Guía temática de AG2

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“Procesos de reestructuración de deuda soberana”
Modelos de Naciones Unidas
Asociación MINU
Introducción
Esta guía pretende ser una introducción a la temática de los procesos de
reestructuración de deuda. Para esto, se hará una breve reseña sobre la noción de deuda y su
importancia, sobre los procesos de reestructuración de deuda soberana, la falta de un marco
regulatorio para dicho proceso, y sobre los actores que influyen en estos procesos
actualmente.
Entendemos la deuda pública como la totalidad de las deudas que mantiene el Estado,
ya sea frente a residentes o no residentes. Históricamente los Estados utilizaron el
endeudamiento como una forma de conseguir los fondos necesarios para realizar proyectos de
infraestructura e inversiones a nivel nacional. “En general, la deuda pública de largo y mediano
plazo es contraída mediante la emisión de títulos (bonos), con un dado valor y determinadas
condiciones en cuanto a su reembolso”1. La tasa de interés que pagan los bonos de cada
Estado se determinan por su riesgo país, es decir, básicamente, por la posibilidad de que el
mismo caiga en una cesación de pagos. El riesgo país, propiamente dicho, es la sobretasa de
interés que pagan los bonos de un país por sobre la tasa de interés del Tesoro de Estados
Unidos. Dicho de otra manera, el riesgo país es un aumento en el interés que el mercado
financiero internacional le exige a aquellos países que tienen mayores posibilidades de caer en
cesación de pagos en relación a Estados Unidos, país que el mercado financiero considera que
no puede caer en cesación. Ahora, cuando un Estado no puede cumplir con todas sus
obligaciones financieras, cae en lo que llamamos cesación de pagos, mejor conocido como
“default”.
Un proceso de reestructuración de deuda, soberana o privada, implica la modificación
de los términos de un compromiso financiero previo. Sujeto a modificación puede estar la tasa
de interés, el plazo de pago, y/o el monto a pagar. Los procesos de reestructuración se realizan
cuando hay una imposibilidad de pagos por parte del deudor. Cuando nos referimos a
deudores privados (personas y/o entes), cada Estado tiene legislaciones vigentes relativas al
formato en el cual las reestructuraciones son realizadas internamente en cada país (por dar el
ejemplo más cercano, la Ley de Concursos y Quiebras de la República Argentina, Ley 24.522).
Sin embargo, cuando la cesación de pagos es realizada por un Estado soberano no existe
ninguna legislación multilateral que enmarque el proceso para que dicho Estado pueda
generar la capacidad de pago necesaria para cumplir con sus compromisos financieros. Esta
falta de un marco multilateral internacional crece en importancia cuando se entiende que, por
el mismo funcionamiento del sistema financiero internacional, los bonos emitidos por un país
no siempre son emitidos bajo su propia legislación legal, sino que suelen emitirse bajo
legislaciones de grandes centros financieros (Nueva York puede ser el mejor ejemplo). Más
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http://home.econ.uba.ar/economicas/sites/default/files/cespa32.pdf
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aún, cuando se reestructuran deudas existentes, los Estados nacionales tienen poco poder
para determinar la legislación donde se emitirán los bonos que reemplazan los que cayeron en
default.
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Evolución y Estado de la Cuestión
Definiciones
Deuda Pública: Pasivos que posee un Estado soberano con residentes y no residentes.
Default/Cesación de pagos: término habitualmente utilizado para una situación en donde el
prestatario no hace frente a sus obligaciones de pago con sus acreedores, en base a lo
establecido en el contrato de deuda.
Reestructuración de deuda: proceso mediante el cual se modifican términos de un
compromiso financiero previo. Dicho proceso puede modificar la tasa de interés, el plazo de
pago y/o el monto a pagar.
Fondos Buitres: fondos de inversión o de capital de riesgo que invierte en deuda pública,
generalmente de entidades cercanas al default o cesación de pagos.
Bono (título): Instrumento financiero de deuda utilizado por Estados o entidades privadas. El
emisor se compromete a devolver el capital inicial junto con una cantidad de intereses.
Sistema Monetario Internacional: el conjunto de instituciones, acuerdos y normas financieras
que regulan la actividad económica y financiera a nivel internacional.
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Situación actual:
Los procesos de reestructuración de deuda son más cotidianos de lo pensado, ya que hubieron
aproximadamente 250 en los últimos 200 años. Dado que en las últimas décadas hubo
importantes crisis y grandes reestructuraciones de deuda, llevó a la comunidad internacional a
tener una mirada más detenida sobre cómo se llevaban a cabo estos procesos. Para entender
mejor la razón de esto, es necesario introducir el concepto de Sistema Monetario Internacional
(SMI). A grandes rasgos el SMI es el conjunto de instituciones, acuerdos y normas financieras
que regulan la actividad económica y financiera a nivel internacional.
Sin adentrarnos en el complejo funcionamiento del SMI en su totalidad, es importante
mencionar que uno de sus principales objetivos al momento de su reorganización, formato que
se mantiene hasta el día de hoy (con los acuerdos de Bretton Woods en 1944, con la creación
del FMI y el Banco Mundial) es proveer los flujos necesarios de liquidez a los países con déficits
comerciales para que puedan seguir cumpliendo sus compromisos previos. Dicho de otro
modo, es destinar dinero a los países que tienen más salidas de dinero que entradas, para que
no caigan en default. Sin embargo, muchos países consideran que el sistema no funciona de
manera satisfactoria. Yendo un poco más allá, indican que para conseguir los flujos de liquidez
necesaria en los momentos cruciales, las instituciones que deberían brindar dichos flujos lo
hacen solo a condición de imponer importantes restricciones e intervenir en sus economías
nacionales.
El principal disparador para la posibilidad de crear un marco legal multilateral se dio con el
caso de la Argentina. Luego del default que este país tuvo en el año 2001, realizó una
reestructuración de deuda con canjes de los bonos en default en los años 2005 y 2010, con una
adhesión aproximada del 93%. Esto significa que de cada 100 bonos en default, 93 accedieron
a ser cambiados por los nuevos bonos propuestos por el país en los años mencionados
anteriormente. La reestructuración significó un canje propiamente dicho, entre bonos en
default y nuevos bonos, con las condiciones propuestas por el Estado para reestructurar su
deuda. Como toda reestructuración, el canje propuesto por el Estado tenía una importante
reducción del monto total de pago y modificación de sus condiciones (tasa de interés, plazos,
etc.), para que exista posibilidad de pago por parte del país.
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Sin embargo, en el año 2014 la justicia de Nueva York dejó firme un fallo del año 2012, donde
se decretaba que Argentina debía pagarle a un fondo especulativo el 100% de lo adeudado de
los bonos que habían caído en default en el año 2001. Es decir, a un fondo que formaba parte
del 7% que no había aceptado el canje de bonos, se le daba el derecho de cobrar lo que el
Estado no había podido pagar en su momento, con la sumatoria de intereses por el paso del
tiempo. El fallo de la corte prohibía el pago de los vencimientos siguientes que el Estado tenía
con quienes había ingresado al canje de deuda. Esta situación, completamente nueva en el
sistema financiero, se la llamó “default selectivo”, ya que existía capacidad de pago por parte
de la entidad, pero un fallo judicial no permite que los tenedores de bonos se hagan con su
pago. Esta situación, impensada y nunca antes vista, generó un importante revuelo en la
comunidad financiera internacional, ya que pone en jaque la posibilidad de llevar a cabo de
forma ordenada y satisfactoria futuras reestructuraciones de deuda que fueran necesarias.
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Eje Temático 1: Marco legal multilateral para los procesos de
reestructuración de deuda soberana
Objetivo: Comprender la importancia que tiene para algunos países la formulación de un
marco jurídico multilateral para estructurar los procesos de reestructuración de deuda.
Como mencionamos anteriormente, no existe hoy en día un marco jurídico internacional para
la realización de las reestructuraciones de deuda. En base a lo sucedido con la reestructuración
de la deuda que había caído en default en el año 2001, con este llamado default selectivo del
año pasado, la Argentina acudió a las Naciones Unidas, en donde el 9 de septiembre de 2014
se aprobó la Res 304/68, llamada “Hacia el establecimiento de un marco jurídico multilateral
para los procesos de reestructuración de la deuda soberana”. La misma dispuso que se cree
una comisión Ad Hoc de la Asamblea General, encargada de crear dicho marco. Ahora, ¿Por
qué Argentina, junto con otros países, consideran necesario dicho marco?
Los países enmarcados dentro del G77 + China, principales defensores de esta posición,
indican que los procesos actuales están librados a la voluntad de los Estados y las partes
involucradas para poder llevar a cabo de forma ordenada los procesos de reestructuración.
Esto genera, según ellos, una posición desfavorable para los países en default, ya que
lógicamente estarán en desventaja a la hora de negociar los nuevos términos de la deuda. La
existencia de un marco multilateral proveería principios y reglas pre-establecidas, lo cual
generaría reglas del juego más claras. En base a esto, se plantea que el marco regulatorio debe
establecer la buena voluntad de las partes y evitar las acciones fraudulentas, haciendo
referencia a la forma de actuar de los llamados fondos especulativos o fondos buitre, que
serán planteadas en mayor detalle en el tercer eje de la presente guía.
Como fue mencionado, no existe actualmente un marco jurídico para los procesos
mencionados. La ONU está haciendo avances al respecto, dando el primer paso en la creación
de una comisión encargada de crearlo. Será entonces la tarea de los delegados la investigación
con respecto a las formas en las que sus respectivos Estados consideran hay que llevar a cabo
este proceso, y por ende la forma en que debe generarse este marco. Para poder hacer esto
correctamente será importante poder entender como los Estados emiten deuda, como puede
esta caer en default, como son los procesos de reestructuración de deuda, como influyen los
distintos actores en dicho proceso (Organismos Internacionales, Estados, fondos especulativos,
etc.). En base a todo esto se podrá determinar, o tener una idea de las propuestas a realizar
para la creación de dicho marco, o, como puede suceder, las justificaciones de la funcionalidad
del sistema actual.
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Eje Temático 2: El rol de los Organismos Internacionales en los
procesos de reestructuración de deudas
Objetivo: entender la participación de los Organismos Internacionales en las negociaciones
para las reestructuraciones de deuda
El Sistema Financiero Internacional está confeccionado por una serie de organismos, cada uno
con su distinta finalidad. Cuando nos referimos a los defaults de deuda, es necesario hacer
énfasis en el Fondo Monetario Internacional, aunque no hay que dejar de lado la existencia de
otros actores de importancia, que deberán ser detectados e investigados por el delegado.
Como ya se mencionó, el FMI es creado en 1944 luego de las conferencias de Bretton Woods,
en donde se planificó y se dejó sentado como funcionarían las bases económicas luego del final
de la Segunda Guerra Mundial. A grandes rasgos, el FMI está encargado de generar los flujos
necesarios de liquidez para evitar grandes desequilibrios en las balanzas de pagos de los países
(como ya se explicó, cuando un país tiene más salidas que entradas). En el artículo 1 de su
Convenio Constitutivo se indica, “v) Infundir confianza a los países miembros poniendo a su
disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo,
dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin
recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”2. Sin embargo, las
bases y creencias sobre la cual se formó el mismo fueron cambiando con el tiempo. Hoy en día,
muchos países ven al FMI como una institución que vela por los intereses de unos pocos
países. En palabras de Joseph Stiglitz, destacado economista y Ex economista en jefe del Banco
Mundial, “el FMI ha cambiado profundamente a lo largo del tiempo. Fundado en la creencia de
que los mercados funcionan muchas veces mal, ahora proclama la supremacía del mercado
con fervor ideológico. Fundado en la creencia de que es necesaria una presión internacional
sobre los países para que acometan políticas expansivas – como subir el gasto, bajas los
impuestos o reducir los tipos de interés para estimular la economía – hoy el FMI típicamente
aporta dinero solo si los países emprenden políticas como recortar los déficits y aumentar los
impuestos o los tipos de interés, lo que contrae la economía”3.
El FMI es generalmente parte de las negociaciones de reestructuración de deuda, imponiendo
condiciones que suelen tener resultados negativos para las economías del país en cuestión, ya
sea por fervor ideológico o interpretaciones erróneas. Posee una importante capacidad de
presión internacional para imponer sus medidas. Es pertinente entender como es su
participación en las negociaciones para comprender cual, en consideración de cada Estado,
2
Noemí Brenta, Historia de las Relaciones entre Argentina y el FMI, Eudeba, pag. 35.
3
Joseph E. Stiglitz, El Malestar en la Globalización, Editorial Taurus, Alfaguara, pag. 40.
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debería ser su aporte en las mismas, buscando siempre el mejor resultado posible en pos del
beneficio del país y del comercio internacional en su totalidad.
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Eje Temático 3: El Rol de los fondos especulativos en los procesos de
reestructuración de deudas
Objetivos: Entender el accionar de los fondos especulativos en los procesos de
reestructuración de deuda.
Cuando nos referimos a un fondo especulativo nos referimos a un fondo de inversión, es decir,
una agrupación que posee dinero y lo invierte en distintos elementos financieros (bonos,
acciones de empresas, etc.), buscando siempre sacar un rédito económico. Cuando hacemos la
distinción de un fondo por ser especulativo, nos referimos particularmente a aquellos que
buscan una importante ganancia en un corto plazo. Son estos los fondos que suelen ser
actores importantes en los procesos de reestructuración de deuda porque estos son los que se
hacen con la deuda barata cuando esta cae en default. Para ilustrar esto, pensemos en un
bono que tiene un valor X. Cuando el bono cae en default, o está cerca de hacerlo, todos los
poseedores de ellos los venden, y como aumenta mucho la oferta, su valor cae
considerablemente. Estos fondos suelen comprar la deuda en su menor valor posible, para
después pedir el monto total de dichos bonos. Su influencia como actores de las
reestructuraciones reside en que generalmente se rehúsan a formar parte de las mismas.
Podemos nombrar lógicamente el caso de Argentina, pero también fueron influyentes en la
crisis de los “bonos basura” en la década del 80 en México, en las crisis del sudeste asiático del
año 19974, por decir algunos. Podemos dar como ejemplo el caso de Argentina, donde el 7%
de los acreedores no ingresaron al canje propuesto por el país, buscando luego reclamar el
total adeudado previo a las modificaciones realizadas en los canjes.
Ahora, es importante destacar un elemento más que incentiva el actuar de estos fondos, y son
los seguros contra default. Quedará a merced del delegado entender a fondo su
funcionamiento, pero a grandes rasgos podemos decir que son, como todo seguro, un
resguardo que es posible comprar. En teoría, es una forma de cubrirse del riesgo de poseer un
activo como puede ser un bono. Quién compra el seguro (Credit Default Swap, CDS) paga
periódicamente una prima, y recibe una compensación si es que ese activo no puede ser
cobrado de forma satisfactoria según las normas que regían para dicho título. La importancia
de estos seguros contra default reside en que, en muchos casos (como sucede en el caso de
Argentina), los mismos fondos que presionan y hacen caer entrar en default al país, los poseen,
beneficiándose con dicha cesación de pagos. En base a esto podemos entender la importancia
que algunos países encuentran en un marco jurídico multilateral que genere una negociación
entre dos partes de buena fe, en pos de resolver el conflicto.
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http://jubileosuramericas.net/wpcontent/uploads/2014/07/La_crisis_de_la_deuda_y_los_fondos_buitres_.pdf
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Conclusiones:
Los procesos de reestructuración de deuda son un tema de suma importancia. Con revuelo
actualmente por la situación de Argentina, la trascendencia del financiamiento de las deudas y
la posibilidad de reestructurarlas de forma eficiente y satisfactoria son cruciales para el
desarrollo sostenible de los Estados. Actualmente se piensa que la necesidad de un marco
regulatorio para estos procesos es de gran necesidad debido a las complicaciones que el actual
formato posee. El default selectivo en el cayó la Argentina fue, definitivamente, un llamado de
atención, ya que dicho precedente puede generar tamañas complicaciones en próximas
reestructuraciones. Hay que pensar que, si se piensa que puede conseguirse el 100% de la
deuda, ¿Quién entraría a un canje con quita de deuda, o menores tasas de interés? Los
procesos de reestructuración de deuda y la posibilidad de realizarlos de manera satisfactoria es
de suma importancia para el mantenimiento del equilibrio (siendo positivos) del sistema
financiero internacional.
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Preguntas para el Delegado:
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¿Cómo funciona, a grandes rasgos, el Sistema Monetario Internacional y sus
instituciones?
¿Cómo se realizan hoy en día los procesos de reestructuración de deuda? ¿Qué actores
influyen en su resultado?
¿Cuál es la importancia de los procesos de reestructuración de deuda, y de que se
realicen satisfactoriamente, en el mantenimiento de un equilibrio financiero
internacional?
¿Cómo influyen los fondos especulativos y Organismos Internacionales en las
negociaciones para reestructuraciones de deuda?
¿Qué pautas deberían incluirse en un posible marco regulatorio multilateral para la
realización de los procesos de reestructuración de deudas?
Legislación Vigente de ONU:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/68/304
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Bibliografía y Links de Interés:
http://www.unizar.es/lgadea/documents/Crisis_deuda_soberana.pdf
http://home.econ.uba.ar/economicas/sites/default/files/cespa32.pdf
http://jubileosuramericas.net/wpcontent/uploads/2014/07/La_crisis_de_la_deuda_y_los_fondos_buitres_.pdf
http://www.telam.com.ar/notas/201503/97519-cecilia-nahon-estados-unidos-fondos-buitrereestructuracion-de-deuda.html
http://www.telam.com.ar/notas/201502/94421-argentina-onu-reestructuracion-deuda.html
http://www.telam.com.ar/notas/201502/93847-onu-reestructuracion-deudas-soberanas.html
Brenta, Noemí, Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI, Eudeba, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, 2013.
Stiglitz, Joseph E., EL Malestar en la Globalización, Alfaguara, Provincia de Buenos Aires, 2002.
Díez de Castro, Luis T. Mercados financieros internacionales. Editorial Dykinson S.L
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/68/304
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