Sentencia TC 0037-12 C - Tribunal Constitucional de la

República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EN NOMBRE DE LA REPUBLICA
SENTENCIA TC/0037/12
Referencia: Expediente No. TC-02-20120001, relativo al Control Preventivo del
“Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Dominicana”, de
fecha 29 de noviembre de 2011.
En el municipio de Santo Domingo Oeste, provincia de Santo Domingo, República
Dominicana, a los siete (7) días del mes de septiembre del año dos mil doce
(2012).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados Milton
Ray Guevara, Juez Presidente; Lino Vásquez Sámuel, Juez Segundo Sustituto;
Hermógenes Acosta de los Santos, Ana Isabel Bonilla, Justo Pedro Castellanos
Khouri, Víctor Joaquín Castellanos Pizano, Jottin Cury David, Víctor Gómez
Bergés, Wilson S. Gómez Ramírez e Idelfonso Reyes, jueces; en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los
artículos 185.4 y 277 de la Constitución y 55 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales No. 137-11, de fecha
trece (13) de junio del año dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
I.
ANTECEDENTES
1.1 El Honorable Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández Reyna, en
ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 128, literal d) de la Constitución
Dominicana y el artículo 1 de la Ley 1486, sobre Representación del Estado en los
Actos Jurídicos, de fecha 28 de marzo de 1938, de celebrar y firmar tratados o
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Sobre Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana”, de fecha
veintinueve (29) de noviembre de dos mil once (2011).
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convenciones internacionales en nombre de la República, por sí o por delegación
en otros funcionarios.
1.2 El citado acuerdo fue celebrado y firmado en la Ciudad de Bogotá, D.C.,
Colombia, en fecha 29 de noviembre de 2011, por el licenciado José Manuel
Trullos, Viceministro de Relaciones Exteriores, en representación del Gobierno
Dominicano, y la licenciada María Ángela Holguín Cuéllar, Ministra de
Relaciones Exteriores, en representación del Gobierno de la República de
Colombia.
1.3 En cumplimiento de la disposición del artículo 185, numeral 2, en fecha 10 de
noviembre de 2012, el Honorable Presidente de la República, Dr. Leonel
Fernández Reyna, sometió a control previo de constitucionalidad, el “Acuerdo
sobre transporte aéreo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Dominicana”, a los fines de garantizar la supremacía de
la Constitución.
1.4 El “Acuerdo sobre transporte aéreo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Dominicana” procura favorecer el
desarrollo del transporte aéreo entre los territorios de ambas naciones, de tal
manera que se propicie su expansión económica y comercial, estableciendo, de
conformidad con el Artículo 44 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional,
del 7 de diciembre de 1944, oportunidades justas y equitativas para la explotación
de empresas de transporte aéreo internacional, tal como señala el artículo 2 relativo
a la concesión de derechos: “Cada Parte concede a la otra Parte los derechos
especificados en el presente Acuerdo para que sus líneas aéreas designadas
puedan establecer y explotar servicios aéreos internacionales en las rutas
especificadas en el Anexo. Sujeto a las provisiones de este Acuerdo, las líneas
aéreas designadas de cada Parte podrán ejercer los siguientes derechos: a) el
derecho de sobrevolar el territorio de la otra Parte, sin aterrizar en el mismo; b)
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el derecho de efectuar escalas en el territorio de la otra Parte para fines no
comerciales; c) a efectuar escalas con fines comerciales en las rutas que se
especifican y sujeto a las disposiciones del Acuerdo, para embarcar y/o
desembarcar tráfico internacional de pasajeros, carga y correo, por separado o en
combinación; d) los demás derechos especificados en el presente Acuerdo.
1.5 El artículo 8 especifica que otro objetivo del acuerdo consiste en garantizar el
mayor grado de protección y seguridad en el transporte aéreo internacional que se
realice entre ambos países:
Párrafo 1. “Conforme a sus derechos y obligaciones derivados del derecho
internacional, las Partes reafirman que su mutua obligación de proteger la
seguridad de la aviación civil contra actos de interferencia ilícita constituye parte
integrante del presente Acuerdo. Sin limitar la generalidad de sus derechos y
obligaciones derivados del derecho internacional…”.
Párrafo 2. “Las Partes se prestarán mutuamente toda la ayuda que requieran para
impedir actos de apoderamiento ilícito de aeronaves civiles y otros actos ilícitos
contra la seguridad de dichas aeronaves, sus pasajeros y tripulación, aeropuertos
e instalaciones y servicios de navegación aérea y cualquier otra amenaza a la
seguridad de la aviación civil”.
Párrafo 3. “Las Partes actuarán de conformidad con las normas sobre seguridad
de la aviación establecidas por la Organización de Aviación Civil Internacional y
denominadas Anexos al Convenio, siempre que dichas normas sean aplicables a
las Partes. Éstas exigirán que los explotadores de aeronaves de su matrícula,
explotadores de aeronaves que tengan sede principal de sus empresas o residencia
permanente en su territorio y los explotadores de aeropuertos situados en su
territorio actúen conforme a las citadas normas sobre seguridad de la aviación.
En consecuencia, cada Parte deberá informar a la otra Parte cualquier diferencia
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entre sus normas y prácticas internas y las normas de seguridad de la aviación
contenidas en los Anexos mencionados en este párrafo. En cualquier momento,
cualquiera de las Partes podrá solicitar consultas inmediatas con la otra Parte
con el objeto de discutir tales diferencias”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL
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2.1 Competencia
En virtud de las disposiciones de los artículos 185, numeral 2 de la Constitución de
la República y de conformidad a los artículos 55,56 y 57 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, Ley No. 137-11,
el Tribunal Constitucional es el competente para ejercer el control preventivo de
constitucionalidad de los tratados internacionales. En consecuencia, este procede a
examinar la constitucionalidad del Acuerdo de referencia:
2.2 Supremacía constitucional
2.2.1 El control preventivo de constitucionalidad es una derivación lógica del
principio de supremacía constitucional, que en nuestro caso encuentra fundamento
en la Constitución cuando proclama: “Todas las personas y órganos que ejerzan
potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento
del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley,
decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución”.1
2.2.2 Para garantizar la supremacía el constituyente adoptó el control de
constitucionalidad estableciendo que: “Habrá un Tribunal Constitucional para
garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y
1
Ver artículo 6 de la Constitución Dominicana.
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la protección de los derechos fundamentales. Sus decisiones son definitivas e
irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y
todos los órganos del Estado”.2
2.2.3 Este control se ejerce a posteriori mediante acciones directas de
inconstitucionalidad contra toda ley, decreto, acto, resolución y ordenanza
contrario a la Constitución; también a través del control preventivo de los tratados
internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo.3 Para fines
prácticos, en esta ocasión sólo resulta relevante este último aspecto del control de
constitucionalidad.
2.3 Recepción del derecho internacional
2.3.1 El mecanismo diseñado por el constituyente para el ingreso del derecho
internacional constituye una de las fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, al
reconocer y aplicar las normas del derecho internacional, general y americano, en
la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado.4
2.3.2 El artículo 26, numeral 2, de la Constitución establece que: “en igualdad de
condiciones con otros Estados, la República Dominicana acepta un ordenamiento
jurídico internacional que garantice el respeto de los derechos fundamentales, la
paz, la justicia, y el desarrollo político, social, económico y cultural de las
naciones. Se compromete a actuar en el plano internacional, regional y nacional
de modo compatible con los intereses nacionales, la convivencia pacífica entre los
pueblos y los deberes de solidaridad con todas las naciones”.
2.3.3 Como se observa, cuando la República Dominicana suscribe un tratado
internacional y cumple el procedimiento exigido para su firma y ratificación, este
2
Ver artículo 185 Ibídem.
Ver artículo 186 Ibídem.
4
Ver artículo 26 Ibídem.
3
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forma parte del derecho interno, lo que hace necesario que su contenido esté
acorde con los principios y valores de la Constitución, pues tal como lo señala el
constituyente, la Constitución es la norma suprema y fundamento del ordenamiento
jurídico del Estado.
2.3.4 Al reconocer y aplicar las normas del derecho internacional, general y
americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado, tiene otra
implicación que trasciende el ámbito interno. Es que en virtud de los principios del
derecho internacional, el cumplimiento de las obligaciones nacidas de los tratados
internacionales debe llevarse a cabo de buena fe (Pacta Sunt Servanda),5 es decir,
sin que se pueda invocar normas del derecho interno para incumplir con la
responsabilidad internacional asumida en la convención.6
2.4 Examen de Constitucionalidad
2.4.1 Una posición mayoritaria de la doctrina admite que el fundamento del control
preventivo persigue evitar distorsiones del ordenamiento constitucional, con los
tratados internacionales como sistema de fuentes del derecho interno y
consecuentemente que el Estado asuma compromisos y obligaciones en el ámbito
internacional contrarios a la Constitución, lo que constituye la justificación
hermenéutica del control de constitucionalidad a través del mecanismo antes
señalado.
2.4.2 El modelo de control previo de constitucionalidad que hemos adoptado,
implica necesariamente un juicio de compatibilidad entre las normas del derecho
internacional y el ordenamiento jurídico interno, lo que aconseja que al momento
5
El artículo 26 de la Convención de Viena del año 1980, establece lo siguiente: "Pacta Sunt Servanda". Todo tratado en vigor
obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.
6
El artículo 27 de la misma Convención establece lo siguiente: “El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no
podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se
entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”.
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de analizar las cláusulas que integran un acuerdo internacional se haga con la
suficiente prudencia y cuidado de no afectar la norma fundamental.
2.4.3 Estos argumentos de la doctrina justifican una postura coherente de los
órganos públicos al momento de suscribir un tratado que va a implicar deberes y
obligaciones para el Estado, pues ellos no pueden entrar en contradicción con la
Constitución que es la norma habilitante que faculta a la autoridad que suscribe el
tratado. De ahí que el control preventivo emerge como un mecanismo de gran
utilidad para garantizar la supremacía constitucional.
2.4.4 En una época de economía globalizada el fortalecimiento de las relaciones
internacionales constituyen valiosas iniciativas, incluso aconsejables de los Estados
para insertarse en la comunidad internacional. Estas relaciones se cultivan y se
afianzan a través de los mecanismos habilitados por el Derecho Internacional,
encontrando en los tratados internacionales idóneas herramientas de concretización
de esos objetivos comunes.
2.4.5 El Estado moderno abierto a la cooperación e integración internacional
materializa sus relaciones con la comunidad internacional, mediante la negociación
y concertación de convenios que coadyuven a la integración en áreas definidas
como estratégicas para lograr esos propósitos.
2.4.6 La República Dominicana, como señala el artículo 26 de la Constitución, se
compromete a actuar en el plano internacional, regional y nacional de modo
compatible con los intereses nacionales, la convivencia pacífica entre los pueblos y
los deberes de solidaridad con todas las naciones. Precisamente, en la construcción
y manifestación de esas relaciones los tratados internacionales han encontrado el
terreno fértil para su expansión en el ámbito Internacional.
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2.4.7 En efecto, el Gobierno de la República Dominicana y el Gobierno de la
República de Colombia se proponen celebrar un Acuerdo de Transporte Aéreo, en
el marco de la Convención sobre Aviación Civil Internacional, adoptada en la
ciudad de Chicago el día 07 de diciembre de 1944, del que ambos países son Partes
signatarias, cuya ratificación, en nuestro caso, fue aprobada por resolución No.964
del Congreso Nacional, de fecha 11 de agosto de 1945.
2.4.8 El Tribunal Constitucional, ejerciendo el control preventivo de
constitucionalidad verifica que el objeto de esta convención, como lo señala su
parte introductoria, es el de favorecer el desarrollo del transporte aéreo entre ambos
territorios, de tal manera que se propicie la expansión económica y comercial de
ambos Estados, estableciendo, de conformidad con el artículo 44 del Convenio de
Chicago, oportunidades justas y equitativas para la explotación de empresas de
transporte aéreo internacional.
2.4.9 En el mismo sentido es apreciable que en el acuerdo objeto de examen, los
Estados Partes persiguen que las respectivas líneas aéreas designadas por los
canales diplomáticos exploten los servicios aéreos internacionales en las rutas
especificadas con las facilidades derivadas del mismo.
2.4.10 Sin embargo, la revisión exhaustiva de las cláusulas que integran este
tratado están destinadas a promover un trato de reciprocidad en las materias arriba
descritas, es preciso advertir que las estipulaciones relativas al uso del espacio
aéreo que harían las naves de las líneas aéreas designadas por los Estados Partes
para operar los respectivos vuelos, precisa que este Tribunal Constitucional se
detenga a analizar la implicación de este punto del acuerdo y de conformidad con
los conceptos de “territorio” y “soberanía” de la Constitución de la República
Dominicana.
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2.4.11 En el artículo 1 del referido Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y
República Dominicana, sobre “Definiciones” las Partes convienen que, “Para los
efectos del presente Acuerdo y salvo que se indique algo distinto, (…) literal d) el
término “territorio” en relación con los Estados Partes, el significado que se le
atribuye es el del artículo 2 del “Convenio sobre Aviación Civil Internacional” de
Chicago de 1944 que señala: “Artículo 2.- Territorio. A los fines del presente
Convenio se consideran como territorio de un Estado las áreas terrestres y las
aguas territoriales adyacentes a ellas que se encuentren bajo la soberanía,
dominio, protección o mandato de dicho Estado.”
2.4.12 No obstante, la Constitución dominicana, en su artículo 9, define como
territorio:
El territorio de la República Dominicana es inalienable. Está conformado por:
1)
La parte oriental de la isla de Santo Domingo, sus islas adyacentes y el
conjunto de elementos naturales de su geomorfología marina. Sus límites
terrestres irreductibles están fijados por el Tratado Fronterizo de 1929 y su
Protocolo de revisión de 1936. Las autoridades nacionales velan por el
cuidado, protección y mantenimiento de los bornes que identifican el trazado
de la línea de demarcación fronteriza, de conformidad con lo dispuesto en el
tratado fronterizo y en las normas de derecho Internacional;
2)
El mar territorial, el suelo y subsuelo marinos correspondientes. La
extensión del mar territorial, sus líneas de base, zona contigua, zona
económica exclusiva y la plataforma continental serán establecidas y
reguladas por la ley orgánica o por acuerdos de delimitación de fronteras
marinas, en los términos más favorables permitidos por el Derecho de Mar;
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3)
El espacio aéreo sobre el territorio nacional, el espectro
electromagnético y el espacio donde éste actúa. La ley regulará el uso de
estos espacios de conformidad con las normas del Derecho Internacional.
Párrafo. Los poderes públicos procurarán, en el marco de los acuerdos
internacionales, la preservación de los derechos e intereses nacionales en el
espacio ultraterrestre, con el objetivo de asegurar y mejorar la comunicación y
el acceso de la población a los bienes y servicios desarrollados en el mismo.
2.4.13 Asimismo, la Constitución dominicana en su artículo 3 establece:
Inviolabilidad de la soberanía y principio de no intervención. La soberanía de
la Nación dominicana, el Estado libre e independiente de todo poder
extranjero, es inviolable. Ninguno de los poderes públicos organizados por la
presente Constitución puede realizar o permitir la realización de actos que
constituyan una intervención directa o indirecta en los asuntos internos o
externos de la República Dominicana o una injerencia que atente contra la
personalidad e integridad del Estado y de los atributos que se le reconocen y
consagran en esta Constitución. El principio de la no intervención constituye
una norma invariable de la política internacional dominicana.
2.4.14 Por su parte, la Constitución Colombiana en su artículo 101 define el
territorio de la siguiente manera:
Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales
aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la
República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte la Nación.
Los límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán
modificarse en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente
ratificados por el Presidente de la República.
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Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago
de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás
islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.
También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y
el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con
las leyes colombianas a falta de normas internacionales.
2.4.15 Como se observa, en ambos textos constitucionales, los Estados Partes
incorporan en la definición de territorio, el espacio aéreo como un componente del
mismo. Es precisamente en el territorio del Estado donde se concretiza una de las
manifestaciones características de su soberanía, conformado por los límites fijados
en la propia Constitución. Soberanía y territorio unidos indisolublemente son
elementos indispensables para la existencia del Estado.
2.4.16 El concepto territorio previsto en la Constitución dominicana, es
suficientemente concreto para delimitar su dimensión y ámbito de aplicación y
pone a cargo a los poderes públicos su protección e integridad al momento de
suscribir acuerdos internacionales, al expresar que los poderes públicos
procurarán, en el marco de los acuerdos internacionales, la preservación de los
derechos e intereses nacionales en el espacio ultraterrestre.
2.4.17 Frente a estas previsiones expresamente formuladas a los poderes públicos
organizados por esta Constitución, se impone actuar con suficiente mesura frente a
un acuerdo internacional de carácter bilateral que entraña aspectos sensibles de la
soberanía y el territorio de la República Dominicana.
2.4.18 Es propicio acotar también que la definición de territorio dada por las
constituciones dominicana y colombiana guardan una estrecha relación, pues en
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ambos casos el concepto de “espacio aéreo” está integrado a la redacción de los
textos dedicados a delimitar su contenido y ámbito constitucional. Además, el
artículo 1 de la Convención de Chicago establece que todo Estado tiene soberanía
plena de su espacio aéreo, cuando señala: “Los Estados contratantes reconocen
que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado
sobre su territorio.”; criterio que no fue tomado como referencia en el presente
acuerdo sujeto a control de constitucionalidad.
2.4.19 En conclusión, la inclusión en el Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana
de un concepto restringido de territorio y que no abarca el reconocimiento de que
el Estado tiene “soberanía” plena en el espacio aéreo situado sobre su territorio,
limita el ejercicio pleno de soberanía consagrado en la Constitución Dominicana y
por tanto lo contradice.
En esta decisión no aparecen las firmas de las magistradas Leyda Margarita Piña
Medrano, Jueza Primera Sustituta, y Katia Miguelina Jiménez Martínez, Jueza, en
razón de que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia,
previa autorización del Presidente.
Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal, que suscriben, fue adoptada por la
mayoría requerida. En la misma figura incorporado el voto disidente del magistrado
Hermógenes Acosta de los Santos, Juez.
Por las razones antes expuestas, el Tribunal Constitucional:
DECIDE:
PRIMERO: DECLARAR no conforme con la Constitución el Acuerdo sobre
Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
la República Dominicana.
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SEGUNDO: ORDENAR la comunicación de la presente decisión al Presidente de
la República, a los fines constitucionales correspondientes.
TERCERO: DISPONER la publicación de la presente decisión en el Boletin del
Tribunal Constitucional.
Firmada: Milton L. Ray Guevara, Juez Presidente; Lino Vásquez Sámuel, Juez
Segundo Sustituto; Hermógenes Acosta de los Santos, Juez; Ana Isabel Bonilla
Hernández, Jueza; Justo Pedro Castellanos Khouri, Juez; Víctor Joaquín
Castellanos Pizano, Juez; Jottin Cury David, Juez; Rafael Díaz Filpo, Juez; Víctor
Gómez Bergés, Juez; Wilson S. Gómez Ramírez, Juez; Idelfonso Reyes, Juez;
Julio José Rojas Báez, Secretario.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO
HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS.
Con el debido respeto al criterio mayoritario reflejado en esta Sentencia y de
acuerdo con la opinión que mantuve en la deliberación, tengo la obligación de
ejercitar la facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución a fin de ser
coherente con la posición mantenida.
1. En la presente sentencia se declara no conforme con la Constitución el
convenio de cooperación aéreo objeto de control de constitucionalidad, en
razón, según consta en las páginas 8, 9, 10 y 11 de la misma, de que la
definición de territorio que se hace en el artículo 1 del referido convenio
excluye el espacio aéreo a pesar de que tanto en nuestra Constitución,
artículo 9, como en la colombiana, artículo 101, se considera el espacio
aéreo como parte del territorio nacional.
2. Entendemos que la referida inobservancia es irrelevante en el presente caso,
ya que, si bien es cierto que cuando se define el territorio no se incluye el
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espacio aéreo, resulta que el objeto del convenio es permitir que líneas
aéreas de ambos países puedan sobrevolar los territorios respectivos y
aterrizar en los mismos con fines no comerciales (ver artículo 2 del
convenio).
3. El hecho de que el referido acuerdo tenga como finalidad garantizar que las
aeronaves que designe cada país puedan sobrevolar el territorio de los
estados partes en el convenio constituye una clara evidencia del
reconocimiento de que el espacio aéreo forma parte del territorio. Si no fuere
así, dicho convenio carecería de sentido.
4. Por último, es importante destacar que son las autoridades de cada uno de
los países contratantes quienes han promovido el mencionado acuerdo, con
la finalidad indicada, lo que constituye una incuestionable evidencia del
respeto al principio de la soberanía nacional.
Por tales razones consideramos que la solución correcta en el presente caso era
declarar el referido convenio conforme con la Constitución.
Firmado: Hermógenes Acosta de los Santos, Juez.
La presente decisión es dada y firmada por los señores Jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, Secretario del Tribunal
Constitucional que certifico.
Julio José Rojas Báez
Secretario
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