Regimen juridico municipal
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Fernández Ruiz, J. (coord). (2003). Régimen jurídico municipal en México. México: Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México. Pp. 83-98. 0 m JORGE FERNÁNDEZ RUIZ (COORDINADOR) RÉGIMEN JURÍDICO MUNICIPAL EN MÉXICO EDITORIAL FACULTAD P O R R Ú A DE AV. REPÚBLICA DERECHO ARGENTINA, 15 MÉXICO, 2003 Derechos reservados © 2002, por Jorge FERNÁNDEZ Ruiz Circuito Mtro. Mario de la Cueva, s/n Ciudad Universitaria Delegación Coyoacán, 04510 México, D. F. e-mail: [email protected] Las características de esta edición son propiedad de EDITORIAL PORRÚA, S. A. de C. V. - 8 Av. República Argentina, 15, 06020, México, D. F. Queda hecho el depósito que marca la ley ISBN 970-07-3746-2 IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO ÍNDICE PRESENTACIÓN ............................................ IX Fernando Serrano Migallón INTRODUCCIÓN ........................................... Xl Jorge Fernández Ruiz CAPÍTULO I. El municipio a través de la historia .............. Clemente Salazar Colín CAPÍTULO II. Marco jurídico municipal y su evolución .......... Pablo Sergio Rebollo Munguía CAPÍTULO III. Derecho municipal ........................... Muricio Cruz Ortíz CAPÍTULO IV. El territorio y la población del municipio ...... María Eugenia Ángeles Reynoso CAPÍTULO V. La autonomía municipal ....................... Marcial López García C:APíTui.o VI. El gobierno municipal ........................ Carlos E Quintana Roldán CAPÍTULO VII. Patrimonio y hacienda municipales ............. Martín Gustavo Moscoso Salas CAPÍTULO VIII. Elección , suspensión y revocación de autoridades municipales ......................................... María de Lourdes l tientes Díaz CAPÍTULA IX. La administración municipal centralizada José Luis Ceballos Daza ............................... CAPÍTULO X. La administración municipal complementaria Miguel Angel Aguilar Espino ........................... CAPÍTULO XI. La planeación y desarrollo del municipio María Concepción Carlos Basurto .. ...................... CAPÍTULO XII . Las funciones públicas municipales Lucía Martínez Caballero ... ........................... CAPÍTULA XIII. Servicios públicos municipales Alejandro Ponce de León Prieto ...... .................... VII 1 23 45 67 85 109 127 155 179 201 217 239 255 Ei11 ÍNDICE CAPÍTULO XIV. La obra pública municipal .................. 275 Napoleón Fillat Martínez CAPÍTULO XV. Seguridad pública en el ámbito municipal ....... 291 Claudia Iris Zavala Silva Capítulo XVI. Los trabajadores al servicio del municipio .......... 313 María Luisa Hernández Cabrera CAPÍTULO XVII. Atribuciones municipales en materia de asentamientos humanos, ecología, desarrollo regional, uso de suelo y transporte ......................................... 327 Pedro Cartas López CAPÍTULO XVIII. Participación ciudadana en el municipio ..... 345 Oscar Alfredo López Arciniega CAPÍTULO XIX. Facultades de la Federación y de los estados en materia municipal ...................................... 363 Virginia Martínez Eleuterio a EL TERRITORIO Y LA POBLACIÓN DEL MUNICIPIO 83 Enviar a sus hijos o pupilos a las escuelas públicas o privadas a obtener la educación primaria obligatoria. Inscribirse en los padrones que determinen las leyes federales, estatales o municipales. Aceptar los cargos para formar parte de los organismos de participación popular previstos en las leyes. Tener un modo honesto de vivir. Asistir los días y horas que determinen las autoridades a recibir la instrucción que previene la Ley de Servicio Militar Nacional, siempre y cuando tengan la nacionalidad mexicana y la edad correspondiente. Avisar los cambios de domicilio, etcétera. E) Ley orgánica municipal del Estado de México ARTÍCULO 13.-Son habitantes del municipio las personas que residan habitual o transitoriamente dentro de su territorio. ARTÍCULO 14.-Los habitantes del municipio adquieren la categoría de vecinos por: I. Tener residencia efectiva en el territorio del municipio por un periodo no menor de seis meses. II. Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la vecindad. La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio municipal o renuncia expresa. La vecindad en un municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a otro lugar en función del desempeño de un cargo de elección popular o comisión de carácter oficial. la. El territorio y la población son elementos imprescindibles en el municipio, ya que éste no se concibe sin la existencia de uno o de otro. 2a. El territorio de los municipios se va a acotar de acuerdo con los polígonos que establezcan los diferentes niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. 3a. La población de los municipios cuenta con características comunes corno la lengua, usos y costumbres, pero lo que más resalta es el de la vecindad. 4a. De acuerdo con las leyes federales, locales y municipales los municipios se pueden crear, modificar y suprimir conforme las necesidades de sus habitantes. 84 MARÍA ELIGENIA ÁNGELES REYNOSO 5a. Existe diversidad de criterios todos coincidentes en cuanto ara adquirir y perder la vecindad en los municipios. a los requisitos para 6a. Los habitantes de los municipios cuentan con derechos y obligaciones inherentes a la educación, contribución en los gastos públicos, participación en la organización interna de los municipios, lección de autoridades entre otros. 7a. Al interior del municipio encontramos lo que algunos autores denominan des concentración o subdivisión; cualquiera que sea el nombre que se le de, se refiere a que van a existir ciudades, pueblos, villas, delegaciones, subdelegaciones y recibirán las anteriores de acuerdo con el número de habitantes y servicios públicos con que cuenten. BIBLIOGRAFÍA AGOSTA ROMERO, Miguel , Relaciones entre el municipio, la Federación y las Entidades Federativas, México, Ed. Porrúa, S.A., 1981. Segundo curso de derecho administrativo, México, Ed. Po- rrúa, S.A., 1989. Boza MORENO, José, El Derecho municipal en su doble orden doctrinal y legal, Madrid, Ed. García Enciso, 1952. C;ABANEI_LAS, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Argentina, Ed. Helianista , S.R.L., 1982 , Tomo VI. I^I?LLER, Hernian, Teoría del Estado, México, Ed. Fondo de Cultura Económi- ca, 1971. HUER"I'n BARRERA RENDÓN, Teresita, Derecho municipal, México, Ed. Porrúa, 1993. MOLINA, Cecilia, Práctica consular Mexicana, México, Ed. Porrúa , S.A., 1978. QUINTANA ROLDÁN, Carlos F., Derecho municipal, México, Ed. Porrúa, 2000. ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo, El municipio, México, Ed. Porrúa, 2000. SCHMIEI. ORDÓÑEZ, Ulises, Territorio, Diccionario jurídico mexicano, México, Ed. Porrúa , S.A., 1985, Tomo VIII. TRIGUEROS G., Laura, Nacionalidad. Diccionario jurídico mexicano, México, Ed. Porrúa, S.A., 1985, Tomo VI. Ramón, Derecho consular mexicano, México, Ed. Porrúa, CAPÍTULO V LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Marcial LÓPEZ GARCÍA 1. CONSIDERACIÓN PREVIA La autonomía suele confundirse con algunas ideas que le son afines, tales como la soberanía y la autarquía, de tal suerte, que se hará un análisis de estas ideas con el único propósito de poder comprender mejor la autonomía del municipio. Así, no debe confundirse esta autonomía con soberanía, ya que ésta, como se expresa más adelante, es única y, además, concomitante a la existencia del propio Estado; la soberanía, además de ser única, es ejercida a través de los diversos órganos en los que se divide el depósito de las funciones del poder del Estado, por lo que, de la misma manera, estos órganos son autónomos entre sí, mas no soberanos. De igual forma, en nuestro sistema jurídico, se hace referencia a órganos u organismos autónomos, tales como las universidades, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, etc., los cuales son creados por el propio Estado, que los dota de una organización diferente de la administración pública inserta en el poder ejecutivo, para con ello realizar sus actividades con independencia de aquella. Con la exposición de tales conceptos, se realiza un enfoque general de la autonomía municipal, la cual según veremos, no se trata de una autonomía similar a la de los organismos antes citados, sino que se trata (le una esfera de gobierno, la cual no puede actuar de manera independiente de los otros niveles de poder, pero sí cuenta con elementos que le permiten su funcionamiento con un alto grado de autonomía. H:> 86 MARCIAL LÓPEZ GARCÍA 2. SOBERANÍA , AUTARQUÍA Y AUTONOMÍA Soberanía a) Concepto. Soberanía significa -super omnia- lo que está por encima de todo, y se extiende al poder que no reconoce otro poder; para otros viene de la voz francesa superamus, como una potestad o imperio.''' El concepto de soberanía, comprendido en la teoría política, aparece en la Era Moderna a partir de los siglos XVI y XVII, como un poder decisorio en última instancia, que decide y ejecuta sus autodeterminaciones. Es coetáneo al nacimiento del Estado nacional, al que sirve de explicación y fundamento, ya que ambos conceptos, Estado y Soberanía, sirven al mismo propósito y evolucionan con igual significado. Por ello se ha afirmado que todo Estado debe poseer un poder soberano, una autoridad superior,' inapelable y jerárquicamente establecida que no admite ningún otro poder individual o de grupos sociales o políticos. La soberanía es una característica, atribución, o facultad esencial del poder del Estado que consiste en dar órdenes definitivas, de hacerse obedecer en un orden interno del Estado y de afirmar su independencia en relación con los demás Estados que forman la comunidad internacional. Por tanto, la existencia de un poder soberano es factor determinante para caracterizar al Estado y sobre todo la subordinación de todas las fuerzas sociales internas al poder. Tradicionalmente se ha expresado que la soberanía es el poder ilimitado de mantener la propia existencia, independientemente de toda voluntad extraña o superior, por un poder que no está sujeto a otro poder, al mismo tiempo que tiene como función primaria el mejoramiento social. Una autoridad suprema, inapelable y jerárquicamente establecida. La soberanía es el poder de mando en última instancia en una sociedad política. Para este efecto se distingue en soberanía de un Estado que hace referencia al hecho de determinar su forma de gobierno y de regular todos los negocios interiores sin intervención del exterior; y soberanía exterior del Estado, que se refiere a estar en posesión del poder y de los medios que permitan defender sus derechos, de realizar sus pretensiones e imponer sus decisiones. Este poder de mando soberano aparece como un poder político independiente, superior, de monopolio y de coacción, unitario, in^' SERRA ROJAS, Andrés, léoría del Eslado, México, Ed. Porrúa, 1999, p. 409. 1 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 87 divisible, inalienable e imprescriptible. Estos caracteres son, contrarios a los principios de dyrecho privado y justifican la obediencia al poder.`'' Para,Jellinek, citado por el doctor Felipe Tena Ramírez, la soberanía es un producto histórico, un aspecto polémico. No fue conocida en la antigüedad, porque no se dio entonces "la oposición del poder del Estado a otros poderes", la idea se 'gestó -en los finales de la Edad Media para justificar ideológicamente la victoria que alcanzó el rey, como encarnación del Estado, sobre las tres potestades que le habían mermado autoridad: el Papado, el Imperio y los señores feudales. Del primero reivindicó la integridad del poder temporal; al segundo le negó el vasallaje que como reminiscencia del Imperio Romano le debían los príncipes al emperador; de los señores feudales recuperó la potestad pública, que en todo o en parte había pasado a su patrimonio.'' Bodino, citado igualmente por el doctor Tena Ramírez, definió por primera vez al Estado en funciones de su soberanía: el Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les es común, con potestad soberana (summa potestas).64 b) Aspecto interno de la soberanía La soberanía es una propiedad del poder del Estado que consiste en que este poder máximo es la única fuerza social interna organizada jurídicamente que se impone a cualquier otra fuerza. Este ejerce un poder directo y extenso sobre sus súbditos y él puede tomar legalmente las providencias que estime adecuadas para el mejor desarrollo de una comunidad. La ciencia política reconoce como carácter de la soberanía su-'_ unidad. En un Estado no debe haber más que un poder soberano, reconocer otra fuerza es crear incertidumbres que rompen la armonía de la acción gubernamental. Problema diverso es el caso del estado federal en el cual se reconoce al Estado un principio soberano y se acepta la existencia de entidades federativas soberanas en cuanto a su régimen interior. Una adecuada y justa distribución de facultades permite no destruir la unidad general del Estado. "=' Ibid., p. 407. ``" TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano , México, Ed. Porrúa, 2000. p. 5. "' Idem. Ibid., p. 425. 88 MARCIAL LÓPEZ GARCÍA c) Aspecto externo de la soberanía La soberanía externa es el derecho de un país para mantener y sostener su independencia de toda subordinación a otro Estado. ,Jellinek, citado por el doctor Serra Rojas, afirmó que la soberanía externa no es más que un reflejo de la soberanía interna. Sin embargo, dada la situación mundial internacional, el problema ha cambiado notablemente, ya que la soberanía externa ejerce una mayor influencia sobre la soberanía interna.`'" La doctrina europea ha recogido los siguientes datos: la soberanía significa "la negación de toda subordinación a limitación del Estado por cualquier otro país", concepto negativo que se traduce en la noción positiva de "una potestad pública que se ejerce autoritariamente por el Estado sobre todos los individuos que forma parte del grupo nacional". Estas dos nociones, señala Tena Ramírez, que en realidad no son sino aspectos de una sola idea, engendran las dos características del poder soberano: es independiente y es supremo.67 Autarquía Una noción esencial de la polis es para Aristóteles la autarquía que aparece como una categoría ética, que no guarda relación con el concepto de soberanía, ni con la libre determinación del Estado. Para este autor, nos dice Jellinek, citado por Serra Rojas, "sólo exige para el Estado ideal la independencia potencial y actual respecto del exterior, independencia que se funda tal vez, no tanto en su naturaleza de poder supremo, cuanto en la situación que le es propia al Estado de ser en sí mismo suficiente para satisfacer todas sus necesidades"." Rafael Bielsa, al referirse a la idea de autarquía, señala que las comunas son autárquicas, porque no se dan sus cartas orgánicas, sino que ese carácter resulta de: lo., de su personalidad jurídica de derecho público; 2o., del fin de la institución; 3o., de la creación directamente legal; 4o., del contralor, por atenuado que sea, que ejerce el poder central, es decir, el gobierno provincial respecto de las comunas en las provincias.69 "" /dem. "' TEMA RAMÍREZ, Felipe, op. cit., p. 6. SERRA RojA.s, Andrés, op. cit., p. 410. BiutsA, Rafael, Principios de régimen municipal, Buenos Aires, Argentina, Ed. AbeledoPerrot, 1962, p. 29. 1 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 89 La expresión autarquía, señala Bielsa, refiriéndose a Argentina, empezó a aplicarse primero en la doctrina, luego en las leyes y por último en la jurisprudencia, de suerte que se puso orden en la clasificación de los órganos, diferenciándose los descentralizados administrativamente, o autarquías, de los descentralizados políticamente, o sea las provincias. El concepto de autonomía quedó exclusivamente referido a las provincias, pero ha sido empleado también relativamente, para significar que una actividad determinada es independiente, aun dentro de una entidad autárquica...70 Baldo Cavalcanti, citado por Ives de Olivera, refiriéndose al pensamiento de Bielsa, dice: "Bielsa entiende por autarquía o ente autárquico toda persona jurídica, que dentro de los límites del derecho objetivo y teniendo capacidad para autodeterminarse, es considerada, con relación al Estado, como uno de sus órganos, porque los fines que se propone son los mismos del Estado".` Según Ray Gay de Montellá, citado igualmente por Ives de Oliveira, señala que la autarquía descansa sobre tres bases: técnica, práctica y espiritual. Las bases técnicas son las que convergen principalmente hacia el campo productivo y comercial; las prácticas se refieren a la autonomía económica; las espirituales residen en la voluntad y disciplina de los productores y sobre todo de los consumidores. La autarquía tiene un fin eminentemente administrativo, y el municipio tiene, junto a la administrativa, una función política.` Autarquía, dice, es facultad de administrar lo propio, constituyendo el sistema más avanzado de descentralización interna; autonomía, en cambio, es un concepto que se aplica en el campo político e importa la facultad de darse leyes a sí mismo. Como municipalista consciente y vigoroso Greca fue siempre claro y objetivo; por eso afirmaba: la teoría limita el campo de la acción edilicia a las formas de los organismos autárquicos nos parece sumamente peligrosa para el porvenir del régimen municipal del país." Ese punto de vista es sustentado y adoptado por varios estudiosos brasileños. Guimaraes Menegale,_ señala, a propósito que; autonomía califica políticamente; autarquía significa administración propia. Autarquía y autonomía no se identifican, pues como ya se ha anotado, autonomía significa calificación política. La autarquía, 711 Ibid., p. 31. 71 OLVEIRA, Ives de, Curso de derecho municipal, s.l.i; Ed. Abeledo-Perrot, p. 164. 7s Idem. 74 Ibid., p. 165. Y 90 MARCIAL LOPEZ GARCÍA refiriéndose a Brasil, no tiene base territorial, sólo tiene base institucional. La autarquía es persona de derecho público, creada y no reconocida sólo por el Estado; dotada, en consecuencia, de características estatales como son: el poder de reglamentar; el poder de imponer tributos; el de recaudarlos y aplicarlos y la sujeción a un foro especial. 3. DE LA AUTONOMÍA DE t.OS PODERES Y ORGANISMOS DEL ESTADO A) La autonomía de los poderes federales del Estado mexicano En el concepto tradicional de Estado , se establece que para su existencia necesariamente deben concurrir sus tres elementos : territorio, pueblo y poder; territorio que puede decirse que es el espacio donde el Estado ejerce su poder; el pueblo , que son los hombres que pertenecen a este Estado, y poder que constituye la organización que dirija al Estado, este ú ltimo elemento, el poder, debe iniciarse señalando que el poder es uno solo y lo que se divide son sus órganos que lo ejercen , de tal suerte que conviene precisar la relación que guardan. Montesquieu , citado por el doctor Ignacio Burgoa O., señaló la necesidad del principio de la división o separación de poderes, como garante de la seguridad jurídica. Si las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes fueran las mismas que las elaboran y si no existe entre una y otras ningún órgano que decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de dicha aplicación y que velara por la observancia de la Constitución , en una palabra, si fuera un solo órgano del Estado el que concentrara las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, no habría sistema democrático , que es de frenos y contrapesos recíprocos, sino autocracia , cualquiera que fuese el contenido ideológico del régimen respectivo. Continúa señalando , el principio de división de poderes enseña que cada una de esas tres funciones se ejerza separadamente por órganos estatales diferentes , de tal manera que su desempeño no se concentre en tuco sólo, como sucede en los regímenes monárquicos absolutistas o en los autocráticos o dictatoriales . División implica, pues, separación de poderes legislativo , ejecutivo y judicial en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en órganos distintos, interdependientes , y cuya conjunta actuación entraña el desarrollo del poder público del Estado . Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habría vinculación recíproca: serían tres poderes "soberanos", es decir habría tres "soberanías" diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hipótesis se romperían la unidad y la indivisibilidad de la soberanía.' El principio de división o separación de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes "soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta el poder público del Estado que es uno e indivisible. Se tratará, por ende, de poder legislativo si el objeto de su desempeño como función de imperio consiste en la creación de normas de derecho abstractas, generales e impersonales; de poder ejecutivo si los actos autoritarios en que se revela estriban en la aplicación concreta, particular o personal de tales normas, sin resolver o dirimir ningún conflicto jurídico; y de poder judicial cuando se decide una controversia o contienda de derecho mediante la citada aplicación, produciéndose un acto jurisdiccional.'' Dichas funciones no se confieren con exclusividad a determinados grupos de órganos estatales; es decir, que la distribución de los poderes legislativo , ejecutivo y judicial no origina círculos competenciales cerrados entre tales grupos orgánicos, de tal manera que ninguno de éstos pueda únicamente ejercer uno solo de esos poderes. En otras palabras, la calificación de "órganos legislativos, ejecutivos y judiciales" obedece que sus respectivas funciones primordiales estriban en elaborar leyes, en aplicarlas a casos concretos sin resolver ningún conflicto, jurídico o en decidir controversias de derecho conforme a ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin embargo, que cada uno de dichos órganos pueda ejercer funciones que no se comprendan en su principal esfera competencial.7e Estas consideraciones fortalecen la distinción que existe entre "órgano" y "poder", pues la identificación de ambos conceptos provoca serias confusiones en la interpretación y aplicación de los mandamientos constitucionales en que se emplean. Los poderes legislativo, ejecutivo y judicial son esencialmente inalterables. Nada ni nadie puede cambiar su implicación sustancial. Lo único que puede modificarse preceptivamente es su distribución entre los órganos del Estado o reformarse la órbita competencia) de éstos. Por tanto, la teoría llamada división de poderes, aunque ostente una denomina79 BURGOA ORIHUELA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano , México , Ed. Porrúa, 2001, 14a. ed., p. 580. 7' Ibid., p. 582. 76 Idem. 92 MARCIAL LÓPEZ GARCÍA ción impropia, debe entenderse como separación, no de funciones en que el poder público se traduce, sino de los órganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concentren en uno solo que las absorba totalmente." B) La autonomía de los órganos constitucionales autónomos Al referirse a los órganos constitucionales autónomos, debe tomarse como referencia al derecho comparado y remitirse a la doctrina jurídica europea para encontrar las características de estos órganos que constituyen en el derecho constitucional comparado poderes diferentes a los tradicionales; son órganos cúspide en la toma de las decisiones que les competen, y sus elementos distintivos son: la independencia, la apoliticidad, las inmunidades para sus miembros, la transparencia, la intangibilidad, las responsabilidades y un estatuto específico para sus titulares. 11 El doctor Jesús de la Fuente Rodríguez, al explicar la autonomía del Banco de México, refiere a las características que señala el doctor Cárdenas Gracia, respecto de los órganos constitucionales autónomos señalando los siguientes principios que caracterizan o deben caracterizar a los órganos constitucionales autónomos: autonomía o independencia; los titulares de estos órganos deben ser propuestos por el poder legislativo; apoliticidad; inmunidades; responsabilidades; transparencia; intangibilidad; funcionamiento interno apegado al estado de derecho." En nuestro sistema jurídico, el Instituto Federal Electoral, se trata evidentemente de un órgano del Estado autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en donde el poder ejecutivo no tiene relevancia, ni en su integración ni en su funcionamiento como ocurrió en el pasado reciente, y sólo el poder legislativo a través de los partidos-grupos parlamentarios interviene en su integración, pero no en la conducción efectiva del órgano, la que se deja a los ciudadanos. El órgano está dotado de autonomía y es independiente en sus decisiones de los otros poderes. No tiene una naturaleza jurídica clara en el derecho positivo mexicano. No es un organismo descentralizado, pues no está en la órbita de la administración pública, ni " Idem. 79 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Artículo 41, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, Instituto de Investigaciones jurídicas, edición 1999. " DE LA FUENTE. RoDRÍGUEZ , jesús, "Tratado de derecho bancario y bursátil, México, Ed. Porrúa, 1999 , 2a. ed., p. 96. en la del poder ejecutivo, pero tampoco corresponde ubicarlos en cualquiera de los otros dos poderes.` En 1980, se elevó el principio de autonomía universitaria a rango constitucional adicionándole una fracción al artículo tercero de la Constitución. La autonomía es una facultad que poseen las universidades para autogobernarse -darse sus propias normas dentro del marco de su Ley Orgánica y designar a sus autoridades-, para determinar sus planes y programas dentro de los principios de libertad de cátedra e investigación y, para administrar libremente su patrimonio. La autonomía constitucional sólo se refiere a las universidades públicas y no a las privadas. La autonomía debe entenderse como el ejercicio de ciertas facultades que originalmente corresponde al Estado, en tanto que están directamente relacionadas con el servicio público de educación, en este caso del tipo superior; es decir, el Estado se desprende de esas facultades que le son propias para depositarlas en otra entidad creada por él. En segundo lugar, la autonomía se otorga sólo mediante un acto jurídico emanado del órgano legislativo, sea federal o local, por lo que no existe autonomía emanada de actos del ejecutivo o del judicial. En tercer lugar la autonomía, se ejerce sólo por algunos organismos descentralizados del Estado, por lo que no es posible concebir una dependencia y organismo integrado a la estructura del gobierno central y que al mismo tiempo sea autónomo. No puede concebirse la autonomía fuera del marco jurídico que le es propio, ni otorgada por otra instancia que no sea el Estado, de allí que la autonomía sea una condición jurídica que sólo puede otorgarse a instituciones públicas.` A decir del maestro Fix-Zamudio , el ejercicio de la autonomía de las universidades públicas, se refiere como ha quedado apuntado, a establecer su forma de gobierno, así como establecer sus planes y programas de estudio, al establecimiento de la libertad de cátedra entre otras, pero no quiere decir que se está creando un estado sobre otro estado, por lo que el ejercicio de estas facultades debe realizarse dentro del marco jurídico que el poder legislativo le ha otorgado. 80 Mero. MELGAR ADALID, Mario, Artículo 3o. Constitucional, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, Instituto de Investigaciones Jurídicas, edición 1999. 94 MARC IAL LÓPEZ GARCÍA El que alguna autoridad pretenda realizar acciones que afecten cualquiera de estas prerrogativas otorgadas a las universidades públicas, estaría afectando su autonomía otorgada en la propia Constitución. D) La autonomía de la Comisión Nacional de Derechos Humanos El establecimiento de la Comisión Nacional de Derechos Humanos creada por acuerdo presidencial de 5 de junio de 1990, no obstante que conforme a su marco jurídico original dependía de la Secretaría de Gobernación como órgano desconcentrado , desde sus inicios demostró un grado excepcional de independencia que le otorgó amplio prestigio en todos los sectores sociales y además fue el inicio de una cultura de los derechos humanos, que es un factor esencial para lograr su verdadera tutela. La Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en sus artículos primero y segundo señala que: ARTíc:u1.o lo.-Esta ley es de orden público y de aplicación en todo el territorio nacional en materia de Derechos Humanos, respec-to de los mexicanos y extranjeros que se encuentren en el país, en los términos establecidos por el apartado "B" del artículo 102 constitucional ARTícuLO 2o.-La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. De la lectura de dichos preceptos puede desprenderse que dicha Comisión tutela un mandamiento establecido a nivel constitucional. Su naturaleza jurídica puede atribuirse como un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propios, elementos que le son asignados a los organismos descentralizados, como se comentó al referirnos a la Universidad Nacional y como se expondrá en el siguiente apartado, sin embargo, en mi concepto no se determinó si era un organismo descentralizado del Estado o de la Administración Pública, de la cual puede eliminarse ya que no depende del Ejecutivo como titular de la administración pública o como un organismo que dependa sectorialmente de una dependencia del pro- LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 95 pio Ejecutivo, no se especificó de manera clara que se trataba de un organismo descentralizado del Estado como ocurre con la Universidad Nacional. El carácter autónomo del organismo se refuerza en el sistema de designación de su presidente, ya que su nombramiento no corresponde, como se establecía anteriormente, al Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores, sino que se estableció un nuevo procedimiento de designación de su presidente, el cual se encuentra contenido en el artículo 10, el cual establece: ARTÍCULO 10.-El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos. Con base en dicha auscultación, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores propondrá al pleno de la misma una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo, o, en su caso, la ratificación del titular. El artículo a que se hace referencia fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 2001 , el cual sustituye la forma de designación del titular de la Comisión , lo cual reafirma su autonomía a que se refiere el artículo segundo igualmente citado. E) La autonomía de los organismos descentralizados de la Administración. Pública El artículo 90 constitucional dispone que la administración pública federal será centralizada y paraestatal y que el Congreso definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales. La descentralización administrativa representa una corriente que día a día va tomando mayor incremento en los Estados contemporáneos y que en términos generales consiste en confiar algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración centralizada una relación diversa de la de jerarquía, pero sin 96 MARCIAL LÓPEZ GARCLA que dejen de existir respeto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del Poder.` La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, dispone que son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Como puede observarse, una de las características de la descentralización, es que estos organismos cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio, y su actuación se regula por las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la cual establece la forma de constitución, organización y funcionamiento. El artículo 11 de la citada lev refiere a la autonomía de las entidades paraestatales, dentro de las que se encuentran como ya se mencionó los organismos descentralizados, y se refiere a que gozarán de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos señalados en sus programas. Al efecto, continúa señalando este precepto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta con los demás que se relacionen con la administración pública. El otorgamiento de personalidad y del patrimonio puede obedecer a alguno de estos dos motivos: el de dar a un organismo determinado una simple autonomía técnica o el de concederle una verdadera autonomía orgánica. La autonomía técnica consiste en que los órganos administrativos no están sometidos a reglas de gestión administrativa y financiera que, en principio, son aplicables a todos los servicios centralizados del Estado." F) La autonomía de la Auditoría Superior de la Federación De acuerdo con lo previsto por el artículo 79 constitucional, la entidad de fiscalización superior de la federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre la organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Como puede observarse, la actividad de revisión de la cuenta pública, corresponde a la Cámara de diputados, para lo cual se apoya en la Auditoria Superior de la Federación, tal y como se establece T 12 FRAGA, Gabino, Derecho adrninislrativo , México, Ed. Porrúa, 1998, 37a. eci., p. 198. " Ibid ., p. 200. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 97 en el artículo 3o., de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el cual establece: ARTÍCULO 3o .-La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos , en la Auditoría Superior de la Federación , misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley. Como puede observarse, la Auditoría Superior de la Federación coadyuva a una facultad de la Cámara de Diputados, sin embargo, su autonomía está enmarcada a la actividad propia de fiscalización de la Cuenta Pública a cargo de dicha Cámara, por lo que su autonomía estriba, en mi concepto, en gestión organización y funcionamiento, ya que si bien es cierto que ésta actúa de manera más o menos independiente de la Cámara, su actividad no puede ser otra que la que es conferida a ésta. Su autonomía se configura igualmente, como ocurre en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la forma de designación del titular, ya que, como lo establece el artículo 79 constitucional la Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido exclusivamente por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento. De lo que se colige que la autonomía reviste aspectos más de carácter técnico de la actividad que desarrolla. G) La autonomía de las regiones autónomas en el derecho español El sistema jurídico español se caracteriza por ser un solo Estado políticamente descentralizado. No se trata de una federación compuesta por estados miembros, sino de un Estado unitario complejo, en cuanto integrado por un pluralidad de organizaciones territoriales autónomas. Ello no encierra una contradicción entre la aparente oposición entre los términos "Estado unitario" y "Estado compuesto". 1 98 MARCIAL LÓPEZ GARCÍA En el caso español, el Estado unitario políticamente descentralizado aparece compuesto por organizaciones territoriales autónomas. Nos encontramos de esta forma ante el Estado autonómico, que cobra su nombre del principio general organizativo de la autonomía en que se asienta. Este Estado autonómico se nos presenta como un Estado complejo integrado por unidades políticamente descentralizadas, o lo que es igual dotadas de una verdadera autonomía política, esto es, por la Comunidades Autónomas." El régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y la diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin homogeneidad no habría unidad ni integración en el conjunto estatal. Sin la diversidad no existiría pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas ambas características del Estado autonómico.s' La autonomía implica como se ha advertido, una distribución vertical del poder estatal, que se atribuye a las diversas instancias contempladas por el artículo 137 de la Constitución española: el Estado titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito.be El principio de unidad se presenta como otro elemento esencial sobre el que se fundamente la organización territorial del poder del Estado. Su significación estriba en el logro de la integración de la pluralidad de los centros de gobierno a los que da lugar el principio de autonomía en una unidad estatal armónica, de manera que se puedan dominar las fuerzas centrífugas que presionan sobre la construcción estatal. La Constitución Española contempla un conjunto de principios que han de regir el ordenamiento jurídico interno tanto del Estado como de las propias Comunidades Autónomas. Con ellos se trata de lograr un régimen jurídico-constitucional común en sectores de capital importancia, tales como el ejercicio de los derechos y libertades, la relación entre las diversas instancias estatales entre las que se distribuye verticalmente el poder y el propio marco socioeconómico, tales principios son: igualdad, solidaridad y unidad de mercado.87 Ma FERNÁND EZ SEGAL) o, Francisco , El Sislenaa constitucional español, Madrid, España, Ed. Dikinson , 1992, p. 867. 17 Ibid., p. 870. Ident. Ibid., p. 872. R
