho individual y por otra, se encuentra subordinada al cumplimiento de una función que rebasa esta
esfera; el Artículo 27 Constitucional, tiene como principal objetivo regular las modalidades que la nación impondrá
a la propiedad privada de conformidad con lo que dicte el interés público, al reconocer la función que ejerce en
beneficio de la sociedad; sin embargo, esta función social no sólo debe ser visualizada con una concepción
utilitarista de la propiedad y los elementos naturales que la integran, sino que debe reconocer que la tierra no solo
tiene un uso material directo, sino también atributos naturales que se encuentran íntimamente relacionadas con los
servicios ambientales que presta. Este grupo parlamentario entiende que si bien es cierto algunos predios
destinados a la conservación no cumplen funciones directamente productivas como la agrícola o pecuaria, si
representan un importante aporte económico por los servicios ambientales que prestan de manera indirecta, tales
como la captación de agua, la regulación del clima e incluso la captación de dióxido de carbono, es por esto, que el
texto de la reforma propuesta al reconocer la función ecológica de la propiedad garantiza la preservación y el
aprovechamiento sustentable de la tierra y los elementos naturales que la integran para el beneficio de la sociedad.
La Constitución mexicana concibe al derecho de propiedad como un derecho civil (desde el punto de vista
privado); sin embargo, de conformidad con lo establecido por el propio párrafo tercero, esta propiedad también se
encuentra en estado de subordinación al interés público, lo cual se traduce en una función social.
En el desarrollo de esta iniciativa, se ha realizado un análisis de derecho comparado a diversas Constituciones de
América, para saber como opera el reconocimiento de la función ecológica de la propiedad en distintos países.
El reconocimiento de la función ecológica de la propiedad, ha sido concebido de manera diferente, adecuándose al
comportamiento y operatividad de las instancias judiciales en cada una de las naciones. Como ejemplo podemos
mencionar la forma en que Costa Rica y Colombia operan el reconocimiento de la función ecológica de la
propiedad.
Costa Rica ha adoptado un sistema ambiental que no obra expresamente en su Constitución, ya que es parte de la
cultura legal y se entiende incluido como un elemento consustancial a las normas legales. Este elemento resulta
transversal a todo el ordenamiento, pese a que no está necesariamente prescrito u obligatoriamente sancionado.
Por otra parte, Colombia es una nación que ha incluido expresamente en su Constitución una figura protectiva al
uso y aprovechamiento de la tierra reconociendo su función ecológica como derecho difuso con los derechos
colectivos. La utilidad de esta norma ha sido invaluable, pues al encontrarse en la cúspide del ordenamiento, es
invocable por y ante todo órgano del poder público, y garantizada de forma plena. Colombia ha orientado su
“justicia constitucional” bajo lineamientos y principios ambientales.
Es indudable que el sistema jurídico mexicano y la operatividad de las normas ambientales, no se encuentra en el
mismo nivel de desarrollo que Costa Rica o Colombia, por lo cual, el reconocimiento del interés público y la
función ecológica de la propiedad, no pueden supeditarse a la evolución de la jurisprudencia, como fuente formal
del derecho; en razón de esto, se presenta esta propuesta de reforma por la que se determina expresamente en la
Constitución el reconocimiento de la función ecológica de la propiedad, con el objeto de que pueda ser invocada
por cualquier ente o persona y exigible su cabal cumplimiento.
Las modificaciones propuestas al Artículo 27 resultan también fundamentales al reconocer la función ecológica de
la propiedad, así como su uso para la conservación -propiedad destinada a la conservación-.
Para dar cuenta de la relevancia de la función ecológica de la propiedad es necesario hacer referencia a un estudio
muy importante que se llevó a cabo bajo el auspicio de las Naciones Unidas y del Convenio de Diversidad
Biológica es la “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”. En la realización de este estudio participaron más de
1000 científicos de 95 países, con el objeto de determinar las consecuencias de los cambios en los ecosistemas para
el bienestar humano y las opciones para responder a esos cambios. El estudio encontró que en los últimos 50 años
los seres humanos transformaron los ecosistemas más rápidamente y extensamente que en ningún periodo de la
historia de la humanidad y que el 60% de los servicios ambientales que brindan los ecosistemas y la biodiversidad
se están degradando o utilizando de manera no sostenible. Servicios ambientales como la provisión de agua dulce,
la purificación del aire, la captura de pesca, la protección ante riesgos naturales, y la regulación del clima por
mencionar algunos, se están perdiendo en detrimento de la salud, seguridad, y bienestar de muchos grupos
humanos.
La degradación de los servicios de los ecosistemas está contribuyendo al aumento de las desigualdades y
disparidades entre los grupos de personas, lo que, en ocasiones, es el principal factor causante de la pobreza y del
conflicto social. El estudio también enfatiza que aunque los cambios realizados en los ecosistemas han contribuido
a obtener considerables beneficios netos en el bienestar humano y el desarrollo económico, estos beneficios se han
obtenido con crecientes costos consistentes en la degradación de muchos servicios de los ecosistemas y la
acentuación de la pobreza de algunos grupos de personas. Los costos que resultan de los cambios realizados a los
ecosistemas son difíciles de estimar ya que la valoración de los servicios ambientales es un tema complejo. Al no
tomarlos en cuenta, se toman decisiones que no consideran las externalidades negativas y que transfieren los costos
ambientales, económicos y sociales a las poblaciones más vulnerables.
Existen sin embargo diversos esfuerzos notables a nivel internacional para tratar de estimar la contribución
económica de los servicios ambientales a la economía mundial. En este sentido vale la pena señalar la valoración
realizada por el reconocido economista Robert Constanza que estimó conservadoramente el valor económico anual
de los servicios ambientales globales en 33,000 millones de dólares anuales.
Con la cifra anterior en mente, recordemos que México es uno de doce países a nivel mundial considerados como
mega diversos. Este grupo de países concentran el 70% de la biodiversidad del planeta y México ocupa
orgullosamente los primeros lugares en diversidad de ecosistemas, reptiles, plantas vasculares y anfibios. Sin
embargo, paralelamente, nuestro país ocupa uno de los primeros lugares en deforestación en el mundo y el tercero
en América Latina, con un estimado que oscila entre las 300,00 y 800,000 hectáreas deforestadas anualmente de
acuerdo a diferentes fuentes de información y metodologías. Y aunque en años recientes el ritmo de la pérdida de
vegetación se ha reducido, para el 2002 el país ya había perdido más del 51% de su vegetación primaria. Al ritmo
presente de deforestación, científicos mexicanos temen que en sólo 3 años México pueda perder el 83 por ciento de
su cobertura boscosa. Adicionalmente, el 70 por ciento del territorio nacional presenta algún grado de
desertificación, el 45.2 por ciento del cual presenta degradación inducida por el hombre, y se estima que alrededor
de 2586 de especies de flora y fauna se encuentran amenazadas o en riesgo de desaparecer para siempre. La
pérdida de la biodiversidad y de los servicios ambientales afecta negativamente a las comunidades rurales y a la
sociedad en general, limitando sus oportunidades para alcanzar un desarrollo sustentable.
Una de las razones principales de la pérdida de la cobertura de la vegetación en el país se relaciona directamente
con el requisito tradicional de que los propietarios de la tierra, deben de hacer un uso adecuado de la misma desde
el punto de vista socioeconómico, mediante el desarrollo de actividades agrícolas, ganaderas, acuícolas o
forestales. En México, aproximadamente el 88 por ciento de la tierra es propiedad privada, parcialmente como
resultado de la redistribución de tierras a pequeños propietarios y grupos comunitarios después de la Revolución
Mexicana. Esto dio como resultado un régimen de propiedad de la tierra sumamente fragmentado. El 24% de la
población nacional vive hoy en día en el campo (24.6 millones de personas).
Debido a la concepción de la función social y económica de la propiedad, la ley mexicana permitía la expropiación
de tierras o la ocupación de las mismas por colonos si no se realizaba un “uso social” adecuado de ellas (Ley de
Tierras Ociosas y Leyes Estatales), lo que propicio el desmonte de la vegetación para dedicar las tierras a
actividades agrícolas o ganaderas. Se contaba incluso con un Programa Nacional de desmontes. Aunque la Ley de
Tierras Ociosas fue derogada en 1992, hoy en día el artículo 116 de la Ley Agraria (D.O.F. 1992)establece que “Se
reputan como agrícolas las tierras rústicas que no estén efectivamente dedicadas a alguna otra actividad
económica”, disposición que resulta en obvio detrimento de las acciones de conservación realizadas por
propietarios privados y sociales.
En este sentido, este grupo parlamentario considera acertada la propuesta de incluir la propiedad destinada a la
conservación dentro del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así también, con el objeto de adecuar el texto de este párrafo tercero a la dinámica de las actividades humanas
relacionadas principalmente con los conceptos que se refieren al desarrollo sustentable, equilibrio ecológico y
medio ambiente, que en algunos casos han quedado inoperantes o no corresponden a los actos regulados por la
norma jurídica, consideramos importante incorporar el concepto de “desarrollo integral y sustentable”, para hacer
congruente el texto del párrafo tercero de este Artículo 27 con el de “integral y sustentable”, que ya es maneja en el
Artículo 25 de la propia Constitución.
Por otro lado y en atención a la unificación de los instrumentos de planeación del suelo, se incorpora el termino
ordenamiento ecológico del territorio, que además, ubica jerárquicamente por encima del ordenamiento de los
asentamientos humanos, ya que este último se restringe a las zonas urbanas y el primero constituye un instrumento
de planeación mayor determinando usos y reservas para zonas rurales y urbanas.
Por lo que toca a la reforma que se plantea al penúltimo párrafo de la fracción XV del Artículo 27, en la que se
reconoce Constitucionalmente una modalidad de propiedad distinta a la rural denominada “propiedad destinada a la
conservación”, este grupo parlamentario desea señalar que la propia Ley ha establecido un régimen especial para la
propiedad rural, el cual se encuentra íntimamente relacionado con el desarrollo de actividades agropecuarias o
silvícolas, usos que han sido determinados por el interés publico que representan esas actividades. No obstante, la
propiedad puede tener otro tipo de usos, distintos a los ya señalados; como el de conservación; el reconocimiento
de la propiedad destinada a la conservación tiene un doble objetivo, por un lado deviene en elevar a rango
Constitucional el reconocimiento de la propiedad destinada a la conservación, modalidad determinada por
cualquiera de los tres ordenes de gobierno mediante las declaratorias de áreas naturales protegidas, áreas de
preservación ecológica y los predios destinados voluntariamente a la conservación; tierras en las cuales la vocación
natural del suelo es de preservación.
También se propone adicionar un último párrafo a la fracción XV del Artículo 27 Constitucional, esta propuesta
responde a que la vigente Ley Agraria considera que los predios baldíos, nacionales e incluso las tierras rústicas,
serán considerados como destinados a las actividades agrícolas, otorgando la posibilidad de que puedan ser
enajenados a titulo oneroso a favor de los particulares cuando así lo soliciten. En virtud de que hemos reconocido
que el estado natural de la tierra no siempre es el adecuado para ser destinada a actividades productivas
relacionadas con la agricultura, resulta correcto adecuar la disposición a efecto de que aquellos predios
considerados como baldíos o nacionales que se encuentren en un estado tal, que sus características naturales se
encuentren bien conservadas y que prestan servicios ambientales, puedan ser destinados a la conservación, lo
anterior al reconocer la función ecológica que realizan, de tal forma la propuesta de reforma, no es del todo
impositiva, ya que otorga a la autoridad la posibilidad de evaluar el estado de los predios y así definir su destino.
Por todo lo anteriormente expuesto sometemos a su consideración la siguiente;
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL
ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
ARTICULO ÚNICO: Se reforma y adiciona el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos para quedar como sigue:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artículo 27. …
…
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés
público, así como el de regular, en beneficio social, la preservación y el aprovechamiento racional y sustentable
de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la
riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo integral y sustentable del país y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se reconoce la función social y
ecológica de la propiedad y se dictarán las medidas necesarias para el ordenamiento ecológico del territorio, los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas, recursos
forestales y la biodiversidad, a efecto de regular y planear la ejecución de obras públicas, la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar, proteger, y restaurar el
ambiente; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades de económicas y de
conservación en el medio rural, y para prevenir el deterioro y la destrucción de los elementos naturales, sus
funciones ecológicas y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad y la naturaleza. La
preservación, protección y restauración del medio ambiente y la naturaleza del territorio nacional, serán un
criterio fundamental para determinar las modalidades que dicte el interés y la utilidad pública a la
propiedad privada.
…
…
…
…
…
…
I. a XIV. …
XV. …
Reconocida la función ecológica de la propiedad y los servicios ambientales que prestan los ecosistemas a la
nación, la ley establecerá las condiciones para constituir la propiedad destinada a la conservación,
respetando los límites y equivalencias determinados por esta fracción a la pequeña propiedad rural.
Los terrenos baldíos o nacionales que no estén dedicados a alguna actividad económica o productiva, podrán
destinarse preferentemente a la conservación y restauración.
XVI. a XX. …
TRANSITORIO
ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México:
SEN. JORGE LEGORRETA ORDORICA
SEN.FRANCISCO AGUNDIS ARIAS
SEN. ARTURO ESCOBAR Y VEGA
SEN.LUDIVINA MENCHACA
CASTELLANOS
SEN. MANUEL VELÁSCO COELLO
SEN. JAVIER OROZCO GÓMEZ