¿Se repetirá la tragedia de el Cambray ii?

R e V I S TA C I E N T Í F I C A C O N R E D vo l. 1, no. 1, e n e 2016
¿Se repetirá la tragedia
de El Cambray II?
Ricardo Berganza
A
nálisis general del desastre ocurrido en El Cambray II, Santa Catarina Pinula, Guatemala el 1 de octubre
de 2015, el contexto político, económico, social e institucional del evento y la iniciativa de ley 4995 del
Congreso de la República de Guatemala que propone regular el uso del territorio y la problemática de
acceso a la vivienda.
G
eneral Analysis of the Cambray II disaster. Santa Catarina Pinula, Guatemala on October 1st 2015. The political,
economic, social and institutional context of the event and the 4995 bill of the Congress of the Republic of
Guatemala that intends to regulate the territorial planning and the national housing problem.
Ricardo Berganza
Egresado de la escuelas de Administración y de Ciencia Política de la
Universidad de San Carlos de Guatemala. Ha trabajado durante más
de treinta años en la gestión de riesgo y la respuesta ante desastres.
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INTRODUCCIÓN
percepción de inseguridad y otras formas de violencia
(PNUD, 2007) y con la falta de acceso al trabajo y
servicios de salud. Lo anterior es significativo, toda
vez que no puede procurarse una adecuada protección
de la población, sin un involucramiento de esta en el
conocimiento del riesgo, y la disposición para atender
recomendaciones oficiales (Beck, 2006).
Este ensayo comienza con una pregunta. ¿Se repetirá
la tragedia de El Cambray II? Las respuestas dependerán
de las acciones que se lleven a cabo desde el corto
plazo. El ensayo que se presenta a continuación es una
aproximación al contexto nacional en el cual se produjo
la tragedia de El Cambray II, Santa Catarina Pinula,
Guatemala, el 1 de octubre de 2015, una descripción
general del evento dañoso y un análisis general de la
única propuesta de ley en estudio a la fecha, que aborda
el ordenamiento del uso del territorio y la problemática
de vivienda a nivel nacional.
En ese contexto, debe mencionarse que el Cambray
II era una comunidad peri-urbana, de ingresos medios
y bajos, asentada en una zona de alto riesgo. En cierta
forma, el Cambray II es una muestra de las condiciones
de riesgo en la cual viven miles de familias en la Ciudad
de Guatemala y en otras áreas del país.
En suma. El Cambray II es una muestra representativa
del altísimo nivel de riesgo en el cual vive la mayor parte
de la población en Guatemala1. Ese nivel de riesgo se
ha construido durante décadas de abandono de las
funciones que le corresponden al Estado, de procesos
de privatización, y de la incapacidad para elevar la carga
tributaria y redistribuir mejor la riqueza que se produce
en el país (PNUD, 2014). De manera que antes de pasar
al análisis de la tragedia, es necesario observar que lo
mismo ocurrió diez años antes en Panabaj, Santiago
Atitlán, Sololá (5 de octubre de 2005), y el sistema
económico y social existente, simplemente no respondió
a las necesidades de gestión correctiva y gestión
prospectiva de riesgos.
El contexto
Guatemala es uno de los países más vulnerables de
Latinoamérica. La Encuesta Nacional de Condiciones
de Vida ENCOVI muestra que para el 2014 un 59.3%
de la población vivía por debajo de la línea de
pobreza, comparado con el 51.2% observado en el
2006. Asimismo, el 23.4% vivía en extrema pobreza,
evidenciándose un aumento de 8.1 puntos porcentuales
respecto del 2006 (INE, 2015). De esa cuenta, la pobreza
como factor determinante en la construcción de riesgos,
se ha incrementado de forma sostenida en los últimos
años. Del mismo modo, el PNUD (2014) ha señalado
que el índice de desarrollo humano ha mejorado de
manera sostenida, pero insuficiente y el Estado de
Guatemala no ha sido capaz de atender las necesidades
de la población más vulnerable en materias como la
salud, la educación y la seguridad. Finalmente, pese a
algunos avances en materia fiscal, no se han alcanzado
las metas de recaudación tributaria que permitirían
financiar adecuadamente el funcionamiento del Estado
(ICEFI, 2014).
La tragedia
Las cifras anteriores contrastan con una macroeconomía relativamente estable, que muestra incluso
un crecimiento sostenido del PIB (BANGUAT, 2012). Y
en materia de gestión de riesgos, el país cuenta con una
institucionalidad insuficiente, pero que ha mantenido su
desarrollo de manera sostenida desde 1996.
En 1998 hubo muertes en El Cambray. El terreno
inestable y las lluvias desencadenaron deslizamientos que
cobraron vidas y destruyeron viviendas, pero esos eventos
fueron olvidados pronto. En 2001, por iniciativa de la SE
CONRED, se declaró zona de alto riesgo toda la cuenca
mediante un acuerdo gubernativo (179-2001) donde se
dispuso la protección de las personas, la reducción de
riesgos, y las medidas para impedir cualquier inversión
pública o privada en la zona. Sin embargo, no se redujo
el riesgo construido y hubo acciones de urbanización
posteriores a ese acuerdo. Se hizo muy poco para evitar
la tragedia.
Desde una perspectiva orientada al estudio del
riesgo, es significativo que para la población en general,
los problemas más importantes tienen que ver con la
En noviembre de 2014 la SE CONRED realizó una
evaluación geológica de la zona y determinó que el
riesgo era inminente. Sin embargo, la competencia de
1 Véanse los mapas de amenaza por inundación y deslizamiento de la SE CONRED: www.conred.gob.gt
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la institución llega en esos casos, hasta los dictámenes
técnicos y la divulgación de advertencias a instituciones
y a la población.
intensamente por los medios de prensa y las redes
sociales con un altísimo sentido crítico. De esa cuenta,
la demanda por una respuesta oportuna, suficiente y
adecuada se hizo notar, y acaso por la cuyuntura política,
la crítica, a la SE CONRED se extendió a las operaciones
de búsqueda y rescate. A ese respecto, es necesario
enfatizar que las operaciones de búsqueda y rescate se
realizaron conforme a críterios técnicos promovidos por
el sistema de Naciones Unidas y hubo oportunidad de
que observadores externos constataran que los planes
de acción, la organización y otros elementos como la
logística fueron adecuados para una emergencia de esas
características.
En otras palabras, la SE CONRED como cualquier
insitución pública, puede hacer únicamente lo que le
manda la ley y al no ser vinculantes sus dictamenes,
se requiere una reforma a la legislación para que otras
instancias y la población acaten sus disposiciones. Incluso
en riesgo inminente, la SE CONRED no puede ordenar
el desalojo, de una vivienda. Más adelante se retomará
este aspecto clave para evitar tragedias futuras.
El 1 de octubre de 2015, durante la noche, un
deslizamiento sepultó decenas de viviendas y cobró
la vida de cientos de personas. Los datos disponibles
hasta diciembre de 2015 dan cuenta de casi trescientas
víctimas mortales confirmadas y dos centenares de
familias afectadas que están siendo reubicadas por el
Gobierno de Guatemala.
El Cambray II fue un desastre con amplias repercusiones
políticas, que motivó un esfuerzo especial del Gobierno
para la etapa de recuperación. En ese sentido, es
significativo mencionar que el Gobierno supo leer la
importancia que la población asignó al tema, y logró
transmitir mensajes de compromiso y acción para con
las víctimas.
En este punto es pertinente preguntar ¿Por qué esas
personas continuaban viviendo en condiciones de riesgo
extremo? ¿Por qué las familias o las instituciones no
hicieron algo para salvaguardar la vida?
De forma paralela no deja de ser preocupante, que las
reacciones en las redes sociales y en algunos medios de
prensa, se concentraron en las operaciones de respuesta
y recuperación, y el debate en torno a la prevención de
nuevas tragedias se ha invisibilizado a escasos meses
del evento.
Como se mencionó con posterioridad al desastre
(Berganza, 2015), se ha generado una dinámica de
transferencia de la culpa, cuyo efecto no han concluido, y
que tal vez se exprese en procesos judiciales para deducir
responsabilidades penales o civiles. Pero antes de los
extremos jurídicos, es pertinente recordar que las causas
del desastre son sociales, económicas, y también pueden
ser interpretadas desde la percepción del riesgo en el
ámbito individual y familiar (Evans, 1994).
Por esa razón, es útil analizar qué le corresponde
hacer a la sociedad guatemalteca para modificar un
sistema incapaz de regular las actividades generadoras
de riesgo, públicas o privadas. Del mismo modo, es
ineludible abordar el abrumador riesgo existente, que
requiere esfuerzos de corto, mediano y largo plazo para
toda la sociedad. De otra forma, cualquier gobierno
debe tener presente que puede ocurrir un evento similar,
y las demandas sociales podrían generar importante
inestabilidad política y social (Cooper, A., Drury, A. &
Olson, R. ,2001).
En otras palabras. No puede responsabilizarse solo al
Gobierno por un evento como El Cambray II. El evento
ocurrió en un país donde el Estado no ejerce efectivo
control sobre el territorio y la población y donde el Estado
tampoco tiene capacidad de regular las actividades
generadoras de riesgo públicas o privadas. Asimismo, en
2015 Guatemala vivió jornadas inéditas de movilización
social, que en buena medida fueron una reacción a la
corrupción y un llamado a la reforma de las instituciones.
En ese contexto ocurrió el desastre de El Cambray II. En
un país con grandes desigualdades, con grandes rezagos
sociales, durante una coyuntura de despertar ciudadano
y de procesamiento judicial para funcionarios del más
alto nivel.
Las soluciones propuestas y los
retos para su implementación
Como se mencionó arriba, las primeras reacciones
después de la tragedia, se concentraron en culpar al
Estado. Esa dinámica se ha concentrado en el nivel
municipal, dado que se presume la emisión de licencias
de construcción en una zona que ya contaba con
Caracterizar el evento en El Cambray II implica
señalar al mismo como un desastre urbano, cubierto
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b) Se crea el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
Territorial, generando una base orgánica, fiscalizable
y con suficiente jerarquía para coordinar las
competencias asignadas por la nueva ley.
dictámenes de riesgo. De manera que ese extremo
posiblemente llegue a dirimirse judicialmente.
Con posterioridad a la tragedia, se discutió en diversos
medios la necesidad de regular el uso del territorio
como medio para reducir riesgos existentes y prevenir
tragedias futuras. También se enfatizó la necesidad de
que los dictámenes de riesgo de la SE CONRED fueran
vinculantes.
c) El proyecto de ley le devuelve al Estado las facultades
de ordenamiento territorial con instrumentos jurídicos
y tributarios, con desarrollo de institucionalidad, y
con planes nacionales, regionales, departamentales
y municipales de ordenamiento territorial. Esto resulta
significativo, porque anteriormente se delegó en
los Municipios el ordenamiento territorial, y no se
establecieron mecanismos de coordinación, ni formas
de desarrollar capacidades técnicas indispensables.
Pese a lo anterior, se ha escrito muy poco en relación
al Estado que requiere la sociedad guatemalteca, y las
competencias que ese Estado debe tener para regular
actividades públicas o privadas generadoras de riesgo.
Y este punto requiere un tratamiento especial, porque en
Guatemala las élites económicas han rechazado de forma
sistemática cualquier intento de incrementar la carga
tributaria (PNUD, 2014), especialmente cuando se trata
de tributos progresivos. Asimismo, la influencia del sector
privado organizado en el Gobierno, guarda relación con
un escaso desarrollo de las capacidades del Estado para
regular actividades generadoras de riesgo. Desde la
casi inexistente inspección de condiciones de salud e
higiene en el trabajo, hasta los permisivos procesos para
emitir licencias de operación para industrias extractivas,
el Estado guatemalteco tiene limitadas capacidades de
operación.
d) Se crean instrumentos jurídicos y tributarios para
implementar cambios en la estructura de generación
de riesgos asociada al territorio. Estos instrumentos
abren la puerta para que la utilidad pública plasmada
en la Constitución Política, pueda ser invocada para
resolver el acceso a terrenos seguros para vivienda, y
para evitar el uso inadecuado del suelo.
e) La ley haría vinculantes los dictámenes de riesgo de la
SE CONRED. Ese avance es sumamente importante.
Por tal razón, la implementación de la ley debe
estar acompañada por un fortalecimiento orgánico y
presupuestario de la SE CONRED para poder cumplir
sus competencias ampliando su presencia territorial
en todos los municipios del país.
Lamentablemente, la pobreza, la violencia, y otros
factores cotidianos, distraen a la ciudadanía de los
problemas de fondo y pese a su gravedad, la tragedia de
El Cambray II (2015) practicamente salió de los titulares
de prensa.
f) El proyecto de ley es coherente con las prioridades
establecidas en el Marco de Acción de Sendai y con
los objetivos de desarrollo sostenible acordados por
la Asamblea General de las Naciones Unidas.
De esa cuenta es importante visibilizar, que en
diciembre de 2015 se inició el análisis de la Iniciativa
de Ley 4995, propuesta por el diputado Juan Manuel
Giordano Grajeda. De momento es la única propuesta
que aborda aspectos de fondo en torno a la reducción de
riesgos, y la prevención de tragedias como las ocurridas
en El Cambray II (2015), Panabaj (2005), y muchos
otros sitios donde hubo víctimas mortales y pérdidas
materiales.
Los aspectos que merecen atención, y que podrían
limitar la propuesta:
a) No se incluyeron medios de coerción para hacer
cumplir la norma, y para sancionar administrativa
o civilmente a quienes la incumplan. Tampoco se
especifican tipos penales que permitan deducir
responsabilidades cuando ocurran muertes, o daños
materiales asociados al incumplimiento de la norma.
Algunos de los aspectos positivos que presenta esa
propuesta son:
b) En 2016 la brecha fiscal está asfixiando al sector
público, y no hay recursos ni para hacer funcionar
eficientemente las secciones de pediatría de los
hospitales nacionales. El presupuesto aprobado en
2015 de ingresos y egresos del Estado, se encuentra
desfinanciado, y de nuevo en el 2016 se espera que
el Estado tenga que contratar deuda para poder
a) La ley se enfocaría en dos ejes principales: La vivienda
y el ordenamiento en el uso del territorio. Esa
estructuración es muy importante, porque la vivienda
digna y segura es un reto nacional y los sectores
más empobrecidos (mayoría de la población) están
excluidos del mercado inmobiliario.
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funcionar. Por esa razón fundamental, crear un nuevo
Ministerio y cubrir necesidades existentes, demanda
una reforma fiscal integral.
de El Cambray II todavía es una experiencia dolorosa
para muchas familias y es indispensable una profunda
renovación de nuestros imaginarios en torno al riesgo.
Evidentemente, el estudio del riesgo y una nueva
institucionalidad generarán más demandas sociales,
toda vez que «… mientras más complejo sea el cálculo,
de más aspectos nos percataremos, y con ellos vendrá
mayor incertidumbre (…) y consecuentemente, más
riesgo.» (Luhmann, 1992). Por lo tanto, los retos para
la gestión integral del riesgo son grandes, y serán aún
mayores en el futuro, pero será mejor enfrentarlos con
una institucionalidad fortalecida.
c) El país carece de un catastro nacional, una ley de
aguas, y otros instrumentos que deben complementar
el esfuerzo nacional de ordenamiento territorial.
d) Los procedimientos para la expropiación de bienes
inmuebles invocando la utilidad pública, que están
plasmados en el proyecto de ley, pueden ser objeto
de acciones de amparo e inconstitucionalidad. Y en
ese sentido, reviste especial importancia que exista un
debate político, económico y social transparente, que
permita colocar el interés de las mayorías por encima
de otras consideraciones. De otra manera, el discurso
para proteger la vida de las personas carecerá de
contenido.
SIGLAS
En términos generales, el proyecto de ley, es la única
propuesta seria que se ha realizado para acometer la
tarea fundamental de reducir riesgos existentes y regular
futuras actividades generadoras de riesgo. Por esa razón
es impostergable que el diálogo político y técnico a ese
respecto se realice en el Congreso de la República.
BANGUAT Banco de Guatemala
CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción
de Desastres
ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
INE Instituto Nacional de Estadística
A manera de conclusión
PNUD Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
Este ensayo comienza con una pregunta. ¿Se repetirá
la tragedia de El Cambray II? Y la primera respuesta es
que El Cambray II es una repetición de Panabaj, Santiago
Atitlán, 2005. Diez años después, el Estado continúa
siendo incapaz de resolver condiciones de riesgo que
se multiplican abrumadoramente. Del mismo modo, no
debe olvidarse que por la ausencia de instrumentos de
ordenamiento territorial, hubo errores en 2005 cuando se
inició la reconstrucción de Panabaj, que incluso hubieran
podido incrementar el riesgo en el nuevo emplazamiento
de la comunidad (Cordillera S.A., 2006). Eso no debe
repetirse en el futuro.
SE CONRED Secretaría Ejecutiva de la CONRED
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De manera, que aún con una nueva ley de vivienda y
ordenamiento territorial, aún con una institucionalidad
fortalecida, es posible que se produzcan tragedias
similares en el futuro. La diferencia estaría dada, por
una institucionalidad que ya no estaría impasible ante el
riesgo existente y el que se esté construyendo.
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