Perfeccionamiento del marco regulatorio de la Administración

Perfeccionamiento del marco regulatorio de la Administración
Pública
Cubana.
Autores:
Dr. Julio Fernandez Estrada.
Dra. Noris Tamayo Pineda
Resumen
Esta ponencia se ocupa de caracterizar desde el punto de vista jurídico el
marco regulatorio actual de la Administración Pública cubana, para lo cual
realizamos un bosquejo de los principios de organización y actuación de la
AP como fenómeno histórico general, más allá de las fronteras nacionales y
así arribamos a las condiciones de existencia de la AP en Cuba, con sus
problemáticas y valores.
Nuestro trabajo intenta realizar un grupo de propuestas acordes a los
problemas detectados y resumidos en esta presentación, para lo cual hemos
escogido las zonas de perfeccionamiento de la AP más urgentes en Cuba,
según nuestro criterio, siempre desde un punto de vista jurídico-normativo,
que incluye, lógica e indisolublemente, las perspectivas económica y
política.
Introducción
El trabajo que se presenta aborda un tema que ilustra la significación actual del
ordenamiento de la Administración Pública en Cuba.
Se aproxima a un perfeccionamiento más profundo de esta disciplina,
desarrollando un análisis más abarcador desde el punto de vista jurídico y la
sugerencia de ideas para su mejoramiento, en un complejo contexto político,
económico y social, que señalan la novedad del estudio.
Antecedentes de este trabajo demuestran que el triunfo de la Revolución marcó el
comienzo de una etapa de profundas transformaciones políticas, económicas y
sociales,
que
encontraron
un
amplio
campo
teórico-práctico
para
las
investigaciones y aplicaciones que condujeron al desarrollo de nuestra sociedad,
asociado con la Administración Pública.
Son diversos los trabajos realizados por autores cubanos que anteceden a lo que
se presenta. Sin embargo, la bibliografía muestra importantes resultados,
encuadrados en aspectos particulares de la amplia gama de elementos sobre este
asunto.
Por su parte, los resultados que muestran las investigaciones y experiencias de
otros países indicaron la conveniencia de tomar en cuenta los avances del Nuevo
Constitucionalismo Latinoamericano, por acercarse más al diseño político-social
cubano y de cuyas ideas se pueden tomar aquellas que ayuden a dinamizar la
práctica cubana.
Nuestras reflexiones se plantean el siguiente objetivo:
“lograr propuestas de perfeccionamiento jurídico-normativo, o del marco
regulatorio de la Administración Pública en Cuba, a la luz de los lineamientos de la
Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados por el VI
Congreso del Partido Comunista de Cuba y la Asamblea Nacional del Poder
Popular, así como de los objetivos del Partido en su Primera Conferencia
Nacional”
I
Estado actual de la Administración Pública en Cuba
La AP tiene fines públicos que se deben manifestar en las maneras y modos de su
actuación. Esto implica que debe garantizarse un mayor
potestades
del poder público y los
pudieran presentar sus destinatarios
requerimientos
equilibrio
entre las
que en relación con éste
en tanto entendieran desconocido algún
derecho legítimo.
El núcleo central de la AP es el interés público y si se presenta como un triángulo
equilátero en uno de sus lados tenemos el actuar conforme a Derecho, en otro el
Control sobre la AP y en el tercero la Responsabilidad por su actuación.
La lógica de este tríptico es que si se viola lo que la Legalidad norma o se viola el
control sobre la AP, se debe responder ante la Ley.
La AP cubana no está fuera de la ley, se encuentra regulada en el Derecho pero
debemos avanzar hacia un amparo jurídico del perfeccionamiento y renovación que
ella necesite.
Ello significa el desvelo que debe existir por la protección del estado de Derecho
en nuestro país, lo que se traduce en una ubicación
de la norma jurídica por
encima de la voluntad subjetiva en todo momento y circunstancia.
Principios de organización y actuación de la AP.
Ya
es sabido
que para
que la AP
pueda
cumplir cabalmente
su misión
existencial , resulta vital el cumplimiento sagrado de los conocidos principios de
organización y funcionamiento ; veamos:
1.
Prevalencia del Interés Público: Determina todo el actuar y estructuración de la
Administración Pública, para el logro de su finalidad, que se traduce en
la
satisfacción de los intereses y necesidades de la colectividad.
2.
Legalidad: Representa el respeto a las normas que rigen la Administración Pública
–la ley en sentido amplio- y el respeto al Derecho, como su necesario
complemento, ya que no implica solo la obediencia a la ley, sino también al
conjunto de principios y valores que integran el Derecho.1
1
Véase Artículo 10 de la Constitución de la República de Cuba (Legalidad Estatal). Todos los órganos del
Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias
y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda
la sociedad; así como revísese Artículo 66 de la propia norma suprema (Legalidad en sentido absoluto). El
3.
Control: Se presenta como el sometimiento de la AP a mecanismos que permitan
comprobar y asegurar que dicha actuación se realiza según el sentido que
establecen las normas jurídicas que la regulan.
En nuestro país reconocemos
Comunista
(PCC),
la
el
Asamblea
Control Político que realizan, el Partido
Nacional
del
Poder
Popular
(control
parlamentario), y los que realizan ésta y las Asambleas Municipales (AMPP) sobre
sus entidades administrativas locales; identificamos también el
Jurisdiccional que lo ejercen los Tribunales (conocido como control judicial),
Control
y
los órganos de la Administración Pública cuando conocen de las controversias que
se originan en la vía administrativa; también se reconoce el Control Administrativo,
que puede ser Externo (ejercido en la organización administrativa por una persona
pública distinta a la que se controla) e Interno (el que se realiza dentro de una
misma persona pública); y por último, el Control Popular que se identifica en las
Consultas populares (referéndum y plebiscitos), en las reuniones de rendición de
cuentas de los delegados a sus electores, y en la opinión pública (medios de
prensa, estados de opinión, etc.).
4.
Responsabilidad: La Administración y sus agentes son responsables y deben
responder ante el incumplimiento de las normas que rigen su actuar y las posibles
vulneraciones a los derechos de las personas con las que interactúan –
administrados, personas jurídicas, usuarios-, ya sea dentro de la propia
Administración o fuera de esta; así como también asume la responsabilidad por
las afectaciones que cause; y a la par, ofrece los recursos, vías y procedimientos
para exigir responsabilidad a la Administración una vez que ésta se separe del
buen actuar que debe regir su función.2 En Cuba se expresa, básicamente, en el
cumplimiento de la Constitución y de las leyes (término empleado en sentido material: se refiere a todas las
disposiciones normativas), es deber inexcusable de todos.
“La responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la consecuencia de un hecho lesivo
de un interés protegido.” Ramón Parada, Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, 1997, p. 676.
2
art. 68, 6 de la Constitución: “Los órganos estatales inferiores responden ante los
superiores y les rinden cuentas de su gestión”.
5.
Autotutela: En virtud de este principio la Administración está capacitada como
sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas,
eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de
recabar una tutela judicial. En relación con esto, la Administración es competente
para crear sus propias normas, tomando como base la potestad reglamentaria.
Define como ejecutivos y ejecutorios sus actos administrativos, presumiéndose en
principio su legitimidad.
6.
Objetividad: Este principio define la actitud de quien constata, afirma o decide, que
debe estar pendiente exclusivamente de los datos que componen una situación y
de las reglas que la regulan. Determina el actuar de la Administración y la
elaboración de sus normas (objetividad normativa), así como la mutabilidad de las
normas jurídicas que regulan su actuación, teniendo en cuenta que el actuar y
estructuración de esta Administración, debe obedecer a las condiciones objetivas
que demandan su función para satisfacer el interés público (Administración y
administrados) a través del uso racional de recursos, estructuras y acciones.
7.
Proporcionalidad: Establece que debe existir una correspondencia entre el
resultado que se propone lograr con determinada acción administrativa y el grado
de los medios que se utilizan en la realización de dicha acción. Esto significa que
se deben utilizar exclusivamente los medios necesarios para obtener el resultado
requerido.
8.
Eficiencia: Es la capacidad de obtención de los objetivos fijados en razón de los
medios disponibles.
9.
Eficacia: significa la consecución del resultado que corresponde a los objetivos o
normas preestablecidas.
10.
Razonabilidad: Este principio se traduce en la idea de la exigencia de
razonabilidad en la actuación de la Administración, que está en el fondo del
principio de interdicción (prohibición) de la arbitrariedad, conlleva la necesidad de
que las decisiones administrativas puedan soportar una explicación objetiva, no es
una invención del estamento de los juristas para su propio recreo o para
autoafirmar su hipotética preeminencia estamental en el sistema político; es, más
bien, una forma imprescindible de la búsqueda del consenso democrático de la
sociedad actual.
11.
Transparencia: Implica que la exigencia de visibilidad de los mecanismos que
conforman la actuación de la administración pública, en la medida en que sea
posible, conectando con los principios de control y legalidad.
12.
Moralidad: Señala que el funcionamiento administrativo debe ajustarse a los
valores morales y de honestidad que rigen el desarrollo de la sociedad, aportando
el componente ético necesario, particularizado y reforzado a partir de la
perspectiva pública que entraña el funcionamiento administrativo. En definitiva, la
AP existe al servicio de la colectividad y no para servirse de ella, y esa idea de
vocación social y servicial la moralidad proyecta el valor principal que debe
residenciarse en todo agente administrativo como condición moral para asumir su
actuación.
13.
Competencia: Significa que las distintas tareas, potestades, facultades, deberes,
que le corresponde realizar a la AP deben estar distribuidas o repartidas entre los
distintos órganos y organismos administrativos; La competencia está condicionada
por diversos factores: territoriales, estructurales, temporales, objetivos.
14.
Jerarquía: Es la relación de supremacía y autoridad de los órganos superiores
respecto de los inferiores y recíprocamente, la relación de subordinación en que
se encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores.3
15.
Coordinación: Persigue la obtención de un resultado como consecuencia del
ejercicio adecuado e integrado de determinadas funciones pertenecientes a
distintos órganos u organizaciones que se encuentran en el mismo nivel de
jerarquía. Determina las formas funcionales de la estructura de la Administración
Pública.
3
Bielsa, Rafael. Compendio de Derecho Público, Tomo II Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1952, ps.
107 y 108.
16.
Centralización: En sentido más riguroso la centralización es aquella forma de
organización pública en la que una sola administración, la del Estado, obviamente,
asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y,
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para
ello. Representa una forma de organización pública en la que una sola
administración asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de
interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones
necesarias para ello. A este efecto las divisiones del territorio no suponen la
existencia de otros entes públicos, sino que son simples circunscripciones de una
misma Administración que sitúa en ella a sus agentes periféricos, sujetos a la
autoridad central por vínculos de jerarquía.
Esta es la modalidad más estricta, sin embargo existe otra en la que se admite la
existencia de colectividades locales (municipios, departamentos, provincias) si
bien es el estado quien define e interpreta sus necesidades y quien efectivamente
dirige su actividad y servicios que, o bien, se consideran servicios del propio
Estado o bien, sin perder del y todo su carácter estatal, satisfacen también
intereses locales. En todo caso, el Estado controla estos entes locales a través de
la facultad que se reservó de nombramiento y remoción de los titulares de sus
órganos de gobierno y con el sometimiento de su actividad a rigurosas técnicas de
tutela y control.
17.
Descentralización: Es el proceso contrario a la centralización; es la competencia
para decidir materias o asuntos relevantes para el sujeto sin depender del control
o tutela -salvo la estrictamente jurídica- por parte de otro sujeto (superior). Esto
implica una participación activa y directa de los entes locales en sus decisiones,
sin sujetas para ello a los criterios del ente superior, siempre en el marco de sus
competencias.
18.
Concentración y Desconcentración: Se consideran como un binomio en la
actuación de la Administración, pudiendo esta adoptarlos como modelo de gestión.
Se afirma la concentración cuando las competencias resolutorias están
dominantemente atribuidas a los órganos superiores de la organización; y la
desconcentración cuando se atribuye a los órganos inferiores sin tener que
consultar cada decisión con los órganos superiores.
19.
Participación ciudadana: Implica la intervención de los administrados (ciudadanos)
en la actuación (toma de decisiones, etc.) de la Administración, de forma que se
tengan en cuenta los criterios de la colectividad y no solo de los agentes de la
Administración. Su papel es de vital importancia, ya que los ciudadanos son
defensores del interés general, estando a su vez afectados por las medidas que se
adopten en función de este.
20.
Doble subordinación: Establece que los órganos locales de la Administración
Pública, como las direcciones locales de los distintos organismos del Poder
Popular, responden funcionalmente a los órganos de administración local
(Consejos de la Administración) y metodológicamente a los organismos superiores
de cada sector en particular. Los entes ejecutivos y administrativos locales
(direcciones provinciales y municipales), se subordinan de forma horizontal con el
órgano de gobierno local a su nivel y en sentido vertical con el órgano de la
instancia superior que atiende las tareas administrativas que el órgano local tiene
a su cargo. Ello permite centralizar la dirección metodológica y técnica de cada
rama de la Administración Central del Estado en todo el territorio nacional,
logrando así una unidad de acción administrativa.
Principales problemas en el orden jurídico- normativo de la AP en Cuba.
Llegado a este punto de manera resumida estamos en condiciones de presentar
los más acuciantes problemas que desde la perspectiva jurídica aquejan hoy por
hoy la AP cubana., en tal sentido consideramos:

Existe un quebrantamiento material de la idea de legalidad y de la jerarquía
normativa.

Existe mayor coherencia entre el accionar de la Administración Pública con la
política que con el derecho.

No existe conciencia jurídica de los fenómenos que no son inherentes a la
administración pública, pero que constituyen entidades de prestación de servicios
públicos.

La cultura organizacional en lo administrativo de los dirigentes y los funcionarios
públicos está basada en la conciencia política, pero no jurídica.

No existe una norma jurídica que regula las cuestiones esenciales del
funcionamiento administrativo (Ley del Régimen Jurídico de la AP, Ley de
procedimiento administrativo). Hay mucha dispersión normativa, con los
problemas que ello genera.

La normativa jurídico-administrativa no responde a los principios del Derecho
Administrativo, especialmente al principio marco de la objetividad normativa que
establece que cada norma jurídica debe reflejar la práctica de lo regulado en el
momento en que rige y, por tanto, se debe ir ajustando constantemente para que
no se despegue de la realidad normada jurídicamente.

Teniendo en cuenta que la administración pública, dentro de sus potestades,
cuenta con la potestad normativa sobre su actuación (potestad reglamentaria),
tiende a excederse en su poder, legitimándolo por norma reglamentaria.

El control judicial de la AP no cumple el rol de importancia que debe tener a los
fines de proveer un mejor funcionamiento administrativo y de protección de
derechos e intereses de los ciudadanos y colectivos.

Existen decisiones judiciales sin cumplir por la administración pública, lo que limita
el actuar de los jueces, quienes son los que deben limitar jurídicamente la
actuación de la administración pública.

Falta de elementos normativos para la evaluación de la responsabilidad pública de
los funcionarios públicos. Débil consideración del procedimiento administrativo,
legislativo y judicial como elementos de medida de la efectividad en el
cumplimiento de la responsabilidad pública, así como las técnicas procesales de
protección constituyen la medida de los derechos subjetivos.
Algunas propuestas en pos del perfeccionamiento del marco regulatorio de
la AP cubana actual.
Lo anteriormente identificado como problemática esencial en el escenario actual,
indica la necesidad de introducir cambios que permitan abrir una etapa nueva en
el perfeccionamiento al que estamos avocados; para ello estimamos urge:

Hacer más coherente las referencias a la AP en el cuerpo constitucional.

Elaborar un marco jurídico ordinario con mayor coherencia y eficacia para la AP
(Ley de Régimen Jurídico de la AP, así como: Leyes de Procedimiento
Administrativo, Estatuto del Funcionario Público, Ley de Municipios, y el cúmulo de
normativas sectoriales que abarcan la organización y el funcionamiento
administrativo, y actualizar la normativa administrativa desde los principios
científicos y de coherencia objetiva, como por ejemplo una Ley de Protección a
los Consumidores)

Fortalecer el control judicial de la AP (una nueva Ley Procesal Administrativa que
consagre el acceso pleno a la justicia frente a las actuaciones de la AP, así como
potenciar el control desde la ciudadanía y desde estructuras que responda a esto
último, como el tribuno Socialista).
Para que se tenga una idea, baste enunciar algunos ejemplos, quizás los más
urgentes:
-
La citada Ley de Municipios, debe estar enfocada a conceder al municipio la
autonomía administrativa necesaria para que tenga capacidad de gestión en la
determinación y dirección de las inversiones locales, a partir de recursos propios y
para satisfacer las necesidades mínimas locales; instrumentar la iniciativa local
como propulsora de la gestión y los resultados del municipio, en particular en la
obtención y disposición de los ingresos; regular las diversas formas de
participación popular en el poder. La participación ciudadana desempeña una
función educadora: estimula la educación cívica, refuerza la solidaridad, fortalece
la conciencia colectiva y eleva el espíritu patriótico.
La participación popular es la fuente más directa de legitimación de los
representantes políticos. La participación constituye un derecho político,
constitucionalmente reconocido en los artículos 3, 68 y 131, consecuencia del
carácter popular de la soberanía y una de sus formas de manifestación. En tal
sentido la ley debe prever diversas formas de participación popular activa, como
vía de acceso al poder y fundamento importante del consenso activo de los
gobernados; e instrumentar la rendición de cuenta, el control popular y el mandato
a los delegados provinciales y diputados.
-
En cuanto a la Ley de Protección a los Consumidores; ésta deberá centrarse en
establecer los derechos de los consumidores, a fin de procurar equilibrio, certeza y
seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores; ubicar la Oficina
Nacional de Protección a los Consumidores como una entidad independiente de
los Organismo de la Administración Central del Estado y Órganos Locales,
creando el Instituto Nacional de Protección al Consumidor como el encargado de
promover y desarrollar los temas relacionados con el consumo y la protección al
consumidores, disponiendo su organización, competencia y sus relaciones con los
órganos e instituciones del Estado, organizaciones de consumidores, proveedores
y consumidores; reconocer las vías para garantizar el ejercicio de los derechos de
los consumidores; y disponer las vías y las sanciones a los proveedores por la
infracción de lo dispuesto en esta Ley.
-En cuanto al fortalecimiento del control judicial de la AP nos estamos refiriendo
básicamente a un Control popular de Servicios Públicos que se puede constituir
como una organización coordinada por los Consejos Populares y que se
componga
de
representantes
sindicales,
de
proyectos
comunitarios,
de
asociaciones y fundaciones, y por representantes de las organizaciones de masas
tradicionales; deben realizar el rol de Contraloría Social de los servicios básicos,
concentrando su actividad
en apoyar la función de control que ejercen las
Asambleas locales en Cuba y sus Administraciones. Este control debe enfocarse
en la actividad de los operadores privados, que ganan fuerza en la economía y la
sociedad cubanas. La forma en que se realizaría el control podría organizarse
mediante asambleas o reuniones por las cuales el ente deliberará junto a los
operadores privados, sobre los elementos problemáticos de su gestión y sobre
todo, la forma en que esta gestión afecta a la ciudadanía y al orden público en
general.
-Refiriéndonos al tribuno Socialista, el mismo se concentraría
en la defensa
institucional del conjunto de derechos, el nuevo constitucionalismo latinoamericano
ha consagrado la figura de la defensoría del pueblo, magistratura heredera del
poder negativo indirecto propia del Tribunado de la Plebe de la República
romana,4 que «nada podía hacer» pero «todo lo podía impedir».
La eficacia de la defensoría se asegura en un contexto que conjugue su
independencia institucional con el desarrollo de formas de poder popular que
reivindiquen al mismo tiempo las formas del poder negativo directo.5
No existe impedimento doctrinal ni legal que impida establecer en Cuba un
mecanismo institucional que amplíe la protección de derechos e intereses de la
ciudadanía cubana. Para ello, es necesario abrir en el país el diapasón del debate
cívico sobre los derechos y los mecanismos de su defensa ciudadana.
4
Las formas directas del poder negativo serían el derecho de resistencia y la huelga política, por citar dos.
Las formas indirectas están relacionadas con las facultades de oposición y veto de instituciones defensoras
de la soberanía popular, que tuvieran su origen histórico en el Tribunado de la Plebe de la República
Romana, y que en la actualidad pueden y deben tener otras formas contemporáneas de expresión.
5
Recuérdese que en el constitucionalismo contemporáneo y en la vida política de los estados actuales el
derecho de huelga y la resistencia, así como la rebelión y la recesión han sido reducidas a fórmulas de
imposible realización dentro del ámbito de la legalidad y en otros casos han sido convertidas en instrumentos
muy alejados de sus fundamentos reales (derecho de huelga solo como derecho de huelga económica).
Si tal fuese la elección, el nuevo instituto tribunicio debe estar regido por los
principios de colegialidad, temporalidad, revocabilidad popular y carácter
vinculante de sus decisiones. Debe contar con el principio de independencia en la
función y estar vertebrado según la estructura territorial del país. Los males de la
burocratización y la corrupción de la figura del defensor del pueblo —en el marco
de la división liberal de poderes— se sanearían con procedimientos acelerados
aunque legítimos y adecuados al respeto a la seguridad jurídica y la legalidad y
sometidos al control social. La organización de la institución deberá ser resuelta de
forma particular y mediante una Ley Orgánica complementaria a la consagración
constitucional.
Ideas finales
Los acontecimientos y cambios operados en nuestra sociedad durante el periodo
especial, han dispuesto las nuevas necesidades de la sociedad cubana actual, en
un entorno diferente al de los años 90s y en un mundo también distinto. Estas
situaciones macro exigen los cambios que permitan atemperar nuestras nociones
de socialismo a las realidades objetivas que estamos viviendo, al tiempo que
luchamos por mantener los logros fundamentales de la Revolución.
No existe una formula única, cualquier estructura que asuma la administración
deberán estar condicionada por factores diversos en una coyuntura históricoconcreta y es que , en nuestra opinión, dicha estructura deberá interpretarse
como un medio para que dicha administración pueda objetivamente alcanzar sus
fines, entonces
ineludiblemente tendrá
que primar la intención de proyectar
cuales son las necesidades del Estado , identificarla en su justa medida para ,
en consecuencia, dibujar la estructura , como un traje a la medida , acción que
debe enfocarse como un proceso, paulatino, y cambiante, atendiendo a que
estas propias necesidades se irán moviendo y en ese mismo ritmo tiene que
cambiar la estructura, moldearse para
que responda y de solución
a
esas
nuevas necesidades que surjan.
A nuestro juicio en la coyuntura actual deberá prevalecer el concepto esencial de
que más que eficiencia lo que está urgida la Administración Pública es de
eficacia, claro está sin desdeñar su condicionamiento.
En este entramado vale interpretar apropiadamente su consustancialidad; si no
se desarrolla la administración desde el punto de vista funcional, no se cumplen
sus fines y por tanto en el empeño de ser eficiente no se logrará la añorada
eficacia.
El reto estaría sin lugar a dudas en diseñar un modelo de Administración que
transite por patrones cada vez más descentralizados de gestión , unido al logro de
una autentica autonomía local donde el municipio alcance verdadera relevancia
que le permita concretar sus acciones en pos del mejoramiento de la calidad de
vida de sus ciudadanos.
En resumen el principal desafío sería concebir un nuevo sistema normativo que
incluya mecanismos políticos, jurídicos y económicos que permitan resolver los
principales problemas que hoy aquejan a la Administración Publica cubana.
Bibliografía
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Buenos Aires, 1952
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-Dromi, Roberto.
“Derecho Administrativo” 3ra edición actualizada, Ediciones
Ciudad Argentina.
-Decreto Ley No.67 de Organización de la Administración Central del Estado de 19
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-Decreto Ley No.147 de la Reorganización de la Administración Central del
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-Fernández Bulté, Julio. (2001). Teoría del Estado. Editora Félix Varela, La
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-Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, 1997