MUNICIPIOS COMO AGENTES DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL
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MUNICIPIOS COMO AGENTES DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL EN TÉRMINOS DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO María Micaela Burzaco 1 Ignacio Galeano Almeida 2 RESUMEN El actual Sistema Internacional se reconfigura a partir de las ruinas de un proceso de globalización debilitado que dio lugar a un nuevo escenario configurado sobre la base de “glocalismos” como motor de las relaciones internacionales. A través de la cooperación descentralizada, existe un espacio poco explotado por gobiernos regionales que les permitiría a sus comunidades una participación activa en las políticas de desarrollo. En este contexto surge la necesidad de reforzar la idea de que es obligación de los municipios cumplir la función de nexo entre su comunidad y actores internacionales. El objetivo de este trabajo es plantear al municipio como agente indispensable en las relaciones internacionales y recalcar la necesidad de que sean éstos quienes lideren la promoción de la cooperación internacional para el desarrollo. Además, contribuir a generar un espacio que integre políticas sobre cooperación internacional llevadas a cabo por los órganos municipales. Ésta investigación intenta brindar herramientas y recomendaciones para encausar los recursos y orientar a funcionarios con poder de decisión para optimizar las tareas que deberían desempeñar en el ámbito internacional, destacando la necesidad de especialistas a cargo de éstas en el área de integración y cooperación para lograr eficiencia y eficacia en la promoción del desarrollo. Palabras clave: desarrollo, cooperación internacional, relaciones internacionales. Introducción La presente investigación surge de la preocupación en torno al desconocimiento general sobre las actividades municipales en materia de relaciones internacionales y cooperación internacional de las comunas, particularmente mendocinas. Por lo tanto, intentaremos introducirnos lo suficiente en el tema para lograr dar a conocer la situación actual de estas instituciones y proponer un modelo para comprender el rol que deben cumplir como agentes de la política internacional en términos de cooperación para el desarrollo. Para contextualizar el siguiente trabajo, partimos del supuesto de que el actual sistema internacional trata de resurgir de un proceso de globalización agotado o debilitado. Para hablar 3 del proceso de globalización , recurriremos a lo señalado por Mario Deaglio en su trabajo 1 Estudiante de Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de Congreso (UCMendoza), miembro del grupo de investigación de Relaciones Internacionales de la Universidad de Congreso. Correo electrónico: [email protected] 2 Estudiante de Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de Congreso (UCMendoza), miembro del grupo de investigación de Relaciones Internacionales de la Universidad de Congreso. Correo electrónico: [email protected] 3 Entendemos al término globalización como un fenómeno multidimensional, gradual, no lineal, asimétrico, dialéctico e histórico de un proceso de aceleración, densificación e intensificación de todo tipo de intercambios entre todos los actores del sistema internacional que se origina tras la disolución del mundo bipolar luego de la caída de la URSS, según lo define Martín Pouget en su cátedra “Teoría de las Relaciones Internacionales” (2010). Licenciatura en Relaciones Internacionales. Universidad de Congreso. 4 “Postglobal” . A fin de continuar haremos hincapié en sus resultados y las consecuencias que afectan actualmente al sistema mundo. En cuanto a las consecuencias, nos interesa principalmente el fenómeno de la regionalización como estrategia de inserción gradual en el sistema internacional. Es decir la construcción de murallas para evitar los efectos negativos de la globalización. Porque como el economista y docente italiano, Deaglio, explica, globales se 5 volvieron no solo los mercados, sino también gran cantidad de problemas . De este escenario se desprende la idea de glocalización, presentada y desarrollada por autores como Robertson, Beck, Ritzer, Tomilson y Roudometof, entre otros. El proceso de descentralización en América latina que se viene gestando en los últimos años es consecuencia de la glocalización y base fundamental para el desarrollo de la cooperación descentralizada. La Unión Europea define cooperación descentralizada a través 6 de la IV convención de Lomé , concepto que sirve de marco a la investigación. La labor municipal en materia de cooperación descentralizada es acotada en la actualidad. Sin embargo, los acontecimientos políticos nacionales e internacionales demuestran el progresivo protagonismo que los municipios y sus líderes están conquistando. Contemporáneamente a este trabajo en Argentina se esta gestando un fenómeno particular con respecto a la actividad municipal. Desde el gobierno nacional y provincial se ha invitado a participar de las distintas giras en busca del establecimiento de nuevas relaciones comerciales y diplomáticas a intendentes de municipios prometedores del país y la provincia. Los intendentes municipales se han convertido en funcionarios importantes dentro de las comitivas que acompañan a las autoridades nacionales y provinciales. Los gobiernos locales de los estados soberanos tienen el rol protagónico dentro del actual sistema internacional para promover la cooperación para el desarrollo. Con el siguiente proyecto se busca comprobar la necesidad de que sean los municipios quienes lideren la promoción de la cooperación internacional para el desarrollo. Se intentará realzar el papel de los municipios como agente necesario en las relaciones internacionales y reforzar la idea de que es una obligación de los municipios la tarea de servir como nexo entre su comunidad y la comunidad internacional. Proponemos explotar los recursos de los que disponen los entes locales gracias a la autonomía que les brinda la Constitución Nacional para lograr eficiencia y eficacia en la promoción del desarrollo. A tales fines surge la necesidad de contar con especialistas a cargo de áreas de gestión especializadas en la cooperación internacional para el desarrollo dentro de los municipios. Profesionales que sepan crear estrategias, brindar herramientas y recursos desde el municipio de manera integral y a través de un órgano especializado. La metodología empleada para fundamentar y argumentar nuestro trabajo será hipotéticadeductiva, comparativa y empírica, a través de entrevistas a las autoridades de gobiernos locales, especialistas en relaciones internacionales y cooperación internacional. Para desarrollar nuestra hipótesis hemos tenido en cuenta investigaciones precedentes sobre el tema y hemos tomado como referencia autores nacionales y extranjeros. Intentaremos también averiguar sobre la participación de municipios argentinos que actualmente estén realizando actividades en el ámbito internacional y se analizará las experiencias que de ellas resultan. La siguiente investigación continua siendo trabajada. El proceso de recolección de datos cualitativos y cuantitativos a través de entrevistas se encuentra actualmente en desarrollo. Se pretende continuar trabajando a fin de concretar los objetivos propuestos. 4 Deaglio, Mario. Postglobal. Buenos Aires: Grafinor S.A., 2005, 14. 5 Íbidem. 6 Agreement Amending the Fourth ACP-EC Convention of Lomé Signed in Mauritius on 4 November 1995 Brussels, October 1995. ACP-CE 2163/95. Disponible en: http://www.caricom.org/jsp/community_organs/epa_unit/Cotonou_Agreement_&_Lome4_lome4.pdf 1. Fin de la globalización y crisis del Estado-Nación Como todo proceso, la globalización involucra causas y consecuencias. Como sostiene Mario Deaglio (2005): La globalización nace de tres ejes fundamentales: La reducción de las interferencias de los poderes públicos en la actividad económica y la ausencia de un predominio político específico a escala internacional dando origen a un sistema económico de alcance planetario, de fuerte interdependencia caracterizado por un gran mercado financiero; un alto y continuo incremento de los intercambios internacionales de bienes y servicios; y la expansión de nuevas tecnologías destinadas a aumentar sostenidamente la velocidad del 7 crecimiento de la productividad del trabajo . Sin embargo, el autor de “Postglobal” afirma en su trabajo que este fenómeno está llegando a su final. Señala que sus primeros reveses los sufre con las tres crisis de los años 1997-1998 (Asiática, rusa y brasileña), el agotamiento de “boom” bursátil norteamericano 2000, el ataque a las torres gemelas el 11 de Septiembre de 2001 y las crisis de Argentina e Irak en 8 el mismo año . Y continúa explicando que a partir del año 2005, el sistema económico mundial se volvía más frágil y menos promisorio, menos global y menos vinculado al mercado, más 9 dependiente de los gobiernos . El fin de la globalización que Deaglio nos adelanta se termina de confirmar con la debacle 10 financiera del 2008 , producto de las consecuencias de las crisis económicas nombradas anteriormente sumada a la crisis alimentaria y energética mundial, cuyos efectos continúan proliferándose en el presente. La crisis económica mundial del 2008 es el mejor ejemplo para demostrar que los beneficios de la globalización tienen un límite. Sus consecuencias fueron totalmente globales. Directa o indirectamente la crisis afectó a todos los rincones del sistema internacional. El fenómeno demostró que la transnacionalización no discrimina y sus efectos 11 actúan ante cualquier circunstancia, sean estos positivos o negativos. 7 Deaglio, Mario. Postglobal. Buenos Aires: Grafinor S.A., 2005, 12. 8 Íbidem. 9 Deaglio, Mario. Postglobal. Buenos Aires: Grafinor S.A., 2005, 13. 10 La causa real de la crisis fue la toma de riesgos excesivos por parte de actores tradicionales e importantes por su tamaño y liderazgo en el mercado, consecuencia del apetito por el riesgo que generó la liquidez que caracterizó a la economía mundial en los años previos a la crisis, lo cual repercutió en una disminución de los spreads de la mayoría de bonos emitidos por emisores con calificaciones bien diferentes. Como la causa inmediata de la crisis se señala a la titularización de cartera en un segmento del mercado hipotecario conocido como el de subprime, que corresponde a grupos de mayor riesgo por su origen, capacitación, historia laboral o crediticia. Rodríguez Serrano, Javier. “Crisis financiera de 2008: La visión un año después”. Revista Soluciones de Postgrado EIA, Número 4.p. 77-105. Medellín, agosto 2009. Disponible en: http://revistapostgrado.eia.edu.co/Revista%20Edicion%20No.4/05%20Crisis%20financiera%20de%20200 8.pdf 11 La crisis financiera y económica de 2008 tuvo múltiples consecuencias en los países de América Latina y el Caribe. Trastocó el desempeño de las economías y puso en duda paradigmas que habían orientado la política económica en la mayoría de los países. Asimismo, exacerbó crecientes divergencias entre puntos de vista surgidos incluso antes de la crisis. Algunas de esas divergencias son de carácter ideológico, pero otras obedecen a enfoques antagónicos sobre estrategias económicas. Entre los factores de diferenciación se encuentran, primero, el papel del Estado y su relación con el mercado, y segundo, la naturaleza y alcance de la inserción en la economía global. Rosenthal, Gert. “La crisis financiera y económica de 2008 y su repercusión en el pensamiento económico” REVISTA CEPAL Nº 100. Abril 2010. Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/revista/noticias/articuloCEPAL/7/39117/P39117.xml&xsl=/revista/tpl/p39f.xsl&base= /revista/tpl/top-bottom.xsl Por otro lado, si el proceso de globalización significaba una alarmante amenaza al Estadonación, su desmoronamiento parece ser mucho peor. El fin del mundo bipolar abrió la puerta a la aparición de nuevos actores. El Estado comienza a enfrentar una creciente demanda independentista y autonomista. En un contexto tal entendemos que el estudio tradicional de las relaciones internacionales basado en el modelo estatocéntrico fracasa. Por lo tanto, adherimos 12 13 al paradigma de la interdependencia y las relaciones trasnacionales defendido por Keohane y Nye. Los autores argumentan que la actual realidad internacional exige cambiar el modelo estatocéntrico por un nuevo paradigma: el de la Política Mundial. Ambos definen como Política Mundial a: “(...) todas las interacciones políticas entre actores significativos en un sistema mundial en el que un actor significativo es cualquier organización o individuo autónomo que controla recursos substanciales y participa en 14 relaciones políticas con otros actores a través de las fronteras estatales” . 2. Glocalismos: De los localismos como mecanismo de defensa ante el avance avasallador de la globalización a convertirse en una herramienta positiva para la cooperación internacional. Siguiendo con la línea de análisis de Deaglio, El autor de, “La globalización y sus descontentos” Joseph Stiglitz, explica en su obra, que la globalización actual no funciona para muchas personas pobres en el mundo, no trabaja por el medio ambiente y no funciona para la estabilidad de la economía mundial. Esta tendencia de la globalización de convertirse en un juego de suma cero abrió paso a un nuevo escenario, en el cual los “glocalismos” tienen cada 15 vez mayor protagonismo. El concepto “glocalización” es abordado en un primer momento por Roland Robertson y lo 16 podemos encontrar definido en The Oxford Dictionary of new Words . Etimológicamente es la unión resultante de la combinación de “local” con “global”. Fue moldeada a raíz del término japonés “dochakuka”, aplicado en primer lugar a la agricultura y luego al comercio exterior y los negocios internacionales (La práctica de la realización de negocios de acuerdo a consideraciones tanto locales como globales). En materia de relaciones internacionales se refiere a la interpenetración (o interdependencia) de la universalización de la particularización y 17 la particularización de la universalización . El concepto de “glocal” se considera ambiguo. Es decir, no ignora al fenómeno de la globalización, por lo contrario es consciente de que se desarrolla e interactúa con los actores y con el medio. Concibe a lo glocal y a lo global como dos caras de una misma moneda. La glocalización considera que el fundamento de la sociedad en todos los tiempos ha sido y es la comunidad local a partir de la interacción de los individuos, formando grupos que se amplían cada vez más y que la organización de estos grupos no son más que conjuntos de subsistemas relacionados a la vez con sistemas más complejos. Este surgimiento de lo glocal reconfiguro 12 La teoría de la interdependencia hace referencia a situaciones en las que los Estados o actores internacionales están determinados por los acontecimientos externos en una relación recíproca con otros Estados o actores, que conjuntamente limitan su autonomía. Keohane, Robert O. y Nye Joseph S. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Tercera Edición. Boston: Little-Brown, 1989. Cap I y II. pp. 3-32 13 Las relaciones transnacionales consisten en los contactos, coaliciones e interacciones a través de las fronteras estatales que no están controlados por los órganos centrales de los gobiernos encargados de la política exterior. Kaiser, Karl. Transnationale Politik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 1969. 14 Del Arenal, Celestino. Introducción a las Relaciones Internacionales. Madrid: Ed. Tecnos, 1992. p. 317. 15 Saavedra Weise, Agustín. Stiglitz, la globalización y sus descontentos. Junio 21, 2002. 16 Knowles, E., & Elliott, J. The Oxford dictionary of new words. USA: Oxford University Press, 1998. 17 Habibul Khondker, “Glocalization as Globalization: Evolution of Sociological Concept”. Bangladesh eJournal of Sociology, Vol. 1, N. 2. July, 2004, p.4. las relaciones de cooperación clásicas norte sur y también genero la necesidad de rearmar el modelo tradicional de ayuda de Estado-Estado, incorporando otras formas de cooperación multidireccionales que se propongan fomentar un papel más participativo y activo de los agentes locales y establecer nuevas relaciones de asociación. Esta nueva forma de cooperación pretende que las organizaciones no gubernamentales, administraciones públicas descentralizadas, asociaciones de profesionales, rurales o urbanas, las cooperativas, las empresas, los sindicatos, las universidades y, en general, todas las fuerzas vivas de la sociedad participen en el desarrollo social y económico de los países en desarrollo. Las características principales de la cooperación descentralizada es su cercanía con la población y su menor condicionamiento internacional por lo que responde de manera más directa a las preocupaciones ciudadanas y a la ve tiene mejores condiciones para motivar la participación del conjunto de la sociedad, para propiciar con mayor conocimiento público de sus acciones y mayor sensibilización en relación a los problemas del desarrollo. 3. Hacia un concepto de desarrollo Antes de comenzar a hablar de cooperación y concretamente de cooperación descentralizada es necesario entender cual es el objetivo que ésta persigue. El fin último de la cooperación es el desarrollo de los pueblos. Sin embargo, este es un concepto en permanente discusión. Hace varias décadas, la realidad de un mundo cada vez más inequitativo ha demostrado que las políticas basadas en el crecimiento y desarrollo, como la industrialización y modernización, han sido insuficientes. La idea de desarrollo surge poco después de finalizada la segunda guerra mundial, bajo un orden internacional claramente bipolar. Harry S. Truman así lo argumentaba en su discurso 18 el 12 de marzo de 1947 en Washington . En el mismo, el entonces presidente de los Estados Unidos explica que el desarrollo puede acabar con el hambre y la miseria mundial intensificando la producción, sirviéndose del saber científico y tecnológico y modernizando las estructuras tradicionales, es decir, siguiendo el camino de las naciones ricas. Su enfoque original es eminentemente económico y de corte liberal. Se asumía que toda mejora en los niveles de bienestar era causa del crecimiento económico sostenido en los procesos internos de cada país. En 1964 se reúne la primera conferencia de Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) con el propósito de unificar criterios para dar paridad de tratamiento a la 19 hora de determinar cuales son los países menos desarrollados (Lest Developed Countries) . Desde entonces, sucesivamente se convocan reuniones sobre la temática entorno a los LDCs para definir medidas y tareas prioritarias a favor del desarrollo. En la década de los 70 surgen voces discordantes con las teorías elaboradas hasta el momento. La causa fue que la mejora en los niveles de bienestar pronosticadas por las posturas políticas más aceptadas hasta entonces no se estaban produciendo y al mismo tiempo se incrementaba la pobreza a nivel mundial. Es entonces cuando se comienza a hablar de un enfoque de necesidades básicas. Este resalta la necesidad de satisfacer estas necesidades para lograr un mayor nivel de desarrollo e identifica cuatro tipos: consumo familiar y personal, acceso a servicios esenciales, empleo y necesidades que brinden calidad a un entorno saludable y humano como la 20 participación, libertades individuales, etc. Las Conferencias de Naciones Unidas sobre los LDCs convienen en discriminara los países en vías de desarrollo mediante el uso de tres indicadores: nivel de renta, (PIB per capita igual o inferior a 100), tasa de industrialización, (porcentaje de la industria manufacturera sobre el total del PIB igual o inferior al 10%) y la tasa de alfabetización (20% o menos de la población total). Tales indicadores inducen a reconocer oficialmente la existencia de una “periferia económica” Ya no se asocia el desarrollo 18 Harry S. Truman. Inaugural Address. Thursday, January 20, 1949. Inaugural Addresses of the Presidents of the United States. Disponible en: http://www.bartleby.com/124/pres53.html 19 Bosselo, Franco. “Diritto allo sviluppo e cooperazione internazionale”. Pace, diritti dell'uomo, diritti dei popoli, anno V, numero 1, 1991. 20 Proyecto Local. Guia de orientaciones para la cooperación municipal al desarrollo. Barcelona 2010. 21 únicamente al incremento de los ingresos de las personas . Se evidencia la existencia de una “periferia económica” en el contexto mundial, un sistema marginal resultado de desventajas de origen geográfica, climática, topográfica, etc. En los años noventa, a partir de las limitaciones de los enfoques existentes surgen nuevos conceptos: desarrollo humano y desarrollo sostenible. Esta perspectiva propone un análisis del desarrollo en el que el foco esté puesto en la capacidad de las personas y su libertad de disfrutar una vida plena y creativa en lugar de hacer énfasis en sus niveles de renta o de consumo. Este nuevo enfoque rompe con la lógica economicista dominante que se había seguido hasta el momento, esta nueva visión dejo de pensar exclusivamente en la producción de bienes y se ha centrado en la ampliación de las capacidades de las personas. 4. Derecho al desarrollo y cooperación internacional: El desarrollo como un derecho humano La evolución del concepto de desarrollo ha avanzado tanto que en la actualidad el debate se ha trasladado a todos los ámbitos del conocimiento. En la esfera jurídica, el largo camino del reconocimiento del desarrollo como un derecho humano se comienza a concretar en 1986 con Resolución 41/128 de La Asamblea General de Naciones Unidas, Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. La importancia del reconocimiento de este derecho radica en que, a partir de la Declaración, es la persona humana el primer beneficiario y partícipe del desarrollo. De esta forma, esta nueva perspectiva no excluye ninguna aproximación teórica de desarrollo, 22 al contrario, opera como síntesis y simplificación . Por otro lado, el derecho al Desarrollo es considerado entonces como un derecho de tercera generación o derechos basados en el principio de solidaridad. La solidaridad modifica la tradicional relación que liga a un sujeto que puede reclamar el cumplimiento de una obligación. Ahora, los Estados, individuos, pueblos, ONG‟s, gobiernos no centrales, etc., no son solamente titulares de derecho con capacidad de reclamar, sino que también son responsables y tienen la 23 obligación de garantizarlo . La solidaridad adquiere su auténtica dimensión ética, como imperativo moral, cuando nos damos cuenta de que todos los hombres tenemos una 24 interdependencia estructural y que tal interdependencia afecta a toda la humanidad . Por lo tanto, esta categorización le confiere legitimidad a sus portadores de reclamar no sólo al Estado al que pertenecen sino que también a otros Estados y organismos de la comunidad 25 internacional, particularmente aquellos que disponen de mayores recursos . 5. Cooperación para el desarrollo: La cooperación descentralizada La cooperación económica nace con el Plan Marshall como un modo de recuperación de 26 posguerra. Corresponde a una forma de relación económica internacional entre países o regiones que no comparten un mismo marco institucional económicamente hablando. En la década del 70 la idea de cooperación sufre modificaciones a raíz de la disminución del ritmo de 21 Bosselo, Franco. “Diritto allo sviluppo e cooperazione internazionale”. Pace, diritti dell'uomo, diritti dei popoli, anno V, numero 1, 1991. Op. Cit. 19 22 Tusset, Gianfranco. “Diritto allo sviluppo come diritto umano”. Pace, diritti dell'uomo, diritti dei popoli, anno VI, numero 1, 1992. 23 Íbidem. 24 Escámez Sánchez, Juan. “La Educación para la Promoción de los Derechos Humanos de la Tercera Generación”. Encounters on Education, Volume 5, Fall 2004 pp. 81 – 100. 25 Tusset, Gianfranco. “Diritto allo sviluppo come diritto umano”. Pace, diritti dell'uomo, diritti dei popoli, anno VI, numero 1, 1992. Op. Cit. 26 Tamales, Ramón. Estructura económica internacional. Madrid: Alianza Editorial, 1999. crecimiento y el déficit de la balanza de pagos de las principales potencias, sumado a la crisis del petróleo, produciendo un cambio en la mentalidad económica. Según Bernal Meza (2002): El signo característico de esta nueva etapa, es la búsqueda de mercados. Para ello los países desarrollados deben promover el surgimiento de las economías emergentes para que en éstos se generen mejores condiciones 27 de vida que permitan a la población aumentar su capacidad adquisitiva . La cooperación descentralizada surge en los 90 ante la burocracia verticalista y centralista de los órganos internacionales proveedores de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Fue la Unión Europea a través de la IV Convención de Lomé quien se propuso fomentar el papel participativo y activo de los agentes locales de los países del sur y establecer nuevas 28 relaciones de asociación . El concepto de cooperación descentralizada aparece en los artículos 20 a 22 del Convenio de Lomé IV y se hace mención a ella en la mayoría de los programas indicativos nacionales que elabora cada país para establecer las prioridades de su 29 cooperación al desarrollo . De esta manera la Comisión Europea redefine la modalidad de cooperación: “un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el 30 desarrollo” (D.G. VIII, 1992) . La propuesta de la cooperación descentralizada pretende que las organizaciones no gubernamentales, las administraciones públicas descentralizadas, las asociaciones de profesionales, rurales o urbanas, las cooperativas, las empresas, los sindicatos, las universidades y, en general, todas las fuerzas vivas de la sociedad participen en el desarrollo 31 social y económico de los países en desarrollo . La Cooperación descentralizada aparece gracias al lugar que alcanzaron las administraciones locales de la sociedad, a los que se reconoce mayor protagonismo y responsabilidad en las tareas de desarrollo. Es la conquista de las propuestas de potenciar la sociedad civil y otorgarle un papel protagónico. Pretende establecer nuevas formas de interrelación, donde se conjuguen el sector público y el privado, los agentes económicos, políticos y sociales, las organizaciones de los países del Norte con las 32 del Sur para un desarrollo más equitativo . El término hace referencia a la financiación o gestión desde los entes públicos autonómicos o locales de los instrumentos provenientes de organizaciones internacionales orientadas a la cooperación internacional para el desarrollo. Es una herramienta a disposición de los gobiernos locales, en donde no existen jerarquías y por el contrario las relaciones entre los actores surgen desde su propia identidad y con pleno conocimiento de sus potencialidades. Busca articular las necesidades y capacidades locales, a través de la creación de espacios de encuentro en donde participan los diferentes actores para 33 establecer relaciones de reciprocidad entre “socios” . 27 Bernal Meza, Ramón. El Nuevo Orden de las Relaciones Económicas Internacionales. Mendoza: Ed. Univ. del Aconcagua, 2002, 177. 28 Pérez de Armiño, Karlos. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Barcelona: Icaria y Hegoa, 2000. Disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/42 29 Íbidem. Íbidem. 31 Íbidem. 32 Íbidem. 30 33 Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC). Cooperación Descentralizada. Dirección de Gestión de Demanda. Disponible en: http://www.apccolombia.gov.co/?idcategoria=198#&panel1-6 Esta teoría se pudo ver materializada a principios de la década del „90 en Europa. España vivió el surgimiento de un amplio movimiento ciudadano que reclamaba que se alcanzara el objetivo de las Naciones Unidas de destinar el 0,7% del PIB a los países en vías de desarrollo. Los gobiernos locales y regionales respondieron al llamamiento y empezaron a reservar fondos para cooperación internacional. Para hacer frente a su falta de experiencia en temas de desarrollo, los gobiernos subnacionales utilizaron masivamente a las ONG para canalizar estos recursos.(...) Las ciudades empezaron a invertir en formas directas de cooperación. Estas actividades ya no tenían como principal objetivo proporcionar fondos, sino que buscaban el intercambio de experiencias, la transferencia de know-how o la creación de capacidades. Con el paso de los años, la cooperación descentralizada española de las autoridades regionales y 34 locales se ha vuelto muy dinámica y supone una importante cantidad de recursos . 5.2. Programa URB-AL La Unión Europea ha sido pionera en promocionar la cooperación descentralizada directa entre los municipios de Europa y Latinoamérica. El principal instrumento para lograrlo ha sido el programa URB-AL. Iniciado en 1995, ha funcionado durante 10 años y ha implicado a un amplio grupo de municipios de AL y la UE. El programa intentaba dar respuesta a los principales retos compartidos por municipios de la UE y de AL en relación con la promoción de la riqueza, un servicio eficaz, la cohesión social y las propuestas participativas en sus respectivos territorios. Toda su organización estaba muy enfocada a la demanda y a la 35 descentralización. 6. Proceso de descentralización política en América latina La descentralización es un proceso dinámico e irreversible en la región que evoluciona de 36 manera desigual, según países y gobiernos . Definida por Rondinelli, Nellis y Cheema como la transferencia de responsabilidad para el planeamiento, gestión, recolección de fondos y asignación de recursos desde el gobierno central y sus agencias a (a) unidades locales de ministerios o agencias del gobierno central, (b) unidades subordinadas al gobierno central, (c) autoridades o corporaciones públicas semiautónomas, (d) autoridades regionales o (e) 37 ONG‟s. En América Latina el desarrollo de la descentralización ha evolucionado de manera simultanea al fortalecimiento de de las gestiones de los gobiernos subnacionales y locales. Latinoamérica posee una tradición centralista. En América Latina existen actualmente 100 estados o provincias en los países federales, 250 regiones o departamentos y mas de 16,000 38 gobiernos locales (municipios, distritos o cantores) . Es necesario aclarar que la descentralización no tiene necesariamente relación con el régimen de gobierno vigente en los 34 Bossuyt, Jean. Políticas e instrumentos de apoyo a la cooperación descentralizada por parte de los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea: un análisis comparativo. Proyecto Local. Disponible en: http://www.proyectolocal.org/files/publicaciones/pdf_47bb.pdf 35 Programa URB-AL. Disponible en: http://www.urb-al3.eu/index.php/contenido/programa_urb_al?id_submenu_principal=35 36 Manuel Rodríguez Cuadros. Diplomacia y cooperación descentralizada: un instrumento para el desarrollo y la gobernabilidad de las regiones. Madrid: ILADIR, 2003. Disponible en: http://www.paradiplomacia.org/upload/downloads/cf109a23fa83f3e6f443c2532686b4b5diplomaciaycooper aci%C3%B3ndescentralizada.pdf 37 Dennis A. Rondinelli, John R. Nellis y G. Shabbir Cheema. Decentralization in Developing Countries A Review of Recent Experience.The World Bank. Washington, D.C., U.S.A : 1983. (pp. 13-28). Disponible en : https://213.154.74.164/invenio/record/16024/files/rondinelli.pdf 38 Manuel Rodríguez Cuadros. Diplomacia y cooperación descentralizada: un instrumento para el desarrollo y la gobernabilidad de las regiones. Madrid: ILADIR, 2003. Disponible en: http://www.paradiplomacia.org/upload/downloads/cf109a23fa83f3e6f443c2532686b4b5diplomaciaycooper aci%C3%B3ndescentralizada.pdf Op. Cit. 36 Estados (federal o unitario), dado que, como explica el Departamento de Políticas y Descentralización chileno, un Estado es más centralizado que otro cuando la autoridad de la 39 jurisdicción superior controla una mayor proporción de poder de decisión . Las crisis que golpearon a la región desde mediados de los „70 y el consecuente proceso de redemocratización entre los „80 y „90 impulsaron este fenómeno. Sin embargo, los mayores avances se han logrado sólo en la descentralización administrativa. Es muy poco probable que la descentralización política desencadene por sí misma mayores niveles de participación 40 ciudadana en los gobiernos subnacionales. Se requerirá también fortalecer la cultura cívica . En términos financieros podemos afirmar que a pesar de la evolución en el ámbito de la cooperación descentralizada, los gobiernos subnacionales se enfrentan día a día con dificultades relacionadas con la distribución de los recursos provenientes de la Nación, a la rendición de cuentas, al hecho de que todavía existen zonas grises o poco delimitadas en cuanto a sus competencias y facultades y la falta de personal y equipos técnicos especializados. 7. Cooperación descentralizada en Argentina Las políticas orientadas al desarrollo local a través de la articulación con entidades extranjeras esta en pleno proceso de crecimiento. Surgieron la década pasada como alternativas de adaptación frente a un contexto económico globalizado donde el papel del Estado nacional tendía a minimizarse y simultáneamente, desde algunos gobiernos locales comenzaba a valorizarse el rol de los procesos de asociatividad para responder a las necesidades de los ciudadanos. El proceso de descentralización en Argentina comenzó a partir de la década de los „90. Dio lugar al desarrollo de nuevas habilidades a los municipios para disponer de nuevas políticas públicas para lograr una mayor satisfacción de las necesidades locales. Estas políticas de descentralización suponen el pasaje de atribuciones y competencias desde el gobierno nacional a las regiones, provincias o municipios. Este traspaso, no solo significa el pasaje de poder y la reducción del gobierno central sino también la transferencia de responsabilidades a la hora de la toma de decisiones. Esto se da dentro del marco normativo de la Constitución Nacional Argentina. En su artículo primero se establece que nuestro país adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal. En cuanto al sistema federal, en su artículo 5º dispone que Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Y en su parte orgánica, el artículo 121º fija que las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. En consecuencia, respetando al artículo 124º las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. Antes que nada es preciso aclarar que no deben confundirse las “relaciones internacionales” con las “relaciones exteriores” ya que el gobierno federal es quien tiene el monopolio y la exclusividad del manejo y la toma de decisiones sobre la política exterior y las relaciones exteriores del país. Al mismo tiempo, como explican los artículos de la constitución 39 División de Políticas y Estudios, Departamento de Políticas y Descentralización. DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA: UN ANÁLISIS COMPARADO DE LOS CASOS DE COLOMBIA, BOLIVIA, PERÚ, BRASIL Y ARGENTINA. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Chile. Primera edición, 2009. 40 Íbidem. anteriormente citados, las provincias pueden promover sus propios intereses en el exterior, estando sólo limitadas en su accionar a que esas gestiones no comprometan cuestiones que tengan que ver con los intereses nacionales, contemplados, como señalamos, en el diseño y 41 ejecución de la política exterior del país . En este contexto cobra relevancia lograr la proyección internacional de un numero mas significativo de gobiernos locales. Cada vez más y con mayor fuerza los municipios incluyen una agenda de relacionamiento externo como instrumento para impulsar el crecimiento. A través de vínculos con gobiernos locales extranjeros podrán tener aliados que contribuyan a crear o fortalecer un modelo para progresar en distintas temáticas y mediante diversas modalidades como hermanamientos, proyectos, participación en redes y foros, intercambio de 42 experiencias, asistencias técnicas, etc. La cooperación internacional entre ciudades y municipios está fortaleciendo y potenciando el reconocimiento de la dimensión territorial y local en las relaciones internacionales, proporcionando nuevos enfoques, conocimientos, experiencias e intercambio entre gobiernos de diferentes partes del mundo. En términos de cooperación municipal, podemos distinguir dos tipos. En un primer lugar la “cooperación indirecta” que consiste en financiar proyectos presentados por organizaciones no gubernamentales. En este caso, las instituciones locales prestan ayuda financiera a estos entes, sin llegar a elaborar una política publica de cooperación. En cambio la “cooperación directa” tiene como objetivo poner en relacionamiento autónoma y directamente a gobiernos municipales de diferentes países. Se diferencia claramente de una relación entre «donantes» y «beneficiarios» y pasa a establecer un tipo de relaciones donde los gobiernos municipales se reconocen entre sí como sujetos activos de la 43 cooperación . 8. Municipios argentinos y sus relaciones internacionales No es casualidad que en las últimas elecciones para ocupar el poder ejecutivo nacional y provincial la mayoría de los candidatos hayan ejercido o estaban ejerciendo la intendencia de municipios. De hecho, hasta varios concejales han alcanzado su lugar dentro de los parlamentos provinciales y hasta el mismo parlamento nacional. Si bien esta observación puede sonar superficial, ya que son varios los factores que intervinieron en el proceso que les otorgó preponderancia, es cierto que su participación en proyectos de cooperación internacional aumenta día a día. Las noticias que anuncian viajes y proyectos de promoción internacional con comitivas plagadas de intendentes, y hasta lideradas por ellos, son cada vez 44 más frecuentes . Los funcionarios municipales parecen haber descubierto un nuevo rol político en el contexto actual de transnacionalización de las políticas de los entes locales. Concretamente, los municipios argentinos tienen a su disposición múltiples herramientas para gestionar de manera autónoma todas las iniciativas de desarrollo que de su comunidad surjan. A continuación plantearemos a modo de ejemplo algunos elementos y herramientas mediante las cuales municipios del país elaboran políticas de cooperación para el desarrollo. 41 Zanettini, Juan Marcelo. “Resignificando los conceptos de “soberanía” y “diplomacia”. Los gobiernos subnacionales como nuevos actores del sistema internacional. El desafío de la “micro diplomacia global””. Revista on-line de la Maestría en Estudios Latinoamericanos FCPyS UNCUYO. Mendoza: Algarrobo-MEL a1-n1-2012. 42 Cafiero, Ana. La cooperación descentralizada en la Argentina. Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo: 2008. Disponible en: http://www.dhl.hegoa.ehu.es/recursos/302 43 Proyecto Local. Guía de orientaciones para la cooperación municipal al desarrollo. Barcelona. 2010. Disponible en: http://www.proyectolocal.org/files/publicaciones/pdf_37bb.pdf Op. Cit. 20. 44 Radio10 Alvear 969. Paco Pérez de gira por Dubai en ronda de negocios. Disponible en: http://1alvear.com/index.php?option=com_content&view=article&id=5074:paco-perez-de-gira-por-dubaien-ronda-de-negocios&catid=38&Itemid=53 9. Elementos para la construcción de la cooperación descentralizada Estos elementos se plantean con la intención de aportar herramientas que contribuyan a hacer avanzar a los gobiernos locales en la elaboración, desarrollo, ejecución y optimización de políticas públicas de cooperación descentralizada. La mayor parte de los entes locales no han desarrollado suficientemente sus objetivos y directrices. La cooperación descentralizada ha ido mejorando progresivamente la identificación de sus proyectos y también profesionalizando sus unidades administrativas de gestión. Sin embargo, no ha alcanzado las estructuras para 45 progresar hacia una cooperación descentralizada perdurable y eficaz . La estructura y los procedimientos organizativos para gestionar las relaciones de cooperación desde la instancia municipal, una vez que existe el compromiso y liderazgo político, constituyen uno de los factores de éxito clave para el cumplimiento de los objetivos planteados y la mejora de la calidad de la cooperación. Una estructura adecuada al marco estratégico elaborado para vertebrar la acción internacional, más específicamente la cooperación descentralizada, coherente con la agenda propuesta para la política pública un cuanto a las áreas y modalidades de actuación pude ser 46 un factor potencial para la misma . En respuesta a esto, hay una serie de factores para analizar y tener en cuenta. En primer lugar voluntad y liderazgo político, es a partir de allí que surge la intención de la cooperación. En segundo lugar, la dimensión del municipio y el nivel de recursos que este posea, a partir de elementos como los recursos financieros, personal capacitado y su nivel de habilidad y conocimientos, la posibilidad de contratar a nuevo personal, etc. Partiendo de esa base, podemos decir que otro vital elemento es la existencia de proyectos y de política internacional formulada y explicitada en un marco estratégico, elaborado a partir de un análisis de las necesidades y potencialidades del territorio. Por último una oficina de Relaciones Internacionales y de cooperación descentralizada como un órgano del municipio que entre sus funciones exista una coordinación de la actividad internacional, programación y desarrollo de las relaciones de cooperación descentralizada (coordinación participación en redes, gestión de hermanamientos, etc.), gestión de relaciones de cooperación directa, promoción de inversiones extranjeras, creación de plataformas publicas y privadas para la promoción de sectores locales y de organización de misiones empresariales de las autoridades municipales. Todos estos elementos deben llevarse a cabo mediante un acompañamiento y asesoría a las autoridades municipales por personal profesional en el área de relaciones internacionales que tengan funciones de análisis y gestión, de coordinación representación y negociación para poder optimizar la cooperación a nivel internacional del ente municipal. 10. Relaciones internacionales en la provincia de Mendoza En cuanto a la cooperación para desarrollo en la provincia de Mendoza la labor municipal no es preponderante. No obstante, la provincia es una de las más activas del país en materia de relaciones internacionales. Estas actividades están centralizadas en un organismo provincial. A finales del siglo pasado el gobierno tomó la iniciativa de promocionar la actividad internacional. A través de la fundación ProMendoza la provincia oferta la gran variedad de productos que elabora a numerosos y variados mercados internacionales. La fundación cuenta 47 con certificación ISO 9001 alcanzada en 2007 .Actualmente, la institución cuenta con cuatro 45 Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). La cooperación descentralizada para el Desarrollo Humano. Madrid: Aieti. 2000. 46 Sanz Corella, Beatriz. Elementos para la construcción de una política publica local de cooperación descentralizada. Diputación de Barcelona, 2008. 47 Para impulsar la internacionalización de Mendoza Fundación ProMendoza, desde 1996, acompaña a los empresarios mendocinos a posicionar sus productos y servicios en el mundo. Esta entidad públicoprivada es el resultado de la unión de esfuerzos de cuatro protagonistas relevantes de la economía provincial: el Gobierno de Mendoza, la Unión Comercial de la Bolsa de Comercio y la Federación Económica de Mendoza. Programas que abarcan desde el impulso a nuevos exportadores hasta empresas que buscan abrir nuevos mercados, pasando por programas asociativos para promover la integración de empresas y el Programa Pymexporta de ayuda económica para desarrollar actividades de 48 promoción en el exterior . Además de ProMendoza, los municipios de Guaymallén y Capital pertenecen a la red de Mercociudades. Mercociudades es la principal Red de gobiernos locales del MERCOSUR y un referente destacado en los procesos de integración. Fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales alcaldes, intendentes y prefeitos de la región con el objetivo de favorecer la participación de los gobiernos locales en el proceso de integración regional, promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperación horizontal entre los gobiernos locales de la región, según lo 49 estipulado en sus Estatutos . 11. Relaciones Internacionales del Municipio de Junín (Provincia de Buenos Aires) Consideramos un municipio modelo para la elaboración de políticas de relacionamiento externo al municipio de Junín, provincia de Buenos Aires. El mismo trabaja con sus relaciones internacionales a través de tres frentes bien diferenciados, entre los cuales se destaca la cooperación descentralizada. El municipio forma parte del programa URB-AL desde 1998, desde el cual trabaja en torno a temas como droga y ciudad, conservación de los contextos históricos urbanos, la democracia en la ciudad, la ciudad como promotora del desarrollo económico, políticas sociales urbanas, medio ambiente urbano, gestión y control de la urbanización, control de la movilidad urbana, financiación local y presupuesto participativo, lucha contra la pobreza urbana, promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales, 50 ciudad y sociedad de la información y seguridad ciudadana en la ciudad . A cada uno de estos temas del programa URB-AL, le corresponde una red temática, coordinada por una sola colectividad local. La red temática agrupa a todos los participantes que desean cooperar juntos en el tema en cuestión. El coordinador de la red asegura la difusión de la información entre los participantes que son miembros de la misma, organiza reuniones periódicas de trabajo entre ellos y les permite seguir en contacto permanente. La red constituye también el lugar donde se realiza una reflexión de conjunto sobre el tema correspondiente. En el marco de cada una de estas redes temáticas, se conciben y ponen en práctica los proyectos comunes. Los proyectos comunes reúnen a aquellos participantes de una red temática que desean profundizar en el tema en cuestión, sobre uno de sus aspectos específicos. Sus actividades buscan, en particular, identificar soluciones a los problemas comunes planteados por los participantes y proponer respuestas a los mismos, mediante la adopción de los medios concretos, siempre en 51 el respeto de las especificidades de cada uno . Dentro de las Redes Temáticas de URB-AL, el municipio ha sido socio en la ejecución de numerosos proyectos. ProMendoza es la institución fundadora de la Red Internacional de Organismos de Promoción de Comercio Exterior (RTPO), constituida en el añoo 2008 en Francia, que impulsa su reconocimiento y presencia internacional a través del intercambio de experiencias y el desarrollo de proyectos conjuntos con otras agencias de internacionalización del mundo. La Fundación genera información estratégica, desarrolla acciones de promoción y herramientas para facilitar la exportación tales como misiones y agendas comerciales, ferias internacionales, rondas inversas con importadores, entre otras. Además, la Fundación fomenta el crecimiento de las Pymes locales a través de programas de desarrollo y capacitación específicos para responder a las diversas necesidades de los emprendimientos mendocinos. Fundación ProMendoza. Disponible en: http://www.promendoza.com/index.php?option=com_content&view=article&id=42&Itemid=41&lang=es 48 Fundación ProMendoza. http://www.promendoza.com/index.php?option=com_content&view=article&id=21&Itemid=16&lang=es 49 50 Mercociudades. Disponible en: http://www.mercociudades.org/node/2250 Sección de URB-AL en el portal de la Unión Europea. Disponible en: http://www.junin.gov.ar/index.php?sector=0&div=10000&divLnk=665&sdiv=1664&lT=3 51 Íbidem. Junín también es miembro asociado del Observatorio de Medio Ambiente Urbano, del Programa URB-AL, y del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión EuropeaAmérica Latina. De la misma manera el municipio bonaerense continúa trabajando con sus relaciones institucionales a través de hermanamientos y acuerdos de cooperación y con sus relaciones internacionales como miembro activo de organismos tales como la red de merco52 ciudades, la UIM, FLACMA, etc. Consideraciones Finales El actual contexto global obliga a todos los actores del sistema internacional a buscar un rol activo. El escenario económico y sociopolítico mundial pone énfasis en la promoción de políticas de cooperación para el desarrollo. Al ser el desarrollo un derecho reconocido jurídicamente, obliga a todos a participar solidariamente. Los municipios son considerados uno de los nexos más directos con responsabilidad sobre la ciudadanía y un instrumento indispensable para el desarrollo local. La cooperación descentralizada se considera un valioso accionar en política internacional, ya que permite ampliar y diversificar la capacidad de los gobiernos locales. Dadas las herramientas que los municipios tienen a su disposición en la actualidad, son principalmente ellos los responsables de captar los proyectos de cooperación internacional que se ofrecen en todos los rincones del sistema internacional y de generar proyectos que satisfagan el pleno desarrollo de sus ciudadanos. A través de la vinculación con gobiernos locales extranjeros, los municipios podrán generar alianzas que contribuyen a fortalecer el progreso en distintas áreas superando el tradicional esquema de “ayuda-beneficio”. Los municipios argentinos tienen a su disposición múltiples vías para gestionar de manera autónoma todas las iniciativas de desarrollo que de su comunidad surjan. Claros ejemplos de inserción son los municipios de Guaymallén y Capital de la provincia de Mendoza. Estas localidades forman parte de una red de gobiernos locales del Mercosur llevando a cabo un intercambio y cooperación horizontal entre los gobiernos de la región. En la provincia de Buenos Aires, el municipio de Junín trabaja mediante hermanamientos y acuerdos de cooperación como miembro de programas como URBAL y el Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea y América Latina. El trabajo actual de los entes locales en materia de cooperación para el desarrollo está en pleno crecimiento. La actividad internacional de los municipios y sus líderes aumenta cada vez más. De igual manera este fenómeno no es heterogéneo ni generalizado. Todavía hay mucho camino por recorrer. Será materia de futuros trabajos e investigaciones focalizar el interés en la promoción de políticas de cooperación descentralizada. Los especialistas y las comisiones encargadas de la cooperación, desarrollo y relaciones internacionales tampoco abundan en los municipios. Será tarea colectiva generar espacios en los que se propongan y discutan proyectos que planteen a los entes locales como agentes de la política internacional en términos de cooperación para el desarrollo. 52 Relaciones Internacionales del Municipio de Junín. http://www.junin.gov.ar/index.php?sector=0&div=10000&divLnk=665&sdiv=1656&lT=3 Referencias Bibliográficas Bernal Meza, Ramón. El Nuevo Orden de las Relaciones Económicas Internacionales. Mendoza: Ed. Univ. del Aconcagua, 2002. Bosselo, Franco. “Diritto allo sviluppo e cooperazione internazionale”. Pace, diritti dell'uomo, diritti dei popoli, anno V, numero 1, 1991. Bossuyt, Jean. Políticas e instrumentos de apoyo a la cooperación descentralizada por parte de los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea: un análisis comparativo. Proyecto Local. Disponible en: http://www.proyectolocal.org/files/publicaciones/pdf_47bb.pdf Cafiero, Ana. La cooperacion descentralizada en la Argentina. 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