STS 39/2013 - ECLI

Roj: STS 39/2013 - ECLI:ES:TS:2013:39
Id Cendoj: 28079130042013100007
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Nº de Recurso: 817/2011
Nº de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil trece.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contenciosoadministrativo número 817/2.011, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D. ª. M ª. del Coral Lorrio
Alonso, en nombre y representación de "Consignaciones García Requeni, S.L.", contra la desestimación
presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formulada contra la
Autoridad Portuaria de Baleares, con fecha 3 de mayo de 2006, por los daños y perjuicios sufridos como
consecuencia del pago de tarifas portuarias durante el período comprendido entre el 13 de abril de 2003 hasta
noviembre del mismo año, en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre,
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , declarado inconstitucional, más los intereses devengados
desde la reclamación administrativa. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa
representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La mercantil recurrente presentó, con fecha 3 de mayo de 2006, reclamación de
responsabilidad patrimonial contra la Autoridad Portuaria de Baleares, como consecuencia de la declaración
de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante , en virtud de la STC 102/2.005, de 20 de abril , respecto a las
cantidades abonadas en concepto de tarifas portuarias, durante el período que abarca desde el 13 de abril de
2.003, fecha de la Orden Ministerial de aplicación de las tarifas, hasta noviembre de 2.003, fecha de la Ley
48/2.003 "que no especifica la reclamante-, en la que se establece la nueva tasa de pesca fresca, más los
intereses legales devengados desde dicha reclamación. Fundamenta su escrito en la mera cita, sin desarrollo
alguno, del artículo 142 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la STS de 28 de febrero de 2.005, dictada en el recurso
nº 178/2.004 .
SEGUNDO.- Con fecha 16 de mayo de 2007 "Consignaciones García Requeni, S.L." interpuso recurso
contencioso- administrativo contra la desestimación presunta de dicha reclamación ante el Juzgado Central
de lo Contencioso-administrativo. No obstante, mediante Auto nº 225/07, de 9 de julio de 2.007, el Juzgado
Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Madrid, inadmitió el recurso por considerar que carecía de
competencia, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial por acto legislativo dictado por
el Estado y acordó la remisión de las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Baleares, cuya Sección
1ª se declaró competente para conocer del recurso, por Auto de fecha 31 de enero de 2008 . No obstante,
habiéndose señalado ya el recurso para votación y fallo, se advirtió por la Sala la posible concurrencia de
incompetencia, por lo que se dejó sin efecto el señalamiento y se concedió a las partes y al Ministerio Fiscal un
plazo de diez días para que presentaran las alegaciones que consideraran oportunas al respecto. Finalmente,
por Auto nº 151, de 19 de julio de 2.010, se declaró la inadmisibilidad del recurso por falta de competencia
de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares (Sección 1ª) y se
acordó la remisión de los autos a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, lo que dio
lugar a la cuestión de competencia nº 111/2.010, resuelta mediante Auto de 31 de marzo de 2.011, en el
que esta Sala declaró que, "siendo el objeto del recurso una reclamación de responsabilidad patrimonial
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del Estado legislador, cuya resolución corresponde al Consejo de Ministros, la competencia para conocer del
mismo corresponde a esta Sala de la Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo". Y en virtud de las
normas de reparto vigentes se remitió el recurso para su resolución a esta Sección Cuarta.
TERCERO."Consignaciones García Requeni, S.L." fundamenta su recurso contenciosoadministrativo, de igual modo que hiciera con la reclamación presentada en vía administrativa, en la mera
invocación, sin argumentación ni desarrollo algunos, del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la STS de
28 de febrero de 2.005 (Rec. 178/2.004 ).
CUARTO.- El Sr. Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita la desestimación del
recurso, alegando, en síntesis, los siguientes fundamentos de derecho:
En primer lugar, no puede hablarse, de la existencia de un daño real y efectivo para el obligado al pago
de la tarifa, que se benefició en su momento de la prestación del correspondiente servicio portuario o de la
utilización de un bien del dominio público.
En segundo lugar, tampoco puede afirmarse que el daño alegado sea antijurídico, en el sentido de que
el obligado no tenga deber jurídico de soportar el pago de las tarifas, puesto que, con independencia de los
problemas de inconstitucionalidad de la Ley, recibió un servicio portuario o utilizó los bienes en beneficio propio
y exclusivo por los que debió abonar la correspondiente tarifa.
A mayor abundamiento "señala la Abogacía del Estado-, si se reconociese un derecho a indemnización
a favor de la mercantil en el caso de autos, se estaría produciendo un enriquecimiento injusto, ya que se habría
beneficiado de un servicio y de la utilización del dominio público sin pagar nada a cambio.
QUINTO.- Visto el estado de las actuaciones, los autos quedaron conclusos para sentencia, a cuyo
efecto se señaló para votación y fallo el ocho de enero de dos mil trece, fecha en que tal diligencia ha tenido
lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa
la decisión del Tribunal.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se pretende en este recurso la declaración de responsabilidad patrimonial por la
aplicación de acto legislativo, según la terminología que utiliza el artículo 139.3 de la Ley 30/92 , invocando
únicamente en la demanda y, como ya se ha puesto de manifiesto, sin argumentación alguna, el artículo
142 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común -que regula los procedimientos de responsabilidad patrimonial- y la
STS de 28 de febrero de 2.005, dictada en el recurso 178/2.004 , en la que el supuesto enjuiciado es bien
diferente del que ahora nos ocupa. En ella se declaró "la antijuridicidad del daño causado por el desembolso
de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono
se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1.990, de 29 de junio ,
declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre , de manera
que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo".
La responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad
patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación
de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria,
como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.
Se configura, así, como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad, la existencia de
una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la Sentencia de 25 de noviembre de
1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas,
constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica
individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su
vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado".
En todo caso, se ha de tratar de un daño real y efectivo, como señalan las Sentencias de 16 de octubre
de 1995 y 16 de febrero de 1998 , entre otras. Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley
30/1992 , disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
También resulta del número 3 del mismo precepto, en relación con la responsabilidad patrimonial por la
aplicación de actos legislativos -supuesto ante el que nos encontramos, aunque la parte actora no mencione
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siquiera dicho precepto-, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término
indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un
daño o perjuicio.
Como ya se ha indicado, el Sr. Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico
de la responsabilidad patrimonial, al entender que, en el presente caso, no puede hablarse de un daño
real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente
servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario y no puede decirse que
haya sufrido un daño real y efectivo.
Por su parte, la mercantil recurrente no acredita, en absoluto, la existencia de un verdadero daño
antijurídico, ni nexo causal alguno entre la actuación de las Administraciones Públicas y el supuesto daño o
perjuicio producido.
Entiende la Sala que el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial
y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que
tener en cuenta lo manifestado en la Sentencia del Pleno de esta Sala, de 5 de marzo de 2.008 -recurso
contencioso-administrativo nº 22/2.007 - en la que señalamos que "la entidad recurrente, mediando el abono
de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio
portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración
de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no
altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya
incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad.
Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en
reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio
de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento
patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo. Tampoco puede sustentarse la existencia de
tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la
correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma
que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora
de los servicios portuarios sujeta su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha
abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación
de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de
Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas
portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por
las Autoridades Portuarias. Finalmente el recurrente no plantea la existencia de un perjuicio, en razón de
eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la
prestación obtenida, limitándose a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas,
sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio,
que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad" .
En esta sentencia del Pleno de la Sala de 5 de marzo de 2.008 , la razón para desestimar la reclamación
deducida es la falta de acreditación del daño y no una supuesta consideración de un enriquecimiento injusto
que sólo se invoca por el Sr. Abogado del Estado y que la Sala no aprecia, pues en el caso que resuelve
dicha sentencia, a la que remiten otras sentencias desestimatorias de reclamaciones de responsabilidad
patrimonial análogas a la que nos ocupa [v. gr. SSTS de 24 de enero de 2.011 ( Rec. 177/2.007), de 24
de noviembre de 2.009 ( Rec. 93/2.008 ) y 26 de junio de 2011 ( Rec. 70/2.007 )], las circunstancias son las
siguientes:
1º.- El objeto del recurso es una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador
por los supuestos perjuicios derivados del pago de tarifas portuarias liquidadas al amparo de normas que han
sido declaradas inconstitucionales y nulas.
2º.- Dichas liquidaciones no han sido impugnadas previamente ni anuladas por sentencia alguna.
3º.- El reclamante, al ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial, precisamente por elegir
esta vía no pretende la devolución de lo indebidamente pagado, sino la indemnización de un daño que ha de
ser real y efectivo y que tiene que probar y el matiz es decisivo:
a) para obtener la anulación de la tarifa y la devolución de lo indebidamente pagado basta con acreditar
que al no existir una norma legal que ampare la liquidación de la tarifa no existe en puridad una obligación
legal de pago de la misma y, por ello, procede la devolución de su importe.
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b) en cambio, para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador
por los perjuicios derivados del pago de tarifas portuarias liquidadas al amparo de normas que han sido
declaradas inconstitucionales y nulas, se hace preciso acreditar la existencia de un daño real y efectivo y, a
estos efectos, no cabe identificar dicho daño real y efectivo con el importe de las tarifas satisfechas, porque
lo cierto es que el reclamante ha incorporado el servicio a que corresponde dicha tarifa a su patrimonio, por lo
que no cabe considerar sin más que ha sufrido un perjuicio patrimonial, real y efectivo por su pago, a menos
que acredite que con una norma legal hubiera existido una diferencia tarifaria a su favor. Por tanto, a efectos
de la reclamación de responsabilidad patrimonial no basta con acreditar que la devolución del importe no
supondría un enriquecimiento injusto, sino que es preciso acreditar un empobrecimiento injusto, que no es lo
mismo que un enriquecimiento justo.
Tal y como afirma la STS de 24 de enero de 2.011 (Rec. 177/07 ), "esto, y no otra cosa, es lo que quiere
decir la Sentencia del Pleno de esta Sala, a la que nos hemos venido remitiendo, en asuntos análogos y que,
por razones de seguridad jurídica e igualdad de doctrina, resulta según se ha expuesto plenamente aplicable
al caso. No se acoge en ella la tesis del Sr. Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se
produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas
ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce
porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque la Sala no
considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues
realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que los reclamantes han incorporado a sus patrimonios,
bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa
identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable".
Por todo ello, en el presente supuesto, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se
desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la
perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, en la medida en que también en este caso, se
limita a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin plantear la existencia del
perjuicio en función de eventuales diferencias tarifarias, resulta inviable la pretensión formulada.
SEGUNDO.- En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin
que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número
817/2.011 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Mª del Coral Lorrio Alonso, en nombre y
representación de "Consignaciones García Requeni, S.L.", contra la desestimación presunta de la reclamación
por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formulada contra la Autoridad Portuaria de Baleares
por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del pago de tarifas portuarias durante el período que
abarca desde 13 de abril de 2003 hasta noviembre del mismo año, en aplicación del artículo 70, apartados
1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , declarado
inconstitucional; desestimación que se confirma por ajustarse al Ordenamiento Jurídico; todo ello, sin hacer
imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado
Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, hallándose celebrando audiencia
pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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