comentarios a la ley orgánica del régimen electoral

COMENTARIOS
A LA LEY ORGÁNICA
DEL RÉGIMEN
ELECTORAL GENERAL
Y A LA LEY ORGÁNICA
DE REFERÉNDUM
COORDINADOR
Manuel Delgado-Iribarren García-Campero
AUTORES
Ana Aizpuru Segura
Mercedes Araújo Díaz de Terán
Enrique Arnaldo Alcubilla
Alfonso Cuenca Miranda
Ramón Entrena Cuesta
Piedad García-Escudero Márquez
Lidia García Fernández
Juan José González Rivas
Raquel Marañón Gómez
José Manuel Maza Martín
Vicente Moret Millás
Fabio Pascua Mateo
María Rosa Ripollés Serrano
Carmen Robles Miguel
Pablo Santolaya Machetti
Francisco J. Visiedo Mazón
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del régimen
electoral general
y a la ley orgánica
de referéndum
Coordinador
manuel delgado-iribarren garcía-campero
aUTorES
ana aizpuru segura
mercedes araújo díaz de terán
enrique arnaldo alcubilla
alfonso cuenca miranda
ramón entrena cuesta
Piedad garcía-escudero márquez
lidia garcía fernández
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raquel marañón gómez
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Vicente moret millás
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maría rosa ripollés serrano
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Pablo santolaya machetti
francisco J. Visiedo mazón
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COMENTARIOS A LA LEY
ORGÁNICA DEL RÉGIMEN
ELECTORAL GENERAL
Y A LA LEY ORGÁNICA
DE REFERÉNDUM
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Manuel Delgado-Iribarren García-Campero
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28231 – Las Rozas (Madrid)
Tel.: 902 42 00 10 – Fax: 902 42 00 12
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1.ª edición: Junio 2014
ISBN: 978-84-9020-335-4
Depósito Legal: M-12018-2014
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Artículos 51 y 52 LOREG
Zona a velar por el cumplimiento de la LOREG, así como a los Presidentes de las
Mesas electorales. Asimismo, declaró las concentraciones ante la sede del partido mayoritario contrarias a la LOREG (Acuerdo de 13 y 14 de marzo de 2004).
Por otra parte, no consideró (Acuerdo de 10 de noviembre de 2011) que pudiera excluirse cualquier manifestación durante el periodo electoral en todos
los espacios que pudieran ser destinados a actos electorales pues ello supondría
una restricción excesiva del derecho de reunión y manifestación. Este Acuerdo
coincidía con la STC 96/2010, de 15 de noviembre, con relación a una manifestación en Sevilla el 8 de marzo de «Conmemoración del Día Internacional de
la Mujer», impedida por resolución de la Junta Electoral Provincial de Sevilla y,
posteriormente, por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
al no considerar la manifestación como relacionada en su objeto con el debate
político, no existiendo razones fundadas para impedirla.
Como se desprende de lo señalado, la Administración electoral siempre ha
mantenido firmeza con relación a cualquier actividad que pudiera haber tenido
una incidencia electoral singularmente el día de reflexión, esto es el inmediatamente anterior a la votación.
IV.
PROHIBICIÓN A DETERMINADAS PERSONAS PARA EL EJERCICIO
DE CAMPAÑA ELECTORAL (ARTÍCULO 52 LOREG)
Tal y como señalamos en la Introducción de este comentario a los arts. 51 y 52
LOREG, con este precepto el propósito del legislador parece haber sido limitar
a los miembros en activo de las Fuerzas Armadas o de los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad del Estado, de las policías de las Comunidades Autónomas o municipales su participación en las campañas electorales desde el reforzamiento
precisamente a la libertad de voto de los propios miembros de estos Cuerpos,
sometidos a una relación intensamente jerárquica, que requiere una neutralidad
política como garantía de la subordinación que los mismos deben tener respecto
a las decisiones políticas de los órganos constitucionales. En este sentido, debe
tenerse en cuenta que se trata de una lícita prohibición que encuentra su apoyo
en los principios de jerarquía y subordinación que caracteriza la actuación de
todos estos Cuerpos y Fuerzas(17).
(17)
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Este tema, pese a que parece quedar claro y sobre el que no ha existido una gran controversia, en lo que se refiere a la policía, en activo, tanto en su condición de inelegibles
como sujetos a esta prohibición de difundir propaganda o llevar a cabo actividades de
campaña electoral, ha motivado recientemente que el Grupo Parlamentario IU-ICV-EU,
CHA: La Izquierda Plural, entendiendo que de acuerdo con la Ley Orgánica 2/1986,
cambió el panorama a los Cuerpos policiales, debería también excluirse de esta prohibición así como de su condición de inelegible e incompatible. De acuerdo con ello,
presentó una Proposición de Ley Orgánica de modificación de los arts. 6 y 52 de la
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Artículos 51 y 52 LOREG
Asimismo, las limitaciones que afectan a los jueces, magistrados y fiscales en
activo, vienen motivadas por la función arbitral asignada a los integrantes del
Poder Judicial en relación con la contienda electoral que exige que los mismos
se aparten de la contienda electoral, dada la clara judicialización de todo el
procedimiento electoral en su conjunto. Por último, las limitaciones que afectan
a los miembros de las Juntas Electorales viene a estar justificado por la exigencia
de imparcialidad que obviamente recae sobre quienes han de velar por la transferencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad.
La limitación impuesta a todas estas personas en el art. 52 LOREG parecen
incidir en la libertad de expresión, aunque también, al referirse el precepto a la
prohibición de «difundir propaganda electoral o llevar a cabo otras actividades
de campaña electoral», incide en los derechos de reunión y manifestación(18).
Cierto es que, con la mejor doctrina y posiblemente con una de las personas
que más ha trabajado este precepto(19), cabe entender que lo pretendido mediante esta regulación es evitar el difundir ideas, creencias y opiniones y comunicar
información, no en un círculo restringido, sino con un propósito de propaganda,
no pudiendo, obviamente, incluirse dentro de la prohibición la posibilidad de
que jueces, militares, fiscales, policías… tienen de informarse sobre el contenido
de los programas electorales de las distintas fuerzas políticas que concurren en
un proceso electoral.
La lectura, como se ha señalado, la interpretación ha de ser restrictiva, estricta
y esta garantía del art. 23 CE —derecho de participación— no debe suponer una
excesiva limitación de los derechos de las personas incluidas en las categorías
que se contemplar en este art. 52 LOREG.
Cualquier manifestación que pueda llevarse a cabo, con relación a la campaña electoral, sobre cualquiera de las candidaturas, o de los programas de las distintas formaciones políticas, realizada por militares, policías, jueces, magistra-
(18)
(19)
LOREG suprimiendo la referencia a la policía (BOCG, Congreso de los Diputados, serie
B, proposiciones de ley, 17/02/2012).
La JEC desde las primeras elecciones tuvo ocasión de pronunciarse en múltiples ocasiones sobre un tema como éste, generalmente no refiriéndose a actividades de campaña electoral, sino más bien a inelegibilidades e incompatibilidades. Así puede verse
la consulta realizada por la Junta Electoral de Huesca y en contestación por la JEC el
16 de febrero de 1979; asimilación de la reserva activa por inelegibilidad o incompatibilidad (9/06/1995 y 11/05/2006); Juez de Paz sustituto equiparado —como Fiscales
de Paz— inelegibles (3/03/2011); reserva activa en Ministerio de Defensa (27/09/2007,
20/05/2008, 16/07/2011 y 30/06/2011); policías nacionales (30/06/2011), policía municipal (15/09/2011).
ballarín IrIbarren, J., «Comentario al artículo 52», en Comentarios a…, op. cit., págs.
460-481.
© LA LEY
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Artículos 51 y 52 LOREG
dos, fiscales o miembros de las Juntas Electorales, puede alcanzar una difusión
mayor que la que realiza cualquier ciudadano con una influencia de presión que
excede de la que pudiera derivarse del simple crédito personal del que se goza
individualmente, máxime cuando en el caso de estos últimos, además, ejercen
funciones arbitrales, incluso en el mismo proceso electoral.
La LOREG, al margen de establecer bien explícita esta prohibición a todas estas
personas de difundir propaganda electoral o de llevar a cabo otras actividades de
campaña electoral, ha querido recoger en el art. 144.2 LOREG que los que incumplen este precepto «serán castigados con las penas de prisión de seis meses a dos
años y de la de multa, de seis meses a un año».
Cierto es que un precepto de estas características, como nos sucedía al diferenciar
las actividades normales de los partidos políticos de lo que es la campaña electoral
en sentido estricto, resulta en ocasiones difícil de aplicar ya que no es fácil indicar
cuáles son las conductas que realmente abarca esta prohibición, que parece circunscribirse solo al periodo electoral, esto es, desde la convocatoria de las elecciones, ya
que la referencia en cuanto al objeto es la de «difundir propaganda electoral o llevar
a cabo otras actividades de campaña electoral».
Parece que la significación electoral de la propaganda difundida en las actividades organizadas durante la campaña debe ser confeccionada por los candidatos,
partidos, federaciones o las coaliciones electorales para que éstas merezcan el calificativo precisamente de «electorales».
Con esta prohibición, se pretende evitar que por estas personas, se proceda a
repartir propaganda elaborada por las distintas formaciones políticas (impresos, adhesivos, llaveros, chapas…); a respaldar mediante la palabra a alguna de las formaciones políticas o sus programas; portar elementos propagandísticos, enarbolar
pancartas, banderas, etc. No obstante, desde esa lectura restrictiva en cuanto a la
prohibición que supone el art. 52, cabe entender que lo que es la defensa mediante
la palabra de algún candidato, candidatura o programa electoral, debe entenderse hecha fuera de un ámbito restrictivo, o auditorio privado, debiéndose aplicar la
prohibición del art. 52 cuando pueda considerarse realmente propaganda electoral,
actividad de campaña electoral en la medida que se trate de una actividad, de una
acción, concebida para orientar el voto a favor o en contra de las candidaturas, a
favor o en contra de la participación electoral, aun cuando en esta acción no se solicite el voto o el apoyo de una manera directa, sino incluso en términos jurídicos, o
mediante «eslóganes», frases usadas durante la campaña y fácilmente identificables
o bien, como ya hemos señalado en varias ocasiones, manifestándose en contra de
alguna candidatura determinada o incluso en favor de la abstención, pero todo ello
con publicidad acreditada.
La prohibición, como hemos señalado, incluye también no solo difundir propaganda electoral, sino también «llevar a cabo otras actividades de campaña electoral»
siendo esto aún mucho más amplio que lo anterior no pudiéndose circunscribir
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Artículos 51 y 52 LOREG
exclusivamente a los quince días que marca el art. 51.2 LOREG como duración de
la campaña electoral, sino más bien abriendo este campo al periodo electoral, esto
es, desde la convocatoria de las elecciones hasta el mismo día de la votación. En
ese sentido, las actividades de campaña electoral son las que realizan las mayoría
de los seguidores y militantes de las diferentes formaciones políticas (colocación de
carteles, actos públicos de campaña, inserciones publicitarias…) o la participación
en esos actos de manera que la presencia pueda considerarse como una adhesión
u homenaje al candidato, a la candidatura o a la formación política concreta. Por
lo tanto reviste un significado claramente propagandístico, no pudiendo incluirse la
mera asistencia a un acto, ya que, como hemos dicho, nada puede impedir que legítimamente todas las personas a las que se refiere el art. 52 LOREG puedan conocer
a los candidatos o los programas que presentan las diferentes formaciones políticas.
Mayor problema puede presentar la publicación de artículos o colaboraciones en
los medios de comunicación, ya que ésta puede ser en cualquier medio de comunicación o bien en un medio de propaganda, tratándose de una publicación realizada
con fines exclusivamente electorales, o elaborada exclusivamente por el partido político, la federación o la coalición electoral. Aquí nuevamente nos encontramos con
la necesidad de diferenciar las primeras de las segundas y también del momento en
el que se produce este tipo de colaboración para considerar que la misma queda
prohibida, o no, por el precepto que comentamos (art. 52 LOREG).
Anteriormente hemos visto a quien afectaba esta prohibición(20), esto es, quiénes
eran los destinatarios de la prohibición recogida en el art. 52, sin perjuicio de que
debe tenerse en cuenta que en el citado precepto se dice con claridad «miembro en
activo», por lo que habrá que estar a la consideración que de miembro en activo se
hace con relación a todas y cada una de las distintas personas a las que se refiere este
precepto. En este sentido, como citábamos en el segundo de los apartados de este
comentario, precedentes y otras regulaciones, como normativa complementaria en
lo que se refiere al art. 52 LOREG, debe tenerse en cuenta las Reales Ordenanzas de
las Fuerzas Armadas, aprobadas por la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de la que
siguen vigentes dos de sus artículos, 180 y 182, por declaración expresa de la Ley
31/2007, de la Carrera militar. También la Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre,
de Régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas; la Ley Orgánica 12/2007, de 22
de octubre, de Régimen disciplinario de la Guardia Civil; la Ley Orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; el art. 395 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial y el art. 59 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre,
(20)
Véase los Acuerdos de la JEC 5/10/1989, 11/10/1989; 7/04/1995 y 17/04/1995, referidos
a las Fuerzas Armadas y 7/04/1991, referido a la Policía Municipal que se suman a los
citados al inicio del comentario a este art. 52 LOREG. Prohibición que alcanza también
a los Jueces en activo (Acuerdo 28/05/1995) y a los miembros de las Juntas Electorales
(3/05/2003).
© LA LEY
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Han transcurrido casi treinta años desde la aprobación de la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG).
Desde entonces se han aprobado diecisiete modificaciones de esta norma y
se ha ido acuñando una amplia doctrina de la Junta Electoral Central así como
un sólido acervo jurisprudencial que ha confirmado y corregido la actuación
de la Administración electoral.
En esta obra se aborda un análisis jurídico sistemático de la citada
LOREG, examen que se ha extendido también a la Ley Orgánica 2/1980, de 18
de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de Referéndum (LOR).
Se trata de un importante esfuerzo editorial, no realizado hasta ahora desde
la publicación de unos comentarios análogos tras la aprobación de la LOREG.
Para ello, se ha contado con un elenco de autores que, además de contar con
una preparación y experiencia jurídicas contrastadas, incluye a algunos que
están considerados entre los mayores expertos en Derecho electoral.
El análisis jurídico se realiza de forma sistemática, artículo por artículo,
primero de la LOREG y después de la LOR. Por regla general, en un primer
apartado se examina el objeto y significado general del precepto examinado,
aclarando su inserción sistemática en la Ley, así como los antecedentes históricos y legislativos y los datos de Derecho comparado que el autor ha entendido que puedan resultar de utilidad para la mejor comprensión del precepto.
Después, se han analizado los problemas interpretativos y de aplicación de la
materia regulada en dicho precepto.
La obra se acompaña de un índice sistemático al principio, y de otro
analítico al final, este último particularmente útil para el lector que no esté
familiarizado con la legislación electoral.
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