Acción popular de inconstitucionalidad final

1
Seudónimo: SS Furt
TEMA:
Análisis de la Acción Popular de Inconstitucionalidad de Salta, desde una
perspectiva Neoconstitucionalista, a través de la jurisprudencia de la Corte de
Justicia de Salta durante el periodo que abarca desde el año 2002 hasta
Agosto de 2015.
RESUMEN
Para poder efectuar un análisis critico de los fallos de la Corte de Justicia
de Salta sobre la Acción popular de Inconstitucionalidad, he considerado
importante para este trabajo de investigación, explicar en primer término, cual
será el marco teórico con el que he de partir, y teniendo en cuenta que
estamos ante un Estado de Derecho Constitucional, considere que para este
tipo de acción, la perspectiva filosófica mas
acorde era el Neo
constitucionalismo expuesto por el Dr. Rodolfo Vigo. A la vez, y siguiendo al
Dr. Alfonso Santiago, me pareció interesante su concepción de que el Poder
Judicial cumple un rol político que no se puede desconocer, por lo que
partiendo de lo por él expuesto, he de analizar también la acción popular en
Salta.
En segundo termino, señalo algunos aspectos generales y coincidentes a
lo largo de la Jurisprudencia de la Corte de Salta en casos que se
interpusieron la Acción Popular de Inconstitucionalidad o bien se iniciaron
otras acciones pero que la Corte de Salta, a través de la reconducción, la
calificaron como acción popular. Luego, con la misma metodología analizo
aspectos particulares, pero que los miembros de la Corte no tienen un criterio
uniforme, tales como sobre la legitimación activa, los efectos, el trámite y la
finalidad de la acción objeto de estudio. Cabe aclarar que si bien existen
otros aspectos a analizar en esta acción, los he de postergar para una
posterior investigación doctoral.
Por ultimo, concluyo sobre la importancia, a mi criterio, de que al momento
de fallar una acción popular de inconstitucionalidad, la misma sea analizada
desde el marco teórico que expuse, por considerar que es el más acorde con
los lineamientos sentados por la Corte Suprema de la Nación y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
DESARROLLO
Introducción
2
En este trabajo desde una perspectiva filosófica Neoconstitucionalista y
partiendo de que una de las funciones del Poder Judicial es política; intentare
analizar los fallos de la Corte de Justicia de Salta que aluden a la Acción
Popular de Inconstitucionalidad, desde el año 2004 hasta Agosto de 2015; y
de esta forma, poder determinar las características propias de esta acción
directa, siguiendo la perspectiva de nuestra Corte Provincial y en forma
paralela señalar cuales serian las mas apropiadas, según mi criterio,
siguiendo lo dictaminado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
con relación al control de convencionalidad.
Marco Teorico
El Neoconstitucionalismo:
No cabe duda, como lo señalaron grandes doctrinarios, que actualmente
nos encontramos en un Estado de Derecho Constitucional, con un gran
predicamento no sólo entre juristas sino entre la ciudadanía en general, sin
embargo, lo anima una cierta lógica difícil de controlar o limitar que según el
Dr. Rodolfo Vigo, puede llegar a un desequilibrante predomino del poder
judicial, incluso algunos identifican que desde este Estado de Derecho se ha
ido consolidando uno nuevo: el Estado de Derecho Judicial.
De ese modo, si bien se invocan por parte de abogados y jueces muchos
de esos nuevos conceptos que componen el escenario de estado
constitucional, (por ejemplo: Ruptura de la identificación entre derecho y ley,
derechos humanos, principios, ponderación, argumentación, equidad, etc.),
en razón del escaso tratamiento y desarrollo teórico que los respalda, ellos
terminan configurando vías inidóneas para adoptar decisiones que con esa
cobertura proyectan preferencia ideológicas o de otra índole.
En consecuencia, el citado filósofo, explica que sólo verdaderos y
profundos cambios en la metodología y el contenido en la enseñanza de
derecho, como del aparato institucional jurídico, puede aportar y contribuir a
la necesaria racionalidad, seguridad jurídica y humanismo que es posible y
necesaria de brindar por el derecho. El Estado de Derecho Constitucional
implicó superar muchos de los vicios implícitos del Estado de Derecho Legal
que llegaban a delinear un derecho formalista, individualista, estatista,
juridicista, abstracto, cientificista y dogmático que poco tiene que ver con lo
que se avizora en la realidad y reclama la sociedad.
De este modo, siguiendo lo precedentemente expuesto por el citado autor,
3
el Estado de Derecho Constitucional requiere una teoría no positivista, dado
que entre otras cuestiones deberá hacerse cargo del contenido y límites
morales que se reconocen al derecho. Recordemos que junto al derecho
puesto, hay una juridicidad que sólo cabe reconocer por el que crea derecho,
dado que ella es “indisponible”, y su contradicción clara y grave terminará
abortando su esfuerzo creativo. Sin demasiado rigor se habla al hilo del
Estado de Derecho Constitucional, de una teoría “neoconstitucionalista” en
donde – según Rodolfo Vigo - se incluyen autores contemporáneos que
respaldan y explican al mismo. En esa nómina están: Alexy, Dworkin,
Zagrebelsky, Nino, Ferrajoli, Prieto Sanchís, Ollero, etc., y todos ellos en
mayor o menor medida y diferentes fundamentos, pueden ser adscriptos a
teorías no positivistas en tanto básicamente defienden los límites morales del
derecho y un saber práctico.
La segunda mitad del siglo XX en Europa marca el transito del Estado de
Derecho legal al Estado de Derecho Constitucional, o sea el paso – al decir
Ferrajoli – del Estado de Derecho débil al Estado de Derecho fuerte. Así, esto
supone superar la sinonimia entre ley y derecho, impulsado por la Revolución
Francesa y receptado en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. A partir de
este nuevo marco, los jueces no pueden quedar reducidos, según el Dr. Vigo,
a ser la boca inanimada de la ley, sino que se les reclamara que al decir el
derecho digan el derecho constitucional y no solo el legal, aunque para esa
función, en lugar de encomendársela a los jueces ordinarios, se crean jueces
constitucionales cuya tarea especifica será que la Constitución sea un limite
a toda decisión y producción normativa; por lo que, frente a este escenario, y
a partir del Tribunal de Nuremberg, el escenario Judicial, comienza un
proceso de transformación, donde la Teoria Ius positivista normativista de la
Escuela Exegética y de Kelsen, sufre conversiones y criticas; tales como las
de Radbruch en Alemania, que fue la que más impacto me provocó, que
según palabras del Dr. Vigo, denuncia la complicidad teórica del
iuspositivismo frente al Nazismo
Con el Neoconstitucionalismo, El derecho, es más que normas, también
son principios o valores: Es al que se apela para sancionar al que cumple
una ley que los pudiera violentar, por eso, según diferentes doctrinarios se
atribuye a Nuremberg el haberlos potenciado. El Dr. Vigo afirma que los
principios del EDC –según Alexy- son contenido moral y forma jurídica, y
4
ellos constituyen mandatos de optimización en cuanto reclaman la mejor
conducta según las posibilidades fácticas y jurídicas implicadas.
A la vez, nos insta a recordar que los derechos humanos pueden
formularse a través de las modalidades propias de los principios, aunque es
posible imaginarnos principios que no sean derechos humanos. La equidad,
en el Estado de Derecho Constitucional asume un rol importante. No se trata
de ignorar la seguridad sino de conferirle un lugar subsidiario o adjetivo en el
derecho, en tanto lo decisivo es que éste determine y procure lo justo, pero
fundamentalmente que no transija con una injusticia extrema, evidente o
inequívoca.
De ese modo el esfuerzo de los juristas se orienta a la equidad, a la justicia
del caso. Desde ese propósito está claro la relevancia del caso al que se le
brindará la respuesta jurídica y también la decisividad que adquiere un
análisis apropiado de las consecuencias de esa resolución particular, y un
buen ejemplo de ésta preocupación lo constituye el artículo 43 del Estatuto
del Juez Iberoamericano – aprobado por la Cumbre Judicial Iberoamericanaque lleva por título Principio de Equidad y que indica a los jueces que al fallar
deben hacerlo con “equidad” y “procurarán atemperar las consecuencias
personales, familiares o sociales desfavorables”.
Por último, y concordancia con todo lo expuesto siguiendo al Dr. Rodolfo
Vigo, hoy y siempre, La filosofía del derecho y el derecho constitucional tiene
mucho que decir en orden al referido reclamo de cambios, pero por supuesto
que no se agota en esos ámbitos la tarea de pensarlos y proponerlos, dado
que finalmente es un cambio de matriz o paradigma; en especial con la
acción popular de inconstitucionalidad, que requiere para su efectividad, ser
comprendida desde esta perspectiva filosófica.¿Función Política del Poder Judicial y de la Corte Provincial?:
En este trabajo, partiré de la conclusión del Dr. Alfonso Santiago, en la que
afirma que el Poder Judicial tiene una función política y que nosotros
tenemos un sistema jurídico inspirado no sólo en el francés europeo1 sino
también en el sistema norteamericano2
1
Circunscriben la función de los jueces a la resolución de conflictos particulares mediante la
interpretación y aplicación de las normáis vigentes. Les está vedado a los magistrados entrar
a considerar por sí su constitucionalidad y, por tanto, tienen la obligación ineludible de
aplicarlas (Cf. SANTIAGO, Alfonso (h); “Los modelos institucionales de Cortes Supremas”;
5
En nuestro sistema, al aumentar considerablemente el poder político que
detentan los jueces, se modifica sustancialmente la naturaleza de la misión
que tiene encomendada el Poder Judicial y, muy particularmente, la Corte
Suprema. Los jueces, al tener potestad de derogar para el caso concreto las
normas y actos inconstitucionales, pueden actuar como legisladores
negativos y ejercen poder político, ya que hacen prevalecer su decisión sobre
lo dispuesto por el Poder Legislativo o el Ejecutivo.
Como reiteradamente ha expuesto este autor, quien cita a Karl
Loewenstein: “el control de constitucionalidad es, esencialmente control
político, y cuando se impone frente a los otros detentadores del poder, es en
realidad una decisión política. Cuando los tribunales proclaman y ejercen su
derecho de control, dejan de ser meros órganos encargados de ejecutar la
decisión política y se convierten por propio derecho en un detentador del
poder semejante, cuando no superior, a los otros detentadores del poder
instituidos (Teoría de la Constitución, Ariel, Buenos Aires, 197)”3
Como órgano jurisdiccional le corresponde la resolución en última instancia
nacional de las controversias judiciales que se le presenten. Como Poder
integrante del gobierno del Estado argentino, comparte con el Ejecutivo y el
Legislativo la conducción general del país. Entonces me pregunto: Si
estamos ante una Corte Provincial; ésta también compartirá con el Ejecutivo
y Legislativo Provincial, la conducción de la provincia? En nuestra
Constitución Provincial, se alude al Poder Judicial como uno de los órganos
de Gobierno, previsto en la Sección Segunda. A la vez, en el art. 150 de la
Constitución Provincial, la Corte es Tribunal y al mismo tiempo, Poder de
Estado. Circunstancia que aunque no es aceptada en nuestra provincia, ni
aún por nuestro más alto Tribunal local, no se puede desconocer o tapar,
pues esto, seria como negar el propio ordenamiento jurídico y sistema
institucional. Al respecto, afirma Alfonso Santiago citando a Julio Oyhanarte,
que la Corte Suprema “…tiene sobre sí graves responsabilidades de carácter
extra o suprajudicial. Una de ellas, tal vez la de mayor relevancia, es el
Tratado de Derecho Judicial; Tomo I; Cap. XXXII, pág. 1124-1125).
2
Insertan el control de constitucionalidad dentro del ejercicio de la función jurisdiccional. (Cf.
SANTIAGO, Alfonso, (h), pág. 1125.
3
SANTIAGO, Alfonso (h); “Los modelos institucionales de Cortes Supremas”; Tratado de
Derecho Judicial; Tomo I; Cap. XXXII.
6
control de constitucionalidad de las leyes, de los actos administrativos y de
las sentencias… Esta claro por tanto, que la Corte Suprema coparticipa en el
ejercicio del poder estatal y tiene a su cargo funciones políticas, en el más
elevado sentido del vocablo (Historia del Poder Judicial, Revista Todo es
Historia, mayo 1972, p.90).”4
Para Alfonso Santiago, la Corte, está ejerciendo las funciones de tribunal y
Poder. Sin embargo, no cabe duda de que es en algunos casos de especial
relevancia pública donde se nota particularmente la actuación de la Corte
Suprema como Poder de Estado, participando en la conducción general del
Estado. Es obvio, por otra parte, que en el ejercicio de la jurisdicción que le
acuerdan la Constitución y las leyes nacionales, es Suprema, a igual título,
que los demás departamentos del gobierno federal en la órbita de sus
atribuciones que nuestra Corte Provincial, por ende, es uno de los Poderes
del Estado.
Dicho autor, luego de exponer la naturaleza institucional de la Corte
Suprema, expresa que resulta importante analizar las funciones que cumple
en nuestro sistema político. Así, las cinco principales funciones que están a
cargo del Poder Judicial y en especial de la Corte Suprema, son: a) ejercicio
de la función jurisdiccional; b) creación pretoriana de derecho; c) control de
constitucionalidad de las normas y actos estatales; d) control externo de
legalidad y razonabilidad de la actividad de la Administración Pública, y e)
función política.
De todas ellas, me parece interesante desarrollar algunas por guardar
estrecha relación con lo que constituye la Acción Popular y resultar más
novedosas. Así, tenemos que cuando se habla de “creación pretoriana de
derecho”, se otorga a los jueces la elasticidad necesaria para que puedan a
través de ella actualizar el derecho a las necesidades del presente y
encontrar las soluciones adecuadas a cada caso cuando ellas rebasen las, a
veces, estrechas previsiones normativas.
Todos sabemos, que son varias las instituciones jurídicas que tienen origen
jurisprudencial y que luego recibieron reglamentación legislativa o incluso
constitucional. En las Bases, Alberdi preveía esta función pretoriana a cargo
de los jueces cuando señalaba: “La jurisprudencia es el gran medio de
4
SANTIAGO, Alfonso (h); Ibid., pag.;1126.
7
remediar los defectos de las leyes (. . .). Creada la jurisprudencia, que es el
suplemento de la legislación, siempre incompleta”5
Por este motivo, y como ya lo exprese, no se puede negar el componente
político de esta potestad del Poder Judicial, que no solo complementa sino
que hasta llega a modificar la tarea legislativa del Congreso, Ella puede y
debe ser utilizada como un instrumento al servicio de una postura activista
del tribunal, cuando la prevalencia de la Constitución lo requiera.
Alfonso Santiago, ha señalado que si bien la función de control
constitucional se ejerce dentro de la función jurisdiccional, no cabe duda de
que la misma tiene pautas de comportamiento distintas. Allí especialmente la
Corte Suprema actúa como poder de Estado, interpretando una norma
jurídica qué no es sólo eso y, por lo tanto, utiliza métodos y criterios
interpretativos
propios.
La
Corte
Suprema,
cuando
analiza
la
constitucionalidad de una norma, está haciendo algo parcialmente distinto a
la resolución de un simple caso entre partes. No está juzgando según la
norma sino que juzga a la propia norma, según parámetros axiológicos y
normativos superiores.
Sin lugar a dudas, es en el ejercicio de esta función de control de
constitucionalidad donde se refleja en mayor medida la politicidad de las
funciones del Poder Judicial y muy particularmente de la Corte Suprema o
del Tribunal Superior Provincial. Incluso ella, en alguna medida, otorga a los
jueces un cierto grado de poder constituyente.
En
nuestra
Constitución
Provincial,
este
poder
constituyente
le
encontramos expresamente establecido en el art. 153 cuando afirma en su
inciso “I…Es la interprete final, en el ámbito provincial, de las constituciones
de la Nación y de la Provincia… II: Le compete conocer y decidir en forma
originaria en las acciones sobre inconstitucionalidad de leyes, decretos,
ordenanzas, reglamentos o resoluciones que estatuyan sobre materias
regidas por esta Constitución…”.
Siguiendo a Néstor Sagüés, podemos señalar que “En nuestro país rige el
sistema más democrático posible de control de constitucionalidad, que es el
que permite que todo habitante de la Nación, afectado en sus derechos, sea
titular de una acción de defensa que le posibilite, en definitiva, apelar a la
5
ALBERDI, Juan B., Bases, Plus Ultra, Buenos Aires, 1994, cap. XXXIV.
8
institución de la inconstitucionalidad para cuestionar en sede judicial las
normas y actuaciones en virtud de las cuales se hayan lesionado su persona,
su patrimonio o sus intereses”6:
Por otro lado, debo señalar que la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
la elaboración de reglas para la revisión constitucional, ha mencionado que
debe presumirse la constitucionalidad de las normas y actos estatales y entre
dos
interpretaciones
constitucionalidad
de
posibles, hay
la
norma,
que elegir
puesto
que
la
la
que sostiene
la
declaración
de
inconstitucionalidad es la última ratio del ordenamiento jurídico, y sólo se
deroga la parte inconstitucional de una norma permaneciendo la validez del
resto. Éstas, son el baluarte principal de nuestra Corte Provincial, pero a mi
criterio, si esa presunción no se puede sostener por lo manifiesta de la
inconstitucionalidad de aquellas normas inferiores de otros poderes del
Estado, es obligación efectuar el control aun de oficio.
En consecuencia, si se quisiera preservar la seguridad jurídica y la división
de poderes, tal como lo señala en diferentes fallos la Corte Provincial, se
debería tener en cuenta estas reglas y examinar el fondo del asunto; pero no
utilizar normas infraconstitucionales como el Código Procesal Civil y
Comercial
de
Salta,
para
no
meritar
una
Acción
Popular
de
Inconstitucionalidad, la cual fue prevista por los mismos Constituyentes, en
nuestra Constitución Provincial con la finalidad de que ésta prevalezca. Ahora
bien, con relación a la función política del Poder Judicial, el Dr. Alfonso
Santiago, entiende que es aquella que el Poder Judicial, especialmente a
través de la actuación de la Corte Suprema, desarrolla tanto en relación con
el control de los poderes Ejecutivo y Legislativo (función de control político)
como en lo .referente a la conducción general del país (participación
incidental en la función gubernamental)7.
Es decir que esta función política se deriva de modo inmediato del control
de constitucionalidad que tiene encomendado el Poder Judicial. Así, Alfonso
Santiago, citando a Vanossi afirma: “Cuando hablamos de una política
constitucional, lo hacemos en el sentido arquitectónico de la palabra, porque
6
SAGUES, Néstor, Derecho procesal Constitucional; Astrea, Buenos Aires, 1998, t. I, p.
99.112.
7
SANTIAGO, Alfonso (h); “Los modelos institucionales de Cortes Supremas”; Tratado de
Derecho Judicial; Tomo I; Cap. XXXII.
9
la Corte, además de tribunal de justicia, debe cumplir el papel de un
verdadero poder de Estado (La Corte Suprema de Justicia en su espacio,
diario “La Nación”, 21/11/89.118)”8.
El citado autor expresa que la Corte actúa como poder-moderador (de los
otros órganos del Estado), y esa potencialización judicial contribuye
naturalmente, afianzar el principio de equilibrio (que es un presupuesto del de
división) de los poderes”9. Asimismo, explica que es posible distinguir dos
dimensiones en la función política que lleva a cabo la Corte Suprema. La
primera se refiere al control político que ejerce sobre los otros dos poderes
de gobierno, cuidando que sus actuaciones respeten, tanto en los
procedimientos como en los contenidos, las previsiones constitucionales, e
invalidando los desbordes institucionales y las arbitrariedades legislativas o
administrativas. La segunda dimensión constituye su participación en el
gobierno general del Estado, refiriéndose con esto, a los rumbos que,
mediante su labor jurisprudencial, va marcando tanto al gobierno como a la
sociedad. Así, Alfonso Santiago, cita a Julio Cueto Rúa, quien expresa: “El
poder consiste en la aptitud o capacidad de infundir, de dirigir, de señalar
objetivos (. . .). Cuando un tribunal judicial dicta una sentencia poniendo fin a
un litigio, no sólo termina una disputa y la consiguiente incertidumbre;
además notifica a la comunidad acerca de los criterios vigentes para la
solución de ellos, y superación de los conflictos (El activismo judicial en la
transición democrática, “Rev. de la Fundación Plural”, ns 12, p. 16. )”10.
De esta manera, y coincidiendo con los autores citados, se advierte que el
control constitucional es esencialmente dinámico y su ejercicio no puede ser
comprendido fuera de los contextos históricos y políticos que contribuyen a
tal dinamismo.
Por lo tanto, nuestra Corte Provincial, en la actualidad, no puede
desconocer la importancia que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y el bloque convencional con la que ella falla han adquirido no solo
a nivel nacional sino también internacional; por lo que en toda acción que se
interponga ante ellos, como lo es una acción popular de inconstitucionalidad,
8
SANTIAGO, Alfonso (h); Ibid., Cap. XXXII.
9
SAGUES, Néstor; Derecho procesal…, t. I, p. 95.
10
SANTIAGO, Alfonso (h); “Los modelos institucionales de Cortes Supremas”; Tratado de
Derecho Judicial; Tomo I; Cap. XXXII.
10
debe efectuar un control de constitucionalidad y convencionalidad aun de
oficio.
La interpretación dinámica de la Constitución tiene numerosas implicancias
sobre la misión institucional de la Corte Suprema. En primer lugar, y teniendo
en cuenta que èsta constituye un poder constituido, le asigna un cierto grado
de poder constituyente, ya que a través de la interpretación que hace este
tribunal va definiendo el alcance de la Constitución. La vida política del
Estado es un permanente devenir, con continuos cambios sociales, políticos,
económicos, institucionales, etcétera. Estos cambios tienen su reflejo
constitucional en los casos jurisprudenciales que con motivo de las nuevas
realidades llegan a la Corte. Entonces me pregunto, si llevo este criterio a los
fallos de la Corte Provincial, ésta si bien puede delinear la acción popular de
inconstitucionalidad, no puede restringirla a tal punto que impida cumplir con
su finalidad: supremacía de la Constitución y no del Código de Rito.
Siguiendo en esta línea, al citado autor, afirma que el dinamismo político
no sólo afecta la concepción del control de constitucionalidad y de la
actuación de la Corte Suprema, sino que incide en el propio concepto de
constitución. Frente a la constitución “estatua” que permanece estática e
inalterable y nos da siempre el mismo mensaje, surge el concepto de la
constitución viviente (liuing constitution), que evoluciona y se adapta junto
con el proceso político al que pretende regir, limitar y encauzar.
A mi parecer, y siguiendo a Alfonso Santiago, este segundo modelo
expresa mejor tanto la realidad constitucional como la función que en ella
cumple la constitución. Sin embargo, continúa diciendo, que debemos estar
atentos para no convertir la constitución viviente en una constitución
“Gioconda”, que sonríe a todos los que la miran desvirtuando el sentido de
control que toda constitución tiene, ni en la constitución “Poema”, que cada
uno interpreta a su modo. Metáfora que me parece interesante, puesto que al
momento de analizar la Acción Popular, se debe tener bastante equilibrio
para fijar sus alcances y delinearla, sin dejar de cumplir el mandato
constitucional de hacer prevalecer la Constitución Provincial, y con mayor
razón, si el fallo, pudiera ser del tipo “Institucional”. Por otro lado, y como
señala Néstor Sagüés, toda sentencia es un “acto político”11, pero en los
11
SAGUES, Néstor; Politicidad y apoliticidad de la decisión judicial, L L , t. 1981-D, p. 945.
11
fallos institucionales el componente de politicidad alcanza mayor importancia
y significación.
A mas de ello, considero relevante exponer que según el Dr. Rodolfo Vigo,
el modelo ius positivista decimonónico, que es puro voluntarismo y reclamo
de seguridad jurídica; nos sacó de escena al Juez, quedándonos con las
normas generales y privándonos de las normas individuales. En esta línea, el
Derecho, más que un trabajo en equipo – como reclama Aarnio – se dispuso
que sea sólo obra de legisladores y no de jueces. Por este motivo, creo que
nuestra Corte Provincial, siguiendo este criterio, al momento de fallar por lo
menos con la Acción Popular de Inconstitucionalidad, es cautelosa, evitando
ir en contra del legislador, siguiendo una metodología legalista – dogmática.
Sin embargo, me parece que esto pondría (siguiendo al Dr. Vigo quien cita a
Dworkin, Rawls) al desnudo la miopía o desacierto cognoscitivo de aquellos
que procuran aprender el derecho, ignorando sus intrínsecas dimensiones
políticas, éticas, sociales, etc.
Recordemos
que
nos
encontramos
en
un
Estado
Democrático
Constitucional y conforme lo expuesto por el filosofo citado, este siglo XXI, es
del poder Judicial; y éste ascendió a la categoría de autentico detentador del
poder del Estado. Y si bien la Corte Suprema ha venido ejerciendo ese poder,
a nivel provincial, la Corte de Salta, prefiere no ejercer las atribuciones
conferidas como poder del estado provincial.
Así tenemos, que en diferentes fallos de acción popular, el Dr. Abel
Cornejo (actual Ministro de Corte), en sus votos ha expresado que “Desde
antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder
Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin
menoscabar
las
12
jurisdicciones...”
funciones
que
incumben
a
los
otros
poderes
o
Criterio que fue seguido por los demás Ministros de la
Corte Provincial, aun en la actualidad13. Pero esta afirmación, podría conducir
al razonamiento de que cualquier norma que se dicte por el legislativo o
ejecutivo, y sea inconstitucional; la Corte se mantenga dentro de su órbita de
jurisdicción y caigamos dentro de un nuevo Estado de Derecho Legal,
12
CJSalta; “Rueda, Roque – Acción Popular de Inconstitucionalidad”, Expte. Nº CJS.
34.178/11 – 25 de Febrero de 2013, Salta.
13
CJSalta; “Guillen, Oscar Pedro – Accion Popular de Inconstitucionalidad” – Expte. Nº CJS
37067/14 – 13 de Agosto de 2015.
12
olvidando a Robert Alexy cuando señala que “la injusticia extrema no es
derecho”. Por este motivo – quizás - el citado Ministro (Dr. Cornejo) y el Dr.
Felix Diaz, dejaron de lado esta doctrina y sentaron un nuevo criterio, al
pasar a merituar el fondo de la cuestión en una acción popular de
inconstitucionalidad en contra de la Policía de la Provincia (poder ejecutivo)14
desde una visión convencional, y en concordancia con la tutela judicial
efectiva que viene exigiendo la Corte Interamericana de Derechos
Humanos15.
Al respecto, Sofía Sagues, expresa que actualmente debe predominar el
principio de frenos y contrapesos, que permite la actuación coordinada de las
diversas ramas de gobierno y sugiere una superposición de funciones en la
que cada rama es capaz de introducirse y controlar el poder de las otras. La
Doctrina no es conteste en el grado de flexibilización de esta interacción,
pero me inclino por los “Funcionalistas” que piensan en una perspectiva
más fluida, que prohíbe el abuso del poder y el indebido abandono de
funciones, pero permite alguna superposición y es más receptiva de la
modificación de los límites al lidiar con situaciones cambiantes.
Por último, me parece relevante mencionar que en el caso Badaro I, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación señala que la misión más delicada
de la Justicia es la de saberse mantener dentro del ámbito de su jurisdicción,
sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes, ni suplir las
decisiones que deben adoptar para solucionar el problema y dar acabado
cumplimiento a las disposiciones del art. 14 bis de la Constitución Nacional;
todo ello sin perjuicio del ejercicio a posteriori del control destinado a
asegurar la razonabilidad de esos actos y a impedir que se frustren derechos
cuya salvaguarda es deber indeclinable del Tribunal. En consecuencia, en
dicho fallo difirió su pronunciamiento y decidió comunicar al P.E. y al
Congreso el contenido de la sentencia, a fin de que en un plazo razonable,
adopten las medidas aludidas en los considerandos. En la causa Verbistsky,
la C.S.J.N., afirmó que ciertas leyes y reglamentos de la Provincia de Buenos
14
CJSalta; Del Pla, Claudio Ariel, Cerrano, Gabriela Angelina; Lopez, Pablo Sebastian;
Garcia Castiella, Pedro Oscar; Tort, Daniel; Chamorro, Jose Fernando; Ochoa, Juan Pablo;
Ruarte, Andres; Torres, Pastor Ruben; Martearena, Esteban Osvaldo – Acción Popular de
Inconstitucionalidad – Expte. Nº CJS 36132/12 – 5 de Marzo de 2014.
15
Corte IDH; “Gelman Vs. Uruguay” (2011), sentencia de fecha 24 de Febrero de 2011; Serie C; Nº
221.
13
Aires, al decir de la Corte, “prima facie”, parecen inconstitucionales o resultan
“eventualmente” alejadas de reglas constitucionales o internacionales que
cabe respetar. Para la Corte, tales normas no resultan del todo
satisfactoriamente constitucionales, por lo que insta al legislador a que
produzca una nueva regulación plenamente constitucional, para lo cual,
puede darle también pautas de contenido.
En consecuencia con todo lo hasta aquí expuesto, no puedo mas que
concluir que nuestra Corte de Justicia de Salta, como cabeza del Poder
Judicial de la Provincia, tiene una función política que no se puede
desconocer en un Estado de Derecho Constitucional donde debe prevalecer
no solo las normas sino también los principios y valores que integran el
“Derecho”, y que para esto, es su obligación nacional e internacional,
efectuar el debido control constitucional y convencional aun de oficio, de
cada norma que se cuestione con cada acción que llegue a sus Estrados.
Desde
esta
perspectiva,
he
de
analizar
la
acción
popular
de
inconstitucionalidad del art. 92 de la Constitución de Salta.
Análisis General del la Acción Popular
La legislación Nacional, según Patricio Marianello, autoriza a cualquier
persona, aunque no sufra agravio alguno, a plantear por vía directa, el control
de constitucionalidad, y estaríamos ante la denominada “Acción Popular”,
que tiene como objetivo principal, la defensa de la legalidad. En nuestra
provincia, la misma, se encuentra legislada en el art. 92 de la Constitución de
Salta: “Todo habitante puede interponer la acción popular directa para que se
declare la inconstitucionalidad de una norma de alcance general contraria a
la
Constitución.
Los
firmantes
de
una
demanda
manifiestamente
improcedentes son sancionados de acuerdo a la Ley.”
Que de la lectura de los fundamentos expuestos por la Convención
Constituyente Provincial de 1986, el Dr. Felix Diaz (Actual Ministro de Corte),
entiende que al tratar y aprobar el texto que instituye esta acción (“Diario de
Sesiones
de la H. Convención Constituyente
de la Provincia de
Salta”, Ed. Códex, 1986, 12ª reunión, 9ª sesión ordinaria, Tomo 3, pág. 652 y
apéndice, págs. 696/700), se interpreta en relación a la titularidad de la
acción, que a la visión privatista de la acción se añade un enfoque publicista
donde no tiene relevancia la lesión concreta del particular pudiendo
considerarse parte interesada para ejercer la acción a aquella que
14
simplemente pretenda dilucidar la presunta ilegalidad de un acto de la
autoridad que se reputa contrario a la Constitución, tomando como
presupuesto
que
todo
ciudadano
está
interesado
en
asegurar
la prevalencia de la norma fundamental como garantía de la libertad, aunque
no haya tenido un perjuicio tangible.
El constituyente dejó en claro que la causa concreta exigida para la
procedencia de la acción de inconstitucionalidad pasa a ser una causa casi
abstracta pues se le reconoce el carácter de parte interesada a quien alega
un interés público comprometido que excede el marco del interés privado
específico. Sostuvo que la acción directa se ha transformado en acción
popular directa y que el tipo de interés es lo que determina el tránsito de una
a otra. En la primera, el interés afectado es particular y mensurable, en
cambio, en la segunda tiene relevancia pública y la finalidad esencial es la
preservación de la supremacía de la ley fundamental.
Es dable señalar que al no haber sido reglamentada esta acción provincial
por el legislador, sus contornos han sido delineados por la Corte de Justicia
de Salta. Así, se afirmo en diferentes fallos que, la acción encuentra sustento
además, en los arts. 86 y 31 de la Constitución Nacional, y debe estar dirigida
a acreditar que “…la norma cuestionada confronta manifiestamente con el
texto de la
Constitución o consagra una inequidad o irrazonabilidad
ostensible…”16
Sin embargo, y pese a invocarse el art. 92 de la Constitución Provincial,
que versa sobre la “acción popular”, en algunas causas17, la Corte de Salta,
omitió tener en cuenta la finalidad expresada en dicho texto constitucional, y
solo la analiza desde la “acción de Inconstitucionalidad” prevista en el art.
704 del Código Procesal Civil y Comercial provincial, exigiendo en
consecuencia, los requisitos de ésta para su procedencia, y si no los
cumpliere (lo que se da siempre, ya que cada letrado prepara su acción
conforme el derecho que invoca), el Tribunal opta por rechazar la acción por
cuestiones formales y omite pronunciarse sobre los derechos o garantías
16
CJSalta; “Carbonell, Alejandro Manuel - Acción Popular de Inconstitucionalidad”, Expte. Nº
CJS 23.604-02, 25 de Abril de 2003, Salta.
17
CJSalta; “Rueda, Roque – Acción Popular de Inconstitucionalidad” – Expte. Nº CJS
33.166/10 – 26 de Junio de 2013; y Rueda, Roque – Acción Popular de Inconstitucionalidad Expte. Nº CJS. 34.178/11 – 25 de Febrero de 2013, Salta
15
invocados por el accionante, con el argumento de que la acción debe ser
juzgada según su verdadera naturaleza, con prescindencia del nombre que le
asignan las partes. Ello importa, “…una aplicación del principio Iura Novit
Curia y el ejercicio de la facultad del Tribunal de calificar autónomamente las
pretensiones de las partes y determinar las normas jurídicas aplicables al
caso”18; pero… en muchos de ellos, a costa de garantías y derechos
constitucionales.
Por
otro
lado,
la
Corte
expreso
que
la
Acción
Popular
de
Inconstitucionalidad debe ser utilizada como “ultima ratio”19, es decir, solo
cuando no quede la vía de optar por una interpretación que conduzca a una
decisión favorable a la ley. Sin embargo, en algunos fallos, considero que con
este argumento, de alguna manera se forzaba la interpretación a favor de la
ley, sin tener en cuenta que la Corte Suprema de la Nación ha establecido
que
es
obligación
de
los
Jueces,
incluso de
oficio,
declarar
la
inconstitucionalidad de las normas traídas a debate. A esto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos,20 ha agregado de que no se pueden
alegar normas
de derecho interno para incumplir las obligaciones
internacionales, y el Estado tiene la obligación de adecuar su derecho interno
no solo al bloque convencional sino también a la interpretación que la Corte
efectúe de estas normas internacionales.
Con relación a lo expuesto, me parece importante citar al Dr. Federico
Protti, quien afirma: “Se debe aplicar todo el derecho (adecuadamente
interpretado a la luz del derecho constitucional) pero sin ir mas allá de las
pretensiones de las partes…de ahí que sin alterar la litis contestatio, el
Tribunal debe decidir cual es el tramite correspondiente a las acciones que se
instauren, independientemente del nomen iuris que se les haya dado en la
18
CJSalta; “ Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) – Acción de Inconstitucionalidad”-
Expte. Nº CJS 24769-03, 31 de Mayo de 2005, Salta; y Sr. Fiscal ante la Corte Nº 1, Dr.
Alejandro A. Saravia – Acción de Inconstitucionalidad de la Acordada 9749- Expte. Nº CJS
30295/07 – 31 de Marzo de 2008.
19
CJSalta; “Molina, Jorge Gustavo – Acción Popular de Inconstitucionalidad” - Expte. Nº CJS
26.063/00 – 30 de Abril de 2002.
20
Caso Mendoza y otros Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones.
Sentencia de 14 de mayo de 2013.
16
demanda”21. A mi parecer, si bien esto es cierto para algunas acciones,
constituye la acción popular la excepción, puesto que se trata de una acción
directa de alcance general.
A mas de ello, cabe aclarar, que no se caería en una invasión de poderes
como se ha dado a entender en algunos fallos por la Corte Salteña22,
intentando legitimar normas locales, puesto que no se examina, por motu
propio, cada norma, reglamentos, resoluciones y/reglas provenientes de las
diferentes autoridades ejecutivas o legislativas, solo lo hace si ésta es
cuestionada, a través de la acción popular, por contrariar nuestra Carta
Magna provincial, encontrando sustento lo aquí expuesto en el art. 31 y 75
inc. 22 de la Constitución Nacional.
Por este motivo, considero relevante mencionar que el Dr. Felix Diaz
(Ministro de nuestra Corte Provincial) en su voto23, afirmó que el principio de
división de poderes, tal como está diseñado en nuestra Constitución
Provincial, exige que el poder judicial efectúe el control de constitucionalidad
de normas locales sólo en el marco de una causa o proceso judicial incoado
por una parte debidamente legitimada, ello incluso en el marco de la acción
popular. Con relación a ello, tampoco se puede desconocer lo señalado por
Sofía Sagues24, quien citando al Dr. Sergio García Ramírez (Juez de la Corte
IDH – Año 2012), expone que ante el control de convencionalidad de oficio
de cada Juez domestico, ni la división de poderes interna, puede resultar
oponible al cumplimiento de obligaciones internacionales, y todos los poderes
públicos, y el ordenamiento jurídico en general, deben responder al
compromiso del Estado.
21
PROTTI, David Federico; “Acción Popular de Inconstitucionalidad” Constitución de la
Provincia de Salta- Comentada – Anotada y Concordada; Tomo I; Ed. Bibliotex; Año 2014;
pag.779.
22
CJSalta; Álvarez, Washington – Amparo – Expte. Nº CJS 25456/03 – 30 de Setiembre de
2003 y Rueda, Roque – Acción Popular de Inconstitucionalidad – Expte. Nº CJS 33.166/10 –
26 de Junio de 2013.
23
CJSalta; “Consumidores Argentinos – Acción Popular de Inconstitucionalidad” - Expte. Nº
CJS 34.266/11 - Salta, 24 de junio de 2013.
24
SAGUES, Sofía; El control de constitucionalidad frente al control de Convencionalidad:
¿Crisis o retroalimentación?; en
Ponencias Generales y Ponencias Seleccionadas del
XXVIII Congreso Nacional de Derecho Procesal; Comisión de Derecho Procesal
Constitucional, San Salvador de Jujuy –Septiembre de 2015 , pag. 428.
17
A mas de ello, considero que además, se debe tener en cuenta la critica
realizada por la Corte Suprema de la Nación al fallo de nuestra Corte
Provincial, en la causa Comunidad Aborigen Eben Ezer C/ Provincia de Salta,
por haber desconocido los principios Pro Homine y sobre todo el de
Desarrollo Progresivo de los derechos de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Asimismo, y al encontrarnos viviendo un Estado de
Derecho Constitucional, debemos tener presente, como lo señalo el Dr.
Rodolfo Vigo, que luego de conocer el problema, pueden aparecer distintas
normas que vengan a brindar una respuesta, sin embargo, se debe
argumentar la respuesta jurídica mas acorde al caso, de esta forma, se
brindaría una respuesta judicial mas justa en cada sentencia. Ahora me
pregunto, siguiendo las enseñanzas de este gran filosofo, la Corte Provincial,
en diversos precedentes25, al momento de resolver la acción popular de
inconstitucionalidad, responde ¿Con un derecho dado o creado? A mi
parecer, solo a este último pero de manera muy restringida a leyes locales,
resoluciones ministeriales y provinciales, decretos y otras normativas creadas
por la autoridad pertinente; desconociendo de esta manera que este derecho
creado, no solo implica dichas normas locales, sino también, la Constitución
Provincial, Nacional y Tratados Internacionales. Además, como ya lo dijo el
Dr. Rodolfo Vigo, el Derecho es mas que normas, también abarca principios y
valores (derecho dado).
Ahora bien, este derecho puesto o creado puede reunir los requisitos de
validez para el que fueron creados en si mismos; sin embargo, en algunos
fallos, la interpretación efectuada al art. 92 de la Constitución Provincial y el
principio iura novit curia, no permiten que esta acción (derecho creado),
cumpla con la finalidad teleológica por la que fuere creada, respetando el
derecho dado. He de recordar, que la acción popular de inconstitucionalidad,
nació para hacer prevalecer la ley suprema provincial y obviamente la
nacional por sobre leyes, decretos o reglamentos que agraviaran los
derechos y garantías protegidos por estas; puesto que como dijo la Dra.
Carmen Argibay en el fallo citado precedentemente, en su voto, “…por la
reconducción a una vía muerta…quedo el amparo sin decisión de merito y las
25
CJSalta; “ Asociación Chaguar; Del Pla, Claudio; López, Pablo; Cardo Sebastián Mateo;
Tort, Daniel; Huber, Verónica y Otros- Acción Popular de Inconstitucionalidad”, Expte. Nº CJS
27.855-5; Salta.
18
cuestiones federales propuestas sin pronunciamiento del Tribunal Superior
de la Provincia…”26.
A mas de ello, tampoco puedo obviar, que a través de una reconducción
que da como resultado el rechazo de la pretensión por cuestiones formales,
por una ausencia de reglamentación de esta acción provincial; y en
consecuencia, una falta de pronunciamiento conforme Derecho (dado y
creado), el caso puede llegar a la Corte Suprema de la Nación, y si se
advierte que la cuestión debatida no solo es de carácter federal, sino que
reúne las condiciones de gravedad institucional, lleva a que la Corte actúe en
“defensa del orden constitucional”27. En consecuencia, el Tribunal Provincial,
si ha de reconducir, deberá hacerlo por aquella vía que permita analizar la
cuestión de fondo, si se advierte prima facie, la afectación de derechos
constitucionales, y de esta forma, evitar un desgaste jurisdiccional
innecesario, afectación de derechos constitucionales como el debido proceso
y la defensa en juicio, y sobre todo, responsabilidad internacional.
Al respecto, Sofia Sagues afirma que a través de la noción de gravedad
institucional el Tribunal se ve revestido de las herramientas necesarias para
resolver de modo definitivo problemas de inmensa gravitación para la
comunidad. Además, y coincidiendo con dicha Jurista, el poder y la
obligación de resguardar la Constitución, no puede ser enervado por lo
dispuesto en la ley ritual, por ello, y teniendo en cuenta no solo ésta sino
también de que a lo largo de la Historia, la Corte ha ido marcando pautas de
que la misma puede versar desde principios y derechos constitucionales
hasta cuestiones procesales, cuando se deba merituar sobre la procedencia
de la Acción popular, se debería tener en cuenta la amplitud del concepto de
gravedad institucional.
Asimismo, y con relación a lo expuesto, ya lo afirmó el Máximo Tribunal en
los casos “Siri” y “Kot”28, de que donde hay un derecho, hay un remedio legal
para hacerlo valer; principio que se reafirma en la causa “Halabi”29, al
26
C.S.J.N.; “Comunidad Indígena Eben Ezer c/Provincia de Salta - Ministerio de Empleo y
la Producción S/Amparo” C. 2124 XLI- Recurso de Hecho.
27
SAGUES, María Sofía; “Recurso Extraordinario Federal y Gravedad Institucional”; Derecho
Procesal Constitucional, Editorial Universidad, Buenos Aires.
28
CSJN; Fallos: 239:459 y 241:291.
29
CSJN; “Halabi, Ernesto C- P.E.N. Ley 25873, Dcto. 1563-04”; 24 de Febrero de 2009; La
19
expresar que las garantías constitucionales existen y protegen a los
individuos
por
el
solo
hecho
de
estar
en
la
Constitución
e
independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones, no
pueden constituir obstáculo para la vigencia efectiva de dichas garantías.Por ultimo, y a modo de conclusión, teniendo en cuenta lo hasta aquí
desarrollado, considero que se debería armonizar, desde un trabajo
“interpoder estatal”, es decir desde un trabajo conjunto de los tres poderes
del Estado; toda la legislación propia de cada localidad, ciudad, provincia,
junto a la Jurisprudencia local y nacional; brindando no solo seguridad
jurídica y justicia a cada persona sino también a toda la comunidad, teniendo
como baluarte al bloque constitucional y convencional. Y si esto resultara
“muy difícil”, es momento de tomar conciencia de que en un Estado de
Derecho Constitucional, siempre han de prevalecer los derechos y garantías
constitucionales en armonía con los principios y valores que están más allá
de cada interés individual y/o autoridad local.Características especificas de la Acción Popular en Salta:
A través de diferentes fallos de la Corte de Salta, se intenta señalar
características propias de la Acción Popular de Inconstitucionalidad prevista
en nuestra Constitución Provincial.
I- Legitimación:
El Dr. Federico Protti, afirma que la Corte de Salta coincide en que la
Acción Popular de Inconstitucionalidad prevista en el Art. 92 de la
Constitución Provincial y la Acción de Inconstitucionalidad prevista en los
Arts. 704 y sig. del C.P.C.C.S, no se tratan de dos institutos distintos sino de
una sola acción: “directa de inconstitucionalidad”, abierta a “todo habitante”
en la primera y
limitada respecto a quienes pueden interponerla en la
segunda. Así, nuestra Corte salteña30, afirma que se ha establecido una
similitud entre ambas, por tratarse de acciones directas de impugnación
constitucional, limitada a quienes puedan interponerla bajo el art. 704; sin
embargo, los Dres. Catalano, Cornejo y Vittar, realizan una distinción en
cuanto a la legitimación activa, puesto que para la primera, son legitimados
activamente sólo los titulares de un interés legítimo, en cambio para la
Ley – 02-03-2009.
30
CJSalta; “ Solá, Ricardo – Amparo”- Expte. CJS Nº 25.646/03 – 19 de Diciembre de 2003;
y “ Alvarez, Washington – Amparo”- Expte. Nº CJS. 25456/03 – 30 de Setiembre de 2003.
20
segunda, los son todos los habitantes. Actualmente, en numerosos fallos, la
Corte coincide en que la Constitución Provincial es clara al afirmar que titular
de esta acción es todo habitante, sin embargo, es interesante el voto del Dr.
Guillermo Félix Díaz31, quien señala diferentes características analizadas por
juristas prestigiosos, fundamentalmente con relación a la legitimación activa,
aludiendo a “individuo singular”, a “una persona cualquiera del pueblo”, al
“ciudadano”, como titulares de esta acción.
Expone además, que la acción popular es el derecho subjetivo para
ejercer la acción: un derecho a la acción; que con su ejercicio se busca
defender la verdad real, el patrimonio social y el orden público; que no hay en
ella el designio de romper con el equilibrio de la división de los poderes del
Estado; que, al contrario, lo que se busca es garantizar el equilibrio entre los
poderes de la sociedad y los poderes del Estado. De esta forma, y
coincidiendo con dicho magistrado, y desde esta perspectiva, siguiendo a
José María Salgado las acciones populares son aquellas que se otorgan al
individuo singular, como partícipe de un interés público y como su defensor.
Es decir, que esa persona que acciona, “habitante de nuestra provincia”, se
alza como defensor de la sociedad democrática y constitucional, puesto que
en un Estado de derecho constitucional, la existencia de una norma
irrespetuosa de nuestra Carta Magna, no puede permanecer como tal, y creo
que éste, es el bien jurídico protegido por la acción popular directa de
inconstitucionalidad
para
cuya
articulación
son
parte
interesada
potencialmente todos los ciudadanos.
A mas de ello, resulta interesante el análisis o interpretación literal del
art. 92 de la Constitución Provincial que efectúa el Dr. Felix Diaz, al
considerar que dicha acción establece una legitimación activa irrestricta a
favor de todas las personas que revistan la calidad de “habitante”, sin que
sea posible exigir la presencia de un interés o derecho propio, personal y
directo en cabeza del actor, aspecto del todo irrelevante en este ámbito. De
esta manera, quien no presente el carácter de habitante de la provincia
carece de legitimación para promover este proceso constitucional, pues la
norma que lo instituye, al emplear el vocablo “habitante”, en lugar de
31
CJSalta; “Consumidores Argentinos – Acción Popular de Inconstitucionalidad” (Expte. Nº
CJS 34.266/11), Salta, 24 de junio de 2013.
21
“ciudadano” o de la alocución “toda persona”, restringe la habilitación a las
personas domiciliadas en la provincia. La Corte de Salta32, no ha podido
establecer un criterio uniforme al respecto. Así tenemos que los Dres. Vittar y
Posadas, reafirman que la Legitimación activa, se encuentra en todos los
habitantes, con prescindencia de los efectos que la norma impugnada,
pudiera producir en quien la intenta, y que no tiene otro objeto que hacer
prevalecer la supremacía de la Constitución respecto de cualquier norma
inferior que contraríe sus términos. Sin embargo, el Dr. Abel Cornejo y la Dra.
Verónica Gomez Naar, afirmaron que tal legitimación solo recaería sobre todo
individuo que no pueda, a través de otro mecanismo, cambiar impugnaciones
de orden constitucional, en contra de normas de carácter general.
En consecuencia los legisladores, no pueden interponer Acción Popular,
porque al asumir el mandato, adquieren potestades específicas y claramente
diferenciadas del ciudadano común. Caso contrario, afirma que sería un caos
institucional, si el Poder Judicial es una instancia revisora de toda norma, a
partir de la disconformidad de las minorías que no tuvieron éxito en el recinto
de debate. A la vez, incorporan la exigencia de intereses afectados y
vulneración de derechos. Igual postura sostuvieron junto a Gustavo Ferraris y
Guillermo Catalano al afirmar que:“Todo ciudadano que no haya adquirido
potestades específicas validables en un ámbito y mediante procedimientos
especiales, en el que las medidas allí adoptadas, se deciden a través del
ejercicio de voto expresamente previsto en las cartas orgánicas de los
respectivos municipios y por medio de las mayorías que se indican, cuyo
tratamiento posterior, no puede ser sometido al Poder Judicial, sin derrumbar
el principio republicano que exige garantizar la efectiva división de
poderes33.
Sin embargo, a mi modo de ver, ante la preocupación de los Ministros de
que la Corte se transforme en una instancia revisora de las normas dictadas
por el legislativo, se debe recordar que uno de los pilares en los que se debe
apoyar o aspirar a proteger es el acceso a la justicia, no solo de personas
que fueron elegidas por el pueblo, aunque de manera minoritaria, sino
32
CJSalta; “Roque – Acción Popular de Inconstitucionalidad” - Expte. Nº CJS. 34.178/11 – 25
de Febrero de 2013, Salta.
33
CJSalta,” Rueda, Roque -
34178/11 - 03 de Julio de 2013.
Acción Popular de Inconstitucionalidad” – Expte. Nº CJS
22
también de toda la sociedad salteña, que confía en que los representantes,
velen por el respeto a la Constitución Provincial, Nacional y Tratados
Internacionales. Por otro lado, considero que la interposición de una Acción
Popular, no significa que indefectiblemente deba hacerse lugar a la demanda,
los Jueces constitucionales y convencionales, tienen la obligación conforme
la Corte Interamericana de examinar, que no se vulneren derechos, y tal
afirmación permite tener una visión amplia sobre la acción popular de
inconstitucionalidad, puesto que afirmar lo contrario es ir en contra de la
propia finalidad de la acción. Además, una regulación jurisprudencial como la
expuesta, podría hacernos caer en una anarquía en cada uno de los poderes
del Estado, provocando mas inseguridad jurídica, porque ningún poder, por la
división de poderes, podría inmiscuirse en los asuntos del otro, por ende,
estaríamos gobernados jurídicamente por tres criterios diferentes donde uno
o todos podrían ser abusivos y contrariar nuestra propia constitución, pero
nadie podría decir nada hasta que se vea afectado por dicha ilegalidad o
inconstitucionalidad.
Además, no resulta lógico a mi criterio, que los representantes populares,
configuren una excepción a la legitimación activa tan amplia dispuesta en la
Ley Suprema Provincial, esto, atendiendo a los diferentes fallos interpuestos
por Roque Rueda, un ciudadano pero con representación política, puesto que
son éstos, mas que cualquier otra persona sin representación, que están en
contacto y tienen un conocimiento directo con las normas locales. Debiendo
señalar que los Poderes del Estado, incluído el legislativo y Ejecutivo, tienen
la obligación de velar por la Constitución Nacional y los tratados
Internacionales, conforme lo ha reiterado la Corte Interamericana de
Derechos humanos.
Es necesario realizar una interpretación armónica y conciliadora de los
derechos, por lo tanto, ante el supuesto conflicto entre división de poderes y
control constitucional judicial; hacia las normas locales, debemos partir de
que si se puede armonizar, puesto que el control constitucional y
convencional, no implica invasión de poderes, implica prevalencia de la
constitución nacional y tratados internacionales; puesto que declarar
inconstitucional una norma, específicamente, no necesariamente debo
declarar inconstitucional todas las normas dictada por el ejecutivo o
legislativo. A mas de ello, y como ya lo señale, no se trata de ignorar la
23
seguridad sino de conferirle un lugar subsidiario, en tanto lo decisivo es que
éste determine y procure lo justo, pero fundamentalmente que no transija con
una injusticia extrema, evidente o inequívoca.
II- Finalidad:
En cuanto a la finalidad de esta acción, la Corte de Salta, en sus diferentes
composiciones, se ha mantenido firme a través de los años expresando
como “Finalidad Esencial: Preservar la supremacía de la ley fundamental”34,
siguiendo el Diario de Sesiones de la Honorable Convención Constituyente
de la Provincia, y manifestando que tal preservación constituye un objetivo
de la Comunidad (más allá de los legítimos intereses individuales) la acción
es de relevancia pública. El Dr. Felix Diaz, señala35, que de la lectura de los
fundamentos expuestos por la Convención Constituyente Provincial de 1986,
al tratar y aprobar el texto que instituye esta acción (“Diario de Sesiones de la
H. Convención Constituyente de la Provincia de Salta”, Ed. Códex, 1986, 12ª
reunión, 9ª sesión ordinaria, Tomo 3, pág. 652 y apéndice, págs. 696/700), se
interpreta que, para fundamentar la institución de este instrumento procesal
constitucional, se afirmó que en la acción de inconstitucionalidad no se halla
comprometido solamente un interés particular y que incluso éste puede estar
ausente; que la concepción privatista resulta así insuficiente para comprender
la
entidad
de
las
cuestiones
involucradas
en
una
acción
de
inconstitucionalidad, porque en este tipo de acciones lo que está
verdaderamente implicado es la supremacía de la Constitución no pudiendo
compadecerse con ella la subsistencia de un precepto en pugna con la
norma jurídica fundamental.
Se afirmó que con la acción de inconstitucionalidad entra en juego un
indudable y transparente interés público que excede el mero interés de las
partes. Concluye que el objeto y finalidad de la acción popular directa marcan
la trascendencia de la institución y la importancia de su inserción en la
34
CJSalta; “ Solá, Ricardo – Amparo”- Expte. CJS Nº 25.646/03 – 19 de Diciembre de 2003;
“ Álvarez, Washington – Amparo”- Expte. Nº CJS. 25456/03 – 30 de Setiembre de 2003;
Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) – Acción de Inconstitucionalidad”- Expte. Nº
CJS 24.769/03 - 31 de mayo de 2005; y “Rueda, Roque – Acción Popular de
Inconstitucionalidad” - Expte. Nº CJS. 34.178/11 – 25 de Febrero de 2013, Salta.
35
CJSalta; “Consumidores Argentinos – Acción Popular de Inconstitucionalidad” (Expte. Nº
CJS 34.266/11), Salta, 24 de junio de 2013.
24
Constitución de Salta, afirmando que se trata de un instrumento que favorece
la mayor participación de los ciudadanos que tendrán así a su alcance un
medio más para afirmar la supremacía de la Constitución y la plena vigencia
de una democracia participativa.
En este sentido, la Corte viene afirmando además, que este especial
proceso ha sido instituido para cuestionar ordenamientos jurídicos que
constituyen mandatos generales, abstractos e impersonales, y que es
precisamente
cuando
éstos
entran
en
colisión
con
las
normas
constitucionales donde cobra vida la mentada acción, la que a diferencia de
la acción directa, tiene relevancia pública y la finalidad esencial es la
preservación de la supremacía de la ley fundamental. Es decir, como lo
expone el Dr. Abel Cornejo, que la finalidad esencial “no es la defensa de un
interés individual o de sector, particular o mensurable, sino la preservación de
la supremacía de la Ley Fundamental por sobre cualquier norma local inferior
que contraríe sus términos, lo cual tiene incidencia colectiva”36.
A mas de ello, y pese a que la Corte de Salta, en los fallos citados, aclara
que solo le compete efectuar el debido control, para que la norma que se
impugna con la acción popular de inconstitucionalidad, no contraríe nuestra
Constitución Provincial, considero que es un criterio no acorde con toda la
Jurisprudencia Nacional e Internacional que junto a la Doctrina, señalan la
necesariedad de efectuar un control constitucional y convencional de los
Jueces en cada caso que llegue a los estrados. Por ende, no podemos
excluir de ese control, aquella normativa puesta en duda por la acción
popular.
III- Trámite:
Según la Corte de Justicia de Salta, en reiterados fallos37, corresponde
aplicar el Art. 704 y siguientes del C.P.C.C. de Salta, siempre que no se
36
CJSalta; “Del Pla, Claudio Ariel; Cerrano, Gabriela Angelina; Lopez, Pablo Sebastian;
Garcia Castiella, Pedro Oscar, Tort, Daniel; Chamorro, Jose Fernando; Ochoa, Juan Pablo;
Ruarte, Andres; Torres, Pastor Rubèn; y Martearena, Esteban Osvaldo – Acción Popular de
Inconstitucionalidad” – Expte. Nº CJS 36.132/12 – 5 de Marzo de 2014.
37
CJSalta; “Empresa El Cafayateño S.R.L. – Acción Popular de Inconstitucionalidad”,
15/02/00. Tomo 68:41; “Asociación de trabajadores del Estado (ATE) – Acción de
inconstitucionalidad”, (Expte. Nº CJS 24.769/03), 31 de mayo de 2005; “Comunidad Indígena
Eben Ezer vs. Provincia de Salta – Ministerio de Empleo y la Producción – Amparo –
Recurso de Apelación” (Expte. Nº CJS 26.504/04).
25
oponga a la Constitución; puesto que el examen de constitucionalidad por
vía de la acción popular directa (art. 92 de la Constitución Provincial), se
satisface
adecuadamente
circunscribiendo
su
ejercicio
a
un
plazo
determinado. Así a lo largo de los años, se justificó este criterio por
la
necesidad de la presunta necesidad de un término para esta acción directa, y
no existiendo reglamentación especial, el único plazo aplicable era el
del art. 704 del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial, computado
desde la vigencia de la norma cuestionada, a partir de la cual se configurara
la lesión de los derechos que invocara el actor. Al respecto, los por ese
entonces
Ministros
de
Corte
Antonio
Omar Silisque, Edgardo
Vicente y Guillermo Alberto Posadas (actual Presidente de nuestra Corte)
afirmaron que el plazo de caducidad, de 30 días, establecido por dicha
norma, resulta de aplicación al “sub lite” en atención a la naturaleza de la
acción entablada, y ello no contraría el artículo 92 de la Constitución
Provincial, por cuanto el referido límite temporal rige en los casos en que el
control constitucional de una norma se requiere por vía directa, en sus dos
variantes, es decir cuando es ejercida por el titular de un interés legítimo y en
los casos de la llamada “acción popular”. En el mismo sentido, y en otra
causa, también señaló el Tribunal, a través de los votos de los Dres.
Guillermo A. Posadas, Edgardo Vicente, María Cristina Garros Martínez,
Antonio Omar Silisque, María Rosa I. Ayala que, “atendiendo a las
particularidades de la acción, que no tiene otro objeto que hacer prevalecer la
supremacía de la Constitución por sobre cualquier norma local inferior que
contraríe sus términos, es de aplicación el plazo de 30 días previsto por
el art. 704 del Código Procesal Civil y Comercial, que debe computarse a
partir de la entrada en vigencia de la norma impugnada…”38.
La Corte, ha explicado, a través de sus fallos, que la acción directa de
inconstitucionalidad se encontraba legislada en Salta por el Código de
Procedimientos Civil y Comercial antes de la sanción de la Constitución de
1986, que en su artículo 89 (actual 92) la amplió, extendiendo la legitimación
para interponerla a “todo habitante”, sin reglamentarla en forma autónoma,
38
CJSalta; “Cámara de estaciones de servicio, expendedores de combustibles y afines de
Salta –Acción popular de inconstitucionalidad.” (Expte. Nº CJS 27.787/05 Salta, 17 de agosto
de 2005 -
26
por lo que continúan vigentes respecto a ésta última, las referidas
disposiciones procesales de los artículos 704 a 706 del C.P.C. y C., en
cuanto no se opongan a la normativa constitucional que suprime el requisito
del interés afectado y permite compatibilizar el necesario mantenimiento de la
supremacía constitucional, con el ideal de seguridad jurídica, que resultaría
frustrado de mantenerse indefinidamente abierta una instancia pública en la
que el pronunciamiento que eventualmente declare la inconstitucionalidad de
una norma tiene efectos “erga omnes”. Por lo demás, el examen de
constitucionalidad, se satisface adecuadamente circunscribiendo su ejercicio
a un plazo determinado (art. 14 C.N.), sin que resulte alterado (art. 28 C.N.).
A mi criterio, Nunca se puede convalidar un acto o una norma
inconstitucional por el sólo transcurso del tiempo; por lo tanto que la Corte
aplique el plazo del art. 704, no lo considero conveniente, porque esto iría en
contra de su propios pronunciamientos cuando afirman que se aplican las
disposiciones de la Acción de Inconstitucionalidad, en cuanto no se opongan
a la normativa constitucional, y esta normativa, no prevee plazo alguno
atendiendo a su finalidad esencial.
Además, no se puede desconocer que la gran misión de los jueces
constitucionales y supranacionales que se implementa en sintonía con el
Estado de Derecho Constitucional, es que deben hacer prevalecer los
derechos humanos o bien, como lo lo expreso Dworkin, que se “los tomen en
serio”; puesto que la llamada constitucionalización del derecho, equivale a su
“humanización” en el sentido que el derecho debe llegar a ser caracterizado
como un esfuerzo institucional para hacer triunfar los derechos humanos.
Por último, no puedo dejar de señalar que en XXVIII Congreso Nacional de
Derecho Procesal39 celebrado en Setiembre de este año, juristas como
Roberto Omar Berizonce, Osvaldo A. Gozaini y Alejandro Verdaguer,
impulsaron la “constitucionalización de los procesos y los derechos”; por lo
que nosotros no podemos “desconstitucionalizar” una acción tan pura y
directa de control constitucional, como lo es la acción popular del art. 92 de
nuestra Constitución Provincial.
IV- Efectos:
39
ASOCIACION ARGENTINA DE DERECHO PROCESAL; Ponencias Generales y
Ponencias Seleccionadas del XXVIII Congreso Nacional de Derecho Procesal; San Salvador
de Jujuy – 10, 11 y 12 de Septiembre de 2015.
27
Los Dres. María
Omar Silisque
Rosa
I.
Ayala,
Guillermo
A.
Posadas y Antonio
afirmaron que el art. 92 de la Constitución Provincial
establece que “todo habitante puede interponer la acción popular directa para
que se declare la inconstitucionalidad de una norma ‘de alcance general’
contraria a la Constitución” 40. Esta Corte ha dicho además, que la demanda
de inconstitucionalidad tiene propósitos y fines específicos que no son
comparables ni compatibles con las demás acciones contempladas en el
plexo del ordenamiento jurídico, ya que tiende a abatir una disposición de
carácter “erga omnes”. En ese sentido, se trataría de un instituto autónomo y
meramente declarativo.
Sin embargo, en los autos Rueda del 25/02/2013 (ya citado); los Dres.
Guillermo Catalano y Gustavo Ferraris, expresan que los efectos de esta
acción, no son de carácter general, es decir que para que proceda esta
acción, debe verificarse la existencia de un “caso”, para que pueda ser
resuelto por el Poder Judicial, y mejor aún, si este persiste al momento de
pronunciarse.
A mi modo de ver, es necesario realizar una interpretación armónica y
conciliadora de los Derechos, por lo tanto ante el supuesto conflicto entre
“División de Poderes” y “Control Constitucional y Judicial”; hacia las normas
locales; debemos partir de que sí se puede armonizar, puesto que el control
constitucional y convencional, no implica invasión de poderes, implica
respetar
la
prevalencia
de
la
Constitución
Nacional
y
Tratados
internacionales; puesto que se declaró inconstitucional una norma específica,
no necesariamente debo declarar inconstitucional todas las normas dictadas
por el Ejecutivo o Legislativo o cualquier Autoridad del que ésta hubiera
emanado. Características que además en concordancia con su finalidad
esencial (supremacía constitucional) vienen a refutar lo expuesto por la Corte
sobre la necesidad de un “caso”, puesto que no porque se repare el daño en
un caso concreto, significa que la norma haya dejado de ser inconstitucional
y que no pueda seguir vulnerando los derechos de otros ciudadanos.
Entonces me pregunto.. ¿Realmente la vulneración de Derechos, debe existir
y persistir al momento de fallar en este tipo de acciones? ¿Su finalidad, es
40
CJSalta; “Asociación Amparo Ciudadano; Cobos Rodriguez, Cristina del Valle; Adet,
Raquel Elena; Rojo, Miguel Hugo; Ibarra, Sergio Gerardo, Mendez, Olga Isabel – Accion
popular de inconstitucionalidad.” (Expte. Nº CJS 29.418/06), septiembre de 2006.
28
sólo hacer cesar un hecho dañoso? No tiene como función prevenir otras
vulneraciones? No se había acordado que por sobre todo debe prevalecer la
supremacía constitucional?.
Al respecto, es dable citar a Lucio Pegoraro41, quien ha señalado que en
las ultimas décadas se produjo una gran evolución del control de
constitucionalidad, proponiendo distintos modelos de Justicia Constitucional,
pero a mi modo de ver, todos ellos tienen el mismo objetivo: Prevalencia de
su Ley Suprema.
CONCLUSION:
A modo de conclusión; no se puede obviar, en la actualidad el crecimiento
del derecho internacional o comunitario, especialmente en el terreno de los
derechos humanos. Así en América, según el Dr. Rodolfo Vigo, la última
palabra del derecho nacional no la tiene la Corte Suprema del país, en tanto
cabe la posibilidad de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
rectifique esa declaración jurisdiccional; ya que el Pacto de San José de
Costa Rica exige también apelar a la jurisprudencia de la Corte respectiva.
Además, “La Constitución desborda a los constitucionalistas e impregna de
inquietudes y sugerencias a todos los juristas, pero es en buena medida la
iusfilosofía o la Teoría del Derecho la perspectiva más idónea para
comprender y operarlo”42.
En consecuencia he de concluir que nuestra Corte de Justicia de Salta,
como cabeza del Poder Judicial de la Provincia, tiene una función política
que no se puede desconocer en un Estado de Derecho Constitucional y que
si bien coincido con nuestra Corte Provincial de que esta, debe mantenerse
dentro de su ámbito de su jurisdicción, considero que esta función debe
armonizarse con su función política como poder del Estado, que sin ser
abusiva, pueda tener un rol mas activo con una superposición de funciones,
si fuera necesario para mantener la supremacía de la Constitución y efectuar
una real tutela judicial efectiva en pro de derechos no solo reconocidos en
nuestra Constitución Provincial, sino también en Tratados Internacionales.
41
PEGORARO, Lucio; La circulación, la recepción y la hibridación de los modelos de justicia
constitucional”; pág. 393 – 416 (Traducción del italiano de Francisco Fernández Segado, a
partir de un texto inicial de Rafael Rubio Núñez, revisado y profundamente modificado).
42
VIGO, Rodolfo; Neoconstitucionalismo; Riesgos y Prevenciones; Tratado de Derecho
Judicial – Tomo I; Edit. Abeledo Perrot; pág. 611.-
29
En consecuencia, teniendo en claro lo expuesto, luego de examinar los
fallos referenciados, me surgen diferentes interrogantes, tales el ¿Porque la
Corte de Salta, si considera que se trata de un mismo Instituto: “Acción de
Inconstitucionalidad”, no es conteste en aplicar las mismas características de
la prevista en el Código Procesal Civil Provincial? A mi modo de ver, la Acción
Popular es un Instituto Autónomo, puesto que tiene características totalmente
disímiles tal como lo fui desarrollando en este proyecto. En consecuencia,
merece que de ella se haga una interpretación más acorde a las normas que
están por sobre ella (Constitución Nacional y Tratados Internacionales); y no
que estén por debajo de ella (C.P.C. y C.).
Por otro lado, algunos Ministros de Corte, aferrándose a la Seguridad
Jurídica, y siguiendo quizás un Positivismo Legalista, están limitando o
restringiendo, aunque no se pueda, Derechos y garantías; más que regular;
puesto que esto último implica sólo delinear, respetando el contenido
esencial del derecho a que en cada acción judicial prevalezca no sólo la Ley
Suprema sino también la Justicia; y que esta garantía Judicial, realmente
pueda brindar una tutela judicial efectiva a toda la Comunidad, quien tiene
Derecho a ser un “habitante” de un lugar donde sólo lo cubran leyes
constitucionales y si existiese un manto de oscuridad; los órganos
encargados de disiparla, así lo realicen, y para ello, y ante una
“generalización del Derecho”, la perspectiva más acorde es el Neoconstitucionalismo, recordando siempre, al resolver cada caso que como lo
señalara Rober Alexy, con la formula de Radbruch:”La injusticia extrema no
es derecho”.
Además observo que limitar a través de la Acción Popular de
Inconstitucionalidad, de manera jurisprudencial, e incluso legal, a un derecho
o garantía, constituye un acto en sí mismo inconstitucional; y a esto es lo que
conduce la perspectiva estrictamente legalista de nuestra Corte Provincial; en
cambio si se respetara el art. 14 y 28 de la C.N., y de esta manera, desde el
Neo Constitucionalismo, se regulara; es decir determinara legítimamente el
contenido de un Derecho o Garantía y la esfera de funcionamiento razonable
del mismo, donde cada interpretación respete el principio “Pro Homine”, creo
que la Acción Popular podría cumplir con su finalidad, y la Corte nos
conduciría a un mayor Bienestar General; y a brindar una tutela judicial
efectiva; puesto que en un Estado de Derecho Constitucional no sólo importa
30
reconocer derechos sino preocuparse para que se tornen operativos, y aquí
el acceso a la justicia es una pieza decisiva. Por último, y haciendo propio lo
señalado por la la Corte Interamericana de Derechos Humanos al interpretar
los artículos 2 y 8.2.h) de la Convención Americana, debemos aprovechar a
la
acción
popular
de
inconstitucionalidad,
para
adecuar
nuestro
ordenamiento jurídico interno al bloque constitucional.
BIBLIOGRAFIA:
-ALBERDI, Juan B., Bases, Plus Ultra, Buenos Aires, 1994, cap. XXXIV.
-ASOCIACION ARGENTINA DE
DERECHO
PROCESAL;
Ponencias
Generales y Ponencias Seleccionadas del XXVIII Congreso Nacional de
Derecho Procesal; Comisión de Derecho Procesal Constitucional, San
Salvador de Jujuy – 10, 11 y 12 de Septiembre de 2015.
-CORNEJO, Valentin Thury y SANTIAGO, Alfonso (h); Funcion Politica y
Modelos de Cortes Supremas; Tratado de Derecho Judicial; Tomo I; Editorial
Abeledo Perrot; Año 2014.
-PEGORARO, Lucio; La circulación, la recepción y la hibridación de los
modelos de justicia constitucional”; pág. 393 – 416 (Traducción del italiano de
Francisco Fernández Segado, a partir de un texto inicial de Rafael Rubio
Nuñez, revisado y profundamente modificado).
-PROTTI, Federico; Constitución de la Provincia de Salta Comentada y
Concordada; Art. 92 C.P; Editorial Bibliotex; Año 2014.
-SAGUES, María Sofía; “Recurso Extraordinario Federal y Gravedad
Institucional”; Derecho Procesal Constitucional, Editorial Universidad, Buenos
Aires.
-SAGUES, Néstor; Politicidad y apoliticidad de la decisión judicial, L L .1981.
-SAGUES, Néstor, Derecho procesal Constitucional; Astrea, Buenos Aires,
1998.
-VIGO, Rodolfo; El Derecho Judicial en el Estado de Derecho Constitucional
y Democrático Tratado de Derecho Judicial; Tomo I; Cap. I; Editorial Abeledo
Perrot; Año 2014.
-VIGO, Rodolfo; Neoconstitucionalismo; Riesgos y Prevenciones; Tratado de
Derecho Judicial – Tomo I; Cap. XIX; Edit. Abeledo Perrot; pág. 611.
- www.corteidh.org
SS Furt
Mónica Leila Alberto