antecedentes de hecho

Roj: STSJ M 4126/2014 - ECLI:ES:TSJM:2014:4126
Id Cendoj: 28079330072014100158
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 7
Nº de Recurso: 29/2013
Nº de Resolución: 167/2014
Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Ponente: MARIA JESUS MURIEL ALONSO
Tipo de Resolución: Sentencia
RECURSO Nº 29/2013
PONENTE SR. María Jesús Muriel Alonso
SENTENCIA Nº167/2014
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SÉPTIMA
Ilma. Sra. Presidenta:
Dª. Mercedes Moradas Blanco
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dña. María Jesús Muriel Alonso
D.José Luís Aulet Barros
D. Santiago De Andrés Fuentes
En la Villa de Madrid, a diecisiete de marzo del año 2014
VISTO el recurso contencioso administrativo número 29/2013 seguido ante la Sección Séptima de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por la
Procuradora Dª Isabel Cañedo Vega, en nombre del Sindicato Regional de Sanidad de CC.OO. de Madrid,
asistida por la Letrada Dª María Ángeles Villanueva Medina, contra la resolución dictada por la Viceconsejera
de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, de fecha 3 de septiembre de 2009, desestimatoria
del recurso de alzada interpuesto por dicho Sindicato contra las Instrucciones de 8 de julio de 2008 de la
Viceconsejera de Sanidad sobre Organización del Plan funcional de información y acogida en los servicios de
urgencia de los centros hospitalarios del sistema sanitario público de la Comunidad de Madrid. Siendo parte
demandada la Comunidad de Madrid, actuando en su nombre un Letrado de su Servicio Jurídico.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO : Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites
legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito,
obrante en autos, en el que hizo alegación de los Hechos y Fundamentos de Derecho que consideró de
aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso- administrativo
interpuesto.
SEGUNDO : El Letrado de la Comunidad de Madrid, en representación de la Administración
demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó,
terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos
la resolución recurrida.
TERCERO : Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día
cinco de marzo de dos mil catorce, en que han tenido lugar.
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Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª María Jesús Muriel Alonso, Magistrada de la Sala, quien expresa el
parecer de la misma.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO : El presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Isabel
Cañedo Vega, en nombre del Sindicato Regional de Sanidad de CC.OO. de Madrid, se dirige contra la
resolución dictada por la Viceconsejera de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, de fecha 3
de septiembre de 2009, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por dicho Sindicato contra las
Instrucciones de 8 de julio de 2008 de la Viceconsejera de Sanidad sobre organización del plan funcional de
información y acogida en los servicios de urgencia de los centros hospitalarios del sistema sanitario público
de la Comunidad de Madrid.
El Sindicato recurrente solicita que se declare la nulidad de las Instrucciones impugnadas alegando
los siguientes motivos:- Que se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal
establecido, pues, al regular materias que afectan a la provisión de puestos de trabajo o funciones que estos
conlleven, así como modificar condiciones de trabajo del personal al servicio de las instituciones sanitarias
debería haberse cumplido con el requisito de negociación con las Organizaciones Sindicales integrantes de
la Mesa Sectorial de Sanidad, tal y como establece el art. 37 del Estatuto Básico del Empleado Público y
el art. 12, apartados 1 y 2 de la Ley 55/2003 de 16 de diciembre del Estatuto de los Servicios de Salud .
En segundo lugar, porque al regular materias que afectan directamente a los recursos humanos y a las
condiciones de trabajo del personal estatutario, la Administración debería haber realizado la previa consulta
a las organizaciones sindicales que componen la mesa sectorial, como dispone el art. 40 del Estatuto Básico
del Empleado Público, en relación con el art. 13, apartado segundo y articulo 80 de la Ley 55/2003 de 16 de
diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud y el art 2, punto 3, apartado
c) del Capítulo III del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de septiembre de 2003 de la Mesa General de
Negociación. Que lesionan los artículos 23 y 103 de la Constitución y el art. 29 de la Ley 55/2003 , toda vez que
al disponer en su apartado 8º que la selección de personal se hará a través de la valoración de conocimientos,
habilidades y capacidades de cada persona, teniendo en cuenta el perfil profesional, la valoración del nivel de
competencia y la entrevista personal, pero sin establecer de un modo pormenorizado como se van a valorar
estos conocimientos, ni qué criterios objetivos se seguirán para la selección de personal, ni si esta selección
se hará entre personal fijo o interino, se está vulnerando el principio de igualdad, mérito y capacidad previstos
en los artículos citados. Y finalmente, porque al disponer la Instrucción 6ª, respecto a la categoría profesional,
que "la categoría de los profesionales del equipo de informadores de los servicios de urgencia corresponderá
a los grupos C y D, se está vulnerando el principio de igualdad del art. 14 de la Constitución , al permitir que
puedan encomendarse las mismas tareas de información en los servicios de urgencia a personal de categorías
diferentes y con retribuciones diferentes.
Por su parte, la Comunidad demandada se opone a las pretensiones del recurrente, alegando, en primer
término la inadmisibilidad del recurso, al amparo del apartado c) del art, 69 de la LJCA , en relación con el art.
25 de dicha Ley , al dirigirse contra una actuación administrativa no susceptible de impugnación. Así, señala
que las Instrucciones impugnadas se dictan como parte del desarrollo del programa de personalización de
la Atención en los Servicios de Urgencia de los Centros Asistenciales del Sistema Sanitario Público de la
Comunidad de Madrid, editado a través de la Dirección General de Atención al Paciente. Que las instrucciones
contemplan aspectos generales sobre la dependencia funcional, horario, tareas y funciones que habrán de
realizar los profesionales dependientes funcionalmente del servicio de atención e información al paciente, pero
que se trata de Instrucciones que se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados, sin pretender
regular normativamente nada, teniendo como únicos destinatarios a los órganos jerárquicamente inferiores
a los que se imparten unos determinados criterios de actuación en relación con la aplicación del Plan, pero
sin derivarse consecuencias a terceros, por lo que serán los futuros actos administrativos que se dicten en
virtud de los cuales los subordinados lleven a efecto su contenido, los que deban ser objeto de recurso, no
la Instrucción en sí. Afirma que se trata de meras Instrucciones organizativas que no incorporan contenido
normativo. Señala en cuanto al fondo, que se trata de una reorganización interna de efectivos y que no es
necesaria la negociación con los sindicatos porque no se está ante la creación de categorías nuevas, ni se
modifican las retribuciones o jornadas, no procediendo el trámite de audiencia señalado por el recurrente,
cuando además, el sindicato recurrente no ostenta el 15% para elegir representantes en la junta de personal
estatutario y funcionario de los centros sanitarios y, finalmente, que tampoco se vulneran los principios de
igualdad, merito y capacidad toda vez que se ha dado en los correspondientes centros sanitarios la suficiente
publicidad de las oportunas convocatorias.
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SEGUNDO:- Ha de comenzarse analizando la causa de inadmisibilidad alegada por la Comunidad
demandada, habida cuenta de los efectos oclusivos que de su estimación se derivarían para el fondo del
asunto.
La Comunidad de Madrid estima que el recurso debe ser inadmitido, al dirigirse contra una actuación
administrativa no susceptible de impugnación, toda vez que la Instrucción que se recurre carece de contenido
normativo, limitándose a determinar cómo, en los Servicios de Atención e Información al paciente, se
organizará un equipo de informadores como consecuencia del Plan Funcional del Programa de Información
y Acogida de los Servicios de Urgencia.
Para el examen de dicha cuestión ha de ponerse de manifiesto el contenido de la instrucción impugnada.
Así, las mencionadas Instrucciones señalan que se dictan, dentro del Plan de personalización de la atención
en los centros asistenciales del Sistema Sanitario Público de la Comunidad de Madrid, para establecer una
organización especifica que atienda el servicio de urgencia de los hospitales, dependiente de los servicios de
información y atención al paciente en dichos Centros sanitarios. En concreto, en dicha Instrucción se establece
la necesidad de incorporación a los servicios de urgencias de los centros Hospitalarios de profesionales
formados específicamente para llevar a cabo, entre otras tareas, las de información no médica, acogida y
acompañamiento. Posteriormente se contempla en ellas, diversos aspectos generales sobre la dependencia
funcional, horario, tareas y funciones, que habrán de realizar los profesionales dependientes funcionalmente
del Servicio de Atención e Información al Paciente, y ello al amparo de las facultades que la Viceconsejera de
Sanidad tiene atribuidas, (Decreto 22/2008, de 3 de abril del Consejo de Gobierno).
Esta Instrucción está dirigida a la dirección de los centros sanitarios a fin de poder organizar y reforzar
el servicio de atención al paciente, pero sin modificar la plantilla, ni tampoco crean o amortizan plaza alguna,
ni nombran ni cesan a nadie.
Es de destacar que en cumplimiento de dichas Instrucciones, se han dictado actos posteriores para
la reorganización de dicho servicio. Así, por Resolución de la Dirección Gerencia del Área XI de Atención
especializada del Servicio Madrileño de Salud se convocaba la cobertura de determinados puestos de dicho
servicio en el Hospital 12 de octubre (resolución que fue objeto de recurso, siendo resuelto por Sentencia de
esta Sala y Sección de fecha 12 de enero de 2011, R. Apelación 457/2010 ).
Pues bien, se ha de indicar que el artículo 21.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , de 30 de noviembre, que se ocupa de las
denominadas Instrucciones, dispone que "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus
órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicios".
La razón de existir estas instrucciones, como señala el Tribunal Supremo (entre otras, STS8353/2006 )
es que dichas instrucciones son manifestaciones de la potestad que la Ley otorga a los órganos superiores
jerárquicos en relación con la actividad de los subordinados dependientes de ellos para impartir directrices
que aseguren un funcionamiento coherente en el seno de una organización administrativa determinada, y
así señala, "que el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano
administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es
el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión. Cuando la decisión tenga como únicos
destinatarios a los subordinados del órgano administrativo y exteriorice por ello pautas para la futura actuación
administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que no se trata de un acto
normativo con eficacia externa, sino una de esas instrucciones que autoriza el citado art. 21".
Este es sin duda el supuesto que nos ocupa en el que las Instrucciones recurridas pretenden impartir
directrices dirigidas a los centros asistenciales del Sistema Sanitario Público de la Comunidad de Madrid, para
que en la Atención al Paciente en los Servicios de Urgencia lleven a cabo posteriores actuaciones que si
tendrán la naturaleza de actos administrativos y que en consecuencia si podrán ser recurridos por aquellos
que resulten afectados en su contenido (como de hecho ha ocurrido, como antes se ha expresado).
En consecuencia, procede apreciar la causa de inadmisibilidad alegada por la Comunidad de Madrid, y
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 69.c) De la LJCA en relación con el 25 de dicha Ley , declarar inadmisible
el presente recurso.
TERCERO: - Si bien de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley
29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procedería imponer las
costas de esta alzada a la parte recurrente, al haber sido inadmitido el recurso formulado por la misma, dado
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que la cuestión planteada en su origen, es valorativa y admite, ciertamente, interpretaciones diversas, no se
estima procedente efectuar expresa condena en costas.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.
FALLAMOSFALLAMOS
Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de
apelación interpuesto por la por la Procuradora Dª Isabel Cañedo Vega, en nombre del Sindicato Regional
de Sanidad de CC.OO. de Madrid, asistida por la Letrada Dª María Ángeles Villanueva Medina, contra
la resolución dictada por la Viceconsejera de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, de fecha
3 de septiembre de 2009, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por dicho Sindicato contra las
Instrucciones de 8 de julio de 2008 de la Viceconsejera de Sanidad; y todo ello sin efectuar declaración alguna
en cuanto a costas.
Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma haciendo la indicación de que contra la misma
cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86. de la Ley 29/1.998,
de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma
remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada,
que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de
lo resuelto en el procedimiento.
Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, Ilma. Sra.
Dña. María Jesús Muriel Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública de lo que, como Secretaria,
CERTIFICO.
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