antecedentes de hecho

Roj: STSJ ICAN 2098/2002 - ECLI:ES:TSJICAN:2002:2098
Id Cendoj: 38038330012002101042
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Santa Cruz de Tenerife
Sección: 1
Nº de Recurso: 85/1999
Nº de Resolución: 767/2002
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: ANGEL ACEVEDO CAMPOS
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SANTA CRUZ DE TENERIFE.
SENTENCIA Nº 767
RECURSO N° 85/99
ILMOS.SRES.
PRESIDENTE:
D. Ángel Acevedo y Campos.
MAGISTRADOS:
D. Luis Miguel Blanco Domínguez.
D. Ana Afonso Barrera.
En Santa Cruz de Tenerife, a cinco de julio de dos mil dos.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de esta Capital, integrada por los Sres. Magistrados
antes expresados, el presente recurso n° 85/99, tramitado por el procedimiento ordinario, que regula la Ley de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, seguido a instancia de la demandante, la Federación de Comercio
de Tenerife (FEDECO), representada por la Procuradora Doña María José Diez Cardellach y dirigida por
el Letrado Don Carlos Enrique Ravelo Perdomo, siendo Administración demandada, la de la Comunidad
Autónoma de Canarias, dirigida por el Letrado de los Servicios Jurídicos de dicha Comunidad, versando sobre
impugnación del Decreto Territorial 237/98 , de cuantía indeterminada, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado
DON Ángel Acevedo y Campos, se ha dictado, EN NOMBRE DE S.M. EL REY, la presente sentencia con
base en los siguientes
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Decreto 237/1998, de 18 de diciembre , aprobó los Criterios Generales de Equipamiento
Comercial de Canarias, siendo dicha normativa impugnada por la Federación de Comercio de Tenerife.
SEGUNDO.- Por la representación de la parte demandante, antes mencionada, se interpuso recurso
contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia en la que
estimando las pretensiones de esta parte, se declare la nulidad del Decreto 237/98 por el que se aprueban
los Criterios Generales de Equipamiento Comercial de Canarias.
TERCERO.- La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella e interesando
una sentencia por la que se desestime, en todos sus términos, el recurso interpuesto, y con imposición de
costas a la parte recurrente.
COARTO.- Practicada la prueba propuesta, se acordó en sustitución de la vista el trámite de
conclusiones que fue evacuado por las partes.
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QUINTO.- Señalado día y hora para la votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado
al efecto.
SEXTO.- Aparecen observadas las formalidades de tramitación.
Vistos los preceptos legales citados por las partes y los que son de general aplicación.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO- Ante La impugnación que verifica la. Federación le Comercio demandante del Decreto
237/1998, de 18 de diciembre, por el que se aprobaron los criterios Generales de Equipamiento Comercial
de Canarias, lo primero que hay que señalar, en función de los razonamientos que se aducen en el primer
motivo del recurso, es que cuando la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial
de Canarias, dispuso en su art. 17.1 que la aprobación de los criterios generales de equipamiento comercial
correspondía al Gobierno o de Canarias» a iniciativa del titular de la Consejería competente en materia de
comercio, previo informe de las comisiones insulares, vino por medio de esta norma a cobrar vida una Ley de
des legalización que lejos de ser una Ley de regulación material, una norma directamente aplicable o una Ley
cuyo contenido hubiera simplemente que completar, antes bien no tenia contenido normativo alguno, siendo su
único haber la manipulación de los rangos para abrir la posibilidad a los Reglamentos de entrar en una materia
hasta entonces regulada por Ley, o lo que es lo mismo, que en desarrollo de la Ley deslegalizadora surgieran
normas administrativas o reglamentarias puras, bien entendido que la deslegalización no se consume nunca,
permitiendo desarrollos reglamentarios indefinidamente, en tanto que el rango rebajado no se vuelva a elevar,
por lo que surgidos de la Ley 4/1994, de 25 de abril , por deslegalización, el Decreto Territorial 219/1994, de
28 de octubre , y luego el Decreto de igual ámbito 237/1998, de 28 de diciembre , reguladores ambos de los
Criterios Generales de Equipamiento Comercial de Canarias, es evidente que estas normas reglamentarias
podían ser sustituidas por la Administración indefinidamente, amparándose en la Ley de deslegalización, al
permanecer ésta abierta, de ahi que, contrariamente a lo sostenido en el escrito de demanda, haya que
reconocer la legitimidad de la Disposición Derogatoria del Decreto 237/1998, de 28 de diciembre , cuando
dejó sin efecto el anterior Decreto 219/1994, de 28 de octubre , pues esta derogación de un reglamento
y su sustitución por otro venia tutelada por el propio carácter de la deslegalización, en cuanto la norma
reglamentaria surgida en el desarrollo de la Ley de deslegalización, a diferencia de lo que "sucede con la
delegación recepticia otorgada mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos
articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo ( art. 82.2
de la Constitución ), no se agota en un solo ejercicio normativo ni precisa de una Ley para su modificación,
sino que, por el contrario, no se consume nunca, permitiéndose de este modo desarrollos reglamentarios
indefinidamente y que simples reglamentos puedan innovar y, por tanto, derogar otros anteriores, en tanto
que el rango rebajado no se vuelva a elevar, razones todas ellas que hacen decaer el primero de los motivos
articulados por la demandante frente al Decreto 237/1998, de 28 de diciembre , con la singularidad, además, de
que la desestimación de aquél lleva igualmente aparejada el fracaso del segundo de los motivos de oposición
a la normativa impugnada, habida cuenta que sin perjuicio de que el art, 2 del derogado Decreto 219/1994,
de 28 de octubre , ordenara solamente la revisión de los criterios Generales de Equipamiento Comercial de
Canarias dentro del plazo de dos años, como máximo, a partir de su aprobación (periodo que expiró el 28 de
octubre de 1996), no previendo la derogación de aquéllos y la aprobación de unos nuevos, ello no era óbice
para que el meritado Decreto 219/94 pudiera ser derogado por el aquí impugnado y se dejara, por tanto, sin
valor los Criterios Generales de Equipamiento que se hablan aprobado primariamente, sustituyéndolos por
otros nuevos, ya que, como antes se dijo, la derogación del Decreto 219/94 , tenía su cobertura en la norma
de deslegalización contenida en el art. 17.1 de la Ley 4/1994, de 25 de abril , y no, en cambio, en el citado
art, 2 del Decreto 219/94 .
SEGUNDO.- El hecho de que en el Decreto 237/1998, de 28 de diciembre , sólo se establezcan como
Criterios Generales de Equipamiento comercial la distribución territorial de las actividades comerciales y el
nivel de saturación ( art. 7), relación ésta distinta de la que figuraba en el art. 6 del Decreto 219/1994, de 28
de octubre , que, por el contrario, contemplaba una enumeración de Criterios Generales de mayor amplitud,
no tiene ningún significado ni trascendencia a afectos de la pretensión actora, pues aparte de que nada se
oponía a que la nueva disposición reglamentaria (el Decreto 237/98 impugnado) introdujera novedades con
respecto al derogado Decreto 219/1994 , ya que la Administración podía sustituir en este caso las normas
reglamentarias, al tener ello cobertura en la Ley de deslegalización de 25 de abril de 1994, de Ordenación
de la Actividad Comercial de Canarias, normativa que facultaba para que simples reglamentos surgidos de
la norma de deslegalización pudieran innovar y derogar, otros anteriores, es de significar igualmente que, en
contra de lo sostenido en la demanda, el Decreto objeto de impugnación, pese a haber reducido los Criterios
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Generales de Equipamiento, no incumplió los principios objetivos básicos por los que tenían que regirse los
mismos, los cuales habían quedado fijados en el art. 16.2 de la Ley 4/1994, de 25 de abril , toda vez que dichos
principios objetivos no fueron obviados en el Decreto recurrido, cuyo art. 2 los recoge en los mismos términos
que lo hiciera el meritado art. 16.2 de la Ley 4/1994, de 25 de abril , encontrando aquéllos su desarrollo en
los arts. 8 y siguientes del propio Decreto 237/98.
TERCERO- Al margen de que las Comisiones Insulares de Comercio tuvieran que informar con carácter
previo a la elaboración por el Gobierno de los Criterios Generales de Equipamiento Comercial ( art. 17.1 de
la Ley 4/1994, de 25 de abril , estando circunscrito el ámbito de tales Comisiones a cada una de las Islas
Canarias ( art. 2 del Decreto 102/1994, de 10 de junio ), no cabe sustentar la nulidad de pleno derecho del
Decreto 237/1998, de 28 de diciembre , con base en que no hubo un informe previo a la aprobación de los
Criterios Generales por parte de cada una de las Comisiones Insulares, sino que, por el contrario, se convocó
a tales fines a los miembros de las siete Comisiones a dos macroreuniones de ámbito provincial (una con las
Comisiones de las islas occidentales y otra con las de las islas orientales), pues esta forma de llevar a cabo
la actividad informativa todo lo más que entrañaria es una irregularidad no invalidante de las que a "sensu
contrario" se coligen del art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de P.A.C, pero nunca la nulidad
de pleno derecho de Decreto impugnado.
CUARTO- El quinto motivo de impugnación del Decreto 237/1998, de 28. de diciembre , viene constituido
por la falta de audiencia de la Federación demandante y de otros sectores en la elaboración de dicha normativa
reglamentaria, lo cual requiere observar la evolución que en la jurisprudencia ha tenido el art. 130.4 de la Ley
de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , -norma preservada por la Disposición Derogatoria 2 b)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de P.A.C, que respeta la vigencia del capitulo primero del Titulo VI de
la Ley de 1958 , en cuanto se ha pasado desde una posición antigua que consideraba que el indicado precepto
no imponía la audiencia corporativa en el proceso de elaboración de las disposiciones de carácter general,
sino que describía sólo una simple facultad de la Administración, de observancia discrecional - sentencias del
Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1972, 29 de diciembre de 1986, 12 de mayo de 1987 y 24 de octubre
de 1988 , entre otras-, a una nueva orientación doctrinal más matizada, profunda y ajustada al modelo que
la Constitución Española diseña para las relaciones entre una Administración democrática y los ciudadanos,
a cuyo tenor la omisión en la elaboración de una Disposición General del trámite de audiencia de los entes
asociativos o corporativos que resulten afectados por ella significa una violación de los artículos 9 y 105 a)
de la Carta Magna y que se concretan en el articulo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
de julio de 1958 , determinando la invalidez de la Disposición sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal
Supremo de 19 de mayo de 1988, 21 de noviembre de 1990 y 8 de mayo de 1992 y sentencias de la Sala 3ª
del mismo Alto Tribunal de 10 de mayo de 1990 y 11 de marzo de 1991 -, tesis que si bien ha ido perfilándose
progresivamente hasta llegar a su más moderna formulación en las sentencias de la Sala de Revisión del
Tribunal Supremo de 8 de mayo y 6 de junio de 1992 , que reducen el ámbito de las entidades que han de ser
oídas en la elaboración de disposiciones de carácter general, estableciendo que ha de exigirse la audiencia
solamente cuando se trate de Asociaciones profesionales que no sean de carácter voluntario y representen
intereses de carácter general o corporativo, lo cierto es que a la vista de que la Federación de Comercio
de Tenerife (FEDECO), no obstante ser una organización que representa intereses de cuantas empresas se
dedican a la actividad comercial en esta provincia, tiene carácter voluntario y no obligatorio, unido ello a que la
misma y los restantes sectores sociales y económicos (sindicatos, consumidores, etc.) tuvieron una audiencia
instrumentada a través de la participación en las Comisiones Insulares de Comercio, que integradas cada
una de ellas, entre otros miembros componentes, por representantes de las cámaras oficiales de comercio,
confederaciones de empresarios, organizaciones sindicales y asociaciones de consumidores y usuarios más
representativas ( art. 12.1 de la Ley 4/1994, de 25 de abril ), eran a quienes correspondía informar previamente
sobre los Criterios Generales de Equipamiento que habla de aprobar el Gobierno ( art. 17.1 de igual Ley ),
deviene claramente la irrelevancia de haberse omitido, con respecto a la Federación recurrente, la audiencia
prevista en el art, 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , trámite que no
era en este caso de cumplimiento obligado, máxime cuando además formuló aquélla, en su día, alegaciones
sobre el proyecto del Decreto impugnado, constando las mismas en el expediente administrativo (folio 175).
QUINTO.- Cerrando el examen de los motivos que se articulan contra el Decreto 237/1998, de 28 de
diciembre , sólo resta indicar que las diferencias que se advierten, según lo transcrito en la demanda, entre
el texto de Decreto que remitido por la Consejería de Industria y Comercio a la Presidencia del Gobierno de
Canarias, fue el que resultó aprobado, y el texto que se suministró a los miembros de las Comisiones Insulares
de Comercio, no responden sino a unas alteraciones de carácter accidental que no cobran entidad bastante
para desvirtuar la validez y eficacia del Decreto objeto del presente recurso.
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SEXTO.- Al no advertirse temeridad o mala fe determinante de la imposición de costas procesales ( art.
139.1 de la Ley Jurisdiccional), no procede hacer expresa condena de las mismas.
FALLAMOS
Desestimar el recurso contencioso interpuesto por la representación de la Federación de Comercio
de Tenerife (FEDECO) contra el acto administrativo impugnado, al ajustarse el mismo a Derecho, sin hacer
expresa imposición de costas.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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