Más allá de la atención pública: Panel de Alto Nivel sobre

Más allá de la atención pública: Panel de Alto
Nivel sobre Infraestructura para revelar las recomendaciones a los líderes del G20
Nancy Alexander, Fundación Heinrich Böll1
Enero de 2012
Introducción
Cuando los líderes del G20 se reunieron en la Cumbre de Cannes, los días 3 y 4 de noviembre,
analizaron las recomendaciones del Panel de Alto Nivel (PAN) sobre Infraestructura. Dicho
panel propuso un proceso global de desarrollo y fortalecimiento de las Asociaciones PúblicoPrivadas (APPs) para proyectos de infraestructura de gran escala, para lo cual recomienda
cambios específicos en la regulación de las compras públicas y en el análisis de sostenibilidad de
la deuda del FMI y el Banco Mundial.
Aunque la Cumbre francesa del G20 estuvo centrada en la crisis del euro y en el finan-
ciamiento del clima y la cumbre mexicana lo hará en el “crecimiento verde”, esta iniciativa conducida de arriba hacia abajo está desconectada de estos importantes esfuerzos para promover
la sostenibilidad y, en su lugar, utiliza una visión de desarrollo de “cuanto más grande mejor”.
El PAN sobre Infraestructura del G20 lanzó sus iniciativas luego de insuficientes consultas a los
Gobiernos afectados y sin ninguna consulta clara a las comunidades y los parlamentos afectados.
Como se señala en el Plan de Acción sobre Desarrollo del G20, lanzado en la Cumbre de
Seúl en noviembre de 2010, la iniciativa dependería de instituciones existentes, en especial de
los bancos multilaterales de desarrollo (BMD). También lanzaría nuevas entidades, incluyendo:
- facilidades de infraestructura del G20, que movilizarán financiamiento desde las fuentes
privadas y públicas, incluyendo los fondos soberanos,
- unidades de APPs locales para ayudar a identificar, cerrar y aplicar acuerdos. Estas unidades podrían informar a una central, una institución APP “superior” que coordinaría los
diferentes trabajos.
Estos mecanismos estarían apoyados por un “Programa de fraternidad” del G20, que movilizaría
a las empresas privadas de los países del G20 (tales como financieras, concesionarios, contratistas y operadores) para ayudarlas a desarrollar el capital humano, la base de capacitación, para
las unidades de APPs locales.
I
En su reunión en Ciudad del Cabo, entre el 30 de junio y el 2 de julio de 2011, el Grupo de Trabajo sobre Desarrollo del G20 decidió elaborar una cartera de proyectos financiables y que “el
seguimiento del desarrollo de proyectos individuales podría, sin embargo, ayudar a informar a los
líderes del G20 sobre obstáculos existentes para el desarrollo o aplicación de tales proyectos...
y podría proporcionar las bases para la acción concreta de los miembros del G20 para ayudar a
los patrocinadores a superar esos obstáculos”.
El PAN recomendó muchos proyectos regionales, incluyendo:
- West Africa Power Pool (WAPP),
- ASEAN Infrastructure Fund (fondo de infraestructura)
- Ethiopia y Kenya Power System Interconection (sistema de interconexión eléctrico),
- Inga Hydropower (República Democrática del Congo),
- Corredor Norte – Sur que integra la infraestructura de facilitación comercial en África
Oriental y del Sur,
- vía férreas entre Isaka, Tanzania y Kigali, Rwanda,
- proyecto Jordan Railway (incluyendo enlaces de carga con Siria, Arabia Saudita e Irak),
- proyecto solar Desertec, Europe-Middle-East/North Africa (MENA),
- Turkmenistán-Afghanistán-Pakistán e India (TAPI) Gasoducto de Gas Natural,
- Regional Program for Scaling-up Clean Biomass energy in the Greater Mekong Subregion (programa regional para aumentar la energía biomasa limpia en la mayor subregión
Mekong),
- Corredor Pacífico, una red carretera y de transporte entre México y Panamá.
Los criterios de selección se refieren a la medida en que el proyecto aporta a la integración
regional, la calidad del apoyo político disponible, el potencial impacto transformador del proyecto
sobre el crecimiento de las sub-regiones, la madurez del proyecto, la capacidad institucional y el
potencial atractivo para el sector privado. Los criterios parecen carecer de un rango de elementos de sostenibilidad, tales como la huella de carbono o la resistencia climática, el derechos de
las comunidades y los impactos sobre éstas y el medio ambiente, el análisis del riesgo (incluyendo
las consecuencias sobre los presupuestos locales) y las prioridades de las poblaciones afectadas.
Además, el PAN asume que las APPs representan el enfoque óptimo para todas las operaciones
de infraestructura de largo alcance.
El rol del PAN y el dominio de los financiadores privados en su composición crean la
impresión de que, mano a mano con los BMD, el G20 ha creado un mecanismo para diseñar y
aplicar una agenda de infraestructura con mínima participación de los gobiernos y las partes
interesadas de los países de bajos ingresos afectados y, mucho menos, con el desarrollo de algún
debate o proceso democrático.
II
II. Antecedentes
En la Cumbre de Seúl de Noviembre de 2010, los líderes del G20 establecieron los términos de
referencia de un PAN sobre infraestructura con el objetivo de revisar el marco de políticas de los
BMD e “identificar y recomendar medidas concretas para aumentar el financiamiento y diversificar las fuentes de financiamiento accesible para necesidades de infraestructura, incluidos de
fuentes públicas, semi-públicas y del sector privado”.
El G20 asignó el liderazgo de la agenda de infraestructura a los gobiernos de Corea,
Francia, Estados Unidos y Turquía, así como a un panel de 17 miembros designados en febrero de
2011. El presidente del panel, Tidjane Thiam, es director ejecutivo de Prudential plc y miembro
del Panel para el Progreso de África, presidido por el ex Secretario General de Naciones Unidas Kofi Annan. La membrecía del panel está dominada por financieros del sector privado y sus
apoyos en las instituciones de financiamiento al desarrollo.2
El panel presentó su informe a los líderes del G20 en la Cumbre de Cannes, pero antes
de llegar a ese momento, presentó los resultados iniciales al Grupo de Trabajo sobre Desarrollo
del G20 en sus reuniones de Ciudad del Cabo y de París de julio y setiembre respectivamente, y
su informe preliminar a los ministros de desarrollo y finanzas del grupo en Washington, el 23 de
setiembre.
III. Aspectos de la iniciativa sobre infraestructura del G20
A. Financiamiento
Durante dos décadas, los BMD han expandido sus inversiones en infraestructura en los países
en desarrollo, incluyendo en los 80 países de bajos ingresos. También han aumentado el nivel
de garantías públicas que contrarrestan los riesgos de los inversores privados así como también
se han enfocado en mejorar el “entorno favorable” para atraer de manera más efectiva a los
inversores.
El panel del G20 recomienda un aumento significativo de estos esfuerzos, principal-
mente, pero no de manera exclusiva, en los países de bajos ingresos. Los BMD apuntan a usar su
capital para “amontonar” el capital del sector privado y catalizar el flujo del capital de deuda
privado de largo plazo en regiones y países seleccionados.
Para este fin, el G20 encomendó al Banco Mundial y al FMI para asegurar que el Marco
de Sostenibilidad de la Deuda (DSF, por su sigla en inglés) se acomode al aumento de las inversiones en infraestructura. Sobre la base de un análisis caso a caso, el DSF determina cuánto
puede pedir un gobierno y en qué términos (ejemplo, grado de concesionalidad) en base a factores tales como la tasa de exportaciones sobre deuda de un país y la calidad de sus políticas.
Dada la naturaleza masiva del gasto de capital en infraestructura, los ajustes en el DSF podrían
permitir a los países en desarrollo contraer más deuda para financiar infraestructura y dejar
afuera otras prioridades presupuestales, tales como salud y educación.
III
El Grupo de Trabajo sobre el Sistema Monetario Internacional del G20 diseñará los
caminos para financiar infraestructura a través de bonos en moneda local en países de ingreso
medio y bajo a fin de mitigar el riesgo de las divisas y movilizar el ahorro nacional.
El Panel también convoca a la movilización de iniciativas de microcrédito y crédito rural
para aumentar las inversiones en infraestructura, particularmente en áreas rurales.
B. Estructura de poder
La figura que se presenta a continuación muestra la relación entre los BMD y la estructura de
toma de decisión del G20. El G20 solicitó un “plan de acción conjunto” a los BMD y ordenó al
Banco Mundial desarrollar una nueva estrategia sobre infraestructura antes de la Cumbre de
Cannes.
Mecanismos del G20 para manejar planes de infraestructura:
Fuente: elaboración del PPT de Remy Rioux, French Treasury
IV. Aumento de las Asociaciones Público – Privadas (APP)
En la reunión de julio de Ciudad del Cabo, el Grupo de Trabajo sobre Desarrollo del G20 ordenó a
los BMD ampliar una masiva iniciativa de APP. El Grupo de Trabajo presupone que las APPs son
el mejor modelo para todos los proyectos de infraestructura de gran escala, pero la larga experiencia, particularmente en países de bajos ingresos, plantea desafíos significativos a este modelo.
IV
La iniciativa APP tiene las siguientes tareas:
• Preparar APP en infraestructura: conectar a patrocinadores de proyectos y financiadores,
explorar opciones de mejor coordinación, fortalecer los incentivos para la preparación de
proyectos regionales y acelerar la implementación de los proyectos.
• Construir capacidades para implementar APP: preparar lineamientos, desarrollar y fortalecer una red de expertos de APP.
• Fomentar un entorno propicio para las APPs: desarrollar indicadores de ambiente de
infraestructura (Índice “Haciendo Negocios” que proporcionará a los potenciales inversores un entendimiento de las necesidades y capacidades nacionales y regionales), y simplificar y armonizar las reglas y las prácticas de las compras públicas.
El diseño de APP balanceadas y transparentes
Para promover APP, el G20 convoca a una revisión de las normas y los lineamientos (ejemplo, ambientales, sociales, de género y salvaguardias anti-corrupción) a las que deberán
adherir los sectores público y privado.
Los gobiernos deberán retener la asistencia en negociar los contratos APP – sobre la base
de mecanismos para llevar a las empresas a rendir cuenta por sus obligaciones –, convocar a
audiencias públicas sobre éstos y hacer público el contrato.
Existió una oleada de APP en infraestructura en la década de 1990 y comienzos de 2000
que dejó a socios públicos y privados desilusionados. En 2006, el Banco Mundial publicó
una evaluación de sus lecciones después de 20 años de experiencia en el financiamiento de
infraestructura y encontró que “la dificultad en hacer que la participación privada en infraestructura funcione en la práctica no es prueba de que no pueda funcionar o de que el Banco
se haya equivocado en tratar de cambiar su tradicional dependencia de las empresas públicas. Sin embargo, impone una tarea (obligatoria) al Banco para que aprenda de los últimos
10-15 años sobre cómo mejorar las perspectivas de la participación privada”.
V. Nueva estrategia sobre infraestructura del Banco Mundial
A fines de noviembre de 2011 el Comité sobre Efectividad del Desarrollo (CODE, por su sigla en
inglés) del Banco Mundial discutió dos documentos relevantes en relación a infraestructura: la
nueva estrategia, titulada “Transformación a través de la infraestructura” y el documento suplementario “Apoyando la infraestructura en los países en desarrollo”. Esta estrategia actualiza
el Plan de Acción sobre Infraestructura Sostenible y representa una estrategia marco para los
sectores de transporte, agua, energía y tecnologías de la comunicación y la información.
V
La estrategia del Banco Mundial hace uso del trabajo del G20 y toma en cuenta el
informe del PAN. El Banco Mundial duplica la participación del sector privado en infraestructura, lanzando un Plan de Acción de APPs (comenzando en Ghana, Kenya, Nigeria, Indonesia,
Pakistán y el Caribe), e impulsando los esfuerzos de recuperación de costos. Aunque hay un foco
en sectores de energía y transporte, hay escasa consideración a cuestiones medioambientales y
de equidad.
De esta manera, la nueva estrategia del Banco demuestra el profundo impacto del pro-
ceso del G20 sobre los BMD, dejando a 173 países, que son parte de la gobernanza de los BMD
pero que no forman parte del G20, fuera de las negociaciones. El impacto es también profundo,
dado que en cierta medida, el G20 se paraliza cuando es hora de dar respuesta a los temas
medioambientales.
Asimismo, el Grupo de Trabajo sobre Desarrollo del G20, que supervisa el trabajo sobre
el pilar de infraestructura adoptado en la Cumbre de Seúl tiene 35 miembros, y solo uno de ellos
es un país de bajos ingresos, Etiopía. La estrategia del G20 y del Banco Mundial se basa en gran
medida en la “movilización de recursos internos”, en particular, en países de bajos ingresos. De
esta manera, se utilizarían recursos de impuestos de ciudadanos de países de bajos ingresos para
apoyar proyectos intensivos en capital que podrían afectar profundamente su futuro.
VI. Lecciones aprendidas
El PAN parece estar enfocado en el crecimiento y la integración en detrimento de consideraciones relacionadas a cómo la infraestructura puede contribuir a un desarrollo bajo en carbono, equitativo y sustentable. Promover APP en infraestructura debería no ser un objetivo en sí
mismo, sino un medio para alcanzar resultados positivos para el desarrollo en los países pobres,
tales como aumentar los recursos públicos, promover el desarrollo del sector privado nacional y
la creación de empleo de calidad, entre otros.
Los esfuerzos del G20 para promover APP deberían ser cuestionados:
• Tasas de retorno: ¿Cuán alto van? ¿Qué límites deberían ponerse al monto del riesgo
público a soportar por los contribuyentes de los países de bajos ingresos para compensar
los riesgos de las inversiones privadas? Estos contribuyentes son también consumidores
y, como tales, necesitan ser capaces de pagar los servicios de infraestructura que están
siendo construidos.
• ¿Cómo se distribuyen los riesgos entre el sector privado y el público? De acuerdo al
“Informe 2010 de los Países Menos Desarrollados” de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) la inversión extranjera directa está
generalmente concentrada en tierra agrícola e industrias extractivas, por lo que ésta ha
contribuido muy poco a crear una base de producción diversificada.
• ¿Es mejor la gran infraestructura? Varios informes de organizaciones de la sociedad civil
y del propio Banco Mundial presentan evidencia en relación a la escasa contribución de
VI
estos proyectos al desarrollo.3 Un informe del Grupo de Evaluación Independiente del
Banco Mundial, “Evaluando el foco en la pobreza y los resultados de la Corporación
Financiera Internacional (CFI)” sostiene que solo el 13% de los proyectos examinados
(una selección al azar de 481 proyectos) tenía objetivos con un foco explícito en la gente
pobre y 6% de los proyectos identificaron explícitamente temas de género en el diseño
del proyecto.
El G20 confía en la CFI para ayudar a implementar el PAD, por lo que debería asegurarse que
las políticas y las operaciones de la institución sean reformadas para dar prioridad a empresas en
países de bajos ingresos y a los grupos pobres y vulnerables, incluidas las mujeres.
• ¿Quién paga los gastos? Muchos países de bajos ingresos no están en posición de utilizar
sus escasos recursos nacionales para apoyar la escala y la naturaleza de las inversiones
en infraestructura previstas por el G20. Además, muchos países de bajos ingresos son
vulnerables a problemas de insostenibilidad de la deuda, sometidos a una segunda ronda
de crisis alimentaria y de energía, y todavía enfrentando los efectos de la crisis financiera.
• ¿Cuáles son las lecciones del pasado? Dada la escala de las inversiones y los excesivos retornos buscados, cabe preguntarse si el G20 es consciente de las lecciones de las
experiencias pasadas con proyectos de infraestructura – algunos de los cuales fueron
catastróficos.
• Normas: El conjunto de estándares o normas que guían las inversiones. Sería saludable
remover algunos de los obstáculos, como la corrupción, los procesos de permisos lentos y
opacos y la poco clara división de autoridad entre los gobiernos nacionales y locales. Otros,
sin embargo, como la marginización de las operaciones de salvaguardias, y la transparencia y rendición de cuenta en el proceso de preparación de los proyectos, representarían un
inicio marcado por la clase de prácticas de desarrollo que han sido más importantes para
asegurar equidad en el crecimiento y la prevención de los saqueos de recursos.
Conclusiones
En la Cumbre de Cannes los líderes del G20 dieron la bienvenida al informe del PAN. Asimismo,
apoyaron explícitamente las siguientes recomendaciones:
• “Apoyar el desarrollo de capacidades locales para mejorar la oferta y la calidad de los
proyectos y hacerlos financiables y mejorar el intercambio de conocimientos sobre las
habilidades para el empleo en los países de bajos ingresos”.
• “Contribuir a la construcción de un entorno propicio para la financiación de infraestructura pública y privada, especialmente para proyectos regionales”.
• “Mejorar el acceso a la financiación, en particular mediante el fortalecimiento de los
intermediarios locales y los mercados financieros, el uso más efectivo del capital de los
BMD, incluyendo el uso del aumento del crédito y los instrumentos de garantía”.
VII
El trabajo del PAN y de los BMD se caracterizó por un alto nivel de secreto y baja o escasa consulta con los países no miembros del G20 y con los actores sociales potencialmente involucrados
o afectados. Esta escasa participación es un factor de controversia, porque lo que está en juego
es el desarrollo de grandes proyectos de infraestructura que han demostrado su potencial para
ocasionar daños ambientales irreversibles, la pérdida de los medios de subsistencia y oportunidades de corrupción.
Frente a esto, los ministros y los líderes del G20 deben cuanto antes:
• adoptar procesos transparentes y participativos, por ejemplo, divulgando información
sobre las reuniones,
• revisar los criterios de selección de los proyectos para incluir factores relacionados con
la diversificación de la base productiva, la mejora del medio ambiente y la reducción de
la pobreza,
• adoptar el paquete completo de salvaguardias medioambientales y sociales utilizados por
las instituciones internacionales,
• asegurar que las APPs recomendadas por el Plan de Acción sobre Infraestructura sean
transparentes, limpias y no provoquen daños a las comunidades locales y al medioambiente,
• limitar el compromiso de los contribuyentes de los países de bajos ingresos en proyectos
transfronterizos que llegan a expensas de prioridades más urgentes y
• examinar los conflictos de interés que puedan surgir con miembros del PAN sobre infraestructura en la selección de los proyectos y los procesos de aplicación.
VIII
Recursos recomendados
• The High-level panel report on infrastructure – 26 de octubre de 2011
http://www.g20-g8.com/g8-g20/root/bank_objects/HLP_-_Full_report.pdf
• MDB Infrastructure Action Plan, octubre de 2011. Plan enviado al G20 by el Banco Mundial, el
Asian, African, Inter-American, and Islamic Development Banks y el European Investment Bank
http://www.boell.org/downloads/MDBs_Infrastructure_Action_Plan.pdf
• Remy Rioux, funcionario del Tesoro francés, presentación “Infrastructure: A G20 Agenda”
• Supplement to the World Bank Infrastructure Strategy Update:
Supporting Infrastructure in Developing Countries under http://www.boell.org/downloads/11-11_
Supplemental_Note.pdf 10 de noviembre de 2011
• World Bank Infrastructure Strategy Update:
Transformation Through Infrastructure. World Bank Group Infrastructure Strategy Update,
FY12-15. 3 de noviembre de 2011
Notas finales
1 Este artículo presenta una síntesis actualizada del documento publicado en octubre de 2011 por Nancy Alexander.
La actualización corresponde a Maria José Romero (Latindadd). El documento original en inglés está disponible
en: http://www.boell.org/downloads/Alexander_Beyond_the_Public_Eye.pdf
2 El Panel está compuesto por: Tidjane Thiam (Costa de Marfil), Group Chief Executive of Prudential plc (presidente);
Yahya A. Alyahya (Arabia Saudita), CEO of the Gulf International Bank; Yoon-Je Cho (Corea), Profesor de la
Universidad de Sogang en Seoul, Corea; Luciano Coutinho (Brasil) Presidente del Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social (BNDES); Paul Douglas (Canadá) CEO of PCL Constructors, Inc.; Jim Harmon (Estados Unidos), Chairman of Harmon & Co., LLC, Chair, Caravel Fund; Mo Ibrahim (Sudán), Founder, Mo Ibrahim Foundation;
Hayrettin Kaplan (Turquía), CEO of the Turkish Eximbank; Takatoshi Kato (Japón), President, Japan Center for
International Finance; Norbert Kloppenburg (Alemania) Member, Managing Board, KFW; Rajiv B. Lall (India),
CEO, Infrastructure Development Finance Co.; Jin Liqun (China) Board of Supervisors, China Investment Corporation (CIC); S.R. Maharaj (Sudáfrica), former Minister of Transport, Special Envoy, SA pdt; Nicholas Moore (Australia), CEO, Macquarie Bank; Paul Victor Obeng (Ghana), Chair, Guinness Ghana Breweries, Ltd.; Alessandro Ortis
(Italia), Chair, National Regulatory Authority for Electric & Gas; Lionel Zinsou (Francia), CEO of PAI Partners.
3 Ver además: World Bank’s 2011 African Regional Strategy, Development Diverted: How the International Finance
Corporation (IFC) Fails to reach the Poor, EURODAD (diciembre de 2010) y World Bank Group Energy Financing:
Energy for the Poor?, Oil Change International (octubre de 2010).
IX